ОПРЕДЕЛЕНИЕ И СТРУКТУРА ПАРЛАМЕНТА

Парламент — это коллегиальный представительный орган государственной власти. Обобщенная характеристика парламента содержит следующие его отличительные свойства:

— всякий парламент наделен властными полномочиями. Полномочия парламента могут быть закреплены за ним прямо, в форме прерогатив, в пределах которых он вправе принимать самостоятельные политические решения. Но возможно, что конкретные права за парламентом не закреплены. Однако в действительности они существуют — без его согласия некоторые важные политические решения не могут получить законную силу. Такая конструкция полномочий парламента встречается в дуалистических монархиях, где прямые притязания на власть считаются нескромными и оскорбляют величие короны;

— каждый парламент представляет собой собрание государственных деятелей, которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность;

— парламент — представительный орган. Это предполагает, что хотя бы часть входящих в него членов облечена доверием избирателей, представляет интересы территориальных, сословных общностей или народа в целом. Если в коллегиальном органе отсутствуют выборные лица, его нельзя считать парламентом, даже если он участвует в законодательстве. Когда коллегия законодателей не может формально подтвердить доверие избирателей, она может быть органом партии или политического движения, но только не парламентом. Если коллегиальный орган назначается, его можно считать законосовещательным учреждением. Его члены состоят на службе. Если лица наследуют место в законодательном органе, они также не ответственны перед избирателями. В ряде стран в законодательном органе состоят одновременно и выборные, и назначаемые члены. Эти коллегии следует считать парламентами, даже если выборное начало в них выражено слабо. Например, в Брунее султан назначает 11 депутатов, и только 10 членов парламента избираются. Такой состав хотя бы отчасти выражает представительную роль парламента.

Обычно парламент считают органом законодательной власти. Однако законотворчеством его роль не ограничивается. В предмет его деятельности входят также утверждение бюджета; принятие учредительных решений (о конституции, о династии); представительство нации, государства (он принимает присягу главы государства, выражает доверие и вручает полномочия правительству, делает заявления по международным и внутриполитическим вопросам); контрольные полномочия в отношении администрации; участие в формировании правительства; участие во внешней политике (ратификация и денонсация международных договоров), в решении вопросов войны и мира.

Парламенты самостоятельно либо во взаимодействии с правительством осуществляют функцию администратора в некоторых сферах управления. В сфере юстиции за парламентом резервируются полномочия, позволяющие ему участвовать в формировании высших судов, а также собственно судебные полномочия, которыми он пользуется для привлечения к ответственности высших должностных лиц.

Структура парламента сложна. Основным ее элементом является сама коллегия депутатов — например, Фолькетинг в Дании, шведский Риксдаг, Рийгикоу (Государственное собрание) в Эстонии. Государственное право обычно требует, чтобы депутатская коллегия (палата) была реально работающим органом. Одно из условий такого рода заключается в том, что палата должна принимать решения в присутствии определенного количества депутатов — в большинстве случаев не меньше половины ее общего состава. Вместе с тем такой древний парламентский орган, как Палата общин в Великобритании, не имеет строгих правил по поводу ее кворума. Лишь в случае, если решение принято с участием менее 40 депутатов, оно считается недействительным370.

_____________________

370 См.: Крылова Н.С. Указ. соч., с. 33.

Многие парламенты, образуя единый орган, состоят не из одного, а из большего числа депутатских собраний — обычно из двух палат. Иными словами, парламенты делятся на две большие группы: одну из них составляют однопалатные национальные ассамблеи, диваны, меджлисы, фолькетинг, эдускунт, законодательный юань и прочие парламенты. В другую входят двухпалатные (бикамеральные) парламенты (конгресс, народное или федеральное собрание, стортинг, альтинг).

Смысл деления парламента на две палаты нельзя определить односложно. Поначалу в двухпалатности (бикамерализме) усматривали действие принципа "раздельного представительства". В частности, Шарль Монтескье считал, что сословия, особенно малочисленные, но авторитетные (аристократия, духовенство), нуждаются в отдельном представительстве, которое позволит им участвовать в государственной власти.

Раздельное представительство можно обеспечить, если за каждым сословием закреплять определенное число мест в парламенте, после чего депутаты от разных сословий собираются вместе и работают в одной коллегии. Во Франции конца XVIII века именно по такому принципу и были собраны Генеральные штаты, состоявшие из трех секций — от дворянства, духовенства и третьего сословия. Такова организация парламента в Индонезии, где в Народном консультативном конгрессе свою часть мест имеют различные слои общества, и прежде всего военные.

Но возможна и другая форма раздельного представительства — двухпалатный парламент, в котором одна из палат представляет "народ", а в другой состоят депутаты от привилегированных сословий.

Теперь сословные парламенты почти не встречаются. Только в королевствах Бутан, Тонга и некоторых других странах сословное представительство еще сохранилось. С 1982 г. и до ликвидации системы апартеида в ЮАР действовал даже трехпалатный парламент, в котором были раздельно представлены расы. Но и он уже упразднен. Таким образом, функция раздельного представительства уже не объясняет бикамерализм. Слишком много стран с двухпалатными парламентами применяют всеобщее, равное избирательное право.

Двухпалатность обнаружила другую свою функцию, которая особенно проявилась в сложных, федеративных государствах. Субъекты федерации имеют потребность влиять на политику союза. Поэтому почти во всех федерациях учреждены отдельные палаты в союзном законодательном органе. И даже унитарные государства, в особенности те, что имеют автономии, образуют вторую палату парламента, в которой состоят представители административно-территориальных единиц.

Но и представительство территорий полностью не объясняет назначение второй палаты. Например, интересы каких территорий отражает верхняя палата норвежского Стортинга, если его двухпалатность образуется в результате деления избранных депутатов на Лагтинг (1/4 часть) и Одельстинг (3/4 от общего состава парламента)? В США двухпалатными являются не только федеральный Конгресс, но и легислатуры многих штатов.

Вторая палата имеет еще одно назначение. Дж.Мэдисон, объясняя организацию Конгресса США, отмечал: "Необходимость создания сената обусловлена склонностью всех законодательных собраний, отличающихся наличием одной палаты, поддаваться порывам неожиданных насильственных страстей. Они легко провоцируются руководителями фракций на принятие поспешных и неумеренных решений..." Иными словами, деление парламента на две палаты служит избирателям защитой против их же собственных заблуждении, препятствует превращению законодательного органа и "служанку толпы".

Любая палата время от времени грешит "поспешными и неумеренными" решениями. Более "подозрительными" в этом смысле считаются нижние палаты парламентов. В них депутатов нередко избирают по "прогрессивным", например по пропорциональным, избирательным системам. Срок их полномочий невелик. Эти палаты более точно отражают настроения избирателей. Верхнюю палату обычно составляют депутаты с более длительным сроком полномочий, которые не связаны ответственностью перед избирателями в той мере, что их "нижерасположенные" коллеги. Это делает верхнюю палату более консервативной и побуждает ее принимать спокойные решения, сдерживать нижнюю палату.

Само существование разных палат порождает между ними разногласия и споры, из которых, может быть, и рождается политическая истина.

Полномочия палат неодинаково распределяются в государственном праве стран с бикамеральными парламентами. Если законом предусмотрена отставка правительства по решению парламента, если допускается досрочный роспуск депутатов, то эти правила обычно относятся не к обеим, а только к нижней палате.

В ряде государств право не делает формальных различий в статусе и полномочиях палат, они являются как бы равноправными, хотя их действительное положение, как правило, различается. Основную нагрузку в законодательной работе обычно несет нижняя палата, а на долю верхней остается согласование принятых решений.

Однако в большинстве бикамеральных парламентов полномочия палат определенно не совпадают. Причем степень расхождения может быть разной. В одних случаях значение верхней палаты невелико. Она существует либо как дань традиции (палата Лордов в Великобритании), либо как учреждение, наделенное преимущественно контрольными полномочиями. В других странах обе палаты имеют сопоставимые по своему значению полномочия и реально ими пользуются. Вместе с тем каждая из них располагает некоторыми собственными прерогативами. Например, палата представителей в Конгрессе США имеет исключительное право вырабатывать и принимать к рассмотрению законопроекты по финансовым вопросам, а сенату остается право одобрить принятый представителями (конгрессменами) акт либо высказать свои возражения но нему. Зато право утверждать правительственные и судейские назначения, ратифицировать международные договоры принадлежит только сенату. В остальном палаты Конгресса на равных основаниях участвуют в принятии законов и выполняют иные функции, присущие парламенту.

В ряде стран структуру представительных органов власти характеризует такое свойство, которое можно условно определить как двухэтажность. Первый уровень образует многочисленный орган. За ним закрепляется титул высшего органа народовластия и обширные, неограниченные полномочия. Однако этот орган является громоздким. Многие его члены не имеют серьезного политического опыта. Собирается он на кратковременные заседания. Основную часть решений принимает орган второго уровня — относительно узкая коллегия депутатов, избираемых на первом уровне законодательного собрания из числа его членов.

Двухэтажность свойственна парламентам Кубы (Народное собрание и постоянно действующий Государственный совет Народного собрания); КНДР (Великое народное собрание имеет Постоянный комитет); Камбоджи (Народное собрание, верхнюю часть которого образует Государственный совет); Индонезии (Совет народных представителей избирается из числа членов Народного консультативного конгресса), Мьянмы (Государственный совет Народного собрания), Мозамбика (Народное собрание и его Постоянная комиссия, осуществляющая полномочия парламента в период между сессиями)371.

___________________________

371 В последние годы СССР была учреждена система представительных учреждении, сочетающая дпухпалатпость и двухэтажность одновременно.

В структуру парламента входят его руководящие органы. Прежде всего к ним относятся председатели (спикеры) парламентов или палат. Положение руководителя особое. Например, в английской Палате Общин "в некоторых областях парламентской деятельности почти вся процедура основана не на действии постоянных правил, а на решениях спикера. В частности, вопрос о допустимости поправок к биллю... полностью оставлен на усмотрение спикера"372. Беспристрастность председателя является одним из важных обстоятельств, способствующих снижению накала парламентской борьбы. Спикер Палаты Общин поэтому отказывается от своих политических пристрастий; на очередных выборах он не участвует в агитации за свою кандидатуру, а партии, даже оппозиционные, не выдвигают своих кандидатов в округе, где баллотируется действующий спикер. В Национальном собрании Франции "председатель палаты не участвует в голосовании"373. В тех парламентах, где подобная независимость не обеспечена, "сильная фигура спикера... становится источником серьезных затруднений". В этом замечен, например, белорусский парламентаризм374.

________________________________

372 Очерки парламентского права. М., 1993, с. 5.

373 Крутоголов М.А., Ковлер А.И. Парламентское право Франции/Очерки парламентского права. М., 1993, с. 87.

374 См.: Олсоп Д. Вступление в коллективное сочинение "Парламент — как он был задуман" / /Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1995, № 2(11),с. 25.

Кроме того, к числу руководящих учреждений следует отнести коллегиальные органы — например, организационный комитет в чешском парламенте или бюро палат в Национальном собрании Франции. Они наделены процедурными, координационными и административными правами.

Руководящие органы обеспечивают режим административной автономии парламента. Им подчиняются парламентские служащие, а иногда и подразделения охраны — "Председатель является хозяином Бундестага и обладает здесь полицейской властью" (ст.40 Конституции ФРГ).

В парламенте создаются постоянно действующие органы, обычно именуемые комитетами, комиссиями. В комитетах и комиссиях участвуют депутаты от различных партийных фракций, но особенно точно партийный принцип соблюдается при формировании комиссий в коалиционных, не имеющих определенного партийного большинства, парламентах.

Как правило, комиссии и комитеты не имеют решающих полномочий. Разве что в некоторых случаях парламенты наделяют их правом принимать решения по второстепенным вопросам, например по результатам расследований. В целом же задача комиссий состоит в подготовке проектов решений, принимаемых парламентом. В зависимости от содержания подготавливаемых проектов комитеты и комиссии бывают:

— законоподготовительными. Они разрабатывают или рассматривают проекты законов, бюджета или резолюций по проекту бюджета, предложенному правительством, и прочие проекты;

-- следственными. Следственные комитеты и комиссии по решению законодательного органа, но собственной инициативе или по иным основаниям проводят парламентские расследования обычно в связи с нарушениями в деятельности правительственных учреждений, органов, ведающих процедурой выборов. По результатам расследования они предлагают парламенту проект резолюции, решения. Например, конституционная комиссия шведского Риксдага вправе предложить депутатам принять решение о возбуждении преследования против какого-либо из министров;

— согласительными, которые образуются в двухпалатных парламентах. Они предназначены для разрешения разногласий между палатами, разработки проектов решений по тем вопросам, которые вызывают расхождения. Обычно согласительные комитеты составляются на паритетных началах, то есть каждая палата представлена равным числом депутатов.

Функциональная разница между комитетами не всегда очевидна. Например, комитет по обороне бундестага (нижней палаты немецкого парламента) выполняет не только законоподготовительную, но и следственную работу.

Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными, то есть предназначенными для выполнения разовой работы. Обычно согласительные и следственные комитеты являются временными.

В большинстве парламентов постоянные комитеты и комиссии избираются для выполнения законоподготовительных работ по заранее определенному кругу вопросов — бюджетные, военные, социально-экономические и прочие комитеты. Но, например, в британском парламенте предмет деятельности комитетов заранее не определен. Они даже не получают наименований, а просто обозначены литерами "А", "В", "С", "D" и далее. По мере необходимости спикер Палаты общин поручает одному из комитетов провести подготовку какого-либо вопроса к слушанию в парламенте. Во Франции существует система постоянных специализированных комиссий в каждой из палат. Однако, если того потребует правительство, создаются особые, разовые комиссии для рассмотрения законопроектов, поступивших от исполнительной власти. И тогда бюджетный или другой вопрос будет подготавливать не та комиссия, которая к тому предназначена, а временная, сформированная по министерской инициативе.

Партийные фракции также являются частью парламента. .Закон устанавливает некоторые условия, которые необходимо соблюсти при образовании фракций:

— фракции регистрируются у спикера или в бюро парламента;

- фракция должна насчитывать определенное число депутатов. По регламенту парламента Болгарии, например, было установлено, что фракция может быть образована в количестве не менее 10 членов. Правда, когда союзная с социалистами фракция Болгарского бизнес-блока сократилась до 7 участников, регламент быстро поменяли, сократив требуемую численность фракции до нужной цифры 7. В бундестаге ФРГ фракция численностью менее 15 членов может быть образована только с разрешения председателя.

Фракцию возглавляют лидеры, которые руководят ею при содействии своих помощников. В англоязычном парламентском жаргоне партийным организаторам дали прозвище — "кнуты".

Фракции обладают некоторыми правами. Роль фракций в парламенте оказывается порою весьма значительной. Почти 90% голосований британская Палата Общин проводит по партийному делению. Лишь иногда руководство фракций может по договоренности с другими фракциями объявить свободное голосование, когда депутаты могут решать по своему усмотрению375. В Индии депутата могут даже исключить из парламента, если он нарушает партийную дисциплину. Именно главная фракция или группа фракций, образующая большинство, предварительно определяют кандидатуры членов правительства. За ними может быть закреплено право законодательной инициативы.

___________________________

375 См.- Крылова П.С. Британский парламентарием. Очерки парламентского права. М., 1993, с. 22.

При характеристике структуры парламента следует назвать также его внешние и вспомогательные органы. К внешним органам относятся парламентские уполномоченные (омбудсманы, народные защитники) по правовым, финансовым и иным вопросам. В их функцию входит контроль за государственной администрацией, осуществляя который уполномоченные представляют парламенту доклады, возбуждают расследования, обращаются в правоохранительные органы с целью привлечь к ответственности чиновников, в деятельности которых усматриваются нарушения прав человека, бюджета и прочие нарушения.

Омбудсманы не связаны необходимостью соблюдать строгую процедуру, подобную той, что регулирует деятельность суда или полиции. Они имеют возможность без всяких ограничений принимать обращения частных лиц. Уполномоченные не имеют решающих, юрисдикционных полномочий. Однако обращения парламентского уполномоченного в министерство, иное учреждение за разъяснениями может оказаться достаточно для того, чтобы пресечь правонарушение.

Внешними органами парламента могут быть депутатские делегации, в том числе делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, межгосударственных союзных органах.

Вспомогательную часть в структуре парламента представляют собой специальные, консультативные службы, персонал архивов и библиотек, парламентская полиция (гвардия). В японском парламенте функции такой службы выполняет комиссия по организации внутрипарламентской работы, которая ведает многими вопросами — например, утверждает меню блюд, подаваемых депутатам на обед. Лицом, начальствующим над вспомогательными службами, является председатель парламента (палаты).

Такова в общих чертах структура парламента. Однако законодательное учреждение состоит не только из председателя, комиссий, фракций. Основу парламента составляют его члены. Политико-правовое положение парламентария, наряду с личными качествами и партийными ориентациями, определяет его поведение в законодательном собрании и саму работу парламента. Для понимания существа парламентаризма важно охарактеризовать роль и место депутата в деятельности представительного органа.

статус депутата

Приобретение места в парламенте (депутатского мандата) происходит по различным основаниям, самым распространенным из которых следует считать прямые, а порой и многостепенные, косвенные (Марокко, Свазиленд) выборы. Имеются случаи избрания депутатов сословиями — по 9 депутатов от народа и знати в королевстве Тонга; выборы от религиозно-этнических общин в Ливане (54 христианина и 45 мусульман), на Кипре (80 греков и 24 турка в палате представителей), в Бутане (100 депутатов от сельских общин и от монастырей).

Депутатский мандат иногда может быть приобретен на основании кооптации (довыборов). Так, и Бельгии первоначально избранные 158 сенаторов довыбирают еще 26 своих коллег.

Депутатами также становятся "по праву", когда ранг, титул дают право участвовать в работе парламента. Депутатский мандат "по праву" приобретается в силу: а) наследования титула, дворянского звания. Так, в Палате лордов британского парламента часть депутатов являются наследственными пэрами. Передача титула по наследству осуществляется в порядке, аналогичном престолонаследованию. В случае отсутствия наследников титул становится выморочным и может быть передан монархом другому роду. В Бельгии наследный принц по праву занимает место в верхней палате парламента; б) обладания бессрочным, но не наследуемым дворянским или духовным титулом. В Палате лордов часть депутатов являются пожизненными пэрами или имеют статус духовного пэра (представители высших кругов Англиканской церкви). В Италии за особые заслуги перед страной в состав верхней палаты входят несколько пожизненных сенаторов; в) совмещения. Так, в Ботсване депутатским мандатом в силу должностного положения обладает генеральный прокурор.

В ряде стран часть депутатского корпуса назначает глава государства. Право назначать некоторое число депутатов принадлежит президентам Индии и Египта, губернаторам Багамских островов и Канады. В Таиланде король назначает сенат (верхнюю палату) в полном составе.

Бывает и так, что выборам депутата сопутствуют и выборы (назначение) его заместителя. В случае досрочного выбытия депутата из состава парламента по какой-либо причине на место заступает заместитель.

Случается, что часть депутатских мандатов приобретают представители оппозиционных партий, проигравших выборы. Им предоставляется небольшое число мест в парламенте с целью компенсировать неудачу на выборах, восполнить недостаток парламентской оппозиции, дополнить большинство. Такой принцип был введен на Маврикии, где 8 из 70 мест в парламенте резервировались за неудачливыми кандидатами, набравшими наибольшее среди прочих побежденных количество голосов. В Белизе двое из восьми сенаторов (членов верхней палаты) назначаются губернатором по совету лидера оппозиционной партии.

Нередко право голоса в парламенте резервируется и за самим главой государства, хотя, конечно, обладание голосом не делает короля или президента депутатом.

Политико-правовой статус депутата определяется характером его отношений с избирателями. В теории проводится различие между двумя типами отношений депутата с электоратом (корпусом избирателей). Это различие выражается в противопоставлении свободного и императивного мандатов. Каждый из них содержит определенный режим ответственности депутата перед избирателями.

Императивный мандат, очевидно, имеет более древнюю историю. Система отношений, определяемая как "императивный мандат", включает обязанность депутата следовать инструкциям (обещаниям, наказам). Он связывает себя наказами перед избирателями и несет ответственность за неисполнение своих обязательств. Существо ответственности выражается в отказе избирателей поддержать депутата на очередных выборах и даже в отзыве (досрочном прекращении полномочий) парламентария, не оправдавшего оказанного ему доверия.

В прошлом заботы парламента в основном сводились к тому, чтобы оградить подданных от слишком обременительных налогов и повинностей, а законодательные собрания были краткосрочными. Императивный мандат мог быть реальным и эффективным. Впоследствии с ростом числа избирателей, увеличением объема парламентских полномочий деятельность представительного органа стала сложной. Предвидеть содержание парламентской работы, выявить требования избирателей, а затем воплотить их в актах парламента оказалось трудновыполнимой задачей. Следовательно, сама возможность конкретных обязательств депутатов перед избирателями была поставлена под большое сомнение.

Кроме того, действие императивного мандата осложняется коллегиальным устройством парламента. Если каждый депутат является агентом своих избирателей и исполнителем их воли, то как он сможет нести свои обязанности, если окажется среди коллег, имеющих противоположные инструкции? Должен ли он неуклонно следовать предвыборным обязательствам или вправе занять компромиссную позицию? В первом случае парламентарий имеет мало шансов на успех, поскольку встретит противодействие других депутатов, а единоличных решений принимать не сможет. Если же депутат встанет на путь компромиссов, то он будет вынужден либо частично отказаться от выполнения своих обязательств, либо постоянно встречаться с избирателями и уточнять у них содержание полученных инструкций. "В Соединенных Штатах, — отмечал Токвиль, — все больше распространяется обыкновение, которое... может свести на нет возможности представительной формы правления. ...Избиратели, выбирая депутата, намечают ему клан действий и дают некоторые конкретные поручения, которые он обязан выполнить". Избиратели "льстят себя надеждой, что он с равным рвением будет отстаивать и интересы всей страны, и их частные интересы"376.

____________________________

376 Токвиль А. Демократия в Америке. М.. 1992. с. 194, 369.

Однако все эти препятствия иногда не удерживают законодателя от следования принципу императивного мандата. Первые опыты парламентаризма во Франции были попыткой применить этот принцип. В ходе выборов Генеральных штатов каждый избиратель мог записать свой наказ депутатам в специальную книгу. Наиболее последовательно императивный мандат был закреплен в законодательстве республик советского, социалистического типа.

В этих странах депутаты обязаны принимать к исполнению наказы избирателей и могут быть отозваны из состава выборных органов за их неисполнение. Более того, под контролем авангардной партии избиратели выдают депутатам такие поручения и наказы, которые взаимно согласованы и не входят в противоречие с общими планами государства.

Во многих странах государственное право прямо и недвусмысленно запрещает императивный мандат, то есть устанавливает принцип свободного мандата. Этот принцип был нормативно закреплен Декларацией прав человека и гражданина 1789 г. В современных конституциях Франции и многих других стран он также официально подтвержден. Свободный мандат запрещает оказывать па депутатов давление под угрозой ответственности; всякое обещание депутата не имеет юридически обязывающего значения и может считаться лишь моральным обязательством. Депутаты "не связаны наказами или поручениями и подчиняются только своей совести", — говорится в ст.38 Основного закона ФРГ.

Принцип свободного мандата был обоснован английским государственным деятелем Эдмундом Бёрком. В 1774 г. он обратился к своим избирателям с речью и сказал, что их желания должны оказывать влияние на депутата, их мнения заслуживают уважения. Вместе' с тем депутат "не должен приносить в жертву вам, или любому человеку, или группе лиц свое объективное мнение, зрелое суждение, просвещенный разум... Ваш представитель должен служить вам не только своим мастерством, но и мыслями; и он предает вас вместо служения, если подчиняет свои мысли вашему мнению... Вы выбираете члена законодательного собрания, но, когда вы его уже избрали, он становится не представителем Бристоля, а членом парламента"377.

__________________________

377 Цит. по: Савельев В.А. Капитолий США. М., 1989, с. 41 -42.

Следовательно, парламентское представительство считается неделимым, а парламентарий представляет всю нацию, а не отдельный округ. Не случайно после отпадения Алжира от Франции авторитетные юристы резко возражали против ордонанса президента де Голля, которым он лишил мандата депутатов, ранее избранных в алжирских округах378.

__________________________

378 См.: Крутоголов М.А., Ковлер А.И. Парламентское право Франции/ Очерки парламентского права. М., 1993, с. 89.

Таким образом, по принципу свободного мандата депутат избирается не потому, что он обещает какие-либо выгоды, а по той причине, что его взгляды, политическая программа близки избирателям, могут оказаться полезными для граждан всего государства.

На самом деле поведение депутата таково, что ни один из мандатов, как правило, не воплощается в действительность. В зависимости от обстоятельств депутаты выступают то как государственные деятели, то как защитники местных интересов. Депутаты с длительным сроком полномочий (например, сенаторы в США — 6 лет), депутаты, связанные партийной дисциплиной, обычно не очень стеснены обещаниями перед избирателями. Депутаты, избранные на короткий срок и добившиеся успеха на выборах лично, а не под покровительством партии, вынуждены доказывать верность интересам избирателей, давать предвыборные обещания и добиваться их исполнения.

Статус депутата дает право участвовать в работе парламента. В частности, депутат вправе участвовать в парламентских слушаниях и в деятельности парламентских комитетов и комиссий, баллотироваться на выборные посты, имеет право выступления.

Право законодательной инициативы, которым наделены депутаты, нередко ограничено такими условиями, как коллективный порядок подачи законопредложений, особыми условиями рассмотрения финансовых законопроектов. В Японии, например, законопроект попадает на слушания, если его представят не менее десяти членов Палаты советников либо 20 депутатов из Палаты представителей. Обращение депутатов с вопросами, интерпелляциями, запросами также обставлено рядом условий.

Вопрос и интерпелляция представляют собой средство парламентского контроля за деятельностью государственной администрации, правительства, министров. Государственное право обязывает членов правительства отвечать на запросы и интерпелляции, внесенные с соблюдением процедуры. В Великобритании это право обеспечивается еще и тем, что членам правительства запрещено отлучаться из столицы во время работы парламента. Они совершают вояжи во время парламентских каникул, в выходные дни и, таким образом, не могут уклониться от отчета перед депутатами.

Депутатский вопрос — это обращение к ответственному министру, главе или члену правительства за разъяснениями по поводу определенного аспекта административной деятельности. Целью вопроса может быть простое получение сведений, необходимых для принятия парламентского решения. Для вопросов и слушания полученных ответов отводится ограниченное время. Это дисциплинирует депутатов в использовании прав. Британский премьер-министр отвечает на вопросы дважды в неделю; депутаты не могут обращаться к министрам с вопросами, которые три месяца назад или позже уже были заданы.

Вместе с тем, обеспечивая эффективность парламентских вопросов, государственное право многих стран обязывает министров отвечать на письменные и устные обращения депутата в определенные сроки, например в три дня. Если соблюсти этот срок не представляется возможным, министр обязан дать объяснения по поводу обстоятельств, потребовавших отсрочки. Министр, как правило, обязан лично давать ответы на вопросы депутатов и не вправе освободить себя от ответственности, даже если вопрос касается нарушений, допущенных его подчиненными.

Интерпелляция обычно представляет собой коллективное обращение депутатов с требованиями и разъяснениях по поводу нарушении, обнаруженных в деятельности государственной администрации. Подача интерпелляции прерывает текущие слушания парламента. Интерпелляция и ответы правительства па нее подлежат парламентскому обсуждению. Например, по конституционному праву Финляндии установлено.), что если ответ на интерпелляцию, поданную двадцатью и более депутатами, окажется неудовлетворительным и это будет зафиксировано решением парламента, то правительству следует уйти в отставку. Иными словами, результатом интерпелляции может быть вынесение вотума недоверия или резолюции порицания. Но и слишком часто пользоваться интерпелляцией нельзя. Так, по регламенту латвийского парламента одна и та же группа депутатов не вправе заявлять интерпелляцию чаще, чем раз в три месяца.

Пребывание в составе парламента связано с некоторыми ограничениями. Их можно разделить на две группы — право-ограничения и нормы парламентской этики. Это деление условно, так как и за недостойное поведение может наступить ответственность депутата.

Во многих странах закон ограничивает участие депутатов в деловой жизни, в деятельности и управлении хозяйственными обществами, фирмами. Нужно сказать, что закон не всегда столь строг — финскому депутату не возбраняется участвовать в управлении частными и государственными компаниями. В государствах, организованных на принципе разделения властей, депутат обычно не вправе быть служащим, входить в состав правительства.

Иногда депутатам запрещается принимать подарки, участвовать в голосовании по вопросам, с которыми связаны их личные интересы, получать вознаграждение за представительство в парламенте частных интересов. "В 1975 г. Палата общин в Великобритании установила обязательную регистрацию интересов депутатов... Депутат обязан информировать палату о любом денежном интересе или иных материальных выгодах, которые он может получать и о которых можно подумать, что они влияют на его поведение, речи, голосование в парламенте”379. Во Франции запрещено даже награждать депутатов орденами, которые, очевидно, могут выполнять роль подарка от правительства.

________________________________

379 Крылова П. С. Британский парламентаризм / Очерки парламентского права. М., 1993, с. 12.

Может быть установлен запрет на ношение оружия в здании парламента, на высказывание угроз и оскорблении споим коллегам. Введение таких запретов оправдано историей парламентаризма. Известен случай, когда депутаты британского парламента в 1640 г. при обсуждении одного из актов ("Великой ремонстрации") довели дискуссию до поединка на шпагах. Позже передние скамьи в Палате общин, расположенные друг против друга и занимаемые лидерами парламентских фракций, разместили так, чтобы расстояние между ними составляло не менее длины двух шпаг. В 1928 г. в югославской Скупщине националист П. Радич застрелил двух своих оппонентов и смертельно ранил третьего. Бывало, что в японском парламенте разгоряченные депутаты вступали в обыкновенную драку.

Парламентская процедура особо заботится о поддержании морального статуса законодателей. Депутат, как и любой человек, может проявить несдержанность, эмоциональные излишества, демонстрация которых, кстати, порою весьма способствует популярности народного избранника. Поэтому из парламентских отчетов, протоколов исключаются "непарламентские" высказывания. Вскоре после того, как в СССР началась телетрансляция со Съезда народных депутатов, в британской Палате общин также стали транслировать заседания. При этом, однако, были установлены правила ведения передач, по которым депутатов следовало демонстрировать только в верхней части тела; запрещалось показывать депутатов в "некрасивых" ситуациях (например, если депутат строит гримасы); предписывалось обращать камеру на одну из статуй в помещении Палаты, если прения становятся слишком эмоциональными, превращаются в перебранку и депутаты ведут себя несдержанно.

К вопросу о депутатском статусе относится проблема ответственности парламентариев. Депутаты имеют иммунитет, то есть особые гарантии их неприкосновенности, и льготный режим ответственности. Иммунитет обычно включает в себя два основных элемента:

- депутат не может быть арестован, подвергнут обыску, привлечен к ответственности без согласия парламента или его руководящих органов (спикера, бюро). Границы, в которых действует эта привилегия, не одинаковы. В одних странах льготный режим ответственности депутата установлен на случай его нахождения в парламенте, а также на пути в парламент или из парламента. В Японии депутат не может быть арестован в течение сессии. Английский депутат огражден от арестов лишь в связи с производством по гражданским делам. Обвиненный в уголовном преступлении, он может быть арестован наравне с обычными подданными. В других странах санкция парламента требуется во всех случаях, когда ставится вопрос о возможности ареста депутата или о привлечении его к ответственности. Характерно, что в ряде государств депутаты фактически лишены иммунитета — так, в США иммунитет конгрессменов закреплен, но не распространяется на государственную измену, тяжкие преступления и нарушения общественного порядка. Таким образом, практически всякое нарушение может быть вменено американскому депутату независимо от его иммунитета. В Германии бундестаг каждого нового состава в начале работы принимает решение, которым полиции предоставляется право вести против депутатов следствие без специального решения палаты;

— в некоторых странах депутат не несет ответственности по закону за высказывания, сделанные в парламенте, даже если бы они были противоправными, клеветническими по содержанию. Например, антиконституционная агитация не может повлечь уголовного наказания, если депутат ведет ее в стенах парламента.

Вместе с тем подобные высказывания, а также иные проступки, включая нарушения этики, могут повлечь впутрипарламентскую ответственность и применение особых санкций, таких, как:

— лишение слова или выдворение из парламента на определенный срок. Член Палаты общин в. Великобритании за нарушение парламентской дисциплины лишается права участвовать в заседаниях Палаты на 5 дней; при повторном нарушении — на 20 дней, а за следующий проступок — на неопределенный срок;

— лишение вознаграждения за время отсутствия в парламенте. Например, французские депутаты лишаются, полностью или частично, права на получение специальной надбавки, если не принимают участия в голосованиях;

— исключение из парламента. Так, в сентябре 1979 г. лидер парламентской оппозиции в Южной Корее был исключен из Ассамблеи за сделанные за пределами парламента высказывания, "причиняющие ущерб национальному суверенитету", и за поведение, "порочащее звание члена Ассамблеи".

В отдельных государствах к депутату применяют и более суровые санкции -- бывали случаи, когда член Меджлиса в Иране наказывался поркой за получение материальных выгод от третьих лиц.

В статус депутата входят права, обеспечивающие материальную сторону его деятельности. Совокупность этих прав определяют понятием "индемнитет". В индемнитет включены такие права, как:

— - право на вознаграждение, размер которого, как правило, не подлежит изменению в течение всего срока полномочий депутата. Если парламентарии принимают решение об увеличении вознаграждения, то более высокое жалованье получит только следующий состав депутатов. Плата за работу в парламенте относительно недавно стала общераспространенным явлением. Так, члены Палаты общин в Великобритании получают вознаграждение с 1972 г.;

— право на пользование услугами консультантов, помощников и оплату их работы за счет бюджета. Британский депутат имеет секретаря, стоимость услуг которого составляет 14 тыс. фунтов стерлингов в год, а также помощника с заработком в 10 тыс. фунтов;

— право на транспортные расходы и расходы за пользование средствами связи. Кроме того, депутатам предоставляется право пользования помещениями. Например, отдельный кабинет в здании Бурбонского дворца имеет каждый член Национального собрания; он также вправе 40 раз в год пользоваться авиатранспортом для общения с избирателями в своем округе. Японский депутат имеет право на служебный автомобиль, а его финский коллега бесплатно пользуется услугами такси в Хельсинки и окрестностях в радиусе 30 километров. В США за депутатом зарезервировано место для парковки автомобиля на территории, прилегающей к Капитолию;

— право пользования услугами внутрипарламентских служб — библиотекой, компьютерной базой данных (Финляндия), столовой (Япония) и прочими;

— право на оплату расходов, связанных с проведением встреч с избирателями, и другие права.