£ 2. Принципы избирательной системы: понятие и содержание

Прежде всего необходимо отметить, что о демократизме избирательной системы можно судить по наличию и реальности демократических принципов, лежащих в ее основе.119 Принципы пронизывают все поле правового регулирования и являются следствием обобщения правовых норм, возникающих по мере развития правовых обычаев и законодательной деятельности органов государственной власти. Основу избирательной системы России составляют основные гарантии избирательных прав граждан, обеспечивающие их свободное волеизъявление на выборах. Ядром этих гарантий являются принципы избирательной системы, т.е. условия, соблюдение которых делает выборы действительно народным волеизъявлением.

Современная избирательная система должна соответствовать определенным международно-правовым стандартам, выработанным в основном после Второй мировой войны, когда интенсивно начался процесс переосмысления значения основных политических и гражданских прав и свобод личности, ставших предметом пристального внимания международных организаций и превратившихся из внутригосударственного дела в вопрос межгосударственного значения.120 Важнейшие из них нашли свое отражение в таких международных правовых актах, как Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт о гражданских и политических правах, Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ, Европейская хартия о местном самоуправлении и др.121

В 80-90-х гг.XX в. Организация Объединенных Наций, Совет Европы и иные международные организации все более активно выступают инициаторами организации и проведения выборов под международным контролем, который, по мнению авторов, может осуществляться только на взаимных началах. В настоящее время

реализация в законодательной сфере избирательных стандартов прав личности выступает одним из ключевых элементов демократической политики любого правового государства.

Проблема принципов избирательной системы не так проста, как может показаться на первый взгляд. Существуют разночтения как по названию и содержанию принципов, так и по их количеству. Общепризнанным считается такое название принципов, как принципы избирательного права или принципы организации и проведения выборов (участия в выборах). Для советского периода развития избирательной системы характерным было отождествление ее принципов исключительно с условиями реализации гражданами субъективного права избирать и быть избранными в органы государственной власти. В современной юридической литературе подход к принципам иногда также ассоциируется только с субъективным избирательным правом. В их нынешнем формально-правовом выражении принципы вынужденно тяготеют к определению форм участия граждан в выборах на основе всеобщего, прямого, равного избирательного права при тайном голосовании и гарантиям его реализации. А.А. Белкин отмечает, что именно принципы субъективного избирательного права должны быть положены в основу концепции правового регулирования выборов, так как без них содержательное наполнение методов и способов юридического воздействия на участников общественных отношений, опосредующих организацию и проведение выборов, будет лишено социально значимых ориентиров и координат.122 Вопрос о принципах избирательной системы не может быть сведен только к субъективному праву граждан на участие в выборах и гарантиям его реализации. В действительности их намного больше, т.е. система принципов нуждается в существенных дополнениях. Уже наметился сдвиг в сторону расширительного понимания принципов, в них включают не только концептуальные условия участия граждан в выборах, но и фундаментальные начала избирательного процесса. Например, С.Д. Князев называет их принципами избирательного права как объективно правового феномена и понимает под ними основополагающие начала (идеи), отражающие демократическую природу выборов как конституционной

основы народовластия и определяющие фундамент правового регулирования избирательных прав, гарантий, процедур и технологий, обеспечивающих императивное, внутренне сбалансированное проведение различных видов выборов, реализацию и защиту электоральных прав российских граждан.123

Некоторые авторы отождествляют принципы избирательной системы и избирательного права и приводят их общую классификацию.124 Основываясь на сформулированном определении понятия "избирательная система" и ее основных элементах, следует именовать их принципами избирательной системы, так как и избирательное право, и порядок организации и проведения выборов являются составными частями избирательной системы, чему было приведено уже достаточно аргументов. Принципы охватывают всю правовую материю - и идеи, и нормы, и отношения - придают ей логичность, последовательность, сбалансированность.125 Они представляют собой такие начала, отправные идеи, которые выражают важнейшие закономерности и устои данной общественно-экономической формации, являются однопорядковыми с сущностью права и составляют его главное содержание, обладают универсальностью, высшей императивностью и общезначимостью, направляют и синхронизируют весь механизм правового регулирования, служат критерием законности и правомерности действий граждан и должностных лиц.126

Под принципами избирательной системы следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу

формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

Значение законодательного, и, в первую очередь, конституционного оформления принципов избирательной системы трудно переоценить. Поскольку избирательная система является политико-правовым институтом, то необходимость закрепления ее принципов особенно важна именно на конституционном уровне. Конституция должна являться основой для всех других законов, которые, в свою очередь, должны строго согласовываться с принципами конституции как Основного закона. Принципы, на которых зиждется конституционная регламентация, не только определяют параметры всего законодательного регулирования, но и призваны служить критерием оценки принимаемого и действующего законодательства.127 К сожалению, в современных условиях, закрепляя и гарантируя право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, Конституция России почти полностью умалчивает об основных принципах его реализации, обязательных и универсальных для всех проводимых в стране выборов. Вследствие того, что в Конституции отсутствует специальная глава, посвященная избирательной системе, законотворческие возможности федерального парламента в определении избирательных стандартов, процедур и технологий выглядят практически как бы неограниченными, однако даже те немногочисленные конституционные "вкрапления" избирательных норм, которые имеются на сегодняшний день, в известной степени допускают и оправдывают ограничение общепризнанных демократических принципов участия граждан в выборах. Такой подход Конституции к избирательной системе вряд ли может быть признан удовлетворительным, а законодательная скупость - оправданной.

Что касается количества принципов избирательной системы, то в отечественной юридической литературе и законодательстве сложился стереотип из четырех принципов: принцип всеобщности выборов, принцип равных выборов, принцип прямых выборов и принцип

тайны голосования.128 Эта устаревшая конструкция появилась в результате ограничительного толкования понятия "избирательная система". И хотя ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г., который, с легкой руки юристов-правоведов, принято называть "рамочным" или "базовым",129 расширяет эту правовую конструкцию, закрепляя следующую дефиницию: участие гражданина в выборах является свободным и добровольным... реализуется на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании., авторы считают, что данный перечень принципов избирательной системы не является исчерпывающим. В законе отсутствует комплексный подход к регулированию принципов избирательной системы.

Современное законодательство, к сожалению, не идеально в отношении концептуального отражения и совершенства юридической техники воспроизводства принципов избирательной системы. Принимая во внимание приоритет норм международного права, подтвержденный в ст. 15 Конституции России, нельзя не признать, что правовое регулирование принципов участия граждан в выборах не только внутренне противоречиво, но и не согласуется с международными обязательствами России, а также не в полной мере учитывает необходимость корреляции и гармонизации российских законов с предпринимаемыми международным сообществом усилиями, направленными на защиту прав человека и основных свобод.130 В то же время необходимо заметить, что далеко не все международные избирательные стандарты отличаются демократизмом, бездумное следование которым ничем не может быть оправдано.131 Анализ ратифицированных Россией пактов и конвенций о правах человека позволяет сделать вывод, что хотя принципы участия граждан в выборах воспроизводятся на конституционном уровне применительно только к

выборам Президента Российской Федерации, тем не менее, они, являясь неотъемлемой частью общепринятых международных избирательных стандартов, в равной степени должны быть обязательны для всех выборов в России. Однако надо иметь в виду, что каждое государство только на своих граждан распространяет в полном объеме политические права и свободы, к каковым относятся и избирательные права. Не учитывать это - означает позволять международному сообществу вмешиваться в дела других государств "под флагом" защиты прав человека. Обязательность демократических принципов избирательной системы должна выглядеть не следствием логических умозаключений, основанных на интерпретациях текста международных договоров, увязанных с установками Конституции России на приоритет общепризнанных принципов и норм международного права, а являться прямым конституционным предписанием. Поэтому исчерпывающее, четкое и непротиворечивое содержательное определение и конституционное оформление принципов избирательной системы является одним из концептуальных направлений правового обеспечения представительных основ государственной и муниципальной демократии, и, несомненно, будет способствовать восполнению имеющихся на уровне Основного закона пробелов в правовом регулировании избирательных прав и свобод российских граждан.

С учетом той роли, которую играют принципы избирательной системы, нуждаются в дальнейшем уточнении их общая характеристика и классификация. В отечественной научной литературе рядом ученых предпринимались попытки выработать единый критерий классификации принципов, что может стать предметом самостоятельного научного исследования.

Заслуживает внимания классификация исследуемых принципов на политические и организационные: 1) политические принципы - это важнейшие идеи, отражающие отношение общества к правам и возможностям личности по формированию всей системы государственной и местной власти и включает принципы гласности, открытости и доступности выборов, тайного голосования, свободных, демократических, всеобщих, равных, прямых выборов; 2) организационные принципы, в свою очередь, представляют собой установленные законом обязательные условия формирования властных структур и правила подготовки и проведения голосования: демократический

порядок выдвижения кандидатов, территориальный принцип участия граждан в выборах, строго определенный порядок установления результатов голосования, активная правовая защита кандидатов.132 Анализируя предложенную классификацию, необходимо отметить, что практически трудно провести четкую грань между политическими и организационными принципами, так как многие их составляющие имеют непосредственное отношение и к тем, и к другим принципам. Например, демократический порядок выдвижения кандидатов в большей мере может быть отнесен к политическим принципам. В то же время авторы предложенной классификации должны были назвать такие составляющие организационных принципов, как назначение выборов; составление списков избирателей; образование избирательных округов, избирательных участков; формирование избирательных комиссий и т.д.

С.Д. Князев, выстраивая систему принципов, основывается на их целевом предназначении и разделяет их по этому критерию на две группы: 1) принципы организации и проведения выборов; 2) принципы участия российских граждан в выборах. Первую группу принципов образуют концептуальные начала правового обеспечения избирательных правоотношений, связанные с обязательностью, периодичностью, свободой, альтернативностью выборов, допустимостью различных избирательных систем и независимостью органов, обеспечивающих организацию и проведение выборов. Ко второй группе относятся такие принципы, как всеобщее, равное, прямое избирательное право, а также добровольность реализации субъективных избирательных прав на основе личного и тайного голосования.133 Предложенная классификация не отличается конкретностью - трудно вычислить составляющие элементы самих принципов. В названии групп принципов не просматривается их политико-правовой аспект. Если соглашаться с концепцией С.Д. Князева, то, группы принципов необходимо поменять местами, назвав первую группу - политические принципы, вторую - организационные.

По мнению П.А. Астафичева, принципы избирательной системы представляется целесообразным группировать с учетом фактора

двойственности понятия "избирательное право" (в объективном и субъективном смысле). К дополнительным принципам субъективного права следует отнести принципы личного голосования и свободы волеизъявления. К принципам объективного избирательного права - периодичность выборов и гласность избирательного процесса. Наконец, "внутри" каждого из этих принципов выделяются и другие, менее значительные. Например, принцип равного избирательного права предполагает соблюдение принципа пропорциональности числа мест в представительном органе численности населения или избирателей соответствующей территории.134 Концепция принципов П.А. Астафичева, в основу которой положено деление избирательного права на объективное и субъективное, неизбежно исключает применение одного и того же принципа к избирательному праву в объективном и субъективном смысле одновременно (синхронно). Выделение "внутри" каждого из этих принципов еще "менее значительных) едва ли правомерно.135

На основе комплексного анализа действующего избирательного законодательства М.С. Матейкович предлагает систематизировать принципы на три вида (уровня): 1) основополагающий принцип, вытекающий из основ конституционного строя России и характеризующий выборы как высшую непосредственную форму народовластия (принцип свободы выборов); 2) политические принципы - принципы участия граждан России в выборах (всеобщее, равное, прямое избирательное право, тайное голосование, добровольность участия граждан в выборах); принципы, обеспечивающие избирателям возможность реального выбора и контроля за соблюдением законности проведения выборов (гласность выборов, открытость и доступность выборов, состязательность кандидатов); принципы,

обеспечивающие ответственность избранных лиц перед своими избирателями (периодичность и обязательность выборов); 3) организационные принципы (подготовка и проведение выборов избирательными комиссиями, территориальный принцип выборов).136 Предложенная классификация не является бесспорной. М.С. Матейкович "отрывает" принцип свободы выборов от политических принципов, тогда как свобода выборов - основа основ любого политического принципа и, так или иначе, реализуется через все остальные избирательные принцип.137 В равной мере ни одни выборы нельзя назвать свободными, если их не характеризует вся совокупность принципов избирательной системы. Конституционно-правовое определение свободных выборов в качестве высшего непосредственного выражения власти народа самым непосредственным образом сказалось на содержании и структуре политического права в той его части, которая связана с избирательной системой. Свобода выборов, с одной стороны, - необходимый элемент демократического государства, а с другой, - проявление свободы общества и отдельной личности138 в сфере осуществления власти. Свобода в ее высшем понимании - это не простой "выход из тюрьмы на волю". Это сложнейший правовой механизм уравновешивания множества свободных воль. В конечном счете, выборы являются свободными в той степени, в какой они позволяют наиболее полно выявить волю народа; каждый элемент избирательной системы должен функционировать без необоснованного вмешательства. Но существуют пределы свободы поведения субъектов правоотношений, ибо подлинная свобода, - как писал К. Ясперс, - всегда осознает свои границы и обретает себя лишь в рамках, создаваемых при помощи определенных законов,139 а "свобода каждого человека простирается лишь до той границы, от которой начинается свобода других людей. Стремясь установить эти границы, закон содействует

тому, чтобы в совместной жизни людей воцарился порядок, основанный на свободе"140.

Различные авторы называют также следующие принципы избирательной системы: полное конституционное соответствие избирательной системы; принцип легитимности (правопреемственности) государственности и государственной власти; принцип законности и правообеспеченности всех задач и механизмов избирательной системы; принцип гражданственности избирательной системы; принцип народности избирательной системы; принцип законной управляемости избирательной системы, т.е. ее организованности, конституционной, правовой и судебной подконтрольности; принцип гарантированности получения непротиворечивых, достоверных данных о результатах голосования; возможности реализации избирательного права при проживании за границей;141 состязательности субъектов правоотношений; возможность обжалования действий и решений участников, а также результатов выборов в суд; экономичности, гарантированности;142 принцип участия избирателей в организации и проведении выборов; принцип несовместимости статуса депутата с должностным положением или деятельностью в государственных и иных органах; равный доступ кандидатов к СМИ; нейтральность в предвыборной агитации государственного аппарата и должностных лиц; сочетание мажоритарной и пропорциональной избирательных систем143 и др.

Несомненно, что подобные взгляды на систему принципов способствуют преодолению "узкого" подхода к оценке исходных начал правового регулирования правоотношений, присущих избирательной системе, долгое время господствовавшего в юридической науке. Предлагаемый автором перечень не претендует на исчерпывающий характер, но порождает необходимость комплексного исследования основных принципов избирательной системы.

Принцип всеобщности выборов.144 Согласно ст. 32 Конституции Российской Федерации граждане России имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. принцип всеобщности означает, что гражданин, достигший 18-летнего возраста, вправе избирать, участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях, а по достижении возраста, установленного Конституцией России, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Не имеют права избирать и быть избранными граждане, признанные судом недееспособными, а также содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда, вступившего в законную силу.145

В.В. Маклаков понимает под всеобщностью выборов состояние, когда избирательные права признаются за всеми взрослыми и психически здоровыми гражданами. Это максимум возможного и разумного, который практически нигде не достигается.146 Определение В.В. Маклакова отличается неполнотой изложения элементов содержания.

В соответствии со ст. 32 Конституции РФ принцип всеобщности выборов означает, что все граждане России, достигшие 18 лет, имеют право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных судом недееспособными, и лиц. содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда. Приведенное определение недостаточно полно отражает содержание принципа. Необходимо отметить, что редакция статьи изобилует внутренними противоречиями и неточностями и не может быть признана безупречной с точки зрения юридической техники. Этот недостаток восполнен Федеральным законом "Об основных гарантиях..." 2002 г., в ст. 4 которого

дается более полное раскрытие содержания принципа всеобщности выборов:

"1. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право избирать, голосовать на референдуме, участвовать в действиях по подготовке референдума, а по достижении возраста, установленного Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, - быть избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Гражданин Российской Федерации, имеющий право избирать, вправе участвовать в предусмотренных законом и проводимых законными методами иных избирательных действиях.

2. Гражданин Российской Федерации имеет право избирать, быть избранным, участвовать в референдуме независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

3. Не имеют права избирать, быть избранными, участвовать в референдуме граждане Российской Федерации, признанные судом недееспособными или содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда.

4. Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться дополнительные условия приобретения гражданином Российской Федерации активного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина Российской Федерации на определенной территории. Эти условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и срока такого проживания. Законы субъектов Российской Федерации должны предусматривать предоставление активного избирательного права на выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, права на участие в референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме всем гражданам Российской Федерации, постоянно или преимущественно проживающим на территории соответствующего субъекта Российской Федерации либо муниципального образования. Пребывание гражданина

Российской Федерации вне места его постоянного или преимущественного проживания во время проведения на этой территории выборов, референдума не может служить основанием для лишения его права на участие в выборах в органы государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации, органы местного самоуправления, в референдуме субъекта Российской Федерации, местном референдуме.

5. Ограничения пассивного избирательного права, связанные с постоянным или преимущественным проживанием гражданина Российской Федерации на определенной территории Российской Федерации, включая требования к продолжительности и сроку постоянного или преимущественного проживания, могут устанавливаться только Конституцией Российской Федерации.

6. Федеральными конституционными законами, федеральными законами могут устанавливаться ограничения пассивного избирательного права, не позволяющие одному и тому же лицу занимать одну и ту же выборную должность более установленного количества сроков подряд.

7. Если в отношении гражданина Российской Федерации вступило в силу решение суда о лишении его права занимать государственные и (или) муниципальные должности в течение определенного срока, этот гражданин не может быть избран в органы государственной власти, органы местного самоуправления до истечения указанного срока.

8. Законами субъектов Российской Федерации могут устанавливаться дополнительные условия реализации гражданином Российской Федерации пассивного избирательного права, связанные с достижением гражданином определенного возраста. Устанавливаемый минимальный возраст кандидата не может превышать 21 года на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации, 30 лет - на выборах высшего должностного лица (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти) субъекта Российской Федерации и 21 года - на выборах в органы местного самоуправления. Установление максимального возраста кандидата не допускается.

9. На основании международных договоров Российской Федерации и в соответствии с федеральными законами, законами субъектов

Российской Федерации иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме и в иных действиях по его подготовке на тех же условиях, что и граждане Российской Федерации".

Круг лиц, за которыми признаются избирательные права, ограничивается специальными юридическими квалификациями, критериями, которые носят временный характер. Избирательные права гражданина восстанавливаются в полном объеме после его освобождения из мест лишения свободы, где он отбывал наказание по приговору суда, либо после признания гражданина дееспособным по решению суда. Юридическим фактом, на основании которого приостанавливается право гражданина участвовать в выборах, следует считать вступление в силу обвинительного приговора суда. Лица, находящиеся под стражей до вступления в законную силу приговора суда, находящиеся в следственном изоляторе, а также задержанные или арестованные по подозрению в совершении преступления, формально имеют право избирать и быть избранными. Однако осуществление указанными лицами отдельных избирательных действий (участие в предвыборных мероприятиях - сбор подписей, участие в предвыборной агитации, посещение избирательных комиссий, встречи с избирателями и т.д.) практически невозможно.147

Ю. Шутов, А. Левашов, А. Быков, С. Михайлов, С. Шевченко и им подобные подкинули законодателям целый букет проблем. Уходить от их решения значит продолжать дискредитировать нашу избирательную систему. Как можно выдвигать кандидатами в депутаты и на выборные должности лиц, находящихся под стражей за тяжкие уголовные преступления или находящихся "в бегах" от правосудия?! А еще хуже быть избранным, как это имело место 8 декабря 2002 г. с Ю. Шутовым, который, находясь в "Крестах", уже второй раз избирается депутатом Законодательного Собрания

Санкт-Петербурга. Сам факт лишения свободы приостанавливает для таких лиц действие многих прав и свобод, включая и личную свободу - одно из главнейших прав человека. О каких равных правах можно вести речь, если кандидат лишен личной свободы? Нонсенс! Провозглашая равные права и гарантии для всех кандидатов, законодатель, если бы был бы последовательным, мог предусмотреть на период выборов освобождение из-под стражи таких кандидатов, но это была бы еще большая бессмыслица?! Именно в Законе "Об основных гарантиях..." - эталоне для других избирательных законов, надо предусмотреть приостановление действия для подобного рода лиц избирательных прав. И делать из этого трагедию или фарс не стоит.

Две проблемы высветили А. Левашов и С. Шевченко, теперь уже бывшие депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. А. Левашов, осужденный за тяжкие уголовные преступления, был судом амнистирован, освобожден из-под стражи и немедленно приступил к законодательной деятельности. С. Шевченко, депутат Законодательного Собрания, недавно был осужден к 7,5 годам лишения свободы условно, также сразу с согласия парламента приступил к исполнению функций законодателя. Ни у кого не должно быть сомнений, что условное наказание - это уголовное наказание. А может ли быть такое лицо депутатом?! На этот вопрос должен быть однозначный ответ. Гражданам с неснятой судимостью, осужденным условно или к исправительным работам - не место в выборных органах государственной власти. В Уголовном кодексе Российской Федерации есть нормы, устанавливающие в виде дополнительной меры наказания запреты занимать определенные должности. Почему бы и для таких лиц, как Ю. Шутов, А. Левашов, А. Быков, С. Михайлов, С. Шевченко не установить запрет, согласно которому в течение 3-5 лет они не могли бы претендовать на места в выборных органах государственной власти?

Необходимо открыто признать, что криминальный мир непосредственно и через подставных лиц уже начал "осваивать" структуры власти. Закон должен стать мощной преградой на пути вхождения криминала во власть. Законодательная неопределенность порождает у избирателей много вопросов не только политико-правового, но и морального характера.

Авторы не могут не затронуть вопрос, который имеет исключительно важное значение для обеспечения всеобщности избирательных прав граждан и гарантируемых законом пределов их реализации, - вопрос об избирательных цензах, представляющих собой условия, которым должен соответствовать гражданин, чтобы реализовать право избирать и быть избранным.148

Наиболее распространенными, вносящими коррективы в принцип всеобщности, являются ценз гражданства; возрастной ценз;149 ценз оседлости; имущественный ценз; образовательный ценз; ценз грамотности;150 ценз национальности; ценз пола;151 языковой ценз и т.д.152 Мировая практика знает и другие дополнительные условия для приобретения этого политического права.

Традиционно во многих странах (Голландии, Турции, большинстве латиноамериканских государств) отстраняются от участия в голосовании военнослужащие (в основном рядового состава), что формально объясняется концепцией: "армия - вне политики". Эта концепция расходится с реальной действительностью, особенно в развивающихся странах, где вооруженные силы очень часто оказывают решающее воздействие на общественно-политическую жизнь, и поэтому юридическое отстранение армии от участия в избирательной кампании является скорее парадоксальной особенностью многих политических режимов, нежели действенным механизмом.153

В целом ряде стран в избирательной кампании не принимают участия служители церкви, поскольку официально провозглашается, что служение Богу не может быть совместимо с активным вмешательством в светскую политическую жизнь.154

Законодательство ряда стран предусматривает легальные основания для лишения избирательных прав определенных категорий граждан, в частности, по решению суда (Бразилия, Аргентина, Уругвай и др.) отбывавших наказание в виде тюремного заключения, постоянно или временно лишенных политических прав, банкротов, должников государственной казны и т.д.

Законодательством может быть предусмотрено существование так называемых моральных цензов, детальная классификация которых, как правило, отсутствует, что дает возможность для злоупотреблений и произвольного отстранения от выборов целых групп избирателей.155

В ст. 19 действующей Конституции России содержится перечень оснований, которые не могут выступать в качестве избирательных цензов.

К ним относятся признаки пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям.156

В большинстве стран в качестве необходимых условий закрепляется минимальный набор требований, касающихся характеристик личности (возраст, гражданство), а также формальных условий (включение в списки избирателей). Применительно к праву избирать можно говорить об определенной унификации подходов, чего нельзя отметить, анализируя тенденции регулирования права быть избранным.

Избирательное право принадлежит к такой категории публичных прав, условием реализации которого является наличие гражданства, что обусловлено политико-правовым характером этого субъективного права.157 Гражданство - это устойчивая политико-правовая связь лица с государством, в силу которой лицо и государство наделяются корреспондирующими друг другу правами и обязанностями и взаимной ответственностью. Конституция России

1993 г. и международные правовые акты исходят из того, что в сфере правоотношений, связанных с гражданством, личность выступает как полноправный субъект, и это обязывает государство обеспечивать процесс реализации права на гражданство необходимыми законными процедурами и гарантиями. Произвольное, без учета волеизъявления гражданина, лишение или даже временное прекращение законно приобретенного гражданства нарушает в первую очередь ст. 6 Конституции России.158 Для наличия избирательных прав может требоваться как состояние гражданства на день выборов, так и нахождение в этом состоянии не менее установленного срока.159 Важно в этом отношении определиться с избирательной правосубъектностью граждан с двойным гражданством, поскольку в современных условиях целый ряд субъектов Федерации (Белгородская, Иркутская области и др.) самостоятельно лишают их права быть избранными.160

Традиционно в России и во всех других государствах, действует, как минимум, возрастной ценз, 161о котором даже не упоминается в ст. 32 Конституции России 1993 г. Более того, ст. 60 Конституции устанавливает, что гражданин России может самостоятельно осуществлять в полном объеме свои права и обязанности с 18 лет. Однако последующими статьями Конституции (ч. 2 ст. 81, ч. 1 ст. 97) вводится возрастной ценз при реализации права быть избранным Президентом Российской Федерации и депутатом Государственной Думы России. С формальной точки зрения положения названных статей вступают в противоречие с содержанием ст. 32 Конституции. Более того, ч. 2 ст. 82, помимо возрастного, вводит и ценз оседлости,162 возможность которого также не предусмотрена по смыслу ст. 32. Так, ст. 81 Конституции говорит, что Президентом России может быть избран гражданин Российской Федерации не моложе 35 лет, постоянно проживающий в Российской Федерации не менее 10 лет. То есть право быть избранным, например Президентом России, ограничено двумя квалифицирующими признаками - возрастом кандидата и сроком проживания на территории России.

Во многом установление того или иного возраста обусловлено особенностями менталитета населения и политической ситуацией в конкретной стране, необходимостью обладать должной компетентностью и образованием. Содержание возрастного критерия составляет признание за лицом избирательной правосубъектности, т.е. юридической способности быть носителем определенных прав, обязанностей и ответственности в порядке организации и проведения выборов. Как правило, для приобретения права избирать в России требуется достижение 18-летнего возраста.163 Ограничения права быть избранным касаются в первую очередь выборов президентов,

губернаторов, мэров, депутатов Государственной Думы и представительных органов государственной власти субъектов Федерации, возрастной ценз которых установлен от 21 до 35 лет. Российское законодательство не предусматривает верхнего возрастного предела для избрания на выборные должности. Установление такого предела в ряде субъектов Федерации неправомерно. Достаточно сложно объективно оценивать достоинства и недостатки введения низкого возрастного ценза.

Ограничение принципа всеобщности временем проживания в определенной местности (ценз оседлости) является одним из распространенных правовых средств, исключающих из политической жизни потенциальных избирателей. При этом указанные условия не могут содержать какие-либо требования относительно продолжительности и сроков такого проживания, а законы субъектов Федерации должны предусматривать предоставление права избирать на выборах в органы государственной власти субъектов и органы местного самоуправления всем гражданам, постоянно или преимущественно проживающим на соответствующей территории.164 Тем самым федеральное законодательство в решении вопроса об обладании гражданином права избирать исходит из самого факта постоянного или преимущественного проживания на определенной территории, не связывая его ни с какими иными условиями. Временное пребывание за пределами места жительства не влечет за собой снятие с регистрационного учета по месту постоянного или преимущественного проживания и, как следствие, ограничений по данному признаку права избирать.165

В ст. 4 Закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. специально оговорено, что установление Федеральным законом, законом субъекта Федерации продолжительности и срока постоянного или преимущественного проживания гражданина на территории субъекта, муниципального образования в качестве основания для приобретения права быть избранным не допускается. Закон исходит из того, что ценз оседлости в отношении права быть избранным может быть только следствием директивных конституционных предписаний. Следовательно, правом быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления обладают все граждане России независимо от места их проживания, если иное прямо не предусмотрено Конституцией Российской Федерации. В ряде регионов России имели место попытки установить ценз оседлости. Так, например, в Санкт-Петербурге и в Курской области был введен ценз оседлости в один год, который в Санкт-Петербурге был направлен против Ю.Ю. Болдырева, а в Курской области против В.А. Руцкого. В судебном порядке установление названных цензов было признано незаконным. Учитывая, что на сегодняшний день на конституционном уровне какие-либо ограничения права граждан быть избранными, за исключением президентских выборов, отсутствуют, можно сделать однозначный вывод, что ценз оседлости в отношении права граждан быть избранными в иные органы государственной власти и местного самоуправления не предусматривается ни в каких вариантах. А есть ли в этом целесообразность?

Анализ избирательных цензов, предусмотренных конституциями республик в составе Российской Федерации, позволяет сделать следующие выводы.

Во-первых, в подавляющем большинстве случаев республики предпочитают в своих конституционных законах устанавливать ценз гражданства республики, а не гражданства Российской Федерации (например, Конституция Республики Башкортостан). В краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных

округах применяется ценз гражданства Российской Федерации, что более точно отражает содержание и смысл избирательного права в духе Конституции России.

Во-вторых, в своем большинстве законодательные органы республик стремятся усилить режим возрастного ценза, особенно для глав республик (или глав исполнительной власти, если такие лица являются выборными).166

В-третьих, ч. 2 ст. 68 Конституции России закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, местного самоуправления наряду с государственным языком Российской Федерации. Однако из этого положения не следует обязанность республик устанавливать государственные языки или необходимость и обязательность специального требования к знанию этих языков в качестве условия приобретения права быть избранным.167

Помимо наличия гражданства (неграждане имеют право баллотироваться на выборах в Нидерландах, Ирландии, Швеции и Дании), достижения установленного возраста (18 лет - в большинстве стран, 20 - отдельные кантоны Швейцарии; 21 - Бельгия; 25 - Турция), в ряде стран кандидаты должны пройти обязательную военную службу (Кипр, Франция и др.), иметь место жительства на территории данного региона (Норвегия, Люксембург, Германия, Австрия и др.), платить местные налоги (Франция, Ирландия). Встречаются положения, касающиеся наличия документа о начальном образовании (Турция), отсутствия родственных связей с мэром или членами данного совета (Франция), отношений, вытекающих из заключения брака (Бельгия), банкротства (Люксембург, Великобритания),

взыскания аудитором суммы, превышающей 500 фунтов стерлингов (Великобритания).168

В своей совокупности в ряде стран цензы фактически сводят на нет провозглашенное всеобщее избирательное право. Таким образом, выборы в действительности оказываются ограниченными и "урезанными". Легальное лишение большой категории граждан права голоса в результате действия многочисленных цензов искусственно сокращает избирательный корпус, в котором после этого остаются, как предполагается, самые "достойные" граждане. В мировой практике имеет место устойчивая тенденция сокращения избирательных цензов. "Цензовую" роль в этом случае начинают играть не правовые, а нравственные нормы и другие социальные регуляторы - традиции, обычаи.169

Принцип равных выборов. 170Данный принцип предполагает одинаковую для каждого гражданина возможность быть субъектом права избирать и быть избранным, осуществлять необходимые избирательные действия, нести соразмерную юридическую ответственность за правонарушения, совершенные в области избирательных правоотношений. В отечественной и мировой практике встречаются "сознательные" отклонения от принципа равных выборов с целью обеспечения представительства таких социальных групп, которые иным способом его получить не могут.171 Это обстоятельство

не снимает вопроса о юридическом механизме сопряжения подобного порядка выборов с предусмотренной Конституцией России и федеральным законодательством необходимостью обеспечения равенства избирательных прав российских граждан.

Во-первых, каждый избиратель участвует в выборах на равных основаниях, голоса их равны и имеют одинаковый вес с точки зрения влияния на результаты выборов172 и не различаются по имущественному положению, уровню образования, религиозной или расовой принадлежности, полу или политическим взглядам.173 Равенство на выборах достигается, прежде всего, тем, что избиратель может быть включен в списки только по одному избирательному участку и участвовать в голосовании только один раз. Новый Федеральный

закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. в п. 2 ст. 5 конкретизировал составляющие принципа равных выборов: "если на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти или в представительные органы местного самоуправления образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет равное число голосов".174 Все избиратели должны обладать равными, с юридической точки зрения, возможностями для выдвижения кандидатов. В этой части стоит отметить, что ст. 32 нового Закона "Об основных гарантиях...", в отличие от предыдущего, умалчивает о возможности выдвижения кандидатов избирателем, инициативной группой избирателей на федеральных выборах.

Во-вторых, в соответствии с п. 10 ст. 32 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. кандидат может дать согласие на выдвижение на одних и тех же выборах не более чем одному инициатору выдвижения.

В-третьих, каждый кандидат на выборах в Государственную Думу России и региональные парламенты должен иметь право на один депутатский мандат. Многие кандидаты от объединений одновременно баллотируются и по одномандатным округам, т.е. имеют право на два мандата. И хотя в настоящее время п. 9 ст. 32, п. 19 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. прямо предусматривают, что кандидат не может быть выдвинут на одних и тех же выборах по нескольким избирательным округам, исключение допускается при выдвижении кандидата одним и тем же избирательным объединением, блоком одновременно на одних и тех же выборах по одномандатному (или многомандатному) избирательному округу и в составе списка кандидатов. Лукавый подход законодателя налицо. Более того, согласно п. 16 ст. 35 закона не менее половины депутатских мандатов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов распределяются

между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, блоками... А в свою очередь законом субъекта может предусматриваться необходимый для допуска к такому распределению мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученный списками кандидатов. К сожалению, в нашей стране принцип равных выборов идеально не выдерживается. Ныне действующие избирательные законы ставят партии и блоки в привилегированное положение, заранее гарантируя им половину мест в Государственной Думе, чем нарушается не только принцип равных выборов, но также политическое равноправие и справедливость. В случае избрания по партийным спискам и по одномандатным округам победивший депутат передает один свой мандат следующему в списке претендентов. Более того, немало кандидатов от политических объединений не предполагают воспользоваться депутатскими мандатами, заранее гарантируя его передачу в пользу своих коллег, что является преднамеренным злоупотреблением и искажением воли избирателей. Таких "депутатов" на выборах в Государственную Думу в 1995 и 1999 гг. было немало. Так, в 1995 г. В.С. Черномырдин "подарил" свой мандат Л.Б. Нарусовой, Н.С. Михалков "уступил" свой мандат своему политическому приятелю А.А. Тягунову. На выборах в 1999 г. мэр Москвы Ю.М. Лужков и губернатор Санкт-Петербурга В.А. Яковлев до выборов заявили, что откажутся от своих мандатов в пользу своих коллег по движению, что ими и было сделано. При таком положении рукой подать до превращения депутатского мандата в объект рыночных отношений. Более того, по меньшей мере, это неприкрытое пренебрежение принципом равных выборов.

Трудно умолчать еще об одном серьезном недостатке выборов по партийным спискам, который не устраняет новый Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. Например, если на выборах депутатов Государственной Думы России только две партии преодолели 5-процентный барьер, собрав по 25,5% голосов избирателей каждая, то по законам арифметики они должны получить 51% депутатских мандатов, а согласно ст. 80 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы" от 24 июня 1999 г. получают все 100%. В новом Федеральном законе "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. в п. 3 ст. 84 внесены коррективы.

В нем идет речь о трех партийных списках, которые получат на выборах в сумме "более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании по федеральному избирательному округу".175 Какая разница, два или три списка присвоят себе 49% голосов избирателей, не голосовавших за них. Справедливо ли это?

Более того, новый Закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. предоставляет партиям серьезную льготу, сущность которой заключается в том, что если партии на предшествующих выборах депутатов в Государственную Думу Российской Федерации преодолели 5-процентный барьер, то они освобождаются от обязанности собирать подписи в поддержку выдвигаемых кандидатов. А совместимо ли это с принципом равных выборов? Партии уже имеют льготу в 225 в Госдуме.

В-четвертых, кандидаты участвуют в выборах на равных основаниях. В соответствии с п. 1 ст. 39 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. все кандидаты обладают равными правами, несут равные обязанности. Принцип равных выборов определяет равенство статуса всех кандидатов в избирательных объединениях. В Законе "Об основных гарантиях..." содержится ряд норм, направленных на обеспечение равного статуса зарегистрированных кандидатов, однако практически полное выравнивание их положения в избирательной кампании вряд ли возможно. Так, ст. 40 закона устанавливает, что кандидаты, замещающие государственные или муниципальные должности, находящиеся на государственной или муниципальной службе, а также являющиеся должностными лицами организаций, осуществляющих выпуск средств массовой информации (далее - СМИ) либо работающие в таких организациях, при проведении своей избирательной кампании не вправе использовать преимущества своего должностного или служебного положения. Речь идет об "административном ресурсе".176 Все чаще и чаще на выборах победа достигается не за счет лучшей программы или более убедительной предвыборной агитации, а за счет того, что один кандидат оказывается "более равным", чем другой, использует для влияния на избирателей свое служебное

положение, применяет методы, которые для соперников недоступны. В наибольшей степени это касается первых лиц - губернаторов. И дело не только в том, что баллотирующийся на второй срок губернатор, являющийся должностным лицом категории "А", может во время избирательной кампании пользоваться служебным транспортом, служебной связью, служебными помещениями, множить свои предвыборные материалы на служебной технике. Продолжающий выполнять свои служебные обязанности губернатор тем самым сохраняет за собой и право принятия решений. Именно этого права лишены его конкуренты - и именно этот "административный ресурс" оказывается наиболее эффективным. Так, ни один из соперников действующего губернатора не может во время избирательной кампании подписать распоряжение о выделении бюджетных средств на социально значимые цели; установить надбавки врачам или учителям; ввести бесплатный проезд для пенсионеров на пригородных электричках; публично подписать акт о приемке нового жилого дома для "очередников"... Все это исключительная компетенция действующей власти. Сказанное касается и президента. Стоит вспомнить выборы 1996 г., когда Б. Ельцин, следуя по регионам, подписывал указы, дарующие им деньги, льготы, ресурсы... даровал с президентского плеча "подарки" всей стране. Правда, за счет федерального бюджета, т.е. за счет тех же самых избирателей. Для конкурентов практически все телеканалы были перекрыты... Мало кто знает, что после выборов подавляющая часть предвыборных указов была отменена самим Б. Ельциным.177

Согласно новому Федеральному закону "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной или судебной власти либо выборные муниципальные должности (за исключением депутатов представительных органов местного самоуправления), а также кандидаты, находящиеся на государственной или муниципальной службе либо работающие в организациях, осуществляющих телерадиовещание, редакциях периодических печатных изданий, на время участия в выборах

освобождаются от выполнения должностных или служебных обязанностей. Однако данное правило не распространяется на кандидатов, учредивших периодические печатные издания. Пункт 2 ст. 40 закона устанавливает - "зарегистрированные кандидаты, замещающие государственные должности категории "А" в органах исполнительной и судебной власти либо выборные муниципальные должности..." Закон умалчивает о лицах данной категории законодательных (представительных) органов. Также п. 3 ст. 20 закона гласит, что Президент России, Председатель Правительства России, временно исполняющий обязанности Президента и являющийся зарегистрированным кандидатом на должность Президента Российской Федерации, продолжают осуществлять свои полномочия. Фактическое неравенство кандидатов налицо. В Конституции России прописан механизм временного исполнения обязанностей Президента - главу государства во всех случаях замещает премьер-министр. И ничто не мешает президенту, баллотирующемуся на новый срок, на два предвыборных месяца передать свои обязанности и полномочия премьеру.

С ростом избирательных технологий возрастает и имущественный разрыв между претендентами. Значение имущественного фактора усиливается в условиях удорожания избирательной кампании в России. Президентские выборы в России 2000 г. обошлись в 1 млрд 419 млн 856 тыс. 600 руб. Из этой суммы 1 370 477 тыс. руб. израсходованы избирательными комиссиями субъектов Федерации; 7,3 млн руб. - министерствами и ведомствами; 39 421 500 руб. централизованно израсходовала Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК РФ). Для кандидатов на подготовку и проведение выборов ЦИК РФ выделила 2 575 300 руб. В. Путин израсходовал на подготовку и проведение своей избирательной кампании 12 746 093 руб. Больше всех - 24 569 875 руб. израсходовал Г. Зюганов, К. Титов - 24475381 руб., Г. Явлинский - 23 760 150 руб. Э. Памфилова - всего 400 тыс. руб.178 Данные обстоятельства вынуждают законодателя искать юридические средства выравнивания материальных условий кандидатов для ведения

предвыборной борьбы, для чего установлен принцип смешанного финансирования избирательных кампаний, предполагающий как публичное, так и частное финансирование. При этом законодательство содержит предельные нормы расходования денежных средств кандидатам в целях проведения предвыборной агитации. За финансированием выборов должен быть установлен более эффективный, жесткий контроль, который бы исключал использование денежных средств помимо избирательного фонда, неравную оплату одних и тех же услуг СМИ, использование кандидатами наличных денег.179

В-пятых, при проведении выборов в представительные органы образование избирательных округов предполагается с примерно равным числом избирателей - один из важнейших показателей принципа равенства. Возможность для граждан в равной степени реализовывать право избирать обеспечивается требованиями закона, согласно которому избирательный округ должен составлять единую,

нерасчлененную на отдельные участки территорию с учетом сложившегося административно-территориального деления, а каждый избирательный участок должен включать, как правило, не более 3 тыс. избирателей. Благодаря этому должны достигаться равный вес голосов избирателей и равная норма представительства. При реализации этой нормы при определении границ избирательных округов, составлении списков избирателей недопустимы действия, направленные на ограничение участия в выборах отдельных лиц, групп или географических районов. И в этой части принцип равных выборов далек от идеала. Фактическое неравенство голосов связано, в первую очередь, с невозможностью нарезки абсолютно равных по числу избирателей избирательных округов, а также с различным процентом избирателей, принимающих участие в выборах в различных округах. Практика избирательных кампаний в отдельных российских регионах свидетельствует о том, что злоупотребления при образовании избирательных округов получают определенное распространение.180 Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г., новый Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"181 от 20 декабря 2002 г. допускают отклонение одного избирательного округа от другого не более чем на 10 %, а в труднодоступных и отдаленных местностях - не более чем на 15 %. При таком положении на федеральных выборах один округ от другого в абсолютных цифрах избирателей может отличаться на 50-75 тыс. человек, что едва ли соответствует принципу равных выборов, так как в процессе их ведется жесткая политическая борьба за каждый голос избирателя. Сложилась ситуация, когда разница численности избирателей между некоторыми округами достигла огромных размеров. В 210-м избирательном округе Санкт-Петербурга около 500 тыс. избирателей, в 209-м округе - более полумиллиона, тогда

как в Эвенкийском - менее 14 тыс., в Корякском - менее 25. 8 декабря 2002 г. в Санкт-Петербурге проходили выборы депутатов Законодательного Собрания. Разница численности избирателей между отдельными округами достигала 14 тыс. человек. Так, согласно схеме одномандатных избирательных округов численность избирателей по 3-му округу составила 66 980 человек, а по 45-му - 81 703; по 21-му округу - 66 935, по 25-му - 81 569; по 22-му - 66 952, по 42-му - 81 576.182 Укрупнение субъектов Российской Федерации снимет эту проблему.

Кандидатам в депутаты от округов с большим числом избирателей приходится собирать и больше подписей в подписных листах (например, кандидат в Республике Коми должен собрать подписей в 62 раза больше, чем кандидат в Эвенкийском автономном округе). При этом порождается и неравенство права граждан быть избранными. Для регистрации кандидатом в депутаты Государственной Думы России требуется представить не менее 1% от общего числа избирателей данного избирательного округа. В 209-м округе Санкт-Петербурга необходимо представить более 5 тыс. подписей, а в Эвенкийском - менее 140. При голосовании же, в котором участвуют 200-250 тыс. избирателей в 208-м округе Санкт-Петербурга в 1999 г. 7 кандидатов из 17 набрали менее 5 тыс. голосов, в 210 - 6 из 14, в 212 - 7 из 14. Еще более удручающая картина наблюдается на выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга. Для регистрации надо собрать 1400-1500 подписей, и этот барьер во время голосования, в котором участвуют 30-40 тыс. избирателей, для большинства кандидатов оказывается непреодолимым. Так, в 1998 г. в 30-м округе лишь 4 из 18 кандидатов набрали более 1500 голосов, во 2 округе - лишь 4 из 25... Например, на досрочных выборах Президента России в 2000 г. для выдвижения надо было собрать 500 тыс. подписей. Выше этой планки в ходе выборов оказались В. Путин, Г. Зюганов, Г. Явлинский, А. Тулеев, В. Жириновский, К. Титов, Э. Памфилова, У. Джабраилов. Остальные так и не дотянули до числа сданных ими же подписей: кто на

треть, кто - на две трети и более.183 Поэтому не случайно удивляет ст. 36 нового Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г., согласно которой для кандидатов на пост Президента устанавливается запредельная цифра подписей - не менее двух миллионов (против прежнего миллиона). Такая цифра, по существу, лишает честных, компетентных, инициативных, ответственных независимых кандидатов участвовать в борьбе за президентское кресло, для которых материально и физически цифра в два миллиона является неподъемной. Хотя олигархам не проблема собрать и четыре миллиона подписей избирателей. В то же время невозможно согласиться с утверждениями о том, что если кандидат не способен собрать в свою поддержку два миллиона подписей избирателей, то такому кандидату нечего рассчитывать на победу. Отождествлять сбор подписей избирателей с итогами голосования все равно что сравнивать несравнимое. К тому же подписи избирателей можно и купить. Примеров тому более чем достаточно.

В большинстве зарубежных стран действует щадящий порядок сбора подписей. Так, во Франции, Индии, Японии заявление о выдвижении кандидата в депутаты парламента должно быть подписано одним избирателем; в Канаде - не менее чем двумя; в Великобритании, Ирландии, Австрии - десятью; в Швеции - пятнадцатью; в Нидерландах - двадцатью пятью.

Для выравнивания прав граждан различных избирательных округов быть избранными необходимо определять количество собранных подписей не в процентном соотношении к общему числу избирателей, а в твердых конкретных цифрах. Например, при выборах депутатов Государственной Думы России число подписей, собранных в поддержку кандидата в депутаты можно определить в одну тысячу. Такое положение необходимо распространить, по крайней мере, на все выборы представительных органов власти, проходящие по одномандатным округам.

Выровнять размеры избирательных округов, соблюдая при этом принцип представительства каждого субъекта Федерации в Государственной Думе России довольно сложно. Но исходя из того, что Государственная

Дума представляет Россию в целом, а не отдельные ее субъекты, представляется возможным при более спокойной политической обстановке отказаться от принципа соблюдения абсолютных границ субъектов Федерации. Автономные округа как субъекты Федерации одновременно являются составной частью области или края. На их территории проходят выборы глав администраций областей и краев, и это не ограничивает прав автономных округов. Так почему же избрание одного депутата Государственной Думы от избирательного округа, расположенного на территории нескольких субъектов Федерации, должно ограничивать права субъектов?

Согласно положениям ст. 18 Федерального закона "Об основных гарантиях..." в России допускается отклонение от принципа равных выборов при проведении выборов в федеральные государственные органы в случае, если федеральными законами устанавливается обязательность образования не менее одного избирательного округа на территории каждого субъекта Федерации. Применительно к выборам депутатов Государственной Думы имела место попытка оспорить это правило в Конституционном Суде России.184

Неравный вес одного голоса как результат разной явки избирателей и разного числа кандидатов гипотетически можно проиллюстрировать так: возьмем два избирательных округа с равным количеством избирателей, где состоявшимися будут считаться выборы, если согласно положению Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 19 сентября 1997 г. в них примут участие не менее 25% избирателей (по новому Федеральному закону от 12 июня 2002 г. - 20%). Избранным по одномандатному избирательному округу считается кандидат, набравший простое большинство голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Это означает,

что при наименьшей явке избирателей и большом числе претендентов кандидат может быть избран депутатом менее чем 5% избирателей, а при наивысшей явке и наличии двух кандидатов - более чем 90% избирателей.185 Еще больше диапазон различий по абсолютному числу голосов, набранных победившими кандидатами. В одних округах за избранными стоит более чем по 200 тыс. голосов. В других - число собранных победителями голосов - от 100 до 200 тыс., в третьих - от 50 до 100 тыс. В отдельных случаях победу может обеспечить сбор от 10 до 50 тыс. голосов, а порой для победы хватает менее 10 тыс. Так, в 224-м Эвенкийском округе победу Г. Дружинину принесли 2355 голосов.186

Обязательный и универсальный характер принципа равенства вытекает из конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина. Существенно и то, что принцип равенства в условиях федеративного государства должен выдерживаться в полном объеме независимо от того, в каком субъекте Федерации проживает гражданин России. Равные основания, как общеюридический режим реализации норм равенства, должны обеспечиваться в процессе законотворческой и правоприменительной практики в отношении как права избирать, так и быть избранным.

Принцип прямых выборов. 187Это непосредственная связь между волеизъявлением гражданина и результатами выборов, основанная на положении ст. 18 Конституции России 1993 г. - права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими.

Принцип прямых выборов означает, во-первых, что выборные лица избираются непосредственно в тот орган, в который проходят выборы, минуя промежуточные инстанции; во-вторых, непосредственное голосование избирателей "за" или "против" кандидата (списка кандидатов). Государственно-правовой теории и избирательной практике известны также многостепенные и косвенные выборы. При многостепенных выборах депутаты (делегаты) вышестоящего представительного органа избираются нижестоящими представительными органами власти, граждане избирают лишь нижнюю ступень органов местного самоуправления, а члены вышестоящих муниципальных и государственных органов избираются их нижестоящими коллегами.188 При косвенных выборах депутаты (президенты) избираются выборщиками, т.е. коллегией лиц, избранных избирателями специально для голосования за депутатов (президентов, например, в США).189 Не случайно международно-правовые акты не содержат обязательного требования проведения прямых выборов. Любые

формы косвенных выборов противоречат российскому законодательству и не могут иметь место при формировании представительных основ государственной и муниципальной власти. Недостаток многостепенных и косвенных выборов заключается в том, что при них в большей или меньшей степени искажается воля избирателей, теряется связь с избирателями, практически исключается возможность отзыва избранных лиц. Еще в 1905 г. В.И. Ленин отмечал, что отказ от принципа прямых и введение многостепенных выборов является отступлением от демократизма.190

Прямые выборы более демократичны, в процессе их осуществления воля избирателей не подвергается такому искажению как на непрямых выборах. В случае выбытия депутата назначаются новые выборы. Таким образом не допускается кооптация в составе органов государственной власти. Каждый избиратель имеет возможность познакомиться с кандидатом, начиная с момента выдвижения его кандидатуры, получить о нем интересующие сведения, ознакомиться с программой кандидата.

Прямые выборы позволяют устанавливать наиболее тесную связь избирателей со своими избранниками, кандидата непосредственно с избирателями. Это предоставляет возможность осуществлять контроль населения за работой избранных ими лично депутатов. Введение прямых выборов должно обеспечивать осуществление принципа ответственности депутатов перед избирателями. В феврале 1999 г. Г. Зюганов предложил внести в Конституцию России поправки, допускающие изменение процедуры избрания главы государства: не обязательно привлекать к этому всю страну - достаточно обойтись силами парламента.191 Избранный таким образом Президент превратился бы в послушный парламенту орган. В Государственную Думу России был внесен проект закона, который предлагал отказаться от проведения выборов в регионах и вновь вернуться к назначению губернаторов и президентов республик. Предложения были оформлены в виде изменения, вносимого в ст. 18 Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": "Высшее должностное

лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) назначается Президентом Российской Федерации". Подобные предложения о назначении глав субъектов уже не раз высказывались в стенах Государственной Думы и Совета Федерации.192

Говоря о принципе прямых выборов, нельзя не отметить, что нередко он отождествляется не только с непосредственным, но и личным участием каждого гражданина в выборах. Действительно, п. 4 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях..." предписывает, что каждый избиратель голосует лично, а голосование за других избирателей не допускается. Вместе с тем личное участие граждан в выборах напрямую не связано с наличием или отсутствием косвенных или многостепенных выборов. Однако, учитывая, что законодательство отдельных стран допускает голосование за других избирателей, вовсе не излишней представляется возможность дополнения перечня основных принципов избирательной системы таким существенным условием, как личное голосование.

Принцип тайны голосования. 193Это один из важнейших показателей подлинного демократизма избирательной системы.194 Он означает, что избиратель свободно выражает свою волю, которая остается неизвестной для каких бы то ни было физических и юридических

лиц;195 внешнее воздействие за волеизъявлением избирателей не допускается; избирательные бюллетени заполняются и опускаются в избирательный ящик лично.

Принцип тайны голосования обеспечивается следующими обстоятельствами: избирательный бюллетень необходимо заполнять в кабине, специально оборудованном месте или комнате для тайного голосования, где не допускается присутствие других лиц; заполненные избирательные бюллетени лично опускаются избирателями в ящики для голосования; член участковой избирательной комиссии немедленно отстраняется от участия в ее работе, а наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они пытаются нарушить тайну голосования; территориальные и участковые избирательные комиссии при досрочном голосовании обязаны обеспечить тайну голосования, исключив возможность искажения волеизъявления избирателей.

Статьей 64 Федерального закона "Об основных гарантиях..." предусмотрено голосование по открепительному удостоверению. Однако этот вопрос оказался недостаточно проработанным. Не секрет, что избиратели с открепительными удостоверениями нередко оказываются под прессингом заинтересованных лиц. Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. вводит новую норму, ранее не содержавшуюся в российском законодательстве. Так, согласно п. 14 ст. 64 законом субъекта Федерации может быть предусмотрена возможность голосования избирателей по почте. Порядок такого голосования до урегулирования этого вопроса Федеральным законом определяется ЦИК России. С учетом сложившихся политических и социально-экономических реалий в стране вводить голосование по почте весьма опрометчиво.

Тайное голосование и его гарантии позволяют избирателям отдать свой голос за того из кандидатов на выборную должность, которому они доверяют представительство своих интересов. За нарушение тайны голосования предусматривается административная (ст. 5.22 КоАП РФ), либо уголовная (ст. 141 УК РФ) ответственность. Вместе с тем следует заметить, что только данными традиционными

видами юридической ответственности законодательство не ограничивается. Нельзя забывать и о собственных санкциях избирательного законодательства, которые предусматривают возможность отмены результатов выборов по решению суда в случае нарушений избирательных прав граждан и законов о выборах, в том числе касающихся соблюдения тайны волеизъявления избирателей при всех видах голосования.

Принцип добровольности участия в выборах.196 Добровольность выражается в свободном участии граждан в выборах и подразумевает право избирателя самому решить вопрос о целесообразности и необходимости участия в выборах, исключает обязательность таких действий; за уклонение от участия в выборах для избирателей не наступает какой-либо ответственности.197

В науке государственного права еще в начале XX в. велся довольно оживленный спор на тему, является ли участие в выборах правом или общественной функцией. В зарубежных государствах избирательные права граждан рассматриваются на практике больше как общественная функция, отправляемая в интересах государства, и с такой точки зрения может казаться совершенно естественным, что государство имеет право требовать ее отправления под страхом наказания.198 По мнению В.В. Водовозова, участие в выборах имеет мало сходства с личным (субъективным) правом в смысле гражданском: оно не преследует личную цель и защищается государством или законом не в интересах отдельной личности; если это право, то

право политическое, принадлежащее человеку только как гражданину государства, и непосредственно преследующее интересы государства, а не лица.199

В современной юридической литературе отмечается, что, во-первых, не вполне ясно, насколько согласуется с добровольностью участия в выборах императивная необходимость обязательного включения в списки избирателей всех граждан, имеющих право на участие в голосовании, независимо от их желания. Ведь на практике это приводит к огромным затратам средств, выделяемых на избирательную кампанию, что, однако, не исключает многочисленных "хронических" неточностей в составлении избирательных списков, приводит порой к появлению так называемых "мертвых душ". Как следствие, списки нередко далеки от реальности, но вполне действенно влияют на возможность признания выборов несостоявшимися по причине явки недостаточного числа избирателей, включенных в них, либо признания их недействительными вследствие некачественного составления списков избирателей, исключающего возможность достоверного установления результатов волеизъявления избирателей. Во-вторых, если участие в выборах является добровольным, то можно ли их юридическую результативность связывать с обязательной явкой установленного числа избирателей. Статьей 70 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. предусматривается императивная необходимость определения минимального порога явки избирателей на всех видах выборов, проводимых в России. Если в выборах приняло участие менее 20 % (по Закону 1997 г. - 25%) от числа избирателей, внесенных в списки, выборы признаются несостоявшимися. Законом указанный минимальный процент может быть повышен.200 По мнению некоторых ученых, это не только противоречит добровольности выборов, но и ставит реализацию избирательных возможностей проголосовавших граждан в определенную зависимость от тех, кто безразлично относится

к выборам, а также значительно увеличивает затратный механизм реализации избирательного законодательства. Поэтому для них предпочтительным представляется такой вариант, при котором на уровне федерального закона был бы закреплен однозначный запрет в отношении установления обязательности явки избирателей, что послужило бы дополнительной гарантией принципа добровольности выборов.201 В декабре 2001 г. жители Приморского края выбирали депутатов региональной Думы. Из 39 депутатов были избраны только 19. Во Владивостоке ни в одном из округов не был преодолен барьер явки избирателей.202 В июне 2000 г. на выборах в Екатеринбургскую городскую Думу из 18 депутатов были избраны только 5 из-за низкой явки избирателей. Городскому бюджету Екатеринбурга пришлось изыскать 4,5 млн руб., чтобы провести повторные выборы в декабре.203

Установление порога явки избирателей сам по себе факт целесообразный, но он неизбежно вторгается в свободу и добровольность выборов. Этот фактор оказывает психологическое давление на избирателей. По мнению некоторых ученых, наличие унифицированного порога явки как для общих, так и для повторных выборов выглядит весьма неубедительно. Если выборы были признаны несостоявшимися из-за того, что не удалось преодолеть закрепленную в законодательстве планку явки избирателей, то требовать ее "взятия" на повторных выборах крайне нелогично.204 Так, в октябре 2001 г.

проходили довыборы депутатов Государственной Думы России по 209 избирательному округу Санкт-Петербурга. Наблюдатели назвали эти выборы дорогим социологическим опросом, так как на их проведение было истрачено около 4 млн руб., а мандат депутата так и остался вакантным.205 Высказываются мнения об упразднении требования об обязательном пороге явки избирателей, как это сделано на Сахалине, в Хабаровском крае, Мурманской области, что послужило бы дополнительной гарантией, исключило любое, даже косвенное принуждение граждан к участию в голосовании.206 С данными предложениями трудно согласиться. Закон не должен провоцировать и поощрять политическую индифферентность граждан. Однако в п. 2 ст. 70 нового Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. закреплено положение, согласно которому законом субъекта может быть предусмотрено, что минимальный процент от числа избирателей для признания выборов депутатов представительных органов местного самоуправления состоявшимися не устанавливается. Некоторые комментаторы сделали вывод о том, что этот закон исключает избирателей из избирательного процесса.207

Ю.А. Веденеев, В.И. Лысенко полагают, что через избирательный процесс не только формируются институты публичной власти, но и обеспечивается легитимный и представительный характер выборных органов. Эти политико-правовые качества демократии обнаруживают себя только через свободные выборы и непосредственно связаны с юридически фиксированной квотой участия избирателей в выборах, которая является необходимой формой признания политическим сообществом права выборных органов государственной власти осуществлять функции публичной власти в пределах и сроки, установленные законами.208 Более того, в литературе можно встретить и достаточно настойчивые предложения о повышении порога обязательной явки до 50%, поскольку снижение планки кворума участия избирателей в голосовании выглядит как "поблажка политическому

непрофессионализму".209 Кроме этого, при низкой явке избирателей искажается принцип полновластия народа, выборные органы перестают выражать волю большинства народа.

Нельзя не отметить, что в юридической литературе можно обнаружить и принципиально иное отношение к добровольности реализации избирательных прав. Признавая, что принцип добровольности участия в выборах внешне носит, бесспорно, демократический характер, некоторые специалисты тем не менее полагают, что провозглашение его в России в современных условиях привело к крайне негативным последствиям, ставящим под сомнение как фактическую легитимность многих органов власти, избираемых явным меньшинством зарегистрированных избирателей, так и разумность всей избирательной системы России. Добровольность участия в выборах избирателей в конечном счете приведет к таким же последствиям, к каким привела бы добровольность уплаты налогов гражданами или, скажем, добровольность службы в Вооруженных силах страны.210 С другой стороны, не будет украшать нашу избирательную систему и полный отказ от добровольности участия в выборах. Необходим целый комплекс мер по преодолению формального отношения граждан к выборам, "усталости" избирателей от многочисленных выборов, недоверия избирателей к выборам и к кандидатам на выборные должности, по преодолению "грязных технологий" и "войны компроматов", фальсификации выборов и т.д. Для решения обозначенных проблем потребуется время и не одно исследование. В предложенной работе мы внесем рекомендации по решению различного уровня проблем.

Принцип демократизма организации и проведения выборов. Этот принцип выступает важным гарантом прав граждан избирать и быть избранными и детально урегулирован Федеральным законом "Об основных гарантиях...", иными законами и нормативными актами Российской Федерации и ее субъектов. Поскольку составляющих

100

элементов этого демократизма огромное количество, то авторы считают необходимым остановиться только на их основных проблемах.

Законы о выборах предусматривают петиционный порядок выдвижения кандидатов на выборные должности. Статья 37 Федерального закона "Об основных гарантиях..." оговаривает, что максимальное количество подписей не должно превышать 2% от числа избирателей, зарегистрированных на территории избирательного округа, что в абсолютных цифрах может составить, например, по выборам депутатов Государственной Думы России от стандартного избирательного округа 10 тыс. Если говорить об очередных выборах Президента России, то новым Федеральным законом "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. количество подписей установлено в 2 млн. Думается, количество подписей следует определять не в процентах, а в равном небольшом количестве в зависимости от уровня выборного органа. Это позволит сократить большое количество злоупотреблений и фальсификаций.

Есть основание внести уточнения в порядок регистрации избирателей. Статья 16 Закона "Об основных гарантиях..." предусматривает регистрацию по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. В целях исключения возможности злоупотребления разрывом в полгода следует вносить уточнения в списки избирателей за 15-20 дней до дня выборов; перед каждыми новыми выборами вносить в них изменения в отношении лиц, убывших или прибывших (умерших за 5-7 дней). Введение постоянных списков избирателей позволит создавать почти идеально равные избирательные округа.

Статья 65 Закона "Об основных гарантиях..." устанавливает, что досрочное голосование на выборах в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации не проводится. Когда-то законодатели исходили из лучших побуждений, давая избирателям возможность заранее выполнить свой гражданский долг. Но, например, в Санкт-Петербурге в последние годы досрочное голосование превратилось в откровенный подкуп избирателей. Механизм прост: избирателей автобусами привозят в избирательную комиссию, где они голосуют за "нужного" кандидата, а затем теми же автобусами отвозят к пунктам выдачи "вознаграждения" за "правильное" голосование. Такие схемы наблюдались на выборах депутатов Законодательного

101

собрания Санкт-Петербурга и в ноябре 1994 г., и в декабре 1998 г., депутатов Государственной Думы России в 1995 г., органов местного самоуправления в 2000 г. Таким образом, число проголосовавших досрочно порой достигало 15 % от участвующих в выборах избирателей, и нередко именно эти "досрочно купленные" голоса решали исход выборов. Лишь на выборах в Законодательное собрание Санкт-Петербурга по 31-му округу в мае 2000 г. впервые удалось снять с дистанции кандидата, который действовал указанным образом. Тогда от имени экс-депутата Государственной Думы В.А. Шевченко (который был объявлен в федеральный розыск) на территории округа раздавалась гуманитарная помощь, старушки "осаждали" избирательную комиссию, требуя дать им проголосовать за "благодетеля" досрочно. При этом они приходили в окружную комиссию с заявлениями, написанными буквально под копирку (дескать, все они в день голосования будут за городом и все почему-то в Псковской области). А некоторые заявления выглядели так: "Проголосовала за Шевченко В.А. Прошу выдать набор" (имеется в виду стандартный набор, раздававшийся командой кандидата и состоявший из килограмма гречневой крупы, бутылки подсолнечного масла и банки сгущенного молока)... Рассмотрев все эти факты, суд отменил регистрацию В.А. Шевченко, расценив его деятельность как подкуп избирателей.211

Законодательную инициативу по отмене досрочного голосования стоит только приветствовать с учетом политических реалий, которые создают возможность злоупотребления этим правом из-за трудностей осуществления эффективного контроля. Однако возможность его проведения (за 15-4 дня до дня голосования) сохраняется в отношении выборов в органы местного самоуправления, если законом не предусмотрено голосование по открепительным удостоверениям. Так не лучше ли ввести жесткий запрет на досрочное голосование на любых выборах для всех, кроме полярников, моряков и жителей отдаленных местностей? Тем самым будет поставлен достаточно серьезный барьер перед любителями "по дешевке" скупить голоса избирателей.

102

Принцип обязательности выборов. Этот принцип, прежде всего, означает, что выборы являются императивным и единственным легитимным способом формирования представительных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.212 Реализация требования об обязательности проведения выборов находит выражение в закреплении вида органа, выборного должностного лица, депутата выборного органа, в отношении которых должны быть назначены и проведены выборы; перечня нормативных правовых актов, которые устанавливают срок их полномочий и декларируют обязательность проведения выборов по его истечении; срока назначения и проведения выборов до истечения полномочий органа или депутата; системы органов, обеспечивающей обязательность проведения выборов; организационно-правовые и финансовые условия проведения выборов.

Обязательность предполагает, что компетентные государственные и муниципальные органы не вправе уклоняться от назначения выборов и проведения их в установленные законодательством сроки, а также отменять уже назначенные выборы или переносить их на более поздние сроки. Так, мэр закрытого административно-территориального образования "Мирный" Плесецкого района Архангельской области А. Корыгин был отстранен от исполнения должностных обязанностей в связи с возбуждением против него уголовного дела. Решение о проведении 17 марта 2002 г. выборов главы местного самоуправления было принято в конце 2001 г. Однако мэр отказался выделить на это средства, чем, по мнению прокуратуры, препятствовал "осуществлению гражданами своих избирательных прав".213 Императивный характер даты проведения выборов не всегда выдерживается и в связи с их переносами, которые чаще всего происходят по скрытым политическим мотивам заинтересованных лиц. В январе 2001 г. Законодательное Собрание Санкт-Петербурга приняло закон, существенно изменяющий ряд статей Устава города с целью приведения их в соответствие с федеральным законодательством. С помощью нового закона депутаты взяли и "привязали" срок своих полномочий не к 1998 г., когда их избирали,

103

а к 1999 г., когда состоялось первое заседание собрания. Таким образом, заложенная в первоначальном тексте Устава дата следующих выборов - апрель 2002 г., изменилась автоматически на апрель 2003 г.214 После острых дискуссий дата выборов была назначена на 8 декабря 2002 г., именно в этот срок они и были проведены. Абсурдная ситуация сложилась в Корякском автономном округе, где местный губернатор, проиграв на выборах 17 ноября 1996 г. 20% голосов избирателей независимому конкуренту, отменил свое же постановление от 12 сентября 1996 г. о проведении выборов и отказался покинуть свой пост.215 Необходимо, чтобы отмена выборов являлась исключительной прерогативой судебных инстанций, которые вправе принять такое решение лишь в случае обнаружения нарушений избирательного законодательства.

Именно на эту проблему нацелен предложенный в ст. 8, 9 и 10 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. механизм назначения региональных выборов, в соответствии с которым выборы в обязательном порядке проводятся в сроки, установленные уставами и законами субъектов Федерации и являющиеся обязательными на всей их территории. Если уполномоченный на то орган не назначит выборы в указанные сроки, они назначаются и проводятся соответствующей избирательной комиссией в первое или второе воскресенье месяца, следующего за месяцем истечения полномочий выборного органа. Если же выборы не будут назначены избирательной комиссией, то они должны назначаться соответствующим судом общей юрисдикции, а их проведение возлагается на избирательную комиссию, формируемую ЦИК РФ. Думается, что предусмотренные федеральным законодательством судебные гарантии обязательности назначения выборов исключат даже малейшие возможности для уклонения от решения вопроса о дате их проведения.

Статья 82 Закона "Об основных гарантиях..." предусматривает перенос выборов в одни органы в связи с их объединением с выборами

104

в другие органы.216 Это позволит значительно сократить расходы на выборы и уменьшить нагрузку на избирателей. В перспективе, возможно, стоит совместить выборы Президента с выборами депутатов Государственной Думы России.

Возможны и иные основания переноса выборов: введение на территории избирательного округа чрезвычайного217 или военного положения; установление на территории избирательного округа особого правового режима с целью восстановления конституционного правопорядка; объявление на территории избирательного округа режима стихийного бедствия.

Принцип периодичности выборов. Периодичность проведения выборов является одним из необходимых условий их демократичности и легитимности. Не случайно в ст. 5.1 Документа Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. прямо зафиксировано, что проводимые через различные промежутки времени свободные выборы относятся к числу элементов справедливости, которые существенно необходимы для полного выражения достоинства, присущего человеческой личности, и равных и неотъемлемых прав всех людей.218 Данный принцип связан с временными рамками полномочий органов государственной власти и местного самоуправления и означает, что очередные выборы должны проводиться через определенные интервалы времени. При этом промежутки между выборами напрямую зависят от предусмотренных федеральным и региональным законодательством сроков полномочий соответствующих органов, которые в идеальном варианте должны, с одной стороны, обеспечивать стабильность работы выборных органов и должностных лиц, а с другой, - гарантировать их сменяемость и предотвращать неоправданно длительное обладание выборными полномочиями.219

105

Согласно ст. 81 и 96 Конституции России Президент и депутаты Государственной Думы избираются сроком на 4 года (наиболее часто применяемый срок полномочий). Сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны и, как правило, устанавливаются в их конституционных законах.220 До недавнего времени федеральное законодательство юридически далеко не безупречно обеспечивало периодичность выборов, устанавливая лишь правило, согласно которому сроки полномочий депутата, выборного должностного лица органа местного самоуправления не могут быть меньше 2 лет.221 Что же касается максимально возможных сроков полномочий выборных органов на региональном и местном уровнях, то по аналогии с федеральными, они, как правило, установлены в 4 года. Хотя в некоторых субъектах России (Татарстан, Ставропольский край, Тверская область и др.) встречаются и более продолжительные временное рамки полномочий выборных органов и должностных лиц.222

В ст. 8 Федерального закона "Об основных гарантиях..." зафиксировано, что максимальный срок полномочий выборных региональных

106

и муниципальных органов устанавливается законами субъектов Российской Федерации, но не должен превышать 5 лет. С учетом возможности в ближайшей перспективе совмещать выборы во многие органы государственной власти целесообразно унифицировать и сроки полномочий выборных органов. Поэтому новый Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. предусматривает возможность пролонгации или сокращения сроков полномочий выборных органов до 1 года. Так, ст. 82 Закона установлено, что в целях совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти субъекта Российской Федерации с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом, допускается продление либо сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов государственной власти субъекта Федерации. В целях совмещения дня голосования на выборах в органы государственной власти одного и того же субъекта Российской Федерации допускается продление или сокращение не более чем на один год срока полномочий одного из органов государственной власти субъекта Федерации.223 В целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования, а также в целях совмещения дня голосования на выборах в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте Федерации, либо с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, либо с днем голосования на иных выборах, проводимых на территории Российской Федерации в целом, допускается продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий органов местного самоуправления.224

Это положение лишний раз убеждает в том, что Закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан..." является федеральным конституционным законом и такой статус он должен официально получить. В противном случае, сокращение и пролонгация сроков полномочий будет вступать в противоречие с положениями Конституции России 1993 г.

107

Принцип альтернативности выборов 225Сущность альтернативности выборов заключается в следующем: если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата, либо число зарегистрированных кандидатов останется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более шести месяцев для дополнительного выдвижения кандидатов (списков кандидатов) и осуществления последующих избирательных действий. В противном случае закон предусматривает проведение голосования в одномандатном округе либо в едином избирательном округе по одной кандидатуре: 1) при повторном голосовании; 2) на выборах депутатов органов местного самоуправления (если это предусмотрено законом субъекта Федерации). При этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50% избирателей, принявших участие в выборах.

Безальтернативность превращает выборы в пустую формальность и свидетельствует не в пользу их демократизма.226 В советские времена безальтернативные выборы проводились на всех уровнях, а выборы самого высокого уровня можно было считать завершенными на стадии выдвижения кандидатов. Вместе с тем принцип альтернативности выборов на региональном уровне не везде выдерживается. Например, в Республике Калмыкия, Кабардино-Балкарской Республике, Республике Татарстан, в Башкортостане имели место открыто безальтернативные выборы президентов. За такими выборами нередко скрывается корыстная консолидация элит титульных наций, а то и поползновение к установлению этнократических режимов. Нарушения избирательных принципов и избирательных прав граждан в полиэтнической республике, как свидетельствуют прошедшие в июне 1999 г. выборы президента Карачаево-Черкесской Республики, чреваты также резким обострением межнациональных

108

конфликтов.227 В Ростовской области в сентябре 2002 г. на выборах губернатора были зарегистрированы только два кандидата. Согласно п. 11 ст. 55 Закона "О выборах губернатора Ростовской области" избранным признается зарегистрированный кандидат, получивший наибольшее число голосов. Формально говоря, одному из кандидатов будет достаточно для победы 1 (!) голоса при условии, что второй наберет 0 голосов.228

Принцип гласности выборов. Гласность выборов обеспечивается, прежде всего, открытым характером деятельности избирательных органов.229 Работа избирательных органов должна быть доступна средствам массовой информации, наблюдателям, представителям избирательных объединений и кандидатов. Принцип гласности выборов логически связан с конституционной свободой мысли и слова, предполагает широкий доступ к избирательной информации граждан и их объединений, открытость действий власти, а также высокую правовую культуру в обществе. В последние годы в нашей стране на федеральном и региональном уровнях время от времени декларируются различные формы политического взаимодействия власти с населением, но до эффективности такого взаимодействия - дистанция огромного размера. До сих пор граждане России не могут в полном объеме реализовать свое право на получение объективной информации. "Прозрачность" деятельности органов государственной власти далека от реальности. На качестве гласности сказывается заангажированность СМИ, многие из которых находятся на содержании олигархов. И как гласит поговорка: "кто платит, тот и заказывает музыку". К сожалению, перспектива этой заангажированности будет постоянно возрастать. Важную роль играет также опубликование итогов выборов, возможность каждого ознакомиться с результатами голосования и их оспорить.

109

Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. вводит норму, согласно которой результаты выборов должны размещаться в Интернете для всеобщего ознакомления.

Территориальный принцип выборов.230 Этот принцип тесно связан с принципами прямых и равных выборов и означает, что избиратели участвуют в выборах по месту жительства, т.е. выборы проводятся по избирательным округам. Избирательный округ - это избирательная территориальная единица, образуемая в соответствии с нормами представительства для избрания депутатов в соответствующий выборный орган. Население каждого избирательного округа представлено одним депутатом (по одномандатным округам). По выборам депутатов Государственной Думы создается 2 разновидности округов: 225 одномандатных округов, 1 федеральный округ, от которого избирается также 225 депутатов. Для выборов Президента России вся страна представляет один избирательный округ. Казалось бы, по вопросу создания избирательных округов не должно быть проблем, но это далеко не так. Например, Республика Татарстан таким образом разделена на административно-территориальные округа, что один представитель идет и от 7-тысячной Елабуги, и от 700-тысячной Казани, чем нарушается принцип равных выборов.231 Об этой проблеме уже шла речь при исследовании принципа равных выборов.

Схема избирательных округов утверждается Постановлением ЦИК РФ и включает номер, наименование и описание избирательного округа; число избирателей округа, которое в соответствии с принципом равных выборов должно быть одинаковым в каждом округе (допускаются некоторые взаимные отклонения). Такие выборы более демократичны, так как позволяют учитывать волю и интересы

110

всех избирателей, проживающих на данной территории независимо от производственных симпатий и антипатий, что исключает противостояние производственных и территориальных интересов. Демократизм территориального принципа позволяет создавать оптимально удобные условия для проведения избирательных кампаний и самого процесса голосования.

Принцип стабильности избирательного законодательства. Данный принцип имеет громадное значение, так как избирательные законы призваны регулировать важнейшие политико-правовые отношения, связанные с выборами органов государственной власти, наделенных широкими властными полномочиями. Наиболее продуктивно то законодательство, которое стабильно. Стабильным же оно становится тогда, когда наиболее адекватно отражает общественные потребности и обеспечивает эффективные механизмы их правового регулирования.232 К сожалению, у нас на каждые выборы принимаются новые законы. Например, Федеральные законы "Об основных гарантиях..." от 06.12.1994 г.,233 от 19.09.1997 г.,234 от 12.06.2002 г.;235 "О выборах Президента Российской Федерации" от 17.05.1995 г.,236 от 31.12.1999 г.,237 от 10.01.2003 г.;238 "О выборах депутатов Государственной Думы..." от 21.06.1995 г.,239 от 24.06.1999 г.,240 от 20.12.2002 г.241 и др. При такой практике трудно

111

говорить о совершенстве и стабильности избирательного законодательства. С одной стороны, все логично - наша страна делает еще только первые шаги по пути демократии. Но чаще всего, к сожалению, избирательные законы "делаются", что называется, "для себя" и "под себя". Политическую конъюнктуру тех или иных положений законов заметить бывает нетрудно. Кроме того, подобная практика расточительна. И, прежде всего, это происходит из-за того, что из Конституции России "выпала" глава "Избирательная система", которая установила бы конституционные рамки для федеральных и региональных избирательных законов. Альтернативой главы Конституции может стать качественно проработанный Федеральный конституционный закон "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации". Вместо него некоторые авторы предлагают принять Избирательный кодекс, который по сути и форме не может быть конституционным законом, а стало быть и отличаться достаточной стабильностью.

Принцип независимости органов, осуществляющих организацию и проведение выборов. Этот принцип означает, что для обеспечения реализации и защиты избирательных прав граждан образуются специальные органы - избирательные комиссии, при подготовке и проведении выборов в пределах своей компетенции независимые от органов государственной власти и местного самоуправления. В соответствии со ст. 21 и 23 Федерального закона "Об основных гарантиях..." ЦИК РФ и избирательные комиссии субъектов Федерации охарактеризованы в качестве государственных органов, не входящих в систему органов законодательной (представительной), исполнительной и судебной власти. Однако вряд ли в этом стоит усматривать формирование нового канала государственной власти, дополняющего классическую теорию разделения властей.242

112

На избирательные комиссии возлагается основная работа по организации и проведению выборов: они осуществляют контроль за соблюдением избирательных прав граждан, распределяют и контролируют целевое использование средств, выделенных на финансовое обеспечение выборов, осуществляют составление списков избирателей, регистрируют кандидатов и их доверенных лиц, контролируют соблюдение равных правовых условий участия избирателей и кандидатов в предвыборной агитации, решают материально-технические вопросы подготовки и проведения выборов и др. При этом решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для исполнения всеми государственными и негосударственными организациями, их должностными лицами и гражданами. На государственные органы, органы местного самоуправления, учреждения, организации, предприятия с государственным участием, а также их должностных лиц возложена обязанность оказывать содействие избирательным комиссиям в реализации их полномочий, в частности предоставлять необходимые помещения, транспорт, средства связи, техническое оборудование, сведения и материалы, давать ответы на обращения избирательных комиссий в срок, установленный федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов.

Проблема независимости избирательных комиссий в научной литературе явно недостаточно разработана, нуждается в самостоятельном исследовании, которое может быть под силу членам ЦИК РФ. В тезисном варианте авторы рассматривают проблемы формирования и независимости деятельности избирательных комиссий в главе, посвященной избирательному процессу.

Принцип контроля за ходом организации и проведения выборов. Важной проблемой, возникающей в ходе проведения выборов, является слабая правовая регламентация механизма контроля за соблюдением правовых норм. Несмотря на то, что эта проблема во многом

113

носит организационный характер, несомненным сегодня является отсутствие должного внимания к ней со стороны законодателя, который практически не предпринимает попыток более подробной регламентации вопросов привлечения к ответственности, недостаточно конкретизирует и не устанавливает механизм реализации полномочий избирательных комиссий разного уровня в данной сфере.243 Более того, этой проблеме не уделяется достаточного внимания и в научной литературе, очевидно, из-за общепринятого мнения о бессилии правовых средств в данной области.

За ходом организации и проведения выборов осуществляется государственный, общественный и международный контроль. Например, около 200 тыс. наблюдателей следили за ходом выборов в России в 2000 г.

Государственный контроль, прежде всего, осуществляется Конституционным Судом Российской Федерации, судами общей юрисдикции, избирательными комиссиями,244 органами внутренних дел.245

Опишем, например, финансовый контроль. 1) Контроль Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Согласно п. 13 ст. 59 Федерального закона "Об основных гарантиях..." комиссии осуществляют контроль за порядком формирования и расходования средств избирательных фондов. Для этих целей в соответствии со ст. 60 Закона при ЦИК РФ создаются контрольно-ревизионные службы с привлечением руководителей и специалистов из государственных и иных органов и учреждений, включая Центральный банк России, Сбербанк России, Главное Управление (национальный банк) Центрального банка России в субъекте. Филиал Сбербанка не реже одного раза в неделю, а менее чем за 10 дней до дня голосования - не реже одного раза в три операционных дня

114

представляет ЦИК РФ сведения о поступлении средств на специальные избирательные счета кандидатов. 2) Отчетность и ответственность кандидата. Кандидат несет личную ответственность за 3-правление финансовыми средствами, выделенными для обеспечения избирательной кампании. Кандидат обязан назначить уполномоченного представителя по финансовым вопросам, который должен быть зарегистрирован ЦИК РФ и может взять на себя ответственность за управление финансовыми ресурсами избирательного фонда. Кандидаты обязаны предоставить 3 финансовых отчета в период избирательной кампании. Однако отчеты по выборам Президента и депутатов Государственной Думы породили неуважение и даже недоверие к системе финансовой отчетности как надежному контрольному механизму, особенно если учесть то обстоятельство, что многие кандидаты располагали дополнительными активами и доходами (что, очевидно, было связано с укрытием доходов от налоговых органов).246 Хотя доказать незаконную деятельность по финансированию избирательных кампаний и нелегко, о ней можно судить по сообщениям СМИ и исследованиям, проведенным с целью выявления стоимости предвыборной кампании с привлечением "пиаровских" фирм. 3) Отчетность перед избирателями через средства массовой информации. Для обеспечения финансовой прозрачности избирательной кампании ЦИК РФ периодически должна направлять информацию о поступлении и расходовании средств избирательных фондов в СМИ.247

Особой и довольно своеобразной формой государственного контроля за ходом избирательной кампании и проведением голосования

115

является существование в некоторых странах специальных судебных органов - судов по избирательным делам, создание и функционирование которых предусмотрено текстами конституций или специальным законодательством. В состав этих судов, как правило, входят назначаемые правительством профессиональные судьи. Представительство политических партий или избирательного корпуса в них не предусмотрено.248 В 1993 г. в России был создан третейский информационный суд, который решал споры о нарушениях Положений о выборах, о соблюдении равных правовых возможностей в использовании СМИ. Но механизм осуществления контроля судом не оправдал себя, так как был недостаточно проработан и малоэффективен.

Общественный контроль может осуществляться, например, посредством наблюдателей.249 Согласно ст. 2 Закона "Об основных гарантиях..." наблюдатель - это гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, включая деятельность комиссии по проверке правильности итогов голосования, определения результатов выборов. В соответствии с п. 9 ст. 30 Закона наблюдатели вправе: знакомиться со списками избирателей; находиться в помещении для голосования соответствующего избирательного участка в день голосования, досрочного голосования; присутствовать при голосовании избирателей вне помещения для голосования; наблюдать за подсчетом числа граждан, внесенных в списки избирателей, бюллетеней, выданных избирателям, погашенных бюллетеней; наблюдать за подсчетом голосов избирателей; знакомиться с любым заполненным или незаполненным бюллетенем при подсчете голосов; наблюдать за составлением комиссией протокола об итогах голосования; обращаться

116

к председателю участковой комиссии с предложениями и замечаниями по вопросам организации голосования; знакомиться с протоколами комиссий об итогах голосования, о результатах выборов, получать от комиссии заверенные копии протоколов и документов; носить нагрудный знак с обозначением своего статуса, указанием фамилии, имени, отчества, а также фамилии, имени, отчества кандидата или наименования избирательного объединения, блока, общественной организации, направивших наблюдателя; обжаловать действия (бездействие) комиссии; присутствовать при повторном подсчете голосов. Согласно п. 10 ст. 30 Закона наблюдатели не вправе: выдавать избирателям бюллетени; расписываться за избирателей в его получении; заполнять за избирателя бюллетень; предпринимать действия, нарушающие тайну голосования; принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней; совершать действия, препятствующие работе комиссии; проводить агитацию среди избирателей; участвовать в принятии решения соответствующей комиссией. Узловыми элементами системы контроля, плохо поддающимися общественному контролю, являются: изготовление больше установленного числа бюллетеней и распределение их по комиссиям; скупка голосов, начинающаяся еще на этапе досрочного голосования; использование переносных урн для голосования вне избирательного участка; голосование по открепительным удостоверениям.

Общественный контроль осуществляется также через доверенных лиц кандидатов на выборную должность,250 через посредство их объединений, представители которых наделены правом совещательного голоса при подсчете голосов избирателей избирательными комиссиями. Статус доверенных лиц определен в ст. 43 Закона "Об основных гарантиях..." Внешне институт доверенных лиц выглядит как демократическое учреждение, призванное осуществлять своеобразный контроль за работой правительственных чиновников и других лиц, ведающих проведением выборов, и гарантировать беспристрастные результаты голосования. Однако фактически официальные наблюдатели - это дополнительное звено в цепи официальных и неофициальных агентов баллотирующихся в данном

117

округе кандидатов, которое может привести к увеличению количества правонарушений.

Коррупции избирательных процедур и выхолащиванию реального демократического содержания выборов, безусловно, способствует слабость общественного контроля, без деятельности которого не может быть эффективных демократических институтов. В целом по стране отмечается, что наблюдатели ведут себя довольно пассивно, что делает возможным пропуск каких-либо фальсификаций или иных правонарушений.

3. Международный контроль. В своей деятельности международные наблюдатели руководствуются методикой и основными принципами организации наблюдения за подготовкой и проведением выборов, рекомендованными Советом Европы. Международное наблюдение - отмечено в итоговом документе международной конференции "Свобода выборов и международное наблюдение за выборами", проходившей в Испании в 1994 г. - становится важным, влиятельным фактором демократизации избирательных систем. Присутствие наблюдателей является дополнительной гарантией соблюдения прав избирателей, залогом развития демократических тенденции в обществе.251

В ходе проведения президентских выборов в 2000 г. международные наблюдатели252 столкнулись с рядом случаев, когда якобы независимые общественные организации фактически оказывались организациями, ангажированными в интересах той или иной политической партии, того или иного кандидата. В качестве примера можно привести "неполитизированное" российское объединение избирателей (РОИ), руководители которого утверждали, что они функционируют в качестве НПО, созданного в августе 1999 г. с целью обеспечения более активного участия граждан в избирательном процессе путем информирования избирателей об их правах. Однако получилось так, что в сентябре РОИ решило поддержать блок "Единство" и приняло активнейшее участие в предвыборной кампании. Представители РОИ были широко представлены в качестве наблюдателей в день выборов. После проведения выборов депутатов

118

Государственной Думы они вновь стали "неполитизированной" общественной организацией. Между тем в феврале 2000 г. руководители РОИ открыто заявили о своей поддержке В. Путина как кандидата в Президенты России. В частности, приняли активное участие в обеспечении работы 80 "общественных приемных", развернутых по всей стране накануне выборов, что относилось к мероприятиям, проводившимся в рамках предвыборной кампании. Вопросы же об источниках финансирования РОИ (внутреннее финансирование, поддержка со стороны блока "Единство" через соответствующим образом созданный избирательный фонд) были оставлены без ответа. Вполне очевидно, что необходимо разработать конкретную методику оценок, которая бы позволила отличать действительно неполитические организации от "теневых" структур, преследующих свои вполне однозначные политические цели.253

В декабре 1999 г. накануне выборов депутатов Государственной Думы России, Центральной избирательной комиссией было аккредитовано 1169 иностранных (международных) наблюдателей, в большинстве своем из европейских стран, а также США, Японии. Контроль за законностью выборов Президента России осуществлял 1001 иностранный (международный) наблюдатель. Правовые положения, относящиеся к деятельности международных наблюдателей, разработаны весьма поверхностно и, в основном, касаются вопросов приглашения и аккредитации, сроков пребывания и ответственности согласно действующему российскому законодательству (например, ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях..."). За исключением общей цели "наблюдать за подготовкой и проведением выборов", изложенной в ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях...", закон не детализирует степень доступа международных наблюдателей, их конкретные права и ограничения. Международный контроль имеет как позитивные, так и негативные моменты. Позитивные заключаются в том, что он способен предупредить, установить явные нарушения избирательных прав граждан и законов о выборах. Вместе с тем осуществление международного контроля не делает чести контролируемому государству, так как свидетельствует о том, что у международного сообщества имеются сомнения в демократизме

119

и честности проводимых выборов. По мнению авторов, международный контроль может осуществляться только на взаимных началах.

Принцип ответственности за нарушения избирательных прав граждан и законов о выборах. Составляющие принципа ответственности включают правовые средства, конкретизирующие содержание избирательных прав и предусмотренные нормами уголовного, административного и гражданского законодательства, а также законодательства о выборах. Так, ст. 141 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее - УК РФ) предусматривает уголовную ответственность за воспрепятствование осуществлению избирательных прав или работе избирательных комиссий, а ст. 142 - за фальсификацию избирательных документов или неправильный подсчет голосов, причем нарушения этих положений расцениваются как посягательство на политические права граждан. Поскольку на выборах всех уровней подкуп избирателей получает все более широкое распространение, то возникает очевидная необходимость включить состав данного преступления в УК РФ, предусматривающий не только меры, связанные с лишением свободы, но и дополнительные в виде запрещения занимать государственные должности и входить в состав избирательных комиссий. Менее опасные нарушения избирательного законодательства влекут административную ответственность, которая регламентирована ст. 5.1-5.25 Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации (далее - КоАП РФ). Нарушения законодательства о выборах, за которые предусмотрена административная ответственность, довольно распространены. Большое количество споров, связанных с нарушением избирательных прав рассматривается также посредством гражданского судопроизводства. Нельзя забывать и о санкциях собственно избирательного законодательства, например, предусмотренных ст. 76 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. основаних аннулирования (отмены) регистрации кандидата.

С другой стороны, важной составляющей данного принципа должна стать ответственность выборных лиц за свою деятельность перед избирателями, что, к сожалению, не предусматривается нормами действующего законодательства.

Краткий анализ основных принципов избирательной системы не претендует на исчерпывающий характер и на истину в последней

120

инстанции, но возможное обсуждение названных проблем позволит усовершенствовать этот важнейший институт конституционного права России. Реализация принципов избирательной системы, по мнению авторов, может способствовать преодолению пробелов и коллизий в федеральном и региональном избирательном законодательстве. Это не означает, что данную систему нельзя совершенствовать, а на практике нет отклонений от демократических норм избирательного права. Именно здесь открываются широкие возможности для вовлечения ученых-специалистов в диалог о достоинствах и недостатках нормативного закрепления принципов избирательной системы.

121

119 Зиновьев А.В. Избирательная система России. СПб., 2000. С. 8.

120Международные избирательные принципы - это обязательства государств не только предоставлять лицам, находящимся под их юрисдикцией, какие-либо отдельные права и свободы на участие в выборах, но и не посягать на такие права и свободы и принимать соответствующие меры по их реализации. См.: Смольяков А.А. Указ, соч. С. 73.

121См.: Международные акты о правах человека. Сборник документов. М., 2000.

122 Белкин А.А. Социальное воспроизводство и государственное право. Л., 1991. С.53-54.

123 Князев С.Д. Принципы российского избирательного права // Правоведение. 1998. №2.0.21-22.

124 Блажчук Е. £., Пекишев Н.П. Указ. соч. С. 110-111; Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 15; Астафичев П.А. Указ. соч. С. 31; Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 2002.

125Абстрактная концептуализация различных явлений является главным строительным материалом любых теорий, так как в отличие от конкретных понятий абстрактные понятия не привязаны к определенному контексту и при построении теории играют решающую роль, либо они переступают границы конкретных событий или ситуаций и указывают на их общие свойства. См.: Тернер Дж. Структура социологической теории. М., 1985. С. 30; Лившиц Р. 3. Теория права. М., 1994. С. 195.

126 Явич Л.С. Право развитого социалистического общества (сущность и принципы). М., 1978. С. 11.

127 Ковачев Д.А. Конституционный принцип: его понятие, реальность и фиктивность // Журнал российского права. 1997. № 9. С. 77; Златопольский Д.Л. О сущности Конституции//Журнал российского права. 1997. № 10. С. 64.

128Статья 81 Конституции России 1993 года устанавливает данную дефиницию только применительно к выборам Президента России.

129 Шергин В.П. Указ. соч. С. 47.

130 Гаврилов В.В. Принятие ООН актов о правах человека и международный механизм их регламентации,Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Казань. 1994. С 3-4; Вешняков А.А. Избирательные стандарты в международном праве и их реализация в законодательстве Российской Федерации. М., 1997. С. 61; Тихомиров Ю.А. О коллизионном праве // Журнал российского права. 1997. № 2. С. 52.

131Зиновьев А.В. Отличаются ли выборы Президента США демократизмом и легитимностью? // Правоведение. 2001. № 3. С. 70-76.

132 Сунцов А.П. Указ. соч. С. 9.

133Современное российское избирательное право. С. 54-55.

134 Астафичев П.А. Указ. соч. С. 32.

135А.X. Руппель классифицирует принципы в зависимости от степени важности на основные - всеобщность избирательного права, равное избирательное право, прямые или многоступенчатые выборы и дополнительные - абсолютное или относительное большинство избирателей, ответственность депутатов перед избирателями вплоть до права их досрочного отзыва, обеспечение пропорционального представительства в органах власти политических партий, проведение выборов избирательными комиссиями, принцип равных возможностей кандидатов в ходе избирательной кампании. См.: Руппель А.X. Указ. соч. С. 10-16. Предложенная классификация не отличается убедительностью, название "многоступенчатые выборы" относится в большей мере к не правовой категории, а синонимами названий "основные" и "дополнительные" принципы будут "важные" и "неважные".

136 Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 1998. С. 11.

137Часть 3 ст. 3 Конституции РФ 1993 г.; ч. 3 ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.

138Части 1 и 2 ст. 17, ст. 22, ст. 29, ч. 1 ст. 45, ч. 1 и 2 ст. 46 Конституции РФ 1993 г.

139 Ясперс К. Смысл и назначение истории. М., 1991. С. 168.

140 Ильин И.А. Общее учение о праве и государстве (фрагменты) // Правоведение. 1992. №3. С. 96.

141Избирательная система Российской Федерации. С. 11 и др.

142Cat/doe A, X. Избирательное право в Республике Узбекистан. Вопросы реформы, законодательство и зарубежный опыт. Ташкент, 1993. С. 9 и др.

143Названное положение едва ли стоит возводить в ранг принципа как основополагающего начала, это всего лишь механическая процедура подсчета голосов. Автор мог бы согласиться с его наименованием - принцип демократического порядка определения результатов голосования.

144Части 1-3 ст. 3, ч. 1 и 2 ст. 32 Конституции РФ 1993 г.; ст. 3 и 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." 2002 г.

145Статья 92 Конституции РСФСР 1978 года непосредственно в тексте закрепляла принцип всеобщности выборов: "Выборы депутатов являются всеобщими: все граждане РСФСР, достигшие 18 лет, имеют право избирать и быть избранными, за исключением лиц, признанных в установленном законом порядке умалишенными".

146Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 24.

147Сегодня остро стоит вопрос обеспечения политических прав граждан, содержащихся в СИЗО. Эту функцию пришлось взять на себя сотрудникам уголовно-исполнительной системы. См.: Соблюдение прав осужденных и консультативная помощь администрации в российских пенитенциарных учреждениях // Тюремная библиотека. Вып. 5. М., 2000. С. 31.

148Некоторые авторы полагают, что это не противоречит принципу всеобщности. См.: Технология и организация выборных кампаний: Зарубежный и отечественный опыт. М., 1993. С. 51.

149В 70-е годы многие страны вынуждены были пойти на снижение возрастного ценза до 18 лет: Великобритания и ФРГ (1970), США (1971), Франция (1974), Италия (1975) и т.д. В Бразилии, Никарагуа, на Кубе, в Иране право голоса предоставлено с 16 лет. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 194.

150В ряде стран действует по настоящее время. Официальным предлогом для такого ограничения является утверждение, что голос грамотного человека абсолютно независим, а неграмотный человек вынужден обращаться к посторонним лицам при оформлении избирательного бюллетеня и поневоле испытывает на себе чье-то политическое влияние. Такая аргументация неубедительна, особенно принимая во внимание современную практику проведения выборов, когда даже на грамотного избирателя оказывают прямое или замаскированное давление с целью заставить его голосовать за ту или иную политическую партию. Статья 33 Конституция Эквадора 1977 г. называет голосование обязательным для умеющих читать и писать и факультативным для неграмотных. В Перу в 1980 г. впервые в истории страны к выборам были допущены неграмотные - 857 тыс. человек. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 194.

151До 1917 г. женщины имели право избирать лишь в Австралии, Дании, Исландии, Новой Зеландии, Норвегии. Официальная трактовка этого ценза объяснялась тем, что удел женщины - домашнее хозяйство (сочетание трех "К" - Kirche, Kuche, Kinder). Введение ценза пола в арабских странах (Бахрейн, Кувейт, Иран, ОАЭ) обосновывалось предписаниями ислама о статусе женщин. Постепенно европейские страны стали предоставлять женщине право голоса (Великобритания - 1918, США - 1920, Франция - 1944, Италия и Япония - 1945; Швейцария - 1971 и т.д.). См. там же. С. 193.

152Политический плюрализм является одним из признаков демократического общества, поэтому достаточно редко встречаются ограничения, связанные с принадлежностью к общественным организациям. Однако от участия в выборах в Индонезии отстраняются бывшие члены коммунистической партии и связанных с ней организаций, а также лица, прямо или косвенно принимавшие участие в "коммунистическом заговоре" 1965 г. См.: Сравнительное конституционное право. С. 373. 11 марта 2001 г. состоялись муниципальные выборы в Латвии. Согласно закону все кандидаты обязаны в совершенстве владеть латышским языком, не иметь в прошлом связей с КГБ, не состоять в компартии после января 1991 г. См.: Всему голова - не только язык // Российская газета. 2001.12 марта.

153Конституционное право зарубежных стран. С. 195.

154Это не означает, что церковь абсолютно не участвует в избирательной кампании. Своим идеологическим воздействием на избирателей она иногда может изменить соотношение голосов избирателей в пользу определенных партий, особенно христианско-демократических. Кроме того, церковь обладает мощными финансовыми возможностями, которые могут использоваться для оказания денежной помощи некоторым кандидатам.

155К этой категории могут относиться лица, чьи действия являются общепризнанно дурными. Это могут быть лица, занимающиеся бродяжничеством, пьянством и т.п. См. там же. С. 195-197.

156Федеральные органы государственной власти могут использовать механизмы принуждения для приведения законоположений субъектов в соответствие с федеральным законом. Так, Конституционный Суд РФ в Постановлении от 27 апреля 1998 г. № 12-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений ч. 1 ст. 92 Конституции Республики Башкортостан "О Президенте Республики Башкортостан"" признал не соответствующим Конституции России ограничения избирательных прав на выборах Президента Республики по основаниям возраста (быть не моложе 35 и не старше 65 лет) и оседлости (иметь оседлость на территории республики не менее десяти лет) // СЗ РФ. 1998. № 18. Ст. 2063.

157Примечательно, что ст. 20 Конституции РСФСР 1937 г. предоставляла все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории России для трудовых занятий, но без привлечения чужого труда. В сравнительном исследовании Межпарламентского союза в 1967 г. отмечалось, "чтобы иметь право голоса, нужно быть гражданином страны, ни в одной стране право голоса не предоставляется иностранцам". В настоящее время данный тезис не является бесспорным. В ряде стран право участвовать в голосовании приобретают иностранцы, проживающие на территории страны в течение определенного срока и уплачивающие налоги. Как правило, речь идет о предоставлении права участвовать в местных выборах (Венгрия, Финляндия, Испания, Россия). Однако к предоставлению иностранцам пассивного избирательного права нужно подходить с особой осторожностью. См.: Аранов-скиО К.В. Указ. соч. С. 408 и др. Перед выборами 2002 г. депутаты латышского сейма выступили с предложением лишить натурализовавшихся граждан на 10 лет права избираться в парламент, таким образом, очистить предвыборные списки от кандидатов с недостаточным стажем латвийского гражданства. См.: Чернявский Ю. Десять пет без права избираться // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 1 февр.

158Согласно постановлению Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г., установление для лиц, состоящих в российском гражданстве по рождению, каких-либо различий в праве на гражданство в зависимости от места жительства противоречит Конституции РФ. Все лица, состоящие в гражданстве Российской Федерации по рождению, независимо от времени их возвращения в Российскую Федерацию, должны пользоваться равными правами. Конституция России не требует, чтобы кандидат на должность Президента Российской Федерации являлся гражданином России по рождению. См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 1996 г. № 12-П по делу о проверке конституционности пункта "г" статьи 18 Закона "О гражданстве Российской Федерации" // СЗ РФ. 1996. № 21. Ст. 2574.

159Например, в соответствии с национальным законодательством США, сенатор Конгресса должен состоять в гражданстве не менее 9 лет, депутат палаты представителей - не менее 7, Президент должен быть прирожденным гражданином США. См.: Иностранное конституционное право / Под ред. В.В. Маклакова. М., 1996. С. 20; Конституционное (государственное) право. Справочник / Под ред. В.И. Лафитского. М., 1995. С. 32 и др.

160Представляется, что в этом отношении нельзя не учитывать зарубежный опыт, свидетельствующий о том, что во многих странах наличие двойного гражданства существенным образом оказывает влияние на избирательные права. Так, ст. 102 Конституции Индии прямо устанавливает, что не имеет права быть избранным Президентом лицо, "добровольно принявшее иностранное гражданство или в какой-либо форме признавшее свою верность или приверженность иностранному государству". А ст. 65 Конституции Болгарии предусматривает, что народным представителем может быть избран болгарский гражданин, если только он не имеет другого гражданства. См.: Князев С.Д. Применение законодательства о выборах в субъектах Российской Федерации // Российская юстиция. 1997. № 10. С. 51-52; Ковачев Д.А. Конституционная регламентация избирательной системы в законодательстве о выборах зарубежных государств // Вестник ЦИК РФ. 1998. № 7. С. 131-135.

161Часть 65 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г.

162См.: Части 4 и 5 ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. Законодательство субъектов не дает унифицированного ответа на вопрос о том, на какой момент кандидат должен достигнуть предусмотренного минимального возраста. Возрастной избирательный ценз может быть привязан к дате объявления выборов (ст. 53 Устава Приморского края); к моменту выдвижения (ст. 38 Устава Нижегородской области); может оговариваться применительно к дате голосования (ст. 77 Устава Ярославской области); может вообще не связываться с конкретными этапами избирательного процесса (это характерно для большинства субъектов).

163Например, в Латвии после установления независимости возрастной ценз избирателей был повышен с 18 лет до 21 года (ст. 8 Конституции Латвии).

164В постановлении Конституционного Суда РФ от 24 июня 1997 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положений ч. 1 ст. 74 и ст. 90 Конституции Республики Хакасия дана правовая оценка нарушения общих условий реализации права быть избранным. Введение в законодательство субъектов ограничений реализации права быть избранным как по продолжительности, так и срокам обязательного проживания признано не соответствующим части 3 ст. 3, ч. 2 ст. 6, ч. 1 и 2 ст. 19, ч. 2 ст. 32 и ч. 3 ст. 55 Конституции РФ // СЗ РФ. 1997. № 26. Ст. 3145.

165Данное положение, как юридическое состояние, возникающее при регистрационном учете граждан по месту жительства, определяется Законом РФ от 25.06.93 г. № 5242-1 "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227. Наличие регистрации рассматривается в качестве юридического основания для включения гражданина в список избирателей по месту жительства. Юридическая оценка подобной ситуации была дана еще в постановлении Конституционного Суда РФ от 24.11.95 г. № 14-П по делу о проверке конституционности ч. 2 ст. 10 Закона Республики Северная Осетия - Алания от 22.12.94 г. "О выборах Парламента Республики Северная Осетия - Алания", которым установлено, что факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке // СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4692.

166Например, ст. 83 Конституции Башкортостана, напротив, возрастной ценз для кандидата на пост Президента Республики снижает до 30 лет. См.: Конституция Республики Башкортостан 1993 г. в ред. Закона от 3 ноября 2000 г. № 94-з. Уфа, 2000.

167Так, Постановление Конституционного Суда от 27.04.98 г. № 12-П, касаясь вопроса установления требования владения кандидатом в Президенты Республики башкирским и русским языками, определило, что до урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка Республики в надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка // СЗ РФ. 1998. №18. Ст. 2063.

168 Лаки К. Сравнительная таблица законов о выборах двенадцати стран // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 1994. № 2. С. 19-26; Сравнительное конституционное право. С. 366-377.

169В течение длительного времени во всех странах велась политическая борьба за предоставление всем гражданам права голоса на выборах. Например, во Франции все конституции вплоть до 1848 г. лишали абсолютное число граждан избирательных прав. В 1846 г. из 35 млн населения Франции избирательными правами пользовались лишь 241 тыс. человек. В Англии избирательным правом до 1823 г. пользовались около 3% населения страны. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 190-191 и др.

170Части 1 и 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13, ст. 19 Конституции Российской Федерации 1993 г.; ст. 3 и 5 Федерального закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г. Принцип равных выборов непосредственно связан с более широким принципом конституционного права - принципом равноправия граждан, нашедшим отражение в ст. 19, ч. 2 и 3 ст. 55, ч. 1 и 2 ст. 6, ч. 4 ст. 13 Конституции Российской Федерации 1993 г.

171Так, в Бангладеш 30 мест в парламенте зарезервированы женщинам, в Бутане - монастырям, в Индии - англо-индийской общине, в Индонезии - для вооруженных сил, во Франции - для французов, проживающих за границей. Статья 72 Конституции Республики Дагестан устанавливает, что Народное Собрание (Парламент) состоит из 121 депутата. С целью обеспечения максимального представительства этнических общностей населения депутаты парламента избираются по квотам, пропорционально численности этих общностей и административно-территориальному устройству республики. Так, в Парламенте определено мест для депутатов: аварской национальности - 33, даргинской - 19, кумыкской - 16, лезгинской - 14, русской - 11, лакской - 6, табасаранской - 5, азербайджанской - 5, чеченской - 4, ногайской - 2, татской - 2, и по одному для представителей агульской, рутульской и цахурской национальностей. И хотя даже в самом Дагестане обращается внимание на то, что такой порядок формирования Парламента Республики противоречит принципу равного избирательного права, в юридической литературе отмечается, что этот способ избрания парламента оправдывает себя с точки зрения стабильности и спокойствия в республике. См.: Алиева 3. А. Система органов государственной власти Республики Дагестан на современном этапе. Автореф. дис.... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 10-12.

172Равный вес голосов избирателей достигается посредством единой нормы представительства, т.е. состояния, когда на каждое выборное лицо приходится одинаковое количество избирателей. Альтернатива единой норме представительства - куринальные выборы (избиратели делятся на "курии" по национальному, религиозному и иным признакам с заранее установленным числом мандатов).

173По данным экспертов ООН, в 1995 г. Россия занимала 52 место по уровню реализации политики равноправия. В 2000 г. - 74-е место среди 177 стран. В расчет бралось несколько критериев, и в частности представительство женщин в структурах власти. Количество женщин в Верховном Совете СССР в 1984 г. составляло 32,8%, в Государственной Думе первого созыва 1993 г. - 13,6%, второго созыва 1995 г. - 10,2%, третьего созыва 1999 г. - 7,7%. Исполнительная власть в России еще более "мужская". Из 35 членов Правительства России женщина лишь одна - В. Матвиенко. К 2000 г. представительство женщин в парламентах было самым высоким в мире в Швеции - 42,7%, в Дании - 37,4%, в Финляндии - 37%, в Норвегии - 36,4%. Во многих странах закреплена 30-40% квота для женщин при выборах в парламент, при формировании исполнительных органов власти. Многие крупные политические партии зафиксировали эти квоты в своих уставных документах. В странах Северной Европы созданы специальные механизмы реализации политики равноправия. Например, при шведском правительстве существует соответствующее подразделение. В Финляндии, Дании, Норвегии работают Советы по делам равенства и Комиссии равных возможностей. См.: Калинина Е. Демократия без женщин // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 3 марта.

17428 сентября 1997 г. выборы органов местного самоуправления в Санкт-Петербурге проводились по многомандатным округам. Избиратель, проживающий в поселке Лисий Нос, обладал 7-ю голосами - необходимо было избрать 7 депутатов в данном округе. Избиратель, проживающий в 68-м муниципальном округе Приморского района, обладал 20-ю голосами. Причем избиратель обладал правом отдать все количество голосов за кандидатов (в нашем примере это соответственно 7 и 20), либо любое меньшее количество голосов. Избиратель 68-го округа, кроме того, обладал одним голосом для участия в выборах депутата Законодательного Собрания.

175Российская газета. 2002. 25 дек.

176Перечень нарушений принципа равных выборов, связанных с использованием преимуществ должностного и служебного положения, установлен п. 5 ст. 40 Закона "Об основных гарантиях..." от 12 июня 2002 г.

177 Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

178Эти данные были приведены в финансовом отчете ЦИК РФ о расходовании средств федерального бюджета на подготовку и проведение выборов. См.: Сколько стоили выборы президента // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 24 июня.

179По сообщениям ИТАР-ТАСС, многомиллионные "пожертвования" американских компаний в предвыборные фонды политических партий США не являются добровольными и вызваны давлением, которое оказывают политики на предпринимателей, и, конечно, корыстными соображениями последних. Такие откровенные суждения высказали сами руководители крупных корпораций в ходе опроса, проведенного исследовательской организацией "Комитет экономического развития". Почти 3/4 (74%) из 300 руководителей компаний, годовой доход которых превышает 500 млн долл., заявили о том, что их фактически заставляют делать крупные взносы в избирательные фонды политических партий. Половина бизнесменов сказала, что их коллеги "боятся неприятных последствий для себя или своей промышленности, если они ответят отказом на просьбу" сделать взнос в пользу той или иной политической партии. 78% руководителей назвали действующую в США систему финансирования предвыборных кампаний "гонкой за деньгами, которая все больше выходит из-под контроля". Почему американские корпорации делают эти взносы? 31% опрошенных руководителей отвечали - "во избежание неприятных законодательных последствий"; 23% - для того чтобы "купить право доступа к влиянию на законодательный процесс"; 22% - с целью "поддержать определенную идеологическую позицию", и 12% - чтобы "поддержать избирательный процесс". 57% руководителей корпораций, которые предоставляют партиям деньги, заявляют о необходимости реформы системы финансирования избирательных кампаний и введения запрета на использование так называемых "мягких денег", которые могут в неограниченном объеме поступать в партийные фонды. По подсчетам независимого Центра, за ответственную политику к президентским выборам 7 ноября, Дж.Буш-мл. получил в 1999-2000 гг. в свои фонды 176,4 млн долл., А. Гор - 126,9 млн долл. Любопытно, что наибольшую и практически равную финансовую поддержку оба кандидата получили от одних и тех же "заинтересованных групп". В то же время "уникальную" поддержку Гору оказали лоббисты, издательские и телефонные компании, а Бушу - нефтегазовая промышленность, коммерческие банки и компании по продаже автомобилей. См.: Президентские гонки... за деньгами // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 4 нояб.

180Еще в 1812 г. губернатор штата Массачусетс (США) Э. Джерри для обеспечения победы Республиканской партии на местных выборах объединил в один избирательный округ административные районы, в которых поддержку имели демократы. Тем самым он рассчитывал уступить один округ, но зато победить во всех прочих. "Технология", апробированная в Массачусетсе, получила название "джерримендеринга", являющаяся с тех пор символом жульнической нарезки избирательных округов.

181Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. // Российская газета. 2002. 25 дек.

182Схема одномандатных избирательных округов по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга третьего созыва // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 20, 24 сент.

183На президентских выборах 1996 г. для выдвижения надо было сдать один миллион подписей, но получить в первом туре больше миллиона голосов смогли лишь Б. Ельцин, Г. Зюганов, А. Лебедь, Г. Явлинский и В. Жириновский. Остальные набрали от 120 до 700 тыс.

184Заявитель - Саратовская областная Дума, по мнению которой равное представительство субъектов Федерации уже обеспечивается конституционным порядком формирования Совета Федерации, поэтому при выборах депутатов Государственной Думы не должно быть исключений для субъектов Федерации с числом избирателей меньше единой нормы представительства. Конституционный Суд в Постановлении от 17.11.98 г. № 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21.06.95 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ" признал положение об образовании избирательного округа на территории субъекта Федерации с числом избирателей меньше нормы представительства не противоречащим Конституции РФ // СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5969. По мнению П.А. Астафичева, позиция Саратовской областной Думы является более обоснованной. См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 54-55.

185В июле 1995 г. Конституционный Суд РФ рассматривал запрос о проверке конституционности одной из статей Закона Чувашской Республики "О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики", вызванный тем, что выборы в Государственный Совет (законодательный орган) проводились при условии, что избранным считался кандидат, получивший 25 % голосов избирателей. Но когда таким путем удалось сформировать только часть Государственного Совета, то из Закона удалили требование о 25 %, и на повторных выборах оставшаяся часть депутатов была избрана значительно меньшим числом избирателей. Конституционный Суд в СЕюем постановлении от 10.07.95 г. № 9-П отметил, что изменение правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе уже начатых выборов нарушает принцип равного избирательного права, и что такое нарушение может поставить под сомнение легитимность решений законодательного органа. Нарушение принципа равенства при формировании выборных органов может поставить под сомнение легитимность принимаемых ими решений. // СЗ РФ. 1995. № 29. Ст. 2860. Таким образом, сформулирована правовая позиция о недопустимости изменения правил подсчета голосов при повторном голосовании в процессе выборов, нарушающего принцип равенства, соблюдение которого является необходимым условием свободных выборов.

186 Фаибусович Э. А если кандидат "непроходной"... // Российская газета. 2000. 26 февр.

187Статья 81 Конституции Российской Федерации; ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..."; ст. 3, 6 Федерального закона "Об основных гарантиях..."

188В истории Советского государства были многостепенные выборы, в ходе которых на съезды Советов делегаты избирались нижестоящими Советами и их съездами. Такой способ формирования вышестоящих органов власти должен был облегчить процесс их создания, сделать весь государственный аппарат дешевле, подвижнее. Замена многостепенных выборов прямыми была осуществлена Конституцией РСФСР 1937г. В Казахстане выборы Президента, депутатов нижней палаты Парламента, местных представительных органов и членов органов местного самоуправления Республики проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, а выборы депутатов Сената Парламента - на основе косвенного избирательного права при тайном голосовании. См.: Шелютто Н.В. Законы о выборах в законодательные органы государств - членов СНГ // Журнал российского права. 1997. № 7. С. 97; Кубеев Е.К. Основы конституционного строя республики Казахстан. Автореф. дис.....д-ра юрид. наук. М., 1998. С. 27-28. В избирательных системах стран дальнего зарубежья можно обнаружить самые разнообразные модификации моделей прямого и косвенного (многоступенчатого) участия граждан в выборах. Иногда используется и некий конгломерат прямого и косвенного избирательного права в сочетании с элементами кооптации.

189 Зиновьев А.В. Отличаются ли выборы президента США демократизмом и легитимностью // Правоведение. 2001. № 3.

190 Ленин В.И. ПСС. Т. 10. С. 202.

191 Батыгин А. Вместо Конституции - политбюро? // Российская газета. 1999. 12 февр.

192 Козырева А. Выбирать или назначать? // Российская газета. 2001. 5 янв.

193Статья 81 Конституции Российской Федерации, ст. 1 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации", ст. 1 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы...", ст. 3, 7 Федерального закона "Об основных гарантиях..." и т.д.

194До 1936 г. при выборах в Советы применялось открытое голосование. Конституция 1918 г. не определяла порядка голосования, в ст. 66 лишь было сказано, что выборы проводятся согласно установившимся обычаям. А они предполагали открытое голосование. В последующем открытое голосование было закреплено инструкциями о выборах в Советы. Каждая форма голосования имеет свои недостатки и преимущества. Тайное голосование исключает непосредственную моральную ответственность голосующего индивида за принятое решение, отдавая предпочтение ответственности внутренней; голосование нейтрализует психологическое давление на избирателей со стороны различных политических сил и тем самым обеспечивает свободу волеизъявления. Открытое же голосование, напротив, способствует большей социальной ответственности принятого решения, но благоприятствует давлению на избирателей, создает прямую зависимость решения избирателя от общественного мнения и его положения в обществе.

195В Великобритании в период правления М. Тэтчер бюллетень и его корешок имели один и тот же порядковый номер, по которому весьма легко при желании установить, за кого голосовал тот или иной избиратель.

196Этот принцип не сформулирован в Конституции России 1993 г., но упоминается в ст. 3 Федерального закона "Об основных гарантиях..."

197Принуждение к участию или, наоборот, к неучастию в выборах не допускается; российское законодательство не предусматривает ответственности для избирателей за уклонение от участия в выборах. Вместе с тем в ряде стран за уклонение избирателей от участия в выборах предусматривается ответственность (Бельгия, Голландия, Австрия и др.), вплоть до уголовной (Пакистан). Законодательством СССР предусматривалось, что лица, препятствующие гражданину СССР в свободном осуществлении его права избирать и быть избранным, несут установленную законом ответственность. См.: Статья 132 Уголовного кодекса РСФСР от 27 октября 1960 г. в ред. от 28 апреля 1995 г. № 66-ФЗ // СЗ. 1995. № 18. Ст. 1594.

198Например, в Греции участие в выборах - обязанность каждого гражданина. У каждого совершеннолетнего есть книжка для голосования, где ставят печати об участии в выборах. Не голосовавшим грозит штраф - до 100 тыс. драхм (около 300 долл.) или, что более важно, - общественный остракизм: отказ в приеме на государственную службу и т.д. См.: Малышев В. Греки строят социализм // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 7 июня.

199Водовозов В.В. Избирательное право в Европе и России. СПб., 1906. С. 10-13.

200Установление обязательного минимума участия избирателей в выборах воспринято правовыми системами многих стран мира и смягчает проблему соотношения добровольных и обязательных выборов. Однако решение этой проблемы неизбежно приводит к другой: обязательный минимум усиливает вероятность частого признания выборов несостоявшимися, что может привести к дополнительным расходам за счет средств публичной собственности.

201Законодательство многих стран мира предполагает, что при определении результатов выборов не следует принимать во внимание, какой процент избирателей проголосовал: если хотя бы один проголосовал, то выборы состоялись. Статья 5 Органического закона Испании "Об общем избирательном режиме" 1985 г. категорически устанавливает, что никто ни под каким предлогом не может быть обязан или принужден к осуществлению своего избирательного права. В Италии на выборах в Сенат Республики и в Палату Депутатов, не устанавливается зависимость признания результативности выборов от числа избирателей, принявших в них участие. См.: Фузаро К. Правила переходного периода: новое избирательное законодательство Италии 1993 года // Реформа избирательной системы в Италии и России: опыт и проблемы. М., 1995. С. 19-26. Аналогичные подходы к реализации принципа свободы выборов и определению результатов голосования можно было обнаружить и в законодательстве отдельных субъектов Федерации (например, в Хабаровском крае, Волгоградской области и др.).

202Доволен только "ворчун" Черепков // Российская газета. 2001. 11 дек.

203 Владыкин А. Избиратели отвернулись от депутатов // Российская газета. 2000. 24 июня.

204 Князев С.Д. Указ. соч. С. 108.

205 Воробьев В. Вялый электорат// Российская газета. 2001.16 окт.

206 Князев С., Хрусталев Е. Добровольность участия в выборах и обязательность явки избирателей: есть ли противоречие? // Власть. 1997. № 10. С. 44-46.

207 Шкель Т. Выборы станут партийными // Российская газета. 2002. 29 мая.

208Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 19.

209 Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Проблемы, формы и направления совершенствования избирательного законодательства // Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1998. С. 39.

210Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 154.

211Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

212Например, статья 5 Федерального закона "О выборах Президента..."; ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." и др.

213 Потапов С. Мэр выступил против выборов // Российская газета. 2002. 5 марта.

214 Рабковский А. Депутаты - для себя любимых // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 1 февр.

215 Шатилов А., Нечаев В. Региональные выборы. Особенности технологии и характер предпочтений // Свободная мысль. 1997. № 6. С. 62.

216Выборы в Риксдаг и органы местного самоуправления в Швеции проводятся одновременно раз в 4 года.

217 Хазанов С.Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации (административно-правовое исследование). Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1996. С. 22.

218Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ. Копенгаген, 29 июня 1990 года // Международные акты о правах человека. Сб. документов. М., 2000. С. 654.

219Короткий срок полномочий способствует более полному учету смены интересов и предпочтений избирателей, но он не позволяет выборным лицам полностью реализовать себя и свою предвыборную программу. Последнее обстоятельство частично нейтрализуется многократным переизбранием одних и тех же лиц. В этом случае подтверждается доверие избирателей и отражается смена их интересов, но "адаптации" вновь избранных депутатов не требуется. Чрезмерно продолжительный срок полномочий приводит к отрыву выборных лиц от своих избирателей. Величина оптимального срока полномочий зависит также от общественно-политической ситуации в конкретном государстве, расстановки политических сил, особенностей национальной культуры. См.: Астафичев П.А. Указ. соч. С. 61.

220Например, на 4 года избираются депутаты Областного собрания и Глава администрации Архангельской области, депутаты Белгородской областной Думы и Глава администрации Белгородской области, депутаты Читинской областной Думы и Глава администрации Читинской области, мэр и вице-мэр города Москвы и др. В Уставе Нижегородской области (и ряде других субъектов Федерации) не устанавливался срок полномочий депутатов законодательного собрания области, в то время как срок полномочий губернатора (глав администрации) закреплялся в ст. 38 Устава области и составлял 4 года. Иные сроки полномочий органов государственной власти субъектов РФ (менее или более 4 лет) встречаются довольно редко. Так, в соответствии со ст. 108 Конституции Республики Татарстан Президент Республики избирается сроком на 5 лет. В некоторых представительных органах срок полномочий (особенно на период конституционной реформы 1993-1995 гг.) был снижен до 2 лет. См.: Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов РФ. Вып. 2. М., 1996.

221Статья 18 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..."

222 Князев С.Д., Хрусталев Е.Н. Российское муниципальное право. Владивосток, 1997. С. 75.

223Осуществляется законом субъекта.

224Осуществляется нормативным правовым актом муниципального образования.

225Пункты 30-32 ст. 38 Федерального закона "Об основных гарантиях..." Этот принцип также называют состязательностью выборов.

226Нередко одновременно выдвигаются заведомо слабые, "непроходные" кандидатуры, призванные создать видимость соблюдения принципа альтернативности.

227 Иванченко А.В. Выборы глав исполнительных органов государственной власти в 1995-1997 гг.: итоги, проблемы и перспективы // Журнал российского права. 1997. №12. С. 18.

228 Никитин П. Губернские выборы районного масштаба // Российская газета. 2001. 19 сент.

229См., напр.: ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях..." "Гласность деятельности комиссий".

230Избирательной практике известны территориальный, производственно-территориальный и производственный принципы. До 1936 г. в России применялся производственно-территориальный принцип выборов: в городах представительные органы избирались по производственному принципу, т.е. по предприятиям, учреждениям (на общих собраниях), а так называемое неорганизованное население - домашние хозяйки, пенсионеры и т.д. - объединялись для выборов по территориальному признаку; сельские Советы избирались по территориальному принципу - по отдельным селениям или группам селений; крупные селения делились на избирательные участки. Введение прямых выборов во все представительные органы снизу доверху вызвало необходимость установления территориального принципа как универсального.

231 Шкель Т. Суд идет, Конституционный... // Российская газета. 2001.13 нояб.

232Концепция стабильности закона / Отв ред. В.П. Казимирчук. М., 2000. С. 118-131.

233Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 06.12.94 г. № 56-ФЗ // СЗ РФ. 1,994. № 33. Ст. 3466.

234Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 19.09.97 г. № 124-ФЗ // СЗ РФ. 1997. № 38. Ст. 4339.

235Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12.06.2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

236Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 17.05.95 г. № 76-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 21. Ст. 1924.

237Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 31.12.99 г. № 228-ФЗ // СЗ РФ. 2000. № 1. Ч. 2. Ст. 11.

238Федеральный закон "О выборах Президента Российской Федерации" от 10.01.2003 г. // СЗ РФ. 2003. № 3. Ст. 171.

239Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 21.06.95 г. № 90-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2398.

240Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 24.06.99 № 121-ФЗ // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3178.

241Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20.12.2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.

242По мнению Ю.А. Веденеева и В.В. Смирнова, в механизме разделения властей должно быть найдено место для избирательной власти, через которую в первую очередь реализует свой суверенитет гражданское общество. См.: Веденеев Ю.А., Смирнов В.В. Роль выборов и референдумов в трансформации политической системы // Представительная демократия и электорально-правовая культура. М., 1997. С. 20-21. Примеры добавления к классической триаде избирательной ветви власти уже имеются в конституциях некоторых стран Латинской Америки. См.: Чиркин В.Е. Российская конституция и международный опыт // Государство и право. 1998. № 12. С. 13. По мнению некоторых ученых, в перспективе система избирательных органов в России неизбежно должна эволюционировать в государственно-общественный институт, исключающий претензии на статус носителя особой ветви государственной власти. В противном случае весьма реальной будет вероятность того, что держателем хрупкого суверенитета гражданского общества в процессе организации и проведения выборов окажутся органы, находящиеся в монопольном ведении государственного аппарата и склонные вследствие этого к бюрократизации электоральной деятельности, что чревато наступлением серьезных деформаций демократического потенциала выборов. См.: Пастухов В. Рец. на кн.: Иванченко А.В. Избирательные комиссии в Российской Федерации. История. Теория. Практика. М., 1996 // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1997. № 3-4. С. 218.

243 Ескина Л.Б. Актуальные проблемы российского избирательного права // Выборы в Российской Федерации. С. 246.

244См. ст. 21, 23-26, п. 7 ст. 56, п. 13 ст. 59, ст. 60, п. 3 ст. 74 Федерального закона "Об основных гарантиях...".

245Для контроля за ходом проведения избирательной кампании в некоторых странах организуются специальные органы, состоящие из центральных избирательных органов, функции которых в ряде государств (Италии, Великобритании и др.) возложены на МВД или центральные избирательные комиссии, включающие представителей политических партий и действующие под руководством представителя государственного аппарата, или же в составе фактически несменяемых государственных служащих. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 200.

246См., например: Второй финансовый отчет и учет поступления и расходования средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 15(105); Итоговый финансовый отчет и учет поступления и расходования средств избирательных фондов зарегистрированных кандидатов на должность Президента РФ// Вестник ЦИК РФ. 2000. № 18 (108).

247См., например: Сведения об общей сумме средств, поступивших в избирательные фонды избирательных объединений (блоков) и израсходованных из них (на основании данных Сбербанка России) // Российская газета. 1999. 14 дек. Например, в Канаде существует сайт, на котором можно узнать последние расходы кандидатов и политических партий, участвующих в выборах, любые пожертвования, превышающие 100 канадских долларов. При наличии такой системы любой пользователь компьютерной сети в состоянии провести необходимый анализ, как минимум, по срокам, регионам, размерам пожертвований, жертвователям и получателям. См.: Сайт www.elections.ca.

248Функции судов по избирательным делам (Мексика, Аргентина и др.) состоят в установлении общего порядка деления страны на избирательные округа, контроле за правильностью составления списков избирателей, установлением даты выборов, официальной регистрации кандидатов; утверждении результатов голосования или их аннулировании; выдаче избранным депутатам мандатов и т.д. В компетенцию этих судов входит также проведение специального судебного разбирательства действий лиц, совершивших различные правонарушения в ходе выборов. См.: Конституционное право зарубежных стран. С. 201.

249См.: Пункт 42 ст. 2, п. 9 и 10 ст. 30, п. 10 и 11 ст. 61, п. 4 ст. 65, п. 14 и 17 ст. 66, п. 2, 3, 6, 9, 21, 22, 24, 30 ст. 68, п. 6, 7, 9 ст. 69, п. 1 ст. 72, п. 3 ст. 74, п. 10 ст. 75, ст. 79 и другие положения Федерального закона "Об основных гарантиях..."

250См. п. 1, 3 ст. 30; ст. 43; п. 2 и 3 ст. 53; п. 1, 2, 4 ст. 56 и другие положения Федерального закона "Об основных гарантиях..."

251Информация об участии делегации ЦИК РФ в международной конференции "Свобода выборов и международное наблюдение за выборами" // Бюллетень ЦИК РФ. 1994. №3. С. 17-19.

252См. ст. 2, 30 и другие положения Федерального закона "Об основных гарантиях..."

253Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. Техническая оценка / Отв.ред. К. Надо. М., 2000. С.

«все книги «к разделу «содержание Глав: 8 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8.

5rik.ru

Материалы для учебы и работы

£ 2. Принципы избирательной системы: понятие и содержание