£ 2. Стадии избирательного процесса

Как было уже отмечено, характерной чертой избирательного процесса является его стадийность. Поскольку избирательный процесс достаточно объемный и детально прописан в Законе "Об основных гарантиях...", то авторы решили ограничиться тезисным его освещением. Тем более, что о некоторых его сторонах речь будет идти при исследовании гарантий избирательных прав российских граждан.

Назначение выборов является отправной стадией избирательного процесса, охватывающей подготовку решения о назначении выборов, его принятие уполномоченным органом или должностным лицом и официальное опубликование принятого решения. Периодичность как составной компонент категории обязательности назначения выборов связана, во-первых, со сроком полномочий выборного органа или лица, который устанавливается конституцией (уставом), законами, уставами муниципальных образований, во-вторых - с наличием правовой базы организации и проведения выборов, в третьих - с перечнем субъектов права назначения и проведения выборов; в-четвертых - с определением порядка назначения выборов.358 Федеральными законами установлен круг субъектов,

165

наделенных правом назначения выборов, сроки, общий порядок и особенности назначения различных видов выборов в России.

Мировой практике известно несколько подходов к определению срока проведения выборов: 1) четкое определение в законодательстве даты голосования (США, Мексика, Швеция); в большинстве этих стран не допускается досрочное прекращение полномочий выборного органа государственной власти; данные положения являются важным гарантом стабильности формируемых государственно-правовых институтов, позитивно влияют на правосознание избирателей, создают уверенность, что никакие "политические игры" не способны повлиять на эти законодательные установки; 2) законодатель не определяет конкретную дату проведения выборов, а лишь устанавливает, в каких временных рамках должны состояться выборы; при этом сроки проведения выборов могут увязываться с истечением полномочий выборного органа (Чехия, Польша, Болгария), датой издания акта о назначении выборов (Испания), истечением определенного срока после начала полномочий органа, состав которого переизбирается;359 3) отсутствие в законодательстве специальных положений о сроках проведения выборов, устанавливаются

166

лишь временные рамки между роспуском старого и созывом нового парламента (Великобритания, Канада).360

В ряде стран (США, Индонезия, Коста-Рика, Швеция) предпочтение отдано одновременному проведению выборов различных органов по всей стране, что позволяет в определенной степени сэкономить огромные средства налогоплательщиков на покрытие расходов по организации и проведению выборов. Большинство стран проводит выборы во многие органы государственной власти в разные сроки в основном по политическим мотивам.

В соответствии со ст. 8 Закона "Об основных гарантиях..." изменение (продление или сокращение) срока полномочий действующих органов или депутатов не допускается. Выборы на более ранний срок попытались перенести в Татарстане, Иркутской области.361 Законодательно установленная норма об изменении срока полномочий может применяться только к органам и депутатам, избранным на выборах, назначенных после официального опубликования такой нормы. Так, ст. 82 закона допускает продление или сокращение не более чем на один год сроков полномочий соответствующих выборных органов в целях совмещения дня голосования на выборах: в органы государственной власти субъектов Федерации с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти либо на иных выборах, проводимых на территории России в целом; в органы государственной власти одного и того же субъекта Федерации; в органы местного самоуправления одного и того же муниципального образования; в органы местного самоуправления с днем голосования на выборах в органы государственной власти в одном и том же субъекте Федерации, либо с днем голосования на выборах в федеральные органы государственной власти, либо с днем голосования на иных федеральных выборах, проводимых на территории России в целом.

Здесь уместно будет сказать об очевидной целесообразности совмещения предстоящих в 2004 г. выборов Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Между этими выборами разрыв всего

167

лишь более двух месяцев. На раздельные выборы придется дополнительно затратить несколько миллиардов рублей. Но политические амбиции элиты Государственной Думы РФ едва ли позволят это сделать. Отказ от совмещения выборов негативно скажется на волеизъявлении избирателей, усталость их от частых мало привлекательных выборов отражается на снижении их активности. Избирателей не стоит превращать в "машину для голосования", к ним надо относиться уважительно.

Согласно ст. 10 Закона "Об основных гарантиях..." выборы федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов, органов местного самоуправления, депутатов указанных органов могут быть назначены на воскресный день уполномоченным на то органом или должностным лицом. Решение о назначении выборов должно быть принято не позднее чем за 65 дней до дня истечения срока, на который были избраны соответствующие органы или депутаты. Закон о выборах Президента определяет новый подход к дате выборов. Принципиально с ним можно согласиться с одной оговоркой. По закону очередные выборы Президента должны состояться 14 марта 2004 г. (п. 3 ст. 5). Учитывая, что основной базой для голосования являются школы, то более удобное время для голосования - школьные осенние, зимние и весенние каникулы. В данном случае в закон целесообразно внести уточнение на одну-две недели после 14 марта 2004 г. Так, например, можно было бы проводить выборы в первое воскресенье после 22 марта каждого високосного года. Именно в дни весенних школьных каникул можно без спешки подготовить помещения для голосования, после проведения выборов - убрать и продезинфицировать их.

В случае досрочного прекращения полномочий выборного органа или должностного лица, влекущего его неправомочность, выборы должны быть назначены не позднее чем через 14 дней со дня такого прекращения полномочии.362

168

Статья 92 Конституции России гласит, что досрочные выборы Президента "должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения полномочий". Эту норму вряд ли следует признать удачной, ведь ей не будут противоречить выборы и через неделю. Например, в Конституции Франции установлено, что избрание нового Президента в случае досрочного прекращения полномочий происходит "не менее чем через 20 дней и не более чем через 35 дней".

Необходимо подчеркнуть, что принятие решения о назначении выборов до вступления в силу закона о выборах является одним из нарушений порядка назначения выборов. Однако на практике, мы наблюдали нередкие отступления от данной нормы. Так, Государственная Дума Ставропольского края приняла 3 октября 1997 г. постановление о назначении выборов на 12 декабря 1997 г. до вступления в силу закона Ставропольского края "О выборах депутатов Государственной думы Ставропольского края" от 8 октября 1997 г.363

Перенос даты голосования допускается только в связи с роспуском законодательных органов или досрочным прекращением полномочий глав субъектов федерации. Например, в Санкт-Петербурге в 1996 г. дата выборов главы исполнительной власти была назначена на более ранний срок, на 19 мая 1996 г., а не в определенный ранее принятым Законом Санкт-Петербурга "О выборах главы исполнительной власти Санкт-Петербурга" срок 16 июня 1996 г.364 Подобная ситуация в Санкт-Петербурге имела место и при назначении даты выборов губернатора города в 1999 г. Не лучше обстояло дело с назначением даты выборов депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. Напомним: сама проблема даты выборов, все споры вокруг нее и сроков депутатских полномочий возникли еще в 1994 г., когда в ходе весенней кампании удалось избрать в ЗакС только 24 депутата. И лишь к концу того же года собрание стало правомочным, начав работать 14 декабря. Ровно через 4 года прошли выборы второго созыва, а до этого в принятом депутатами Уставе появилась апрельская дата всех последующих кампаний. Словом,

169

не сорвись выборы весной 1994 г. - никаких юридических споров и дебатов не было бы вовсе.

29 мая 2002 г. депутаты приняли документ в окончательной редакции, в результате чего спорная норма теперь выглядит так: выборы в собрание нового созыва проходят в третье воскресенье предпоследнего календарного месяца полномочий ЗакСа предыдущего созыва. Поскольку полномочия нынешнего депутатского корпуса истекают 6 января 2003 г., то эти выборы должны пройти в середине декабря 2002 г. Кроме того, законопроект вводит в Устав новую статью, согласно которой срок полномочий следующего созыва устанавливается в 4 года и 4 месяца, а выборы 2007 г. назначаются на первое воскресенье апреля. Таким образом, депутаты решили полностью снять юридическую коллизию, существенно осложнившую деятельность ЗакСа в течение всех восьми лет его существования.365

Регистрация (учет) и составление списков избирателей. Проведение ряда основных избирательных действий, таких как, образование избирательных округов, участков, составление списков избирателей в поддержку кандидата, основывается на данных учета избирателей, проживающих на соответствующих территориях. В соответствии со ст. 16 Закона "Об основных гарантиях..." регистрации (учету) подлежат все граждане России, обладающие правом избирать. Основанием для регистрации (учета) избирателей, является факт нахождения места жительства гражданина России на соответствующеи территории,366 который устанавливается органами реги-

170

страционного учета граждан по месту пребывания и жительства в соответствии с законом, регулирующим порядок реализации права граждан России на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации. 6 ноября 1997 г. ЦИК РФ приняла Положение о Государственной системе регистрации (учета) избирателей..,367 в котором предусмотрен механизм взаимодействия избирательных комиссий, федеральных органов государственной власти, исполнительных органов власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, учреждений, организаций, осуществляющих регистрацию (учет) избирателей (главой муниципального образования, командиром воинской части, руководителем дипломатического представительства, консульского учреждения России). Регистрация (учет) избирателей осуществляется по состоянию на 1 января и 1 июля каждого года. Приведенная норма закона достаточно спорна, и неизбежно будет порождать многочисленные неточности в списках избирателей, и, более того, возможность различного рода фальсификаций. Проблема может быть решена введинем постянных списков избирателей.

При проведении выборов на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) избирателей, соответствующей комиссией отдельно по каждому избирательному участку составляются списки избирателей. Список избирателей предоставляется для всеобщего ознакомления не позднее, чем за 20 дней до дня голосования. Гражданин вправе заявить в участковую комиссию о невключении его в список, о любой неточности в сведениях о нем. В течение 24 часов, а в день голосования в течение 2 часов с момента обращения, но не позднее момента окончания голосования комиссия обязана проверить заявление, устранить ошибку либо дать заявителю письменный ответ с указанием причин

171

отклонения заявления. Законодатель мог бы предусмотреть и оговорить в законе действия комиссий при обращении гражданина, например, за час и менее до окончания голосования.

По данным аппарата Уполномоченного по правам человека более 60% поступивших жалоб в 1999 г. на нарушение избирательных прав касаются данной стадии избирательного процесса. Нередко имеет место ситуация, когда граждане отсутствуют в списках избирателей, несмотря на длительное проживание на территории того или иного избирательного участка. В ряде избирательных участков, например, Татарстана, изменения в списки избирателей вносились по окончании голосования.368 Несомненно, подобные действия ставят под сомнение достоверность результатов голосования.

Мировой практике известны три основных способа регистрации (учета) избирателей, каждый из которых имеет свои плюсы и минусы.

1. Периодический список - во многих отношениях самый простейший метод, представляет собой список избирателей, который составляется заново для каждых выборов, между выборами обновление или иной корректировки списка не предусматривается; готовится для разового использования, в период, непосредственно предшествующий выборам, обычно в относительно сжатые сроки. Чем ближе к выборам составляется список, тем свежее данные, по крайней мере, в отношении места жительства избирателей.369

172

2. Постоянный список представляет собой список всех избирателей, имеющих право голоса на данный момент, либо список всех граждан, которые к следующим выборам достигнут возраста, установленного для участия в выборах. Это продолжение уже проделанной работы по регистрации избирателей и предполагает непрерывное обновление списка избирателей, а достижение этой цели требует значительных и постоянных административных усилий. Список ведут сотрудники избирательных органов. Он регулярно обновляется с целью: 1) внесения в него лиц, достигших возраста участия в голосовании, получивших гражданство, а также лиц, приобретающих избирательное право (например, освобожденных из мест лишения свободы) или переехавших из одного участка в другой; 2) исключения из списка избирателей, которые более не отвечают требованиям по участию в выборах (в связи со смертью, переменой места жительства и т.д.370 Данная система требует соответствующей инфраструктуры для ведения и обновления списка. Избирательный орган должен разработать механизмы отслеживания переездов и смертности среди избирателей. С другой стороны, избирательный орган может вести эту работу в течение всего периода между выборами, и таким образом не сталкиваться со столь высокими расходами, как при использовании периодических списков. Поскольку постоянный список регулярно обновляется, отсутствует необходимость проведения окончательной регистрационной кампании непосредственно перед выборами. Ведение постоянного списка может осуществляться либо на местном уровне (Великобритания), либо на общегосударственном уровне (Австралия, Канада).

Системой, которая применяется в настоящее время в России, предусматриваются весьма либеральные процедуры регистрации избирателей (временная система регистрации - система периодических списков). Списки избирателей базируются на системе непостоянной регистрации. Основным источником ввода и обновления информации являются паспортные столы при подразделениях ОВД, имеющих данные о "внутренних паспортах", которые все граждане обязаны иметь для удостоверения личности. Россия обладает ограниченным

173

опытом проведения общегосударственной регистрации на постоянной основе. В последнее время страна не имела возможности для автоматизации работы по общегосударственной регистрации населения, а условия для хранения в едином центре были ограничены. На данный момент лишь несколько ТИК имеют систему постоянных избирательных списков.371

Периодические и постоянные списки избирателей обычно имеют дату закрытия применительно как к предварительному списку избирателей, так и к окончательному списку избирателей; в отличие от этого, гражданский реестр никогда не закрывается. Гражданский реестр слишком важен для осуществления государственных функций, чтобы допустить его закрытие.372 При использовании гражданского реестра достигается значительная интеграция источников информации между различными министерствами и ведомствами, тогда как постоянный список избирателей может оставаться в компетенции единственного министерства или ведомства либо избирательной комиссии. Преимуществом постоянного списка при его использовании в сочетании с гражданским реестром являются дополнительные возможности для обеспечения целостности данных. Основной проблемой, которая стоит перед избирательным органом при использовании гражданского реестра для прочих регистрационных целей, является подбор соответствующего метода для учета своих потребностей в базе данных гражданского реестра. С этой целью необходимо

174

определить специфические функции избирательного органа применительно к организации работы по регистрации избирателей, в число которых входят: 1) получение списка граждан из гражданского реестра; 2) применение критериев исключения (на основе возраста, гражданства, судимости) для создания предварительного списка избирателей; 3) доведение до избирателей информации об их статусе на этапе составления предварительного списка избирателей посредством его публикации (Аргентина), либо путем направления зарегистрированным гражданам карточки регистрации избирателя (Швеция); 4) обеспечение возможностей для заявления возражений и претензий на основе предварительного списка; 5) подготовка окончательного списка избирателей и удостоверение его точности.

3. Система гражданской регистрации - новая тенденция в регистрации избирателей и представляет собой список с основной ин-фюрмацией обо всех гражданах, как-то: имя, пол, гражданство, возраст, семейное положение и адрес, идентификационный номер и прочие данные. Ведение этого списка осуществляется государством. Включение в список является обязательным, а от граждан требуется по мере необходимости предоставлять обновленную информацию официальным лицам, которые отвечают за ведение списка (обычно МВД или высшему избирательному органу). Система гражданской регистрации требует еще более высокого уровня администрирования, использования регистрационной базы для ряда целей, одной из которых является регистрация избирателей.

Система гражданской регистрации характеризуется рядом признаков: 1) в разработке, сборе, ведении и использовании данных гражданского реестра участвуют, как правило, несколько министерств и ведомств; 2) для подготовки окончательного гражданского реестра не устанавливается даты отсечения, как это делается при подготовке периодического или при использовании постоянного списков избирателей; 3) система гражданской регистрации осуществляет ряд функций для нескольких ведомств, поэтому необходимо обеспечить ее непрерывное функционирование; 4) система гражданской регистрации играет важную роль, определяя возможности по предоставлению организаторам выборов полного списка избирателей; 5) неповторимый идентификационный номер гражданина, присвоение которого в некоторых странах предусмотрено при рождении. Возникают широкие возможности для соединения не-

175

скольких разрозненных баз данных. Россия еще не готова перейти на систему гражданской регистрации избирателей по причине отсутствия необходимой финансовой базы. Когда эта база будет создана, такая модель может быть эффективно использована и в нашей стране.

Гражданскую регистрацию не следует путать с регистрацией населения, которая охватывает только лиц, достигнувших к очередным выборам установленного для участии в голосовании возраста. Общегосударственная регистрация населения предусматривает постоянную регистрацию людей, проживающих в стране, с указанием их места жительства.373

Страны, использующие систему гражданской регистрации, полагаются на разнообразные административные схемы для применения гражданского реестра в избирательных целях.374

После создания системы регистрации населения подготовка списка избирателей становится относительно эффективным и малозатратным

176

процессом, так как основные издержки в первую очередь относятся на саму систему регистрации. И хотя стоимость ведения системы гражданской регистрации относительно высока, занесенная в эту систему информация может использоваться для многих других целей, как это происходит в Швеции, что сокращает совокупные издержки по управлению данными со стороны государства.375

Способ регистрации заметно различается от одной системы к другой. В некоторых случаях основная ответственность за регистрацию возлагается на граждан (США, Великобритания, страны Латинской Америки). Они должны начать процесс регистрации, первыми вступив в контакт с избирательными органами. В России, подобно другим странам, за ведение списков или подготовку новых списков отвечают сотрудники избирательных органов. Зачастую это достигается за счет периодического обновления с использованием информации, полученной от других ведомств, или за счет организации местных центров регистрации. На практике граждане и государство порой несут совместную ответственность за установление контакта. Например, в странах, где используется регистрация избирателей на постоянной основе, избирательные органы прилагают значительные усилия для обеспечения удобства регистрации путем создания центров по регистрации избирателей, в том числе мобильных отделений. Тем не менее, граждане должны сами посетить постоянное бюро регистрации или информационный киоск, чтобы официально начать процесс регистрации.

Образование избирательных округов и избирательных участков. Избирательные округа определяются соответствующей избирательной комиссией не позднее чем за 80 дней и утверждаются соответствующим представительным органом не позднее, чем за 20 дней до истечения срока, в который должны быть назначены выборы. Пункт 4 ст. 18 Закона "Об основных гарантиях..." и ст. 12 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." устанавливают требования, которым должны отвечать избирательные округа, главным

177

среди которых является соблюдение примерного равенства округов по численности зарегистрированных избирателей.376 Предельно допустимое отклонение от средней нормы представительства не должно превышать 10%, для удаленных районов с меньшей плотностью населения - 15%, при образовании избирательных округов на территориях компактного проживания коренных малочисленных народов - не более 30%. На выборах депутатов Государственной Думы РФ необходимо при образовании одномандатных избирательных округов соблюсти следующие требования: они должны отличаться примерным равенством; исключать образование их из территорий двух или более субъектов Федерации; на территории каждого субъекта Российской Федерации должно быть образовано не менее одного одномандатного избирательного округа.377 В таком подходе есть резон. Например, в США при формировании Палаты Представителей Конгресса каждый штат должен быть представлен минимум одним депутатом независимо от количества избирателей. Как в прежнем, так и в новом Законе о выборах депутатов Государственной Думы Российской Федерации отклонение одного избирательного одномандатного округа от другого не может превышать 10%, а в труднодоступных или отдаленных местностях - не более чем на 15%.378 Налицо несовершенство избирательных законов. 10% от стандартного одномандатного округа по выборам в Государственную Думу России составляет 50 тыс. избирателей. При таком положении, о каких равных выборах может идти речь. Например, число избирателей в Казанском городском избирательном округе по выборам в Государственный Совет Республики Татарстан, превысило среднюю норму представительства в 50 раз, а число избирателей в Елабужском районном округе оказалось ниже нормы на 47% - это несовместимо с принципом равного представительства.379 Проблемы

178

неравных избирательных округов можно снять путем составления постоянных списков избирателей, которые позволят сократить отклонение избирательных округов до 1-2%.

По мнению ряда ученых, выборы необходимо проводить только на основе деления территорий на одномандатные округа с использованием мажоритарного способа подсчета голосов.380 Проблема равенства округов исследовалась при рассмотрении принципа равных выборов.

В соответствии со ст. 19 Закона "Об основных гарантиях..." для проведения голосования и подсчета голосов образуются избирательные участки. Они образуются главой муниципального образования по согласованию с избирательными комиссиями на основании данных о численности избирателей, зарегистрированных на территории избирательного участка из расчета не более 3000 избирателей на каждом и не позднее, чем за 45 дней до дня голосования. Границы избирательных участков не должны пересекать границы избирательных округов.

Формирование и деятельность избирательных комиссий. В соответствии со ст. 20 Закона "Об основных гарантиях..." для подготовки и проведения выборов создаются следующие избирательные комиссии: Центральная избирательная комиссия; избирательные комиссии субъектов; избирательные комиссии муниципальных образований; окружные избирательные комиссии; территориальные (районные, городские и другие) комиссии; участковые комиссии.

Состоявшиеся федеральные выборы выявили серьезные недостатки в организации и деятельности избирательных комиссий, вызванные несовершенством действующего законодательства: проблемы формирования, эффективного взаимодействия с региональными государственными органами и т.д.

Несмотря на общепризнанную исключительную роль избирательных комиссий в процессе подготовки и проведения выборов, ни законодательство, ни научные источники не дают исчерпывающего определения понятия "избирательных комиссий". Так, в Федеральном законе "Об основных гарантиях..." (ст. 2) избирательные комиссии определяются как "коллегиальные органы, формируемые в порядке

179

и в сроки, установленные федеральным законом, законом субъекта Федерации, организующие и обеспечивающие подготовку и проведение выборов". Законодательное определение не отвечает на вопрос о правовой природе избирательных комиссий и нуждается в уточнении. Избирательные комиссии являются независимыми коллегиальными государственными органами, формирумыми в установленном законом порядке, которые обеспечивают свободу политического волеизъявления граждан, а также реализацию, защиту и контроль за соблюдением избирательных прав граждан; организуют подготовку и проведение выборов в органы государственной власти и местного самоуправления. Во-первых, все комиссии обладают законодательно установленной компетенцией. Во-вторых, решения избирательных комиссий, принятые в пределах их компетенции, обязательны для соответствующих исполнительных органов государственной власти, государственных учреждений, органов местного самоуправления, кандидатов, зарегистрированных кандидатов, политических партий, должностных лиц, избирателей. В-третьих, расходы на обеспечение деятельности избирательных комиссий в течение срока их полномочий при подготовке и проведении выборов депутатов Государственной Думы, Президента России производятся за счет средств федерального бюджета. В-четвертых, все избирательные комиссии наделены контрольными полномочиями, недостатки осуществления которых на практике порождают массу коллизий и нарушений.

В своем докладе "О развитии и совершенствовании законодательства РФ о выборах и референдумах" ЦИК РФ предложила изменить порядок формирования избирательных комиссий, предусмотрев участие вышестоящих избирательных комиссий в формировании нижестоящих, а применительно к конкретным выборам - введение принципа формирования нижестоящих избирательных комиссий, действующих на непостоянной основе, вышестоящими. При такой системе ЦИК РФ превратится в настоящее "министерство по выборам".381 Элемент именно такого порядка формирования избирательных комиссий и установлен новым Федеральным законом "Об основных гарантиях..." Так, окружные, территориальные и участковые комиссии (а также их председатели) будут назначаться

180

вышестоящими избиркомами. Правда, комиссии субъектов Федерации, как и раньше, будут назначаться на паритетной основе законодательными собраниями и губернаторами, а комиссии муниципальных образований - органами местного самоуправления. Но контроль все равно сохраняется за ЦИК РФ - он получает право назначать по два члена каждого из региональных избиркомов. Более того, председатели комиссий субъектов Федерации будут назначаться по представлению ЦИК. В таком порядке формирования комиссий есть резон, так как такой он позволит повысить качество отбора кандидатов в комиссию. В то же время его введение нарушит принцип независимости комиссий и поставит их под жесткий контроль вышестоящих избирательных комиссий, злоупотребление властью которыми нельзя исключить. Диссертант в этой связи считает необходимым рассмотреть в тезисном варианте статус и новый порядок формирования избирательных комиссий, осуществляющих свою деятельность на территории Российской Федерации.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее - ЦИК РФ) является федеральным государственным органом, действует на постоянной основе и является юридическим лицом. Срок полномочий ЦИК РФ - 4 года.382

ЦИК РФ состоит из 15 членов: 5 членов назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями (не более одного представителя от каждого), а также Государственной Думы; 5 членов - Советом Федерации из числа кандидатур, предложенных законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов; 5 членов - Президентом России. Члены ЦИК РФ должны иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.

В соответствии со ст. 21 Закона "Об основных гарантиях..." ЦИК РФ в пределах своей компетенции. 1) осуществляет руководство деятельностью комиссий по выборам в федеральные органы государственной власти; 2) осуществляет контроль за соблюдением

181

избирательных прав граждан; 3) организует разработку нормативов технического оборудования, необходимого для работы комиссий; 4) обеспечивает реализацию мероприятий, связанных с подготовкой и проведением выборов, эксплуатацией и развитием средств автоматизации, правовым обучением избирателей, профессиональной подготовкой членов комиссий и организаторов выборов, изданием необходимой печатной продукции; 5) осуществляет меры по организации единого порядка распределения эфирного времени и печатной площади между зарегистрированными кандидатами, избирательными объединениями, блоками для проведения агитации, установления итогов голосования, определения результатов выборов, порядка их опубликования; 6) осуществляет меры по организации финансирования подготовки и проведения выборов, распределяет выделенные из федерального бюджета средства на финансовое обеспечение подготовки и проведения выборов, контролирует их целевое использование; 7) оказывает правовую, методическую, организационно-техническую помощь комиссиям; 8) осуществляет международное сотрудничество в области избирательных систем; 9) заслушивает сообщения органов исполнительной власти России и субъектов Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, связанным с подготовкой и проведением выборов в федеральные органы власти; 10) устанавливает нормативы для изготовления списков избирателей и других избирательных документов; 11) рассматривает жалобы (заявления) на решения, действия (бездействие) нижестоящих комиссий, принимает по ним мотивированные решения и т.д.

ЦИК РФ в пределах своей компетенции вправе: 1) издавать инструкции по вопросам единообразного применения Закона "Об основных гарантиях...", обязательные для исполнения; 2) давать заключения о соответствии законов и иных нормативных правовых актов субъектов федеральным законам, регулирующим избирательные права граждан.

Избирательные комиссии субъектов Федерации являются государственными органами субъектов, действуют на постоянной основе и являются юридическими лицами со сроком полномочий - 4 года. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается конституцией (уставом), законом субъекта и не может быть менее 10 и более 14 человек.

182

В соответствии со ст. 23 Закона 1/2 членов комиссий субъектов назначается законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов; 1/2 - органом исполнительной власти субъекта. Законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов обязаны назначить: 1) не менее 1/2 от назначаемого ими числа членов комиссий на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта; 2) не менее одного члена комиссии на основе поступивших предложений ЦИК РФ.

Избирательные комиссии муниципальных образований являются комиссиями муниципальных образований; им может быть придан статус юридического лица. Срок полномочий комиссии - 4 года. Число членов комиссии с правом решающего голоса устанавливается законом субъекта или уставом муниципального образования. Избирательные комиссии муниципальных образований формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, допущенных к распределению депутатских мандатов в государственной Думе России, законодательном (представительном) органе государственной власти соответствующего субъекта, общественных объединений. Представительный орган местного самоуправления обязан назначить: 1) не менее 1/2 от общего числа членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, в представительном органе местного самоуправления; 2) не менее двух членов комиссии на основе поступивших предложений избирательных комиссий субъектов. Также формирование комиссий осуществляется на основе предложений собраний избирателей по месту жительства, работы, учебы, службы, предложений избирательной комиссии предыдущего состава.

Окружные избирательные комиссии формируются в случаях, предусмотренных законом, при проведении выборов. Срок полномочий комиссии истекает в день назначения следующих выборов. Их полномочия могут возлагаться на иные комиссии.

183

В соответствии со ст. 25 Закона "Об основных гарантиях..." формирование комиссий происходит следующим образом:

1) избирательная комиссия субъекта при проведении выборов в федеральные органы государственной власти обязана назначить не менее 1/2 членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации;

2) вышестоящая избирательная комиссия при проведении выборов в органы государственной власти субъектов, органы местного самоуправления обязана назначить не менее 1/2 от общего числа членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенных к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, в представительном органе местного самоуправления.

Территориальные избирательные комиссии действуют на постоянной основе. Срок их полномочий - 4 года. Законом субъекта им может быть придан статус юридического лица. Комиссии формируются в количестве 5-9 членов с правом решающего голоса.

Вышестоящая избирательная комиссия обязана назначить не менее 1/2 членов комиссии на основе поступивших предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, в представительном органе местного самоуправления.

Участковые комиссии формируются в период избирательной кампании для обеспечения процесса голосования и подсчета голосов. Полномочия комиссии прекращаются через 10 дней со дня официального опубликования результатов выборов. Формируются участковые комиссии по принципу формирования территориальных избирательных комиссий.

В соответствии со ст. 22 Закона государственные или муниципальные служащие не могут составлять более 1/3 от общего числа членов избирательных комиссий субъектов, избирательных комиссии

184

муниципальных образований, окружных, территориальных, участковых комиссий.

Председатели окружных, территориальных, участковых комиссий назначаются на должность из числа их членов с правом решающего голоса и освобождаются от должности непосредственно вышестоящими комиссиями.

Согласно п. 12 ст. 20 Закона "Об основных гарантиях..." избирательные комиссии в пределах своей компетенции независимы от органов государственной власти и местного самоуправления. Вместе с тем, эта независимость весьма ограничена, так как назначение их членов осуществляется законодательными (представительными) и исполнительными органами власти или вышестоящей избирательной комиссией; 1/2 состава комиссии является должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления, которым не чужды узковедомственные интересы. Нельзя недооценивать негативного влияния на независимость членов избирательных комиссий того фактора, что материально-техническое, финансовое и иное обеспечение комиссий осуществляется региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления. Так, например, при проведении выборов в Государственную Думу в 1999 г. и выборов Президента РФ в 2000 г. наблюдатели отмечали случаи, когда местные власти явно превышали свои полномочия, оказывали влияние на решения, принимаемые комиссией, пытались создать более выгодные условия для определенных кандидатов, не предоставляя кандидатам от оппозиции возможность встретиться с избирателями, оказывая административное и финансовое давление на местные СМИ, регулируя тем самым, освещение избирательной кампании. Как было отмечено в итоговом отчете по президентским выборам ОБСЕ/ОДИГТЧ, некоторые территориальные избирательные комиссии сообщали, что со стороны местной администрации были даны указания получить и распространить агитационные материалы в ходе последней недели перед выборами,383 что является прямым нарушением ст. 48 Закона "Об основных гарантиях...", запрещающей избирательным комиссиям, органам государственной власти и местного самоуправления принимать участие в изготовлении и распространении агитационных

185

материалов. И все это происходит потому, что возможность избирательных комиссий пресечь недопустимые действия со стороны органов местной власти слишком мала.

Невольно возникает вопрос: как решить проблему? Однозначно стоит отказаться от назначения в состав избирательных комиссий до 1/2 должностных лиц органами государственной власти, если выборы проходят в орган, в котором они работают. На данном этапе целесообразно при формировании территориальных и участковых избирательных комиссий устранить от этого процесса представителей органов местного самоуправления с целью исключения воздействия местнических интересов на исход выборов. Кроме того, стоит проработать вопрос о специальной подготовке членов избирательных комиссий с привлечение ученых-юристов, для чего создать в республиканских, краевых и областных центрах "факультеты" по подготовке и переподготовке членов комиссий, так как существующие программы и письменные рекомендации не достаточны для восполнения существующего пробела в специальных знаниях членов комиссий. Необходимость в таких "факультетах" целесообразна еще и потому, что часть избирательных комиссий формируется на постоянной основе. Можно предлагаемое повышение квалификации членов комиссий осуществлять на базе юридических вузов с примерным сроком обучения один месяц.

Критике могут быть подвергнуты дополнительные возможности, предоставляемые федеральным законодательством по формированию избирательных комиссий, которые предполагают не менее 1/2 от назначаемого числа членов избирательных комиссий на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших федеральные списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе, в законодательном (представительном) органе государственной власти субъектов, представительных органов местного самоуправления, независимость и объективность которых вызывает серьезные опасения. Так, например, 5 членов ЦИК РФ (1/3 состава) назначаются Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных фракциями, иными депутатскими объединениями, а также депутатами Государственной Думы. Во-первых, реализация предложенных рекомендаций осложнит отношения с другими политическими партиями, которые не представлены в названных выборных органах.

186

Во-вторых, в настоящее время фракции имеются только в восемнадцати региональных парламентах.384 В-третьих, реализация данных рекомендаций неизбежно породит коллизию в избирательных комиссиях, возрастет дополнительная опасность фальсификации выборов. Обходить молчанием эту проблему не лучший метод ее решения.

Принцип независимости избирательных комиссий нельзя рассматривать лишь как независимость от государственных и муниципальных органов. В равной мере комиссии должны быть свободны от партийного влияния. В состав участковых избирательных комиссий партии, движения и блоки внедряют своих членов с умыслом повлиять на итоги выборов, а также исказить их результаты. Так, в Приморском крае секретарь участковой избирательной комиссии Владивостока по просьбе одного из заинтересованных лиц 300 действительных бюллетеней превратила в недействительные.

Федеральное избирательное законодательство устанавливает две категории членов избирательных комиссий: 1) члены избирательных комиссий с правом решающего голоса; 2) члены избирательных комиссий с правом совещательного голоса. Помимо нескольких общих требований к указанным лицам (возраст - не моложе 18 лет, недопустимость назначения в комиссии граждан, признанных судом недееспособными или содержащихся в местах лишения свободы по приговору суда) законодательством установлены и существенные различия их правового статуса. Логично, что требования, предъявляемые к членам избирательных комиссии с правом решающего голоса, строже. Например, в отношении членов ЦИК РФ, председателя избирательной комиссии субъекта установлен образовательный ценз - необходимость иметь высшее юридическое образование или ученую степень в области права.385 По мнению

187

авторов, следует установить аналогичное обязательство в отношении председателей, их заместителей и секретарей избирательных комиссий субъектов Федерации, ибо выполнение указанных обязанностей требует серьезных специальных познаний как в области конституционного, так и гражданского, административного и других отраслей права, а также владение навыками и приемами юридической техники (например, для грамотного оформления решений комиссии, особенно нормативного характера).

Статья 29 Закона "Об основных гарантиях..." среди прочих оснований, оговаривает, что членами комиссий с правом решающего голоса не могут быть лица, находящиеся в непосредственном подчинении у кандидатов.386

Пункт 4 ст. 29 Закона устанавливает, что член комиссии с правом решающего голоса не может быть на одних и тех же выборах одновременно членом иной комиссии с правом решающего голоса. По смыслу статьи не исключается ситуация, когда член комиссии с правом решающего голоса на одних и тех же выборах может быть членом иной комиссии с правом совещательного голоса?!

При анализе правового статуса членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса необходимо отметить, что большое количество указанных лиц (оно может превышать количество членов с правом решающего голоса) нередко дезорганизует работу комиссии, требует значительных временных и материальных затрат. В этой связи целесообразно упразднить институт членов комиссии с правом совещательного голоса, так как с одной стороны зачастую, их полномочия пересекаются с функциями наблюдателей: они не имеют права выдавать и подписывать бюллетени, открепительные удостоверения; участвовать в сортировке, подсчете и погашении бюллетеней; составлять протокол об итогах голосования, результатах выборов; участвовать в голосовании при принятии решений избирательной комиссией и подписывать их. С другой стороны, члены комиссий с правом совещательного голоса находятся в полной зависимости

188

от кандидатов, избирательных объединений, блоков, назначивших их, что подтверждается лишний раз тем, что их полномочия в соответствии с п. 26 ст. 29 Закона могут быть прекращены по решению лица или органа, их назначивших, и переданы другому лицу. Об "угодных" же членах комиссий с правом совещательного голоса действующие депутаты-законодатели побеспокоились особо, предусмотрев сохранение их статуса в случае расформирования комиссии (п. 12 ст. 31).

Выдвижение и регистрация кандидатов (списков кандидатов). Со стадии выдвижения и регистрации кандидатов берет начало реализация конституционного права граждан быть избранными. В соответствии со ст. 32 Закона "Об основных гарантиях..." граждане России, обладающие правом быть избранными, могут быть выдвинуты кандидатами непосредственно (путем самовыдвижения, выдвижения избирательным объединением, избирательным блоком) либо в составе списка кандидатов (путем выдвижения избирательными объединениями, блоками).387

Среди обширного перечня прав политических партий, провозглашаемых законом "О политических партиях" ключевую роль играет право на участие в выборах. Пункт 1 ст. 36 Закона сформулирован так: "Политические партии являются единственным видом общественных объединений, который обладает правом самостоятельно выдвигать кандидатов (списки кандидатов) в депутаты, на иные выборные должности в органах государственной власти". Статья 35 Закона "Об основных гарантиях избирательных прав..." дублирует положения закона о политических партиях и содержит ряд других новелл, которые негативно сказываются на концепции закона, не украшают избирательный процесс, вступают в противоречие с принципом равных выборов.

Во-первых, настораживает фактическая монополизация за партиями права выдвижения кандидатов в депутаты и на иные выборные должности. Если принять это, то следует подвергнуть капитальной ревизии все действующее избирательное законодательство, где предусмотрены выдвижение кандидатов избирателями соответствующего округа и даже самовыдвижение в кандидаты. Отсекая все

189

эти варианты, не нанесем ли мы ущерб молодой нашей демократии, не сузим ли ее рамки?

Во-вторых, п. 4 ст. 35 нового Закона "Об основных гарантиях..." предоставляет право партиям создавать блоки не только с другими партиями, но и с общероссийскими общественными движениями, которые, вступив с партией в блок, имеют право выдвигать своих кандидатов от имени партий. Это не что иное, как концептуальная, стратегическая уступка движениям и блокам, за которых партия будет нести ответственность. Многочисленные движения и блоки со своими номенклатурными лидерами, хотят того партии или нет, будут в них доминировать и "определять политическую погоду". При таком положении партия превратится в известную контору "Рога и Копыта". Такая трансформация будет означать полноценное участие движений и блоков в выборах с "черного входа".388 Они не будут испытывать желание создать собственную политическую партию. Есть опасность того, что блоки будут отрыто или закамуфлировано создаваться на долговременной основе. Стоит читателям напомнить, что в цивилизованных странах создаются блоки только из партий на период избирательных кампаний.

Новые законы "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. (гл. V, ст. 35), "О выборах Президента Российской Федерации" от 10 января 2003 г. (гл. IV, ст. 30), "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. (гл. V, ст. 34) также допускают образование блоков партий с общественными организациями и общественными движениями. Поскольку все названные законы обозначили идентичные ограничения, то авторы решили ознакомить читателей с ними по Закону о выборах Президента РФ. В избирательные блоки не могут входить следующие общественные организации и общественные объединения:

- объединение, зарегистрированное в соответствии с законодательством РФ в качестве профессионального союза, религиозной, благотворительной организации, национально-культурной автономии;

190

- объединение, устав которого предусматривает членство в нем или принадлежность к нему граждан только по профессиональному, национальному, этническому, расовому и (или) конфессиональному признаку (признакам);

- объединение, неполитический характер которого специально оговорен в федеральном законе;

- международное общественное объединение (гл. IV, ст. 30).

При этом в законе особо подчеркивается, что список общественных организаций и общественных движений составляется Министерством юстиции Российской Федерации.

В-третьих, п. 1 ст. 35 Закона "Об основных гарантиях..." закрепляет право за партиями и блоками выдвигать от своего имени одних и тех же кандидатов одновременно по многомандатным и по одномандатным округам, чем открыто нарушается принцип равных выборов.

Невозможно согласиться с п. 16 ст. 35 Закона, который стоит процитировать: "Не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, избирательными блоками, пропорционально голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов". Прежде всего удивляет формулировка "не менее половины депутатских мандатов...", которая носит безразмерный характер. Ей не будет противоречить любая цифра более половины. Аппетит многих партий на власть непомерный. Власти и денег много не бывает. Так стоит ли вводить партии в искушение. При этом нельзя забывать, что в России в партиях состоит менее одного миллиона россиян. Вне партий числится около 105 миллионов избирателей, волю большинства которых едва ли партии способны будут оптимально учитывать и отражать. Более того, права избирателей, не состоящих в партиях, но желающих быть избранными в органы государственной власти, вне всякого сомнения, будут значительно ограничены. Реализация обозначенных положений данного закона может нулифицировать принцип равных выборов, о чем комментарии уже приводились.

Федеральный закон "Об основных гарантиях..." от 12.06.2002 г. вводит новую важную норму-гарантию, согласно которой гражданин России, замещавший должность Президента России, высшего

191

должностного лица субъекта, должность главы муниципального образования и по той или иной причине досрочно прекративший исполнение своих полномочий, не может быть выдвинут кандидатом на выборах, назначенных в связи с указанными обстоятельствами. Причиной возникновения названной законодательной нормы стала практика добровольных отставок, например, губернаторов, которые вовсе не отказываются от притязаний на власть, а, напротив, намереваются участвовать в выборах и побеждать. В январе 2001 г. за 9 месяцев до истечения срока полномочий губернатор Кемеровской области А. Тулеев ушел в отставку, объяснив этот шаг необходимостью "выполнить предусмотренные законодательством нормы, чтобы в 2001 г. в регионе можно было провести одновременные выборы губернатора и органов самоуправления в 20 городах, сельских районах и сэкономить 16 млн. рублей бюджетных средств". Депутаты единогласно проголосовали за досрочные выборы губернатора и за принятие закона о назначении новых выборов на 22 апреля 2001 г. Сам А. Тулеев заявил на сессии, что намерен второй раз баллотироваться кандидатом в губернаторы Кемеровской области. Согласно поправке, внесенной в Устав Кемеровской области в 2000 г., Губернатора Кузбасса предполагалось избирать на 5 лет, а не на 4 года, как прежде.389 Практика, которую А. Вешняков оценивает не иначе, как обман избирателей, может перерасти в удобный способ ухода от ответственности. Новый закон такой возможности больше "находчивым" губернаторам не предоставляет.390

Согласно ст. 81 Конституции России одно и то же лицо не может занимать должность Президента Российской Федерации более двух сроков подряд. Однако конституционно не закреплена аналогичная норма в отношении глав субъектов, что породило коллизии. В феврале 2001 г. депутаты Государственной Думы так усовершенствовали Закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов", что он разрешил главам субъектов Федерации избираться и на третий, и на четвертый срок, а например, президенту Калмыкии, один срок полномочий которого - семь лет, - почти "пожизненно". Те, кому местные законы препятствовали,

192

поспешили их изменить. В Конституции Татарстана вообще нет упоминания о том, сколько раз Президент республики может избираться на должность. В конституции Якутии такая строка есть, она есть и в законе о выборах Президента Якутии: никто не может быть избран на должность президента республики более двух раз.391 Если до февраля всего пять субъектов Федерации не ограничивали губернаторов и президентов в сроках, то после февраля еще семь субъектов привели свои уставы в соответствие с федеральным законодательством, сняв ограничения. Депутаты Госдумы уже тогда, едва проголосовав, сами испугались, что сотворили. Так, в затянувшийся скандал вылилась избирательная кампания М. Николаева на пост президента Республики Саха. Определение Верховного Суда РФ подчеркивает невозможность гражданина быть избранным президентом Республики Саха (Якутия) более двух сроков подряд, поскольку сам субъект ввел этот запрет, и тем самым назвал решение избиркома о регистрации кандидата М. Николаева неправовым, так как истекал второй срок его президентского правления. Однако, как сообщили в пресс-службе Конституционного Суда РФ, запрос из Верховного Суда Якутии о соответствии ст. 67 республиканской Конституции федеральному законодательству не может быть рассмотрен конституционными судьями до дня голосования в Саха (Якутии), а именно 23 декабря 2001 г.: во-первых, согласно букве закона, на изучение всех нюансов запроса дается, два месяца с момента поступления документов, после чего Конституционный Суд решает либо принять документ к рассмотрению, либо отклонить; во-вторых, даже если 60-дневный срок будет сокращен до минимума, запрос неминуемо попадет в "очередь", учитывая количество поданных заявок. Без постановления Конституционного Суда РФ Верховный Суд Якутии не стал бы выносить своего вердикта.392 Комментируя судебные разбирательства о праве М. Николаева баллотироваться на третий президентский срок, А. Вешняков высказал предположение, что в Якутии, похоже, переусердствовали с иностранными заимствованиями в области избирательного права. Институт президентства в США, на чей опыт любят ссылаться,

193

действительно, долгое время не имел формальных ограничений по срокам избрания в отношении одного лица. Хотя еще Дж. Вашингтон провозгласил принцип сменяемости власти - не более двух раз мог избираться президентом один и тот же человек. И эта норма действовала более ста лет. В годы войны президент Рузвельт, ссылаясь на чрезвычайные обстоятельства, выставлял свою кандидатуру и в третий, и в четвертый раз. После этого в среде законодателей созрело понимание: раз искушение нарушить вековой обычай сохраняется, и этому находят объяснение - надо установить формальное ограничение. И внесли соответствующую поправку в конституцию.393

Некоторые депутаты Государственной Думы даже обратились за оценкой своего законотворчества в Конституционный Суд. Вскоре на заседании Госдума обсуждала поправки к февральской поправке. Депутаты 370 голосами предпочли вариант Б. Надеждина, предложившего считать началом срока для региональных руководителей, где прежде не было в уставах ограничений по сроку, избрание после 19 октября 1999 г.394

Закон, позволяющий губернаторам избираться на третий срок уязвим и с юридической точки зрения. Напомним, не так давно звучали аналогичные предложения, касающиеся числа президентских сроков Б. Ельцина: дескать, срок, на который он был избран до того, как была принята, новая Конституция, не считать. Конституционный Суд высказался весьма недвусмысленно, объявив, что Б. Ельцин все-таки Президентом избирался дважды... И еще один аспект проблемы. В наличии у региональных лидеров есть и другие, абсолютно

194

"честные" способы остаться во власти. Многие из региональных лидеров могут повторить то, что уже неоднократно делали: сменить название должности! Был Президентом - стал премьер-министром. Был губернатором - стал председателем Законодательного Собрания... Можно поменять конституцию, превратив президентскую республику в парламентскую. К примеру, так собирались поступить в Тыве.395

Законами Российской Федерации устанавливается порядок письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о выдвижении кандидата, списка кандидатов, а также оговаривается подача обязательного письменного заявления выдвинутого лица о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу с указанием установленных ст. 33 Закона "Об основных гарантиях..." сведений. Данные документы предоставляются в избирательную комиссию кандидатом лично. В феврале 2001 г. по проекту Закона "О выборах в Законодательное собрание Красноярского края" больше всего споров было именно вокруг процедуры выдвижения кандидатов. Так, по мнению администрации Красноярского края, кандидаты в депутаты обязаны: лично присутствовать на собрании группы избирателей; на съезде избирательного объединения или блока, где публично должны объявить о желании баллотироваться; лично принести в избирательные комиссии соответствующие документы, в том числе паспорта; лично вести предвыборную агитацию. Часть депутатов, напротив, считают, что их будущих коллег надо избавить от личного общения с избирательными комиссиями и народом; паспорта они могут не показывать - регистрироваться и агитировать, так сказать, "виртуально", через доверенных лиц. Какая на первый взгляд разница - присутствует выдвиженец на собрании или нет? Одна из газет написала по этому поводу, что кандидат может "страдать от застенчивости" и поэтому ему необязательно показываться в кругу избирателей. Данный аргумент трудно воспринять всерьез. Кроме "стеснительных" тут же появятся и другие невидимки, например, братья Мавроди.396

195

Установленный законом период, включающий в себя выдвижение кандидатов, списков кандидатов, а также сбор подписей избирателей либо иные формы поддержки выдвижения должен составлять не менее 40 дней - при выборах в федеральные органы государственной власти (30 дней - при досрочных выборах), 30 дней - при выборах органов государственной власти субъектов, 20 дней - при выборах в органы местного самоуправления.

Федеральный закон "Об основных гарантиях.." предоставляет кандидатам, спискам кандидатов выбор. Во-первых, в свою поддержку они могут собирать подписи избирателей, количество которых не может превышать 2% процента от числа избирателей, зарегистрированных по соответствующему избирательному округу (ст. 37).397 Подписи могут собираться со дня, следующего за днем получения комиссией уведомления о выдвижении кандидата, заверения списка кандидатов среди граждан, обладающих правом избирать в том избирательном округе, в котором кандидат дает согласие на выдвижение. Во-вторых, внести избирательный залог, который не может составлять более 15% от устанавливаемого законом предельного размера расходования средств избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, избирательного блока (п. 14 ст. 38). Избирательный залог перечисляется в доход соответствующего бюджета, если кандидат или партия, блок партии не соберут определенного числа голосов избирателей. Для кандидатов в депутаты это число голосов не может быть более 5% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании в соответствующем избирательном округе, и 3% для избирательных объединений, избирательных блоков (п. 13 ст. 38).

Кандидат, список кандидатов при наличии заявления о согласии баллотироваться по соответствующему избирательному округу и предоставлении установленных законом сведений, при наличии необходимого количества собранных в свою поддержку подписей или внесении избирательного залога регистрируется соответствующей

196

избирательной комиссией, и тем самым приобретают статус зарегистрированных кандидатов.398

Как показывает практика, на этапе выдвижения и регистрации возникает множество проблем. Статьи 33 и 38 Закона "Об основных гарантиях..." содержит перечень сведений, предоставляемых в избирательные комиссии кандидатами в депутаты, а также основания для отказа в регистрации. Практика прошедших избирательных кампаний выявила основные характерные нарушения, которые послужили основанием исключения кандидата из списков для голосования.

Во-первых, сообщение в избирательную комиссию недостоверных сведений и необходимых документов. По сведениям МИД РФ, 11 кандидатов в депутаты имели иностранное гражданство, но скрыли этот факт.399 Кандидату следовало бы предоставлять в избирательную комиссию письменное обязательство о прекращении деятельности, не совместимой со статусом депутата в случае избрания, копию декларации о доходах за два года, предшествующих выборам по установленной законом форме, а в случаях, предусмотренных федеральными законами, законами субъекта Федерации, - копию специальной декларации о расходах с отметкой налогового органа об их принятии. С учетом практики выборов последних лет (особенно в органы местного самоуправления) стоит обсудить вопрос о целесообразности предоставления кандидатом не только данных о неснятой судимости, но и судимости вообще, в том числе снятой. Еще в дореволюционной России согласно правилам о выборах уездных земских гласных права участвовать в избирательных съездах лишались многие категории лиц, подвергшиеся суду за преступные деяния, в том числе за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества и т.п., даже если после состоявшегося осуждения они были освобождены от наказания за давностью. Кроме того, лишались права участия в избирательном собрании отрешенные по судебным приговорам от должности в течение трех лет со времени отрешения, даже если после осуждения они были освобождены от наказания за давностью и т.п.400 Не может обратить на себя внимание

197

тот факт, что ЦИК РФ при регистрации кандидатов в депутаты допускает явно неравный подход к кандидатам. Так, например, избирательная комиссия признала существенным нарушением законодательства и исключила из списка кандидата, не указавшего доход в размере 35 тыс. руб., но в тоже время не сочла за нарушение сокрытие дохода кандидатом в размере 82 тыс. руб.401 Сын В.В. Жириновского скрыл сведения о квартире. ЦИК РФ признал это несущественным. Указанные нарушения являются прямым следствием несовершенства избирательных законов, предоставивших право несудебному органу выносить окончательное решение по вопросу оценки сообщаемых и предоставляемых кандидатом в депутаты сведений и признавать их существенными или несущественными. В ноябре 2001 г. Верховный Суд Якутии постановил снять с предвыборной гонки на пост главы республики президента компании "АЛРОСА" В. Штырова. Якутская избирательная комиссия неправильно определила срок сдачи подписных листов, в результате чего В. Штыров опоздал. Трое других кандидатов, сдавших подписи в один день с ним, - М. Санников, А. Максимов и С. Назаров - своих кандидатских удостоверений не лишились. Такая "избирательность" якутских правоприменителей вызывает недоумение. Так, руководитель независимого института выборов А. Иванченко высказался о том, что В. Штыров был лишен права не в результате собственной ошибки, а правовой неграмотности представителей якутского избиркома, которые определяли сроки сдачи подписных листов. В ЦИК РФ высказались, что сроки сдачи подписных листов, согласно законодательству, устанавливаются именно в ЦИКе. Таким образом, ни В.Штыров, ни другие кандидаты, сдавшие документы в последний день, ничего не нарушали,402 что подтвердила Генеральная прокуратура, официально опротестовав решение Верховного суда Якутии.403

Нельзя обойти молчанием и тот факт, что, как правило, иски о нарушении прав кандидатов рассматриваются длительное время. Так, в течение шести лет рассматривалась жалоба гражданина К. на

198

нарушение его права как кандидата в депутаты Государственной Думы РФ на выборах 1993 г.404 Далеко не все нижестоящие избирательные комиссии действовали в атмосфере прозрачности при проведении выборов в Государственную Думу и Президента. Хотя случаи административного давления на членов избирательных комиссий трудно доказать, тот факт, что в адрес избирательных комиссий Москвы и Московской области, Башкортостана, Краснодарского края поступило 40 жалоб и заявлений в связи с регистрацией кандидатов, свидетельствует о том, что данные избирательные комиссии субъектов РФ действовали избирательно. "Многие решения окружных избирательных комиссий об отказе в регистрации кандидатов были недостаточно убедительны или даже спорны".405

Во-вторых, нарушение порядка сбора подписей стало постоянным явлением на всех выборах. Партии за своих кандидатов и сами независимые кандидаты платят избирателям за подпись определенные суммы, как правило, от 50 до 150 руб.

Правилом система сбора подписей стала с декабря 1993 г. - президентский указ о выборах Думы и Совета Федерации сделал сбор подписей единственно возможным способом регистрации кандидатов. Этот принцип был введен и для всех прочих выборов и сохранился и по сей день - с единственным дополнением: начиная с марта 1999 г. допускается замена сбора подписей внесением избирательного залога. Система сбора подписей быстро превратилась в выгодный бизнес. И уже весной 1994 г., на выборах Законодательного собрания Санкт-Петербурга, подписи собирались по твердо установленному прейскуранту: 150-300 руб. за подпись. Осенью на дополнительных выборах ставки возросли до 500-1000 руб. При этом известность и репутация кандидата не играли роли. Уже тогда практиковалось "перекрестное опыление" - взаимное переписывание подписей у других кандидатов и блоков. В дальнейшем эта система лишь усилила свои негативные тенденции. Достаточно быстро образовались профессиональные команды сборщиков, готовые по твердым расценкам собрать подписи в поддержку кого угодно. Когда же на "черном" рынке стали доступны компьютерные адресные базы,

199

процесс сбора подписей превратился в полную "профанацию искусства". А если учесть, что избиркомы большей частью (через паспортные столы милиции) проверяют лишь соответствие сведений о фамилии и адресе "подписанта" номеру его паспорта и дате выдачи, открываются большие возможности для подтасовок. Что мы имеем в итоге? Система регистрации путем сбора подписей была выгодна только богатым кандидатам и многочисленным фирмам, специализирующимся на регистрации кандидатов "под ключ". А на сегодняшний день с учетом возможности внесения избирательного залога - неизвестно, что выгоднее. Все знают, каковы прейскуранты на сбор подписей, как бригадным методом переписываются "чужие" автографы.

Данный аспект избирательного процесса также не обошелся без скандалов при проведении президентских выборов в 2000 г. По данным МФИС, три кандидата (Титов, Джабраилов и Севастьянов) вступили в сговор с коммерческим предприятием с целью сбора подписных листов, и, как следствие, их подписные листы были по большей части поддельными.406 Однако против них никаких мер принято не было. Все они были допущены к выборам. Генеральный прокурор РФ заявил, что проверка данного вопроса закончится лишь после дня голосования. Очень важно, чтобы такого рода вопросы разрешались до выборов. В случае обнаружения в подписных листах подложных подписей избирательная комиссия вправе направить материалы проверки достоверности подписей в соответствующие правоохранительные органы для привлечения виновных лиц к ответственности. Неоднозначный подход законодателя налицо: избирательная комиссия "вправе", но не "обязана" осуществлять подобные действия, т.е. действует по своему разумению. Надо ли доказывать, что к демократии это не имеет ни малейшего отношения?407

Вызывает возражение положение п. 3 ст. 37 нового Закона о выборах Президента РФ от 10 января 2003 г., которое допускает возможность превышения подписей в подписных листах, но не более чем на 25%, что в абсолютных цифрах составит не более 500 тыс.

200

подписей избирателей. Можно подумать, что кандидатам на пост Президента сбор подписей доставляет удовольствие, что ЦИК РФ делать нечего, не говоря уже о расходах бумаги на подписные листы и труды сборщиков. Со всей очевидностью без ущерба для дела можно уложиться в 2-3%.

Возникает классический вопрос: что делать? Во-первых, количество подписей избирателей сократить до здравого предела. Для регистрации каждый из кандидатов в губернаторы Санкт-Петербурга в 1998 г. должен был представить в горизбирком не менее 65, но не более 71,5 тыс. подписей петербуржцев. Реально все кандидаты для страховки приносили 70-71 тыс. автографов. Журналистам назывались цифры в 100-200 тыс. подписей граждан, поддержавших выдвижение кандидатов. Однако вот результаты голосования в абсолютных цифрах. В. Яковлев - 1 млн 291 тыс. голосов, И. Артемьев - 261 тыс. голосов, Ю.Болдырев - 67 тыс., А. Тарасов - 64 тыс., С. Андреев - 8,5 тыс., А.Корчагин и О. Лисичкина - менее 5 тыс., С. Клыков - 2,5 тыс. голосов. Многие не дотянули во время голосования до уровня собственной поддержки при выдвижении...408 Нужно ли более убедительное доказательство того, что нынешняя система регистрации путем сбора огромного количества подписей избирателей себя изжила? Описанная картина является правилом. Во-вторых, установить жесткий контроль за процедурой сбора подписей, который бы свел к минимуму возможные многочисленные нарушения. В-третьих, постепенно вводить избирательный залог.

В законе пока не предусмотрены защитные меры против кандидатов-хвойников". В ходе проведения избирательной кампании по выборам депутатов Законодательного Собрания Санкт-Петербурга второго созыва система "клонирования" кандидатов получила широкое распространение. 409 В качестве кандидатов выдвигались граждане, имеющие фамилии (иногда совпадали имена, отчества) хорошо

201

известных депутатов ЗАКСа первого созыва, либо иных пользующихся авторитетом у избирателей людей. Так, в одном округе оказывалось сразу три Миронова или Сергеева, четыре Андреева с явной целью запутать избирателя.410 В апреле 2001 г. краевой избирком Приморского края группа избирателей уведомила, что начинает сбор подписей за выдвижение кандидатом в губернаторы Анатолия Федоровича Апанасенко - безработного из Санкт-Петербурга, вторая группа избирателей начала сбор подписей за выдвижение Геннадия Петровича Апанасенко - пенсионера из Санкт-Петербурга, третья группа избирателей заявила о выдвижении Владимира Александровича Апанасенко - водителя из Санкт-Петербурга. До конца срока сбора подписей оставалось двое суток, за которые собрать 15 тыс. подписей никто не успевал. С другой стороны, подписи за одного из них могли быть использованы за или против реального Геннадия Васильевича Апанасенко - заместителя полномочного представителя Президента в Дальневосточном федеральном округе, который также являлся одним из претендентов на губернаторский пост. Опыт с двойниками был впервые использован в Санкт-Петербурге, а затем в Брянске. Расчет такой: если в избирательном бюллетене два-три кандидата с фамилией Апанасенко, избиратель обязательно запутается.411 Дальнейшее пассивное участие (а иногда и неучастие после регистрации) в избирательной кампании целого ряда "двойников" свидетельствовало о том, что они выдвигались для введения в заблуждение избирателей, чтобы не были избраны депутатами те, кого фактически будут иметь в виду граждане, отдавая свои голоса "двойникам".

Согласно федеральному закону, в случае появления "двойника" кандидат, зарегистрированный первым, вправе взять себе псевдоним и далее выступать под ним вплоть до голосования. Решение далеко от идеала.

При проведении предвыборной кампании в краевую законодательную думу Хабаровского края губернатор В. Ишаев обратился с письмом в избирком: почему в выборах участвует объединение под недвусмысленным названием "Блок губернатора", хотя сам

202

В. Ишаев, действующий губернатор (его рейтинг - около 80%) никаких блоков не создавал. Почему создатели блока используют такую "крышу", сознательно вводя в заблуждение и дезориентируя избирателей?412

Также стоит обратить внимание на то, что одним из серьезнейших недостатков закона является отсутствие системы штрафных санкций за различные правонарушения, имеющие место на данной стадии избирательного процесса, которые сократили бы бюджетные расходы на выборы. Существует лишь два наказания - отказ в регистрации и аннулирование регистрации. При проведении парламентских и президентских выборов вопросы отказа кандидатам в регистрации вылились в наиболее скандальные конфликты. И хотя в большинстве случаев основания для отказа в регистрации были несомненны и не оспаривались, несколько жалоб все же было рассмотрено Верховным Судом РФ.

Кандидатам может быть отказано в регистрации по следующим основаниям: 1) отсутствие у кандидата права быть избранным; 2) несоблюдение кандидатами, списками кандидатов, выдвинутых политическими партиями, избирательными блоками, требований к выдвижению кандидата, списка кандидатов, предусмотренных законом "О политических партиях"; 3) отсутствие среди документов, представленных для регистрации, документов, необходимых для регистрации; 4) грубое413 или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в запрещенных законом местах; 5) недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей избирателей, собранных в поддержку кандидата, списка кандидатов, или превышение установленной законом предельной величины доли недостоверных и недействительных подписей среди подписей, подвергшихся проверке; 6) недостоверность представленных кандидатом сведений;414 7) несоздание кандидатом, избирательным объединением, блоком избирательного фонда; 8) использование

203

кандидатом, избирательным объединением, блоком при финансировании своей избирательной кампании, помимо средств собственного избирательного фонда, денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; 9) превышение кандидатом, избирательным объединением, блоком при финансировании своей избирательной кампании размера расходования из избирательного фонда более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств избирательного фонда; 10) превышение числа кандидатов, исключенных из списка кандидатов по заявлению кандидатов о снятии своих кандидатур, по решению избирательного объединения, блока об исключении кандидатов из списка кандидатов, а также по решению избирательной комиссии об исключении кандидатов из списка кандидатов более чем на 25% от числа кандидатов в заверенном списке; 11) установленный судебным решением факт нарушения правил проведения предвыборной агитации кандидатом, уполномоченным представителем избирательного объединения, блока; 12) использование кандидатом, его доверенными лицами преимуществ должностного или служебного положения; 13) наличие факта регистрации кандидата в другом избирательном округе на данных выборах.415

Согласно п. 24 ст. 38 закона данный перечень оснований отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, исключения кандидата из списка кандидатов по решению комиссии является исчерпывающим. Раньше в законе не оговаривалось, что данный перечень является исчерпывающим, ЦИК РФ была вправе объявить и другие нарушения "достаточно серьезными". После отмены Кассационной коллегией Верховного Суда РФ постановления ЦИК РФ "Об отказе в регистрации кандидата на должность Президента РФ В.В. Жириновского, выдвинутым избирательным объединением ЛДПР" пришлось уничтожить прежний тираж избирательных бюллетеней, отпечатанный на 80%. Типографские услуги обошлись стране 20 млн рублей.416

204

Депутаты настолько "усовершенствовали" новый закон, что теперь кандидата невозможно будет снять с дистанции за предоставление недостоверных сведений о себе. И предлагают теперь действовать по принципу - мол пусть избиратели сами решают, голосовать ли им за обманщиков или нет.417

Финансирование выборов. Проведение выборов невозможно без значительных финансовых расходов.418 Расходы, связанные с подготовкой и проведением выборов соответствующего уровня, эксплуатацией и развитием средств автоматизации и обучением организаторов выборов и избирателей, производятся избирательными комиссиями за счет средств, выделенных на эти цели из соответствующего бюджета. Ассигнования на указанные цели предусматриваются отдельной строкой в бюджете на очередной финансовый год.

Кандидаты обязаны создавать собственные избирательные фонды для финансирования своей избирательной кампании в период после письменного уведомления избирательной комиссии об их выдвижении (самовыдвижении) до их регистрации этой комиссией.419 Избирательные объединения, блоки, выдвинувшие списки кандидатов для финансирования своей избирательной кампании обязаны создавать избирательные фонды после регистрации их уполномоченных представителей, в том числе по финансовым вопросам, соответствующими избирательными комиссиями. Избирательный

205

фонд - это денежные средства на специальном избирательном счете кандидата, избирательного объединения, блока, которые аккумулируются и расходуются в установленном законом порядке. Это публично-правовое образование, имеющее строго целевое назначение и временный характер. Кандидат не является собственником избирательного фонда.420 Правовой статус избирательных фондов определяется ст. 58 Закона "Об основных гарантиях...", ст. 66 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы...", ст. 58 Закона "О выборах Президента РФ".421

Согласно п. 5 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях..." избирательные фонды могут создаваться за счет: 1) собственных средств кандидатов, избирательных объединений, блоков; 2) средств, выделенных кандидату выдвинувшим его избирательным объединением, блоком; 3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц;422 4) средств, выделенных соответствующей избирательной комиссией, в случае, если это предусмотрено законом.

Запрещается вносить пожертвования в избирательные фонды: 1) иностранным государствам и иностранным юридическим лицам,

206

иностранным гражданам;423 2) лицам без гражданства; 3) гражданам, не достигшим возраста 18 лет на день голосования; 4) российским юридическим лицам с долей иностранного участия более 30%;

5) международным организациям и общественным движениям;

6) органам государственной власти и местного самоуправления;

7) государственным и муниципальным учреждениям и организациям; 8) юридическим лицам с долей государственного или муниципального участия более 30%; 9) воинским частям, военным учреждениям и организациям, правоохранительным органам; 10) благотворительным организациям, религиозным объединениям и учрежденными ими организациями; 12) анонимным жертвователям;424 13) юридическим лицам, зарегистрированным менее чем за год до дня голосования.

Практика показывает, что фонды кандидатов в основном заполняют юридические лица. Так, например, согласно финансовых отчетов кандидатов в депутаты Государственной Думы по трем одномандатным избирательным округам Ленинградской области на выборах 1999 г. 56% поступивших средств в их избирательные фонды составляли средства юридических лиц; у кандидатов на должность губернатора Ленинградской области на выборах того же года средства юридических лиц составляли 74% общих сумм денежных средств, поступивших в их избирательные фонды. По мнению В.П. Журавлева, надо установить определенную квоту верхнего предела этих взносов в процентном соотношении со взносами физических лиц. Следует стимулировать поступление в фонды пожертвований граждан, поскольку финансовая поддержка кандидатов из-

207

бирателями должна стать одним из показателей его популярности и должна быть известна обществу.425

Согласно п. 11, 12 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях..." все денежные средства, образующие избирательные фонды, перечисляются на специальный избирательный счет, открываемый в филиалах Сбербанка России, а при их отсутствии - в других кредитных организациях, расположенных на территории избирательного округа. До принятия Закона "Об основных гарантиях.." 2002 г. законодательство содержало норму, согласно которой счет должен быть открыт в Сбербанке России применительно только к федеральным выборам, и не устанавливало столь категоричного требования в отношении субъектов, что давало им возможность устанавливать круг банков по своему усмотрению, вплоть до исключения из него Сберегательного банка России.

В соответствии со ст. 58 нового Закона "О выборах Президента РФ" от 10. 08. 2003 г. установлены следующие источники формирования избирательных фондов кандидатов на пост Президента России:

1) собственные средства кандидата, которые в совокупности не могут превышать 10% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, а для кандидатов, по которым назначено повторное голосование, - 15%;

2) средства, которые выделены кандидату выдвинувшей его политической партией, политическими партиями и иными общероссиийскими общественными объединениями, входящими в выдвинувший его избирательный блок, и которые в совокупности не могут превышать 50% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата;

3) добровольных пожертвований граждан и юридических лиц в размере, не превышающем соответственно 1,5% и 7% от предельной суммы всех расходов из средств избирательного фонда кандидата, установленного законом, для каждого гражданина, юридического лица;

208

Предельная сумма всех расходов кандидата из средств его избирательного фонда не может превышать 250 млн руб.

Предельная сумма всех расходов кандидата, по которому назначено повторное голосование, не может превышать 300 млн руб.

Для проведения президентских выборов в 2000 г. каждому кандидату было выделено 400 000 руб. Однако кандидаты обязаны вернуть эти средства ЦИК РФ, если они наберут менее 3% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вот почему кандидаты, которые не уверены, что преодолеют 3% барьер, очень осторожно расходуют полученные средства. Предвыборный штаб Э. Памфиловой даже объявил, что в ходе своей избирательной кампании кандидат Э.Памфилова воспользуется лишь бесплатным доступом к СМИ, что не повлечет расходование средств избирательного фонда.426 Пункт 3 ст. 63 нового Закона "О выборах Президента Российской Федерации" 2003 г. обязывает кандидатов возвращать выделенные деньги на выборы, если они по их итогам получат менее 2% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Думается, новая щадящая процентовка не находит убедительного обоснования.

Величина бюджетных расходов на выборы не является секретом. Например, президентские выборы 2000 г. оцениваются в 2,5 млрд руб. Что касается средств различных политико-экономических группировок, то точные оценки здесь затруднены, поскольку большая часть денег официально не учитывается. По различным оценкам, на выборы Государственной Думы или Президента расходуется плюс еще несколько миллиардов рублей. Теневые деньги идут на подкуп СМИ, пропаганду и контрпропаганду, сбор компромата и иную реализацию политтехнологий. Деньги выборных кампаний - это инвестиции, от вложения которых инвесторы рассчитывают получить определенный доход. Если теневые деньги вкладываются в какого-либо политика или какую-нибудь партию, то

209

это означает, что те должны будут их отработать. Чем? В зависимости от места, которое они займут, - либо законами, либо нормативными актами, либо информацией, своевременно предоставленной инвестору. Во многих законах и распоряжениях можно без особого труда обнаружить нормы, благодаря которым получают конкретную денежную выгоду те или иные сектора экономики, компании, регионы. У кого в нашей стране больше всего денег? Во-первых, у власти, а во-вторых, у бизнес-элиты, у тех, кто наиболее коррумпирован и у кого значительная часть бизнеса находится в тени. Их немного, 5-7% населения, но они контролируют почти весь теневой сектор, а это порядка 25 млрд долл. оборотных средств, или один годовой российский бюджет 2000 г.427 О.В. Романенко приводит следующие данные: в России успешная избирательная кампания кандидата в депутаты Государственной Думы по одномандатному избирательному округу оценивается в сумму до 1 млн долл., а избирательного объединения, блока по федеральному избирательному округу - в несколько десятков млн. долларов США.428

Официальные данные о расходах кандидатов на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти немалые. Однако они у специалистов вызывают нездоровый смех или обоснованный скепсис. К сожалению, ни для кого не секрет, что официальные данные это видимая часть айсберга. В условиях дикого рынка многие партии и некоторые кандидаты стали широко использовать незаконные каналы финансирования выборов. К ним следует отнести: финансирование выборов наличными; использование для сбора подписей подчиненных, студентов и курсантов (за услуги студентов и курсантов учебным заведениям кандидатами и их спонсорами оказывается та или иная помощь); некоторые частные средства массовой информации манипулируют расценками за предоставленные услуги партиям и кандидатам в зависимости от политических симпатий или антипатий; финансирование выборов наличными иностранными лицами, возможность и опасность которого исключать и недооценивать весьма опасно...

210

Исследуя проблемы финансирования выборов, стоит привести цифры специалистов избирательных технологий, которые не являются официальными, но которые ближе к истине официальных данных. По оценке специалистов выборы депутатов Государственной Думы РФ в декабре 1999 года стоили: "Единству" - не менее 30 млн долл., "Отечеству" - 10-15 млн долл., "СПС" - не менее 15 млн долл.429

Не менее впечатляющие цифры приводят эксперты о расходах на выборы Президента РФ в 2000 г. Так, общий объем затрат Г.А. Явлинского на этих выборах составил не менее 20 млн долл. "Поговаривают, что часть денег Явлинскому выделил знаменитый международный финансист и филантроп Джордж Сорос".430

Эксперты предполагают, что в избирательный фонд В.В. Путина поступило около 10 млн долл. "Да и та большая часть этих денег была буквально навязана жертвователями в регионах и тут же в региональных штабах - раскрадена. Путин вел принципиально немедийую кампанию - без листовок, плакатов, широкой рекламы..."431

По оценкам экспертов, расходы на президентские выборы Г.А. Зюганова составили "около 5 миллионов долларов".432

Приведенные цифры юридически не могут быть признаны истиной в последней инстанции. Вместе с тем в них есть рациональное зерно. При большом желании можно установить реальные основные расходы на выборы. Вот что на этот счет сказал в интервью газете "Совершенно секретно" заместитель председателя ЦИК Ф. Власов: "Даже если мы подозреваем, что дело не совсем чисто, мы не имеем права начинать расследование по собственной инициативе. Мы же не следственный орган".433 Но выборы стоят того, чтобы их установить.

Поскольку ЦИК располагает информацией о примерных реальных расходах на выборы, то необходимо Центральной Избирательной Комиссии официально предоставить право на проведение проверки источников поступлений средств на выборы. С этой целью

211

следует при ЦИК создать небольшой аппарат из специалистов-контролеров. В случае обнаружения или "левых источников" перечислять обнаруженные суммы в соответствующий бюджет. Думается, эта служба оправдает расходы на свое содержание.

Удивляют не названные цифры, а отсутствие возражений против них со стороны партий и кандидатов, а также молчание прокуратуры на данные изложенные в публикации факты. Молчание не лучший способ защиты и тем более обвинения.

К сожалению, вопросы финансирования кампаний законодательно проработаны недостаточно. При несколько более строгой отчетности о привлечении и расходовании средств лимиты на размеры избирательных фондов оказались так же далеки от сегодняшних реалий, как и раньше. Верхние границы избирательных фондов во много раз ниже, чем реальные суммы, затрачиваемые на проведение избирательных кампаний. В результате кандидаты на выборные должности подталкиваются к использованию "черного нала", попадая при этом в зависимость от того, кто их субсидирует, коррумпируются до попадания во власть, а попав, оказываются "на крючке" у своих спонсоров.434 Расходы на ведение кампании в большинстве своем остаются неподотчетными и неподконтрольными. При желании практически в отношении любого из участников выборов можно будет выдвинуть обвинение в нарушении закона по части финансирования. Бюджетных денег, перечисляемых избирательными

212

комиссиями в избирательный фонд, на выборах в Государственную Думу 1999 г. хватало всего на несколько десятков минут эфирного времени "прайм-тайм" на общефедеральных телеканалах или на серию публикаций в нескольких популярных газетах. На этих парламентских выборах доля бюджетных средств в избирательных фондах избирательных объединений (блоков) составила лишь 1,5% всех поступлений в избирательные фонды (29 избирательных объединений, блоков получили по 220 тыс. руб., что в сумме составило немногим более 6 млн руб.).435 Для сравнения участие государства в формировании таких избирательных фондов в ходе выборов 1995 г. составило в среднем 6% (43 избирательных объединения, блока получили от ЦИК России по 115 млн руб.).436

При этом, однако, значительные государственные расходы были связаны с косвенным финансированием избирательных кампаний. Так, на выборах 1999 г. стоимость эфирного времени и печатных площадей в государственных и муниципальных СМИ, бесплатно представленных избирательным объединениям и блокам, составила около 900 млн руб. (более 30 млн долл.), что значительно превышает официально зафиксированные расходы из избирательных фондов. Имеются и другие каналы косвенного государственного финансирования избирательных кампаний (освобождение избирательных фондов от уплаты налогов и страховых взносов, изготовление и распространение за счет бюджетных средств информационных материалов о кандидатах, выделение в ряде случаев бесплатно помещений для встреч с избирателями и др.).

Правовое регулирование финансирования выборов должно строиться таким образом, - отмечает Е.И. Колюшин, чтобы в балансе косвенного и прямого финансирования выборов предпочтение отдавалось прямому финансированию, которое в большей степени подвержено контролю.437 Чрезмерное развитие косвенного финансирования выборов может дать такой негативный эффект, как фактическое

213

ведение определенными силами избирательной кампании задолго до ее юридического начала.

Предвыборная агитация. В законе достаточно четко прописаны многие важные вопросы порядка организации и проведения выборов. Однако, предвыборная агитация не получила должной регламентации, что порождает ряд дискуссий и коллизий. Прежде всего, это касается самого понятия "предвыборная агитация", которое ре-дакционно нельзя признать удачным. Статья 2 Федерального закона "Об основных гарантиях..." определяет предвыборную агитацию как "деятельность, осуществляемую в период избирательной кампании и имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список кандидатов или против него (них) либо против всех кандидатов (против всех списков кандидатов)". Во-первых, новый закон, в отличие от предыдущего не намного усовершенствовал определение, исключив из него круг субъектов, осуществляющих предвыборную агитацию: граждан, кандидатов, избирательных объединений, блоков, общественных объединений. Во-вторых, из нового закона "выпала" фраза о том, что предвыборная агитация - это деятельность, имеющая целью побудить, побуждающая избирателей "к участию в выборах". Думается, законодатель недооценил роль самих избирателей в процессе организации и проведении выборов, которая значительно шире, чем непосредственно акт голосования. В-третьих, в определении говорится, что это деятельность, "имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию" за тех или иных кандидатов, списки кандидатов или против них. Точнее было бы сказать: "убеждающую и призывающую" избирателей к участию в выборах, к голосованию "за" или "против" тех или иных кандидатов, списки кандидатов. В-четвертых, новый закон вводит понятие "информационное обеспечение выборов", включающее в себя информирование избирателей, предвыборную агитацию и способствующее волеизъявлению граждан, гласности выборов (ст. 44). То есть законодательно установлена следующая формула: "информационное обеспечение = информирование + агитация", что видится не совсем правильным и целесообразным. Информационное обеспечение, информирование имеют однородную этимологию и в общем виде означают "сообщения, осведомляющие о положении дел, о со-

214

стоянии чего-либо".438 Агитация же подразумевает "активную деятельность по распространению политических идей средствами массовой информации, устными выступлениями с целью оказать воздействие на широкие массы".439 Законодателю скорее стоило четко и компетентно разграничить понятия: информирование (освещение событий), агитация и политическая реклама, о котором в законе даже не упоминается, хотя применение политической рекламы на практике порождает массу коллизий. Так, в период избирательных кампаний информационное освещение событий часто в силу заблуждения или умысла трансформируется в политическую рекламу, либо носит явно агитационный характер.440 В ряде зарубежных стран, например, в США политическая реклама "вписана" в правовые нормы и сведена к передаче сообщений, которые призывают граждан голосовать "за" того или иного кандидата. Проблема разграничения названных понятий могла бы стать предметом самостоятельного исследования.

Что же касается непосредственно предвыборной агитации как деятельности, то согласно ст. 48 Закона "Об основных гарантиях..." таковой признаются осуществляемые в период избирательной кампании: призывы голосовать за или против кандидата (списка кандидатов); выражение предпочтения в отношении какого-либо из кандидатов (списка кандидатов); распространение информации с явным преобладанием сведений о каких-либо кандидатах (списках кандидатов); распространение информации о деятельности кандидата, не связанной с его профессиональной деятельностью, исполнением им своих служебных (должностных) обязанностей; деятельность, способствующая созданию положительного или отрицательного отношения избирателей к кандидату (списку кандидатов) и иные действия.

215

В Псковской области при проведении выборов губернатора в ноябре 2000 г. на местном телеканале была показана серия материалов под названием "Губернатор", рассказывающих об одном из кандидатов - действующем губернаторе Е.Э. Михайлове. Эти материалы, к выпуску которых кандидат якобы не имел отношения, содержали субъективные положительные оценки его деятельности и личной жизни. Однако Судебная коллегия Псковского областного суда посчитала эти материалы информационными, а не агитационными, хотя со всей очевидностью их выпуск в эфир был рассчитан на побуждение избирателей к голосованию за этого кандидата. При выборах губернатора Приморского края в 1999 г. на центральных автомагистралях г. Владивостока были установлены рекламные щиты с изображением действующего губернатора - кандидата на эту должность Е.И. Наздратенко в окружении ветеранов с изображением его фирменного логотипа, с отчетами о деятельности администрации края. Однако Приморский краевой суд, а затем и Верховный Суд России сочли, что содержание этих рекламных щитов носит информационный характер.441

Данные примеры убедительно свидетельствуют о настоятельной необходимости внесения изменений в федеральное избирательное законодательство.

Предвыборная агитация имеет один неотъемлемый признак - она должна оплачиваться из избирательных фондов соответствующего зарегистрированного кандидата, избирательного объединения, блока. Если исключить требование закона об оплате предвыборной агитации через избирательные фонды, то финансовые потоки станут неконтролируемыми и реализовать принцип равенства кандидатов, избирательных объединений, блоков станет еще более невозможным.442

Агитационный период начинается со дня выдвижения кандидатов, списков кандидатов, создания избирательных фондов и прекращается в ноль часов за сутки до дня голосования (п. 1 ст. 49). Закон устанавливает, что агитационные печатные материалы, ранее вывешенные

216

вне зданий и помещений для голосования, комиссии, в установленном законом порядке на расстоянии 50 метров от них, сохраняются в день голосования на прежних местах. Однако данные нормы избирательных законов на практике повсеместно не выдерживаются. Избирательными объединениями СПС и ЛДПР агитационная информация распространялась еще до официального начала избирательной кампании 1999 г. Постановлением ЦИК РФ от 17 февраля 2000 г. ряду главных редакторов газет за нарушение сроков предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам Президента РФ были сделаны предупреждения, а часть из них привлечена к административной ответственности.443

Согласно положениям Закона "О выборах Президента РФ" от 31.12.1999 г. предвыборная агитация зарегистрированных кандидатов в периодических печатных изданиях на выборах Президента РФ в 2000 г. начинался 25 февраля 2000 г. В нарушение указанного положения 10 февраля 2000 г. в газете "Советская Россия", а также 15-16 февраля 2000 г. - в газете "Правда" были опубликованы предвыборные агитационные материалы зарегистрированного кандидата Г.А. Зюганова. В нарушение сроков проведения предвыборной агитации установленных ст. 45 и п. 5 ст. 48, ст. 8, 44, 48, 50 и 57 в "Российской газете" от 4 февраля 2000 г. был опубликован предвыборный агитационный материал "А сколько голосов готовы отдать за В. Путина уже сейчас?"444

Кроме того, род деятельности многих кандидатов на выборные должности позволяет им в прозрачной закамуфлированной форме вести предвыборную агитацию. Не случайно, по новому Закону "Об основных гарантиях...", расширен круг лиц, обязанных на период участия в выборах приостанавливать исполнение своих полномочий. Эти положения не касаются Президента и Председателя Правительства, являющегося зарегистрированным кандидатом на должность Президента.

Многие избирательные кампании в нашей стране отличались "войной компроматов", в которой активно участвовали СМИ. При

217

такой кампании явно не выдерживались юридические и этические нормы, широко использовались недозволенные методы очернительства и клеветы против своих соперников, которые приобретали зачастую откровенно абсурдные формы. Так, например, особенностью избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы РФ 1999 г. было то, что агитация в поддержку политических партий сменилась агитацией против их соперников. Если наши конкуренты будут нарушать законы, а мы не будем, они нас обойдут - считают политики.445 Некоторые из наиболее часто встречавшихся нарушений, рассматривавшихся избирательными комиссиями различных уровней, касались: публикации результатов опросов общественного мнения без ссылки на соответствующие источники; нарушения временных сроков для проведения предвыборной агитации; публикации материалов, оплаченных не за счет средств избирательного фонда и не имевших ссылок на источник информации; публикации агитационных материалов без предварительного уведомления соответствующей избирательной комиссии о действующих расценках, а также общей неразберихи в вопросах, относящихся к "различению агитационных материалов и комментариев".446

Роль СМИ является одной из наиболее проблематичных составляющих избирательного процесса.447 Необходимо, чтобы СМИ заняли беспристрастную и этически корректную позицию, предоставляя избирателям качественную информацию о выборах. Европейский институт СМИ подверг резкой критике "разнузданную кампанию очернительства" и субъективное освещение парламентских выборов. С 1996 г. все большее сосредоточение СМИ в руках государства и отдельных корпораций привело к увеличению различного рода манипуляций при проведении выборов. После проведения тендера по продаже части акций компании "Связьинвест" интересы олигархов схлестнулись, и последовала конфронтация, приведшая к "информационным войнам" и использованию "компроматов" как средства уничтожения соперника. СМИ со всей очевидностью стали средством выражения финансовых и политических интересов. Распространение

218

грязных разоблачительных материалов стало обычным делом.448 Так, при выпуске номера саранской газеты "Время" (Республика Мордовия) была "утрачена" одна страница, содержащая критический материал в отношении местной администрации (газета "Время" за 1 ноября 1999 г.); Владивостокская радиокомпания "Лемма", предлагавшая широкий спектр мнений как сторонников, так и критиков действующего губернатора, была снята с эфира, а ее помещение было опечатано (17-18 ноября 1999 г.); в Петропавловске-Камчатском главный редактор местной газеты "Известия" был избит, а все экземпляры газеты, содержавшей критический материал о местном кандидате, были изъяты, вывезены за город и сожжены (10 ноября 1999 г.).449

Рассматривая эту проблему в контексте выборов и роли элит, становится актуальным вопрос: а возможна ли независимость СМИ вообще в нашей стране? Ответ на этот вопрос заключается в том, кто финансирует конкретные СМИ. Возможны следующие варианты: бюджетное финансирование, финансирование из негосударственных источников. Причем последнее также подразделяется на: доходы СМИ от рекламной и информационной деятельности, финансирование от экономических субъектов.450

Целесообразно было бы создать упорядоченную систему государственных СМИ на федеральном и региональном уровнях. Приходится констатировать тот факт, что в настоящее время в ряде регионов практически не осталось СМИ, которые можно было бы отнести к государственным СМИ согласно избирательному законодательству.

В соответствии со ст. 48 Федеральный закон "Об основных гарантиях..." в агитации при проведении выборов не могут участвовать:

219

органы государственной власти и местного самоуправления; лица, находящиеся на государственной или муниципальной службе, военнослужащие, лица, замещающие государственные должности категории "А", выборные муниципальные должности, при исполнении ими своих служебных обязанностей и с использованием преимуществ должностного положения; военным учреждениям; благотворительным организациям, религиозным объединениям; иностранным гражданам; представителям организаций, осуществляющих выпуск СМИ, при осуществлении ими профессиональной деятельности; комиссиям, членам комиссий с правом решающего голоса. На практике возникают вопросы, связанные с умолчанием об осуществлении данной деятельности членами комиссий с правом совещательного голоса, а также с правами депутатов представительных органов государственной власти и местного самоуправления на ведение предвыборной агитации. Депутаты не признаются ни государственными, муниципальными служащими, ни должностными лицами, за исключением тех из них, которые на постоянной основе входят в состав руководства представительного органа, его палат, комитетов и комиссий, и являются лицами, замещающими государственные должности категории "А".451

Закон "Об основных гарантиях..." устанавливает общие условия доступа кандидатов, избирательных объединений, блоков к СМИ, которые обязаны обеспечить зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам равные условия проведения предвыборной агитации. Однако реальных механизмов обеспечения этой нормы недостаточно. В информационных блоках не допускается отдавать предпочтение какому-либо кандидату. Однако на практике отступления от данной нормы налицо. Так, в период предвыборной агитации на выборах Президента России в 2000 г. на каналах центрального телевидения была развернута настоящая "информационная война". Министерство РФ по делам печати, телерадиовещания и средств массовой информации вынесло предупреждение в адрес руководителей ОРТ и ТВЦ. За время предвыборной агитации только Центральная избирательная комиссия рассмотрела более 150 жалоб на неправомерные действия журналистов,

220

корреспондентов, редакций. Были отмечены факты, когда зарегистрированные кандидаты, являясь руководителями редакций газет, главными акционерами телевизионных каналов, сами нарушали принцип равных условий доступа к СМИ. При подобном положении трудно говорить о равенстве кандидатов. В материалах газеты "Комсомольская правда" от 6, 21 января, 11 февраля 2000 г. оказывалось явное предпочтение одному из кандидатов.452 В ходе думской и президентской избирательных кампаний ведущие НТВ лукаво заявляли, что они это делают исключительно в целях поддержания общего баланса?! Правовая база в данной области несовершенна. Поэтому не удивительно, что указанные "равные возможности" на деле не выдерживаются.

Жесткими, но возможными и целесообразными являются предложения В.В. Пылина. Для обеспечения, а не декларирования равенства прав кандидатов он предлагает использовать СМИ только на безвозмездной равной основе. Очевидно, в этом случае обязанность предоставления кандидатам бесплатного эфирного времени и печатной площади будет возлагаться на государственные и муниципальные СМИ 453

Единственная правовая норма, устанавливающая до недавнего времени ответственность за нарушение СМИ указанных условий - была ст. 40.8 КоАП, по которой предусматривался штраф в размере от 10 до 50 МРОТ. Данный штраф, во-первых, смехотворно мал по сравнению с теми суммами, которые СМИ получают за рекламу, во-вторых, сам принцип "равных условий" трактуется СМИ лишь как требование равной оплаты кандидатами их рекламных услуг, но не как обязанность быть объективными.454

Каждый раз, когда наступает пора предвыборных кампаний мрачная печатная пропаганда по-прежнему в моде. Хитами сезона становятся кустарные предвыборные газеты радикально "чернушного" наполнения, которые, как правило, появляются за 2-3 месяца до официального старта предвыборной гонки. Распространяются они бесплатно, по почтовым ящикам, поскольку цель политтехнологов - заставить прочитать свое творение всех и каждого. Издание

221

в большинстве случаев имеет патриотическое название. Газеты делаются как под копирку. По окончании же избирательной гонки такие газеты пропадают раз и навсегда. Содержание этих "рупоров правды" всегда одинаково и представлено материалами трех типов. Первые "порочат честь и достоинство" кандидатов, действующих губернаторов с заведомо высоким рейтингом, "поливая" их грязью и обвиняя во всех смертных грехах. Власть, что бы она ни делала, каких бы успехов ни добивалась, - всегда плоха. Если в регионе высокие темпы экономического роста, то какой-нибудь неизвестный экономист-"докторант" заявит, что они могли бы быть гораздо выше с абсолютными показателями. Если строится предприятие - некий "эколог" заявит, что оно уничтожит окружающую среду. Если не строится - губернатора обвинят в долгострое и финансовой растрате. Материалы второго типа, появляющиеся ближе к выборам, прославляют "честных и бескомпромиссных" лидеров, обязательно "перспективных" и "пользующихся безоговорочной поддержкой, например, Президента". Однако задайтесь вопросом, откуда у "хорошего, честного" И.И. Иванова средства на выпуск подобного подметного листка. Издание одного номера в самой скромной типографии обходится в 5-10 тыс. долл. США. Третий тип материалов - "письма и отклики читателей". Главный плюс "черных газет", с точки зрения пиарщиков, заключается в том, что публиковать в них можно любую ложь. Если обратиться в авторитетное издание с папкой сурового компромата, его юридическая служба в обязательном порядке потребует доказательств. При отсутствии таковых материалы не будут опубликованы. В собственной же газете, как говорится, "что хочу, то и ворочу".

Согласно опросам, до 90% граждан однозначно против захламления своих почтовых ящиков тоннами компромата. А газеты-однодневки тем временем делают свое дело, сбивая людей с толку, дискредитируя власть, ударяя по имиджу самих регионов, по их инвестиционной привлекательности.455

Целесообразно определить конкретные издательско-полиграфические предприятия, изготавливающие агитационные материалы кандидатов. Возможно создание издательско-полиграфических

222

комплексов, на которые возлагалось бы издание информационных и агитационных материалов в ходе избирательной кампании. Очевидно, это позволило бы обеспечить четкий контроль за соблюдением законодательства кандидатами. И в этой связи ЦИК РФ обоснованно предлагает ввести запрет на изготовление агитационной продукции за пределами России.456

Не бесспорной является практика привлечения доверенных лиц кандидатов для проведения предвыборной агитации. Избиратель имеет право непосредственно общаться с кандидатом с тем, чтобы узнать, каков он есть на самом деле, а не то, каким его представляют третьи лица. При проведении агитации также осуществляется открытый подкуп избирателей. Например, в апреле 2001 г. доверенные лица кандидата в депутаты Законодательного Собрания Санкт-Петербурга по 5 избирательному округу А.А. Нешитова заключали контракты с избирателями, которые обязывались за вознаграждение вести агитацию за А.А. Нешитова и голосовать за него, за что в виде аванса получали 50 руб. и по завершении выборов 150 руб. К сожалению, суд не усмотрел в действиях кандидата нарушения избирательного законодательства, хотя это есть "чистейшей воды" подкуп избирателей.

Не украшают выборы кандидаты, ведущие себя как скоморохи и садисты. Например, 1 февраля 2001 г. один из потенциальных претендентов на пост губернатора Тульской области - бывший священник тульской епархии А. Луганский начал с "босоногой" агитации, а затем на пресс-конференции публично отрезал себе на руке палец.457 Выборы с участием таких лиц просто превращаются в фарс, унижают и оскорбляют избирателей, которые однозначно не будут питать уважения и доверия к таким кандидатам и к выборам в целом.

Согласно ст. 56 Закона "Об основных гарантиях..." субъектам избирательного процесса, прямо или косвенно участвующим в предвыборной агитации, запрещается осуществлять подкуп избирателей: вручать им денежные средства, подарки и иные материальные ценности иначе как за выполнение организационной работы (дежурство

223

на избирательных участках, сбор подписей, агитационную работу), вознаграждать избирателей, осуществлявших указанную организационную работу, в зависимости от итогов голосования, проводить льготную распродажу товаров, бесплатно распространять любые товары, за исключением печатных, в том числе иллюстративных, материалов и значков, специально изготовленных для избирательной кампании, а также предоставлять услуги безвозмездно или на льготных условиях. Также они не вправе заниматься благотворительной деятельностью. Указанным лицам и организациям запрещается обращаться к иным физическим и юридическим лицам с предложениями об оказании материальной и финансовой помощи или услуг избирателям и организациям, расположенным на территории избирательного округа.

По мнению Д.В. Краснянского, законодательно закрепленный запрет покупки голосов избирателей был успешно обойден некоторыми кандидатами: гражданин России становится избирателем по достижении 18-летнего возраста, следовательно, раздавая бесплатные игрушки детям, можно рассчитывать на голоса их родителей на избирательных участках. Но разве это не может попадать под благотворительную деятельность кандидатов и иных лиц, действующих в целях избрания кандидатов, которая так же запрещена законом, как и прямой подкуп избирателей. Самый громкий конфликт возник в связи с заключением некоторыми кандидатами так называемых договоров с агитаторами, предусматривающих выплату премий в случае избрания кандидата депутатом ЗакСа. Лишь по косвенным признакам можно было определить фиктивность подобных сделок, что и повлекло обращение Санкт-Петербургской избирательной комиссии в городской суд. Однако имевшие место пробелы в избирательном законодательстве привели к отказу городского суда признать незаконным заключение такого рода договоров. Суд, в частности, ссылался на то обстоятельство, что вопросы подкупа избирателей находятся в сфере уголовного судопроизводства, а отсутствие обвинительных приговоров в отношении заключающих подобные договоры кандидатов не позволяет в рамках гражданского процесса признать факты подкупа избирателей. С этим решением согласилась и Генеральная прокуратура РФ. Таким образом, аморальные действия кандидатов, открыто покупавших голоса избирателей, считались законными, что исключало возможность уголовного преследования

224

и повлекло фактическую безнаказанность претендентов на места в ЗакСе.458

Большого эффекта достигли кандидаты, использовавшие завуалированные формы подкупа - льготные распродажи товаров, предоставление услуг врачей и юристов, распространение продуктов питания через органы социального обеспечения. Тем самым создавался имидж кандидата. Применялись и косвенные формы покупки голосов - организация экскурсий, работа по благоустройству территорий, а также организация бесплатных концертов и зрелищных мероприятий. Кампания 1998 г. по выборам в Законодательное Собрание Петербурга стала классикой в смысле использования "нестандартных технологий" предвыборным штабом С. Шевченко. Многим памятны люди в зеленых фартуках с большой бляхой на груди, где было написано "АНО (автономная некоммерческая организация) Шевченко". Эти люди чистили подъезды, убирали улицы, и их альтернативная деятельность оплачивалась из кармана С. Шевченко. А чего стоила доставка пожилых избирателей на автобусах для досрочного голосования?459 Все это привело к тому, что избрание кандидата зависело не от личных и деловых качеств, а от финансовых возможностей. Отсутствие в законодательстве ограничений по предельному размеру избирательных фондов кандидатов способствовало вовлечению неконтролируемых денежных средств в оборот избирательной кампании, которые использовались не только на организацию предвыборной агитации, но и на подкуп избирателей.460 В апреле 2002 г. проходили выборы в областную Думу Законодательного собрания Свердловской области. Журналисты снимали сюжет о том, как избирателям предлагали проголосовать за одного из кандидатов за деньги. "Агитаторы" попытались отнять видеокамеру и угрожали журналистам. В ГУВД по данному факту возбуждено уголовное дело.461

225

Широкое распространение подкупа избирателей настоятельно требует введения уголовной ответственности за данный вид преступления, предусмотрев его состав в УК РФ. В то же время даже при установлении факта подкупа избирателей в пользу одного из кандидатов нельзя моментально обвинять в организации незаконных действий. Прежде необходимо доказать его однозначную причастность к правонарушению. Иначе у "черного пиара" появится новая технология по дискредитации оппонентов. Сторонники одного из кандидатов будут выходить на улицы и подкупать избирателей в пользу его противника, чтобы поставить под сомнение итоги выборов.462

В случае нарушения организацией, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакцией периодического печатного издания законодательно установленных правил проведения агитации соответствующая избирательная комиссия вправе обратиться в правоохранительные органы, суд, исполнительные органы государственной власти, осуществляющие государственную политику в области средств массовой информации, с представлением о пресечении противоправной агитационной деятельности и привлечении организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание, редакции периодического печатного издания к ответственности. Однако необходимо отметить, что законодатель употребляет глагол "вправе", а не "обязана", как следовало бы.

В условиях жесткого политического прессинга по отношению к избирателям и с учетом огромных затрат на избирательную кампанию, скрытого подкупа избирателей, реальность победы на тех или иных выборах резко возрастает. Не случайно расходы на выборы в России постоянно увеличиваются. Известно, что денежные "тузы" денег на ветер не бросают. По неофициальным данным, только объем рынка услуг политических технологов оценивается почти в 1 млрд долл.,463 не считая прямых затрат на выборы.

Для трансформации голосов избирателей в конкретные суммы нужно определить размер средств, приходящихся на один действительный голос избирателя. При затратах в 5 млн руб. (это реальная сумма выплат в 1995 г.) на один голос избирателя приходилась сумма,

226

равная 1/1000 МРОТ, т.е. немногим более 8 коп.464 По некоторым данным, на местных выборах 1996 г. в Выборгском районе Петербурга коммерческие структуры, рвавшиеся к власти, уже тогда использовали средства из расчета 1$ на одного избирателя.465

Голосование, определение итогов голосования, результатов выборов и их легитимация являются завершающей стадией избирательного процесса, на которой получает развязку интрига всей избирательной кампании. Учитывая важность и особую ответственность всех процедур на этой стадии, законодатель попытался детально их регламентировать, создать правовой механизм для свободного волеизъявления граждан путем тайного голосования, при этом обеспечить открытость и гласность всех действий избирательных комиссий при организации голосования, подсчете голосов, заполнении избирательных документов, которые на практике должны быть унифицированы на всех выборах, проводимых в России.

Организация и порядок голосования. О времени и месте голосования участковые комиссии обязаны оповестить избирателей не позднее чем за 20 дней до дня голосования. В соответствии со ст. 64 нового Закона "Об основных гарантиях..." время начала и окончания голосования на выборах не может составлять менее 10 часов. По смыслу статьи федеральному закону не будет противоречить работа избирательных комиссий в день выборов, например, с 8 до 18 часов. Согласно закону о выборах депутатов Государственной Думы работа избирательных комиссий в день выборов начинается в 8 и заканчивается в 20 часов по местному времени. Однако имеют место грубые нарушения данного положения. Например, работа ряда избирательных участков начиналась позже установленного законом срока или прекращалась ранее 20 часов. Более того, 28 мая 2000 г. мытищинская избирательная комиссия г. Москвы, видя низкую активность избирателей, продлила на сутки срок голосования.466 Данный факт в прессе получил название "Мытищенский прецедент".

Федеральное законодательство предъявляет ряд требований к оборудованию помещения для голосования. Оно должно быть оборудовано

227

таким образом, чтобы места выдачи бюллетеней, кабины и ящики для голосования, технические средства подсчета голосов при их использовании одновременно находились в поле зрения членов участковой комиссии, наблюдателей.

Каждый избиратель получает избирательный бюллетень, заполняет его и голосует лично, голосование за других лиц не допускается. Новый Закон "Об основных гарантиях..." вводит норму, согласно которой законом субъекта может предусматриваться голосование по почте (п. 14 ст. 64). Статья 75 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы...", ст. 67 Закона "О выборах Президента...", ст. 63 Закона "Об основных гарантиях..." однозначно запрещают нумеровать избирательные бюллетени. Такого рода ограничение не содержалось в тексте Закона "Об основных гарантиях..." 1997 г. Руководствуясь ст. 24, 25, 26 и 71 Закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." 29 октября 1999 г. Центральная избирательная комиссия приняла постановление "О форме и степени защиты избирательного бюллетеня по одномандатному избирательному округу на выборах депутатов Государственной Думы РФ третьего созыва", которым утвердила форму избирательного бюллетеня и степень его защиты. Однако, как показали результаты выборов, степень защиты избирательного бюллетеня была недостаточной. Иногда бюллетени имели непредусмотренные законом пометки, в некоторых отсутствовали печати или подписи членов участковых избирательных комиссий. Например, в Москве на двух участках голосование вообще было приостановлено из-за отсутствия избирательных бюллетеней. В Карачаево-Черкесской республике имел место факт обнаружения у нескольких членов участковой избирательной комиссии ксерокопий бюллетеней для голосования по одномандатному избирательному округу, что послужило основанием для признания недействительными выборов по избирательному участку.467 Тюменский облизбирком в преддверии губернаторских выборов 2001 г. принял единогласное решение снабдить каждый бюллетень для голосования защитной голограммой. Но глава Ханты-Мансийского округа А. Филипенко и губернатор Ямала Ю. Неелов убедили председателя ЦИК РФ А. Вешнякова в том, что предпринятые меры излишни. Руководству областной комиссии по-

228

советовали не спешить с внедрением новшества и в изготовлении бюллетеней придерживаться установленных стандартов. Но почему? Никто же не посягает на официальную форму избирательного документа. Речь ведь только об оснащении его дополнительной защитой, в необходимости которой убеждает опыт.468

В этой связи стоит только приветствовать возможность установления степеней защиты избирательных бюллетеней, закрепленную п. 3 ст. 63 нового Закона "Об основных гарантиях...". Для выборов федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъекта устанавливаются две степени защиты: 1) использование специальной бумаги с водяными знаками или цветной бумаги; 2) нанесение типографским способом надписи на бланке бюллетеня микрошрифтом. Для выборов в органы местного самоуправления: 1) нанесение типографским способом на лицевую или оборотную сторону бюллетеня цветного фона или защитной сетки; 2) нанесение типографским способом надписи на бланк бюллетеня микрошрифтом.

Статья 66 нового Закона о выборах Президента Российской Федерации от 10 января 2003 г. в основном дублирует положения ст. 64 Закона от 31 декабря 1999 г., в котором идет речь об открепительных удостоверениях на право голосования. Никто не возражает против открепительных удостоверений, но за их реализацией необходим жесткий контроль. "Черные" пиарщики давно положили на них глаз. Кроме того, в п. 3 названной статьи записано: "Избирательная комиссия выдает избирателю либо его представителю открепительное удостоверение..." Где гарантия того, что этим представителем не окажется лицо, заинтересованное в определенных результатах выборов? Слишком велика вероятность того, что скоро появятся, если уже не созданы, "конторы" по подкупу избирателей с открепительными удостоверениями.

Порядок заполнения бюллетеня. Голосование проводится путем внесения избирателем в избирательный бюллетень любого знака в квадрат, относящийся к кандидату, списку кандидатов, в пользу которого, которых сделан выбор, либо в позиции "Против кандидата" ("Против всех списков кандидатов"). С целью исключения фальсификации

229

избирательных бюллетеней, и как следствие, результатов выборов, голосование необходимо проводить путем внесения избирателем в избирательный бюллетень в квадраты, относящиеся к кандидату, списку кандидатов, в пользу или против которого сделан выбор, слов "Да" - "Нет", либо "За" - "Против".

После мартовских выборов 2000 г. органов местного самоуправления петербуржцам не надо долго рассказывать, как принцип "против всех" срабатывает негативным образом. В итоге 20% избирателей, голосовавших против всех, решали исход выборов за остальные 80%, которые хотели выбрать депутата. По той же причине сорвались майские выборы депутата Законодательного Собрания по 31 округу и декабрьские выборы в Думу по 210 округу. В апреле 2002 г. проходили выборы в областную Думу Законодательного собрания Свердловской области. Всего в выборах приняли участие 33% избирателей. Против всех проголосовали почти 11% избирателей.469 Видимо, принцип "против всех" надо менять. Некоторые наиболее простым и логичным вариантом видят такой - установить, что выборы признаются несостоявшимися в том случае, если против всех проголосуют более 50% пришедших избирателей.470 Другие видят в таком подходе необходимость голосовать за "лучших" из "худших", но все-таки голосовать.

Ряд проблем возникает при проведении голосования в следственных изоляторах. В республике Башкортостан на одном из таких избирательных участков из-за недостаточного количества ящиков для голосования из содержащихся там двух тысяч человек не смогли проголосовать 179.471

Определение результатов голосования и установление итогов выборов подводит своеобразную черту под реализацией активных избирательных прав граждан. Легитимация выборов предполагает опубликование их итогов, обеспечение сохранности избирательных документов, содержащих официальную информацию об избирателях и результатах их волеизъявления, вручение избранному депутату соответствующего удостоверения, а также сложение избранным

230

лицом обязанностей, не совместимых с его статусом. Каждое из этих избирательных действий нуждается в надлежащем юридическом обеспечении.

Подсчет голосов избирателей осуществляется открыто и гласно. Членам комиссии, кроме председателя, его заместителя, секретаря, запрещается при подсчете голосов пользоваться письменными принадлежностями. В Ульяновской области при выборах губернатора на одном из избирательных участков обнаружили "диверсанта" - он приклеил к пальцу карандаш и портил бюллетени при подсчете, чтобы их признали недействительными.472 После подсчета голосов комиссия заполняет в двух экземплярах протокол, один из которых направляется в вышестоящую избирательную комиссию. Вышестоящая избирательная комиссия после предварительной проверки правильности составления протоколов нижестоящих комиссий суммирует данные и устанавливает итоги голосования на соответствующей территории, в округе, субъекте Федерации, Российской Федерации. У нас очень перегружен протокол итогов голосования на избирательном участке. Это такая бухгалтерия, в которой непрофессионалу бывает непросто сразу разобраться. А любая ошибка - чисто арифметическая - в любой строке этого протокола может иметь политические последствия. Ни в одной стране мира таких сложных протоколов не существует. Но по мнению российских депутатов, настоящая подробная структура этого документа позволяет лучше контролировать подведение итогов голосования, не допустить их фальсификации. Что ж, остается учить членов избирательных комиссий, чтобы их технические ошибки не становились причиной политических скандалов и уголовных дел. Наиболее частые нарушения правил подсчета голосов могут сводиться к следующему: искусственное увеличение числа поданных в избирательном округе бюллетеней, когда при подсчете бюллетеней оказывается больше, чем зарегистрированных избирателей. Наугад уничтожается столько бюллетеней, на сколько их количество превышает количество зарегистрированных избирателей, а затем начинается официальный подсчет оставшихся бюллетеней; искусственное увеличение числа поданных голосов за какого-либо кандидата, т.е. прямая фальсификация

231

результатов голосования; прямая приписка голосов, поданных за одного кандидата, другому кандидату. Разумеется, такие приемы подсчета голосов являются прямым искажением волеизъявления избирателей и представляют собой грубое нарушение избирательных законов, за что может последовать уголовная ответственность.473 На выборах депутатов Государственной Думы в 1999 г. так же, как и в период предыдущих избирательных кампаний на данной стадии избирательного процесса имели место многочисленные нарушения. На 21,2% избирательных участков, на которых побывали международные наблюдатели, урны для голосования были вскрыты и подсчет начался прежде, чем сотрудники комиссии закончили подсчет голосов и заверили списки избирателей. На 54,2% избирательных участков сотрудники комиссий, вопреки правилам, вносили начальные записи в протокол только после вскрытия урн. В Свердловской области областными участковыми избирательными комиссиями был допущен целый ряд нарушений Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы...": наличие незаполненных, но подписанных членами избирательной комиссии и заверенных печатями бланков протоколов об итогах голосования; несоответствие копий протоколов, выданных наблюдателям, протоколам, передаваемым в территориальную комиссию.474 В Воронежской области в день выборов на избирательном участке производилась выдача заработной платы. Заявитель утверждал, что условием выдачи заработной платы было голосование за кандидата, указанного администрацией предприятия.475

Определение результатов выборов. На основании ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." выборы признаются соответствующей избирательной комиссией не состоявшимися в случае, если: 1) в них приняло участие менее чем 20% от числа избирателей, внесенных в списки избирателей; 2) в одномандатном или едином избирательном округе число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов; 3) менее чем два списка кандидатов при голосовании за

232

списки кандидатов получили согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов; 4) за списки кандидатов, получившие согласно закону право принять участие в распределении депутатских мандатов, было подано в сумме 50 или менее процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании за списки кандидатов; 5) все кандидаты выбыли при проведении повторного голосования; 6) законом предусмотрено проведение повторного голосования, а в бюллетень на основных выборах были включены два кандидата и ни один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей. Важно отметить, согласно п. 2 ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." законом не могут устанавливаться дополнительные основания признания выборов несостоявшимися, т.е. их перечень является исчерпывающим.

Стоит обратить внимание на данное положение закона, которое признает выборы состоявшимися, когда в них приняло участие не менее 20% избирателей (по закону "Об основных гарантиях ..." 1997 г. - 25%). Новые законы о выборах депутатов Государственной Думы РФ и Президента РФ устанавливают соответственно нижние пределы в 25 и 50%476 То есть закон допускает возможность игнорирования воли 50-80% избирателей! Учитывая, что любой федеральный выборный орган должен выражать волю и интересы большинства россиян, следует выборы считать состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50% избирателей.477

При проведении выборов по многомандатным избирательным округам кандидат считается не избранным в случае, если число голосов избирателей, поданных за кандидата, меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов. Если после подведения итогов голосования по многомандатным избирательным округам не все мандаты оказались замещенными, то по незамещенным мандатам назначаются повторные выборы.

Согласно п. 9 ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." соответствующая избирательная комиссия признает итоги голосования, результаты выборов недействительными в случае, если: 1) допущенные

233

при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью выявить действительную волю избирателей; 2) они признаны недействительными на части избирательных участков, списки избирателей на которых на момент окончания голосования в совокупности включают не менее чем 1/4 часть от общего числа избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания голосования в соответствующем избирательном округе; 3) по решению суда.

В апреле 2001 г. краевой суд Хабаровского края аннулировал итоги выборов мэра в Верхнебуреинском районе, спустя 4 месяца после их проведения. Главой администрации был избран Г. Горнбахер. Судебное расследование установило, что в с. Этыркэн бюллетень за "нужного кандидата" стоил 50 руб., в Софийске предлагали бутылку водки, в Усть-Ургале активисты раздавали голосующим и продуктовые пакеты. В документах ОВД есть сведения, что в день выборов были факты покупки голосов за наркотики. В суд Верхнебуреинского района было направлено представление о прекращении полномочий районной избирательной комиссии, допустившей такие "пьяные выборы", на два года раньше срока.478

Принципиальное положение зафиксировано в п. 6 ст. 70: если избранный депутат позднее чем в течение семи дней со дня официального опубликования результатов выборов не представит в соответствующую избирательную комиссию копию приказа (распоряжения) об освобождении от обязанностей, несовместимых со статусом депутата, выборного должностного лица, либо копию документов, удостоверяющих подачу в установленный срок заявления об освобождении от указанных обязанностей - соответствующая избирательная комиссия отменяет свое решение о признании избранным кандидата.

После каждых выборов избирательные комиссии и суды оказываются заваленными жалобами, в том числе на отмену результатов выборов. Решения о том, что какие-то конкретные нарушения были допущены, иногда принимаются. Но результаты выборов не отменяются практически никогда, сколь существенны ни были бы нарушения, допущенные победителями. Действующие законы о выборах все эти годы предусматривали лукавый принцип: результаты выборов

234

могут быть отменены лишь в том случае, если допущенные нарушения "не позволяют с достоверностью установить результаты волеизъявления избирателей". Что означает: отменить результаты выборов можно лишь в случае, если нарушения были допущены при подсчете голосов. Но на практике такого почти не бывает: что-что, а уж подсчитать-то голоса всегда можно. После выборов на все жалобы избирательная комиссия и суд будут отвечать, что допущенные нарушения "не повлияли на волеизъявление избирателей". А для чего же еще победитель нарушал закон, как не для того, чтобы "повлиять на волеизъявление"? Конечно, проигравшие кандидаты, на которых "выбросили" какой-нибудь особо внушительный компромат перед выборами, могут обратиться в суд с исками о защите чести и достоинства, но такие дела, как известно, могут тянуться годами. Как с этим бороться? Проблемы заключаются в деталях - значит надо изменить именно те детали, в которых они заключаются. И записать в законе: суд может отменить результаты выборов, если победивший кандидат допустил хотя бы одно из четко установленного перечня нарушений: превысил разрешенный размер избирательного фонда, использовал для проведения своей кампании средства из незаконных источников, выпускал агитационные материалы с нарушением закона, занимался подкупом избирателей, использовал служебное положение, не ушел в полагающийся отпуск... Если такие меры будут узаконены, кандидаты, привычно действующие по принципу "цель оправдывает средства", окажутся перед перспективой лишиться того единственного "приза", ради получения которого они нарушают закон. Только реальная угроза потери мандата может перевесить желание добиться своего любой ценой..479

Повторное голосование, повторные и дополнительные выборы480 Они достаточно детально прописаны в ст. 71 Закона "Об основных гарантиях...". Повторное голосование проводится в случае, если: 1) в бюллетень было включено более двух кандидатов и ни

235

один из них не получил необходимое для избрания число голосов избирателей; 2) в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них не был избран высшим должностным лицом субъекта Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта), т.е. не набрал более 50% голосов.

В Законе "О выборах губернатора Курской области" никак не урегулирована ситуация, когда ни один из двух кандидатов, включенных в избирательный бюллетень, не будет избран по результатам голосования.481

По итогам повторного голосования избранным считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей по отношению к числу голосов избирателей, полученных другим кандидатом, при условии, что число голосов избирателей, полученных кандидатом, набравшим большее число голосов избирателей, больше числа голосов избирателей, поданных против всех кандидатов.

Если один из кандидатов, по которому должно проводиться повторное голосование, снял свою кандидатуру либо выбыл по иным обстоятельствам до дня голосования, его место по решению избирательной комиссии, определяющей результаты выборов, передается следующему по числу полученных голосов кандидату, ранее участвовавшему в данных выборах. Если выбыли все следующие кандидаты, голосование проводится по одной оставшейся кандидатуре. При этом кандидат считается избранным, если он получил не менее 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Вызывает сожаление внесение Законодательным Собранием Ленинградской области (решение от 12.07.2001 г.) изменений в областной закон "О выборах депутатов Законодательного Собрания Ленинградской области", согласно которому на этих выборах не устанавливается порог явки избирателей.482 Не установлен порог явки избирателей и в Приморском крае. А на выборах в г. Владивостоке 2002 г., где также отсутствовал порог явки, некоторые

236

кандидаты стали депутатами, набрав всего 100 голосов.483 А нужны ли такие выборы?

Законодательство 90-х гг. предполагало обязательное проведение повторного голосования, если в первом туре ни один из кандидатов не получал более 50% голосов, т.е. большинства. Но затем губернаторы стали подстраивать избирательное законодательство под себя. Началось это в 1999 г. в Приморье, где ввели поправку, согласно которой можно было победить уже в первом туре, набрав не менее 35% голосов; в Воронежской и Рязанской областях - 40%, в Псковской - 25%. Однотуровая система выборов, за которую цепляются "слабые" губернаторы, не позволяет их сменять в случае провальной деятельности. В период 1995-1998 гг. преобладала двухтуровая система: из 86 губернаторов 41 "лишились своего кресла". После перевода местного законодательства на однотуровую систему во время второй волны региональных выборов, начавшейся в 1999 г., единицы лишились своих мест. По однотуровой системе любой человек является победителем, если смог набрать относительное большинство голосов. Сторонники однотуровой системы полагают, что она дешевле для государства. Однако неизвестно, что дешевле - сохранить неумелого губернатора или сменить его на более эффективного. Самое дешевое - вообще никого не выбирать. Мы так и жили 72 года - не выбирали, а приходили на выборы. В СССР выборы были очень дешевые, потому что не было борьбы и альтернативных кандидатов.484

Новый Закон "Об основных гарантиях..." вместо двухтурового голосования (если в первом туре никто не набирает более 50% голосов, определяются два "финалиста", состязающихся во втором туре) будет однотуровое. Эта система, как полагают многие, выгодна действующим депутатам. Среди преимуществ однотуровой системы отмечают: существенную экономию бюджетных средств; явка на выборы во втором туре обычно на 10-15% ниже; нет такой "войны компроматов", какая обычно разворачивается перед вторым туром, когда почти о каждом из "финалистов" мы "узнаем", что он является

237

средоточием всех пороков...485 В действительности, положение, вводящее двухтуровую систему выборов глав субъектов, является чрезвычайно важным. Сегодня во многих регионах губернаторы избираются в один тур. Это, с одной стороны, облегчает переизбрание действующему главе региона, заведомо имеющему относительное преимущество над соперниками, а с другой стороны - позволяет победить тому кандидату, который набрал (как, например, Е. Михайлов в Псковской области) чуть более 25% голосов избирателей. Кстати, одновременно с требованием проводить выборы в два тура закон обязывает во втором туре набрать для победы более 50% голосов избирателей, пришедших на участки. Это, без сомнения, повысит легитимность избранных руководителей.486

Повторные выборы проводятся: 1) в случае выбытия всех кандидатов - в срок, не превышающий 6 месяцев; при этом сроки выполнения избирательных действий могут быть сокращены, но не более чем на одну треть; 2) если выборы признаны несостоявшимися, недействительными либо кандидат, избранный по одномандатному или многомандатному избирательному округу, не сложил с себя полномочия, несовместимые со статусом депутата, выборного должностного лица; повторные выборы депутатов, выборных должностных лиц в случае, если соответствующий законодательный (представительный) орган государственной власти, представительный орган местного самоуправления остался в неправомочном составе, проводятся не позднее чем через 4 месяца со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными; в иных случаях повторные выборы проводятся не позднее чем через один год со дня признания выборов несостоявшимися, недействительными; при повторных выборах сроки избирательных действий по решению соответствующей избирательной комиссии могут быть сокращены на одну треть.

Решение о назначении повторных выборов подлежит официальному опубликованию не позднее чем через три дня со дня его принятия. При назначении повторных выборов организующая выборы

238

избирательная комиссия обязана распорядиться либо о продлении срока полномочий участковых избирательных комиссий, либо о формировании участковых избирательных комиссий в новом составе.

Дополнительные выборы назначаются и проводятся: 1) в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по одномандатному избирательному округу; голосование на дополнительных выборах должно проводиться не позднее чем через один год со дня досрочного прекращения полномочий депутата; 2) в случае досрочного прекращения полномочий депутата, избранного по многомандатному избирательному округу, если в округе замещено менее двух третей депутатских мандатов; законом могут быть предусмотрены иные основания для проведения в многомандатном избирательном округе дополнительных выборов депутата взамен выбывшего.

Стоит особо сказать несколько слов о некоторых аспектах дополнительных выборов, взамен депутатов или других избранных лиц, выбывших досрочно в случаях отставки, избрания в другой выборный орган либо назначения на должность несовместимую с прежним мандатом. На дополнительных выборах избирательные законы высветили ряд серьезных недостатков, которые позволяют политикам игнорировать волеизъявление избирателей, пренебрегать их интересами, для которых избиратели являются живой лестницей для восхождения вверх, и не более того. Появились даже "политические кидалы". Так, Б. Березовский, будучи избранным депутатом Государственной Думы всего несколько месяцев назад, отказался от депутатского мандата ради виртуальных сомнительных политических амбиций, по существу "кинул" своих карачаево-черкесских избирателей, беспардонно нарушил свои обещания.

В Санкт-Петербурге по 209 округу, как уже говорилось, проходили дополнительные выборы депутата Госдумы в связи с тем, что избранный по этому округу депутат С. Степашин согласился занять пост Председателя Счетной палаты. Здесь тоже есть проблемы, связанные с нарушением воли избирателей, игнорированием интересов избирательного округа, а также со значительными расходами на новые выборы, которые возросли из-за несостоявшихся выборов 15 октября 2000 г.

239

29 октября 2000 г. в Санкт-Петербурге состоялись дополнительные выборы депутата Законодательного Собрания города по 44 избирательному округу, так как депутат от этого округа К.Севенард был избран депутатом Государственной Думы РФ. В данном случае появились дополнительные проблемы, связанные не только с расходами на выборы, нарушением волеизъявления избирателей, с окружными интересами избирателей и нарушением клятвенных обещаний, но и с тем, что по существу такие кандидаты имеют право претендовать сразу на депутатские мандаты в двух парламентах, это не что иное, как нарушение принципа равных выборов, да и просто справедливости.

Закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. содержит гл. XI "Замещение депутатских мандатов". Стоит процитировать положения, содержащиеся в пунктах 1, 3 и 4 ст. 92 закона. "В случае досрочного выбытия депутата, избранного в результате распределения депутатских мандатов между федеральными списками кандидатов, Центральная избирательная комиссия РФ передает его депутатский мандат зарегистрированному кандидату из того же федерального списка кандидатов..." Данное правило "не применяется в случае досрочного выбытия депутата, занимавшего на момент заверения федерального списка кандидатов одно из первых трех мест в общефедеральной части федерального списка кандидатов, без вынуждающих к тому обстоятельств в период менее одного года со дня избрания Государственной Думы. В этом случае депутатский мандат передается Центральной избирательной комиссией РФ другому федеральному списку кандидатов из числа допущенных к распределению депутатских мандатов в данном созыве Государственной Думы..."

Федеральный список кандидатов, лишившийся депутатского мандата в соответствии с приведенным положением, "утрачивает право на получение депутатских мандатов, занимавших одно из первых трех мест в общефедеральной части федеральных списков кандидатов". Заслуживают одобрения положения п. 3 и 4 о том, что в случае выбытия депутата без вынужденных к тому обстоятельств из первых трех мест федерального списка в период до одного года со дня выборов, федеральный список такой партии утрачивает право на получение депутатских мандатов, освободившихся в результате досрочного

240

выбытия депутатов. Вместе с тем порядок замещения вакантных депутатских мандатов под руководством Центральной избирательной комиссии порождает много вопросов без ответов. Во-первых, какое непосредственное отношение такая метода имеет к выборам депутатов? Во-вторых, насколько установленный порядок демократичен и легитимен? В-третьих, не будут ли при таком распределении депутатских мандатов ущемлены партии, которые заняли на выборах первые места?..

Невольно возникает вопрос, что и как делать? Думается, в законы о выборах необходимо внести следующие поправки:

Во-первых, государство не может позволить себе такую роскошь, как брать расходы на дополнительные выборы на себя. Их компенсировать должны те лица, из-за которых они проводятся. При этом, если нет уважительных причин отказа от мандата, то расходы по дополнительным выборам возлагать на этих лиц.

Во-вторых, отказ по уважительным причинам от мандата не освобождает лицо вернуть избирательный залог, который ему был возвращен после победы на выборах. В случае, если он не установлен, то в соответствующих законах он должен быть прописан.

В-третьих, запретить действующим выборным лицам претендовать на другие выборные должности, предварительно не сложив с себя ранее полученный мандат, который не будет соблазна использовать в своей новой предвыборной кампании.

В-четвертых, в избирательных законах установить запрет для кандидатов выдвигать себя еще раз в этот же орган государственной власти, если на основных выборах они не преодолели 5-процентный барьер.

В-пятых, радикальным образом многие проблемы можно решить путем совмещения дня выборов в различные органы государственной власти.

В случае проведения выборов в один и тот же день не в один орган государственной власти установить запрет для кандидатов выдвигать себя синхронно в несколько из них.

Вместе с тем просматривается неумение и подчас нежелание кандидатов постоянно работать с избирателями (не только в период избирательной кампании), видеть в них заинтересованных лиц в решении общегосударственных, региональных, местных и личных

241

проблем. Кандидаты на выборные должности и избранные лица должны уважительно относиться к своим избирателям.

Сложившаяся ситуация на "избирательном фронте" вольно или невольно подрывает доверие к кандидатам и их обещаниям, что негативно сказывается на активности электората, который можно окончательно отучить ходить на выборы, а законодательные органы власти трудно будет называть представительными.

Повторные и дополнительные выборы не назначаются и не проводятся, если в результате этих выборов депутат не может быть избран на срок более одного года.

Законом может быть установлено, что в случае, если повторные выборы, проведенные в сроки, установленные законом, были признаны не состоявшимися, следующие повторные выборы могут быть отложены на срок, не превышающий двух лет.

В Республике Ингушетия после сложения полномочий депутата Госдумы третьего созыва М. Гуцериева были назначены дополнительные выборы депутата нижней палаты парламента. Кандидат А. Амирханов, который считался фаворитом избирательной кампании, в последний момент сошел с дистанции по решению суда, что стало для руководства республики абсолютной неожиданностью. В день голосования, 2 июля 2000 г., выборы не проводились. Одновременно члены окружной избирательной комиссии сложили свои полномочия, а избирательные участки даже не открывали. Было возбуждено уголовное дело. Законодатели не могли предусмотреть сложившуюся в республике ситуацию.487

Опубликование и обнародование итогов голосования и результатов выборов. Комиссия предоставляет для ознакомления итоги голосования по каждому избирательному участку, территории, результаты выборов по избирательному округу в объеме данных, содержащихся в протоколе об итогах голосования, избирателям, кандидатам, доверенным лицам кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, наблюдателям, представителям СМИ по их требованию.

Избирательные комиссии, проводившие регистрацию кандидатов (списков кандидатов), направляют общие данные о результатах

242

выборов по избирательному округу в СМИ в течение одних суток после определения результатов выборов.

Официальное опубликование (обнародование) общих результатов выборов, а также данных о числе голосов избирателей, полученных каждым из кандидатов (списков кандидатов), голосов, поданных против всех кандидатов (списков кандидатов), осуществляется соответствующей комиссией не позднее чем через месяц со дня голосования.

Официальное опубликование (обнародование) полных данных о результатах выборов в федеральные органы государственной власти осуществляется в течение трех месяцев со дня голосования; в органы государственной власти субъекта, органы местного самоуправления - в течение двух месяцев со дня голосования. В течение трех месяцев со дня официального опубликования (обнародования) полных данных о результатах выборов в органы государственной власти, которые содержатся в протоколах всех комиссий об итогах голосования и результатах выборов, размещаются в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования ("Интернет").

Необходимо отметить, что опубликование результатов голосования, особенно предварительных результатов, на практике неоднократно неоправданно затягивалось на длительное время, что порождало всевозможные подозрения и слухи. Либо, наоборот, опережало события. Так, например, главный государственный канал РТР, нарушивший избирательное законодательство, объявил о результатах президентских выборов на один час раньше положенного времени и не понес никакого наказания.

Сроки хранения документации. Согласно п. 10, 11 ст. 70 Закона "Об основных гарантиях..." документация комиссий всех уровней, включая подписные листы с подписями избирателей, бюллетени, открепительные удостоверения и списки избирателей, подлежит хранению в течение сроков, которые не могут быть менее одного года со дня опубликования итогов голосования и результатов выборов. Устанавливаемые сроки хранения протоколов об итогах голосования и сводных таблиц избирательных комиссий об итогах голосования - менее одного года со дня объявления даты следующих выборов того же уровня. Такая неопределенность дает возможность заинтересованным лицам уничтожить избирательную документацию сразу же по истечение года. Логично и демократично сохранять избирательную

243

документацию до истечения срока полномочий выборного органа. Тем более, что подобный прецедент уже имел место в 1996 г., при избрании Б.Н. Ельцина Президентом РФ Вскоре после подведения окончательных итогов выборов эта избирательная документация была уничтожена. Хотя обновленная информация хранится в системе на уровне ТИК, хранение изображений отдельных протоколов системой не предусматривается. В связи с этим пересчет всех протоколов невозможен, хотя такую функцию некоторые специалисты по проведению выборов могли бы счесть желательной на случай полного отказа электроники или возникновения спорных ситуаций. Именно на решение таких коллизий направлена норма нового Закона "Об основных гарантиях...", согласно которой в случае рассмотрения в суде жалобы на решение комиссии об итогах голосования, результатах выборов, связанных с нарушением избирательных прав, сроки хранения соответствующей избирательной документации продлеваются до вступления в законную силу решения суда (прекращения дела в соответствии с законом).

Ответственность за сохранность избирательной документации возлагается на председателя (заместителя председателя) и секретаря соответствующей комиссии до передачи документации в вышестоящую комиссию либо в архив.

На основании изложенных в исследовании характеристик стадий избирательного процесса авторы считают возможным определить, что совокупность взаимосвязанных, взаимодополняющих стадий избирательного процесса составляет политико-правовой механизм реализации конституционного права граждан России избирать и быть избранными. Анализ действующего законодательства, регламентирующего порядок подготовки и проведения выборов, а также практика его применения позволяют говорить о том, что ряд институтов требует правового осмысления и законодательного пересмотра (порядок формирования избирательных комиссий, модель выдвижения и регистрации кандидатов, понятие и формы предвыборной агитации, финансирования выборов и т.д.).

Выводы-рекомендации по второй главе

1. Под избирательным процессом следует понимать совокупность государственно-правовых норм, регулирующих порядок подготовки

244

и проведения выборов органов государственной власти и местного самоуправления; подведение итогов выборов и их легитимацию.

2. В отношении сроков назначения выборов возможно законодательно установить точную дату.

3. Унифицировать сроки полномочий однопорядковых выборных органов государственной власти на всей территории Российской Федерации.

4. Ввести систему постоянных списков избирателей, что способствовало бы и решению проблемы неравенства избирательных округов и свести разрыв между ними до минимума. Осуществлять корректировку постоянных списков избирателей в отношении лиц умерших и выбывших по иным причинам за 7-5 дней до выборов.

5. Внести поправку в Конституцию России, предоставив Центральной избирательной комиссии Российской Федерации право законодательной инициативы по вопросам избирательной системы.

6. Наделить ЦИК РФ правом запроса в Конституционный Суд.

7. Законодательно установить комплекс дополнительных (помимо закрепленных законодательством) обязательных требований, предъявляемых к членам избирательных комиссий с правом решающего голоса: наличие высшего образования или ученой степени в области права для председателей, заместителей, секретарей избирательных комиссий субъектов Федерации. Желательно, чтобы и нижестоящие комиссии возглавляли лица с высшим юридическим образованием.

8. празднить институт членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса.

9. Отказаться от гарантированного представительства в них членов на основе предложений политических партий.

10. Законодательно выровнять статус кандидатов, баллотирующихся в порядке самовыдвижения и от избирательных объединений, блоков (в составе списка кандидатов).

11. Установить, что подписи в поддержку кандидата собираются не в процентном соотношении, а в конкретном разумном количественном выражении.

12. Вести более жесткий контроль за поступлением и расходованием средств избирательных фондов кандидатов, а также за системой

245

финансирования, порядком организации и проведения выборов в целом.

13. Для обеспечения равенства прав кандидатов целесообразно использовать СМИ на безвозмездной основе. Создать упорядоченную систему государственных СМИ на федеральном и региональном уровнях.

14. Определить перечень конкретных издательско-полиграфических предприятий, изготавливающих агитационные материалы.

15. Ввести запрет на изготовление агитационной продукции за пределами России.

16. В отношении времени начала и окончания голосования на выборах установить конкретный промежуток времени.

17. С целью исключения фальсификации избирательных бюллетеней и, как следствие, результатов выборов голосование необходимо проводить путем внесения избирателем в избирательный бюллетень в квадраты, относящиеся к кандидату, списку кандидатов, в пользу или против которого сделан выбор, слов "Да" - "Нет", либо "За" - "Против".

18. Выборы в федеральные органы государственной власти считать состоявшимися, если в них приняло участие не менее 40-50% зарегистрированных избирателей.

19. Законодательно установить запрет на возможность отказа от депутатского мандата до истечения срока полномочий выборного органа, выборного должностного лица без уважительных на то причин. Установить перечень возможных исключительных обстоятельств.

20. Сроки хранения избирательной документации установить соответственно срокам полномочий выборного органа.

246

358Как известно, первоначально в федеральных и региональных нормативных правовых актах, в частности в Указе Президента РФ от 22.10.93 г. № 1723 "Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации", был установлен 2-летний срок полномочий законодательных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления. В связи с приближением окончания этого срока и принятием указов Президента РФ от 17.09.95 г. "О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления" и от 2.03.96 г. "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации" некоторые регионы (42 из 89) приняли решения о продлении своих полномочий. Следует отметить, что в ряде регионов срок полномочий изначально был определен как 4-летний (например, Ростовская область, Таймырский автономный округ) либо вообще не был установлен (например, Новосибирская область). Все это стало предметом парламентского обсуждения и принятия Государственной Думой Обращения к депутатам и законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Федерации о своевременных выборах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов от 13.03.96 г., постановления от 22.03.96 г. "О практике продления законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации своих полномочий", направления в Конституционный Суд запроса о соответствии Указа Президента РФ от 2.03.96 г. Конституции РФ. В целом одной из особенностей этого этапа явилось интенсивное участие судебных органов в разрешении избирательных споров о порядке и сроках назначения и проведения выборов. В постановлении Конституционного Суда РФ от 30.04.97 г. № 7-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 2.03.96 г. № 315 "О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации", Закона Пермской области от 21.02.96 г. "О проведении выборов депутатов Законодательного Собрания Пермской области" и ч. 2 ст. 5 Закона Вологодской области от 17.10.95 г. "О порядке ротации состава депутатов Законодательного Собрания Вологодской области" (в ред. от 9.11.95 г.) содержится судебное определение (толкование) термина "периодичность" выборов. // Вестник ЦИК РФ. 1997. №4(46). С. 6-15.

359В случае досрочного прекращения полномочий парламента дата новых выборов устанавливается в течение определенного срока либо после его роспуска (Германия - 60 дней), либо после принятия решения о досрочных выборах (Латвия - три месяца, Эстония - не ранее 20 и не позднее 40 дней). См.: Сравнительное конституционное право. С. 378-379. Такой подход более типичен для стран с парламентарной формой правления и случаи досрочного прекращения полномочий парламента редки.

360Например, в Великобритании они составляют 20 дней после роспуска палаты общин. Дату роспуска определяет премьер-министр с учетом расстановки политических сил в стране, а королева издает прокламацию, в которой указывается дата новых выборов. См.: Указ. соч. С. 379.

361Шкель Т. Уходя - уходи // Российская газета. 2001. 28 февр.

362В соответствии со ст. 109 Конституции России Государственная Дума не может быть распущена: 1) с момента выдвижения ею обвинения против Президента РФ до принятия соответствующего решения Совета Федерации (п. 4 ст. 109); 2) в период действия на территории России военного или чрезвычайного положения (п. 5 ст. 109); 3) в течение 6 месяцев до окончания срока полномочий Президента РФ (п. 5 ст. 109); 4) в течение года после ее избрания (п. 1 ст. 109).

363Выборы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации. 1995-1997. Электоральная статистика. М., 1998. С, 30.

364Там же. С. 401.

365 Рабковский А. Депутаты договорились о дате выборов // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 13 мая; Выборы в ЗакС - в декабре // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 30 мая.

366В январе 2002 г. были внесены последние изменения в закон "О выборах президента Республики Ингушетия", которые практически целиком касались составления списков избирателей. Так, в главе 3, ст. 6 и ст. 7 говорится, что в голосовании имеют право принимать участие лица, "постоянно или преимущественно проживающие на территории республики". Кто именно является "преимущественно проживающими лицами", закон не объясняет. Посему это определение может допустить к выборам и беженцев, ситуация с которыми в Республике парадоксальная. В Ингушетии с 300-тыс. населением, из которых 160 тыс. обладают избирательными правами, сейчас проживают свыше 100 тыс. временно перемещенных лиц из Чечни и Северной Осетии. Еще одно новшество - возможность внесения граждан в списки избирателей за два часа до окончания голосования. В нормальной ситуации эта норма воспринимается как исправление ошибок во имя обеспечения избирательных прав граждан. А с другой стороны, можно - как лазейку для кандидата внезапно обнаружившего, что ситуация на избирательных участках складывается не в его пользу. См.: Тепсаев А. Ингушский синдром // Российская газета. 2002. 13 марта.

367В Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей определен порядок: 1) регистрации (учета) избирателей, проживающих на территориях муниципальных образований в Российской Федерации и на территориях консульских округов за ее пределами; 2) составления Единой формы сведений о зарегистрированных избирателях; 3) установления численности зарегистрированных избирателей на территориях муниципальных образований, субъектов, а также на территориях консульских округов за пределами России; 4) установления численности зарегистрированных избирателей, проживающих на территории России и за ее пределами.

368См.: Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 1999 году (Далее - Доклад Уполномоченного по правам человека) // Российская газета. 2000. 29 июня.

369В Канаде в начале 90-х гг. список составлялся в ходе избирательной кампании (то есть после того как парламент распущен, а выборы назначены). В Великобритании список избирателей составляют, не дожидаясь начала избирательной кампании. Вместо этого производится ежегодная кампания по обновлению списка, после чего список закрывается до следующего ежегодного обновления. Иногда такую систему называют постоянным списком с периодическими обновлениями. Список может быть подготовлен до официального начала избирательной кампании, если дата выборов устанавливается заранее, что обеспечивает более длительные сроки для подготовки предварительных и окончательных списков. Поскольку периодический список требует регистрации всех избирателей в относительно сжатые сроки, он предполагает концентрацию значительных ресурсов времени и денег на период регистрации ("пиковые издержки"). Например, в Гане подготовка периодического списка потребовала организации 20000 регистрационных центров с привлечением 60000 подготовленных работников. При использовании непрерывного списка издержки распределяются в течение более длительного периода. См.: Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. Приложение. С. 2.

370Постоянный список избирателей может составляться на ежегодной основе (Великобритания) или ежемесячно (Доминиканская Республика, Пуэрто-Рико). В число стран, принявших систему регистрации избирателей на постоянной основе, входят Аргентина, Австралия, Канада, Колумбия, Дания, некоторые штаты США.

371Одним из очевидных преимуществ и постоянного списка избирателей по сравнению с периодическим списком являются дополнительные возможности, которые предоставляются избирателям для обеспечения их включения в реестр. Поскольку регистрация граждан происходит в течение всего периода между выборами и поскольку данные из гражданского реестра используются в различных целях, существует гораздо меньше причин для пропуска или случайного исключения граждан из списка.

372Основным свойством гражданского реестра является его многофункциональность. Избирательные функции являются лишь одним из направлений использования данных. Данные из списка, использующегося в целях налогообложения, могут использоваться и для предоставления социальных услуг, например, медицинского страхования; для выявления граждан, подлежащих призыву на военную службу; либо в качестве базового реестра, отражающего данные о рождении, браке, смерти, для целей переписи населения. Большинство демократических стран Запада используют постоянные списки избирателей в той или иной форме. Национальные системы регистрации действуют в Великобритании, Франции, Австралии, Германии, Финляндии и Швеции. Неудивительно, что в странах, где регистрация обязательна (Австралия и Германия) или списки готовятся на основе общих реестров населения (как в скандинавских странах), они отличаются большей полнотой.

373Регистрация населения имеет давнюю историю во многих странах, например в Великобритании, Швеции, Испании, многих латиноамериканских странах, а также в некоторых штатах США. Вначале этим занималась церковь. Первое общенациональное указание о регистрации на уровне приходов было принято в XVI в., когда священникам было поручено вести так называемые "катехизисные ведомости" собеседований с населением.

374В Аргентине гражданский реестр используется для создания отдельного списка избирателей, ведение которого поручается отдельному органу - избирательному судье. Национальный реестр физических лиц совместно с учреждениями МВД обрабатывают изменения в реестре населения, который сверяет, классифицирует и обрабатывает данную информацию. Затем она направляется в избирательные секретариаты каждого округа для использования в списках избирателей. В Швеции Национальный совет по налогам и местные налоговые инспектора отвечают как за регистрацию населения, так и за списки избирателей. В Национальном совете по налогам имеется отдельное подразделение по выборам, а также подразделение по регистрации населения. В налоговых инспекциях часть сотрудников специализируются на регистрации населения. Список избирателей составляется на основе реестра населения и других реестров. В Дании за ведение гражданского реестра отвечает МВД, в системе которого правительство содержит особое подразделение по проведению выборов, возглавляемое консультантом по выборам. В Панаме гражданский реестр является учреждением Избирательного суда, что позволяет предположить стирание различий между системами гражданской и избирательной регистрации. В Европе и Латинской Америке, списки избирателей готовятся на основе информации, уже собранной через общенациональную систему гражданской регистрации. Один из самых серьезных вопросов в странах с системой гражданской регистрации состоит в том, несет ли отвечающее за ведение гражданского реестра учреждение, которым обычно является национальное бюро по регистрации населения, избирательная комиссия или суд, либо МВД, ответственность также и за списки избирателей.

375Одна из наиболее совершенных систем действует в Швеции, где процесс регистрации населения стал одним из средств, облегчающих проведение выборов, сбор налогов, проверку налоговых деклараций, ведение социальной статистики и регулирование рынка труда. В 1946 г. шведская реформа регистрации населения привела к введению неповторимого личного идентификационного номера. Эта работа была поручена налоговому управлению.

376В соответствии с п. 8 ст. 18 Закона "Об основных гарантиях..." в случае образования многомандатного избирательного округа число мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка.

377Пункт 3 ст. 12 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 20 декабря 2002 г. № 175-ФЗ // Российская газета. 2002. 20 дек.

378Там же.

379Доклад Уполномоченного по правам человека.

380 Васильева Д. Этюды по проблемам избирательного права // Избиратель и закон / Под ред. Н.В. Щербакова. Ярославль, 1999. С. 50-51.

381Чтобы выборы были честнее // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 13 мая.

382Согласно п. 3 ст. 21 Закона "Об основных гарантиях..." если срок полномочий ЦИК РФ истекает в период избирательной кампании, то он продлевается до окончания этой избирательной кампании. Данное положение не применяется при проведении повторных и дополнительных выборов депутатов Государственной Думы в одномандатных избирательных округах.

383Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 34-35.

384 Мокеев В. Демократические хитрости. Равны ли партии на выборах? // Выборы. Законодательство и технологии. 2000. № 2. С. 26.

385Региональное законодательство (избирательные кодексы Свердловской, Белгородской, Воронежской областей, Закон Саратовской области "Об избирательной комиссии Саратовской области" и др.) нередко распространяет (в диспозитивной форме) требование о наличии высшего юридического образования либо ученой степени в области права также в отношении заместителей председателя и секретарей избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. См.: Волкова Л.Д. Проблемы правового регулирования организации и деятельности избирательных комиссий по подготовке и проведению федеральных выборов в России. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2000. С. 18

386Под непосредственным подчинением закон понимает служебные отношения между руководителем и подчиненным, при которых руководитель обладает в отношении подчиненного властно-распорядительными полномочиями, то есть имеет право приема на работу и увольнения или в пределах должностных полномочий вправе отдавать ему приказы, распоряжения и указания, обязательные для исполнения, поощрять и применять меры дисциплинарного взыскания.

387Выдвижение кандидатов, списков кандидатов политическими партиями осуществляется в соответствии с Федеральным законом "О политических партиях".

388 Зиновьев А.В. Что нам стоит партию построить? // Санкт-Петерубургские ведомости. 2001. 31 марта.

389Аман Тулеев ушел в отставку // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 26 янв.

390 Шкель Т. Уходя - уходи // Российская газета. 2001. 28 февр.

391 Козлова Н. Где конституция вне закона // Российская газета. 2002. 5 апр.

392 Воробьев В. Якутское головокружение // Российская газета. 2001. 27 окт.; Ну, Якутия, ты всех запутала // Российская газета. 2001. 8 дек.; Полюс холода для российских законов // Российская газета. 2001. 27 нояб.

393 Емельяненков А. Заблудились в трех конституциях // Российская газета. 2001. 24 нояб.; Аченков Д. Верховный суд поправил республику // Российская газета. 2001. 28 сент.; Поправка 22 Конституции США. Раздел 1. См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 2001. С. 366.

394Вот девять руководителей субъектов Федерации - людей из особого списка (вместо прежних 69), за которыми проект Б. Надеждина оставляет право идти на новый срок, несмотря на уже отработанные два: К. Илюмжинов (Калмыкия), В. Коков (Кабардино-Балкария), Ю. Лужков (Москва), В. Платов (Тверская область), М. Прусак (Новгородская область), В. Сердюков (Ленинградская область), Ю. Спиридонов (Коми), И. Фархутдинов (Сахалинская область), М. Шаймиев (Татарстан). См.: Шкель Т. Госдума отняла у губернаторов третий срок. В мягкой форме // Российская газета. 2001. 19 мая; Гордеев А. Третий срок разрешается? // Российская газета. 2001. 23 нояб.; Шумский А. Губернаторы на качелях (Интервью с заместителем руководителя группы "Народный депутат" А. Скочем) // Российская газета. 2001.17 нояб.

395И дольше века длится срок // Российская газета. 2000. 24 нояб.

396Ситуация вообще может дойти до анекдотической, когда депутатом может стать виртуальный призрак, изготовленный с помощью компьютерной мультипликации. Современная техника не исключает и такого. При этом призрак будет умно вещать с телеэкранов как живой. А если его изберут, то депутатское кресло тут же займет "доверенное лицо". См.: Грушин М. Призраки рвутся во власть // Российская газета. 2001.14 июня.

397Федеральными законами может устанавливаться квота на сбор подписей избирателей на территории одного субъекта Федерации при проведении выборов в федеральные органы государственной власти.

398Гарантии деятельности зарегистрированных кандидатов установлены ст. 41 Закона "Об основных гарантиях..."

399См.: Доклад Уполномоченного по правам человека.

400Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 326.

401Доклад Уполномоченного по правам человека.

402 Угодников К. Якутия бьет рекорды // Российская газета. 2001. 17 нояб.; Воробьев В. К Конституции вопросов нет// Российская газета. 2001. 21 нояб.

403 Угодников К. Прокуратура вступилась за соперника заместителя Генпрокурора // Российская газета. 2001. 28 нояб.

404Доклад Уполномоченного по правам человека.

405Доклад председателя ЦИК РФ А. Вешнякова на конференции председателей и секретарей избирательных комиссий субъектов РФ 27 января 2000 г.

406Президентские и парламентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 56.

407 Вишневский Б. Бизнес на автографах. Система сбора подписей избирателей полностью себя дискредитировала // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 27 мая.

408На губернаторских выборах в Петербурге 1996 г. в первом туре более 70 тыс. голосов получили только 6 кандидатов из 14: А. Собчак, В. Яковлев, Ю. Болдырев, А. Беляков, Ю. Севенард и А. Беляев. Все прочие не набрали даже и половины голосов от числа собранных подписей.

409 Ливеровский А.А. О нарушениях действующего законодательства при проведении выборов депутатов ЗакС СПб второго созыва // Выборы в Российской Федерации. С.269-270.

410 Калинин В, Вишневский Б. Смена правил игры необходима. Каким быть новому закону о выборах депутатов Законодательного Собрания // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 14 марта.

411Журман О. В бой идут опять двойники // Российская газета. 2001. 25 апр.

412 Степура О. Губернатор стал символом развития // Российская газета. 2001.27 нояб.

413Грубым нарушением указанного запрета считается сбор не менее 20% от представленных для регистрации кандидата, списка кандидатов подписей в местах, где сбор их запрещен.

414Недостоверность сведении, относящихся к отдельным кандидатам, включенным в список кандидатов, может служить основанием только для исключения из списка кандидатов соответствующих кандидатов.

415За исключением случаев выдвижения кандидата избирательным объединением, избирательным блоком одновременно в одномандатном (многомандатном) избирательном округе и в составе списка кандидатов.

416 Козырева А. 20 миллионов рублей уже не вернешь // Российская газета. 2000. 10 марта.

417Женщин приравняли к иностранцам // Российская газета. 2002. 23 мая.

418В литературе употребляются термины "финансирование избирательной кампании", "финансирование предвыборной агитации", "политическое финансирование" и т.д. А.В. Иванченко различает понятия прямого и косвенного финансирования выборов, которые теоретически и практически существуют взаимосвязанно. Прямое финансирование выборов - перечисление, поступление, расходование, учет денежных средств, отчетность и другие действия, влекущие за собой движение бюджетных и иных финансовых ресурсов государства, организаций, граждан, оказывающих влияние на волеизъявление избирателей на выборах. Косвенное финансирование выборов связано с оказанием финансовой и материальной поддержки кандидатам, политическим партиям, предоставлением бесплатного эфирного времени, распределением бесплатной информации о кандидатах, предоставлением налоговых льгот, содержанием избирательных комиссий, информационных систем, направленных на обеспечение выборов. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 359-360.

419В соответствии со ст. 58 Закона "Об основных гарантиях..." законом субъекта может быть установлено, что на выборах в органы местного самоуправления при определенном числе избирателей в избирательном округе (но не более 5 тыс. избирателей) создание кандидатом избирательного фонда не обязательно при условии, что Финансирование кандидатом своей избирательной кампании не производится.

420Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 362.

421Современное состояние избирательных фондов с юридической точки зрения характеризуется следующими признаками: безусловная обязательность формирования избирательных фондов; исчерпывающий перечень источников, из которых могут формироваться избирательные фонды; строго целевой характер их использования; избирательные фонды являются единственно допустимой и легальной формой финансирования избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений (блоков); законодательство оговаривает предельный размер избирательных фондов применительно к различным видам выборов; самостоятельность кандидатов и избирательных объединений (блоков) в расходовании денежных средств избирательных фондов; прозрачность формирования избирательных фондов и расходования их средств; законодательство определяет, что избирательные фонды имеют временный характер, строго очерченный правовыми нормами; обязательная отчетность кандидатов и избирательных объединений (блоков) перед соответствующими избирательными комиссиями о формировании и использовании средств своих избирательных фондов; прямая ответственность кандидатов и избирательных объединений (блоков) за нарушение правового режима создания и функционирования избирательных фондов.

422При внесении пожертвования гражданин указывает в платежном документе следующие сведения: фамилию, имя, отчество, дату рождения, адрес места жительства, серию и номер паспорта или заменяющего его документа, информацию о гражданстве. Юридическое лицо указывает: идентификационный номер налогоплательщика, название, дату регистрации, банковские реквизиты, отметку об отсутствии государственной или муниципальной доли в уставном капитале либо о наличии такой доли с указанием ее размера, отметку об отсутствии (наличии) доли иностранного участия; сведения об отсутствии в числе учредителей государственных или муниципальных органов, а также юридических лиц.

423Исключение составляют случаи, предусмотренные п. 10 ст. 4 Закона "Об основных гарантиях...", когда на основании международных договоров и в установленном законом порядке, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления.

424Гражданин рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: фамилия, имя, отчество, адрес места жительства или если им указаны недостоверные сведения о себе. Юридическое лицо рассматривается как анонимный жертвователь, если им не указано любое из следующих сведений: идентификационный номер, название, банковские реквизиты или если указаны недостоверные сведения. Подпункт "н" п. 6 ст. 58 Закона "Об основных гарантиях...".

425Журавлев В.П. Проблемы правового регулирования предвыборной агитации в избирательном процессе в Российской Федерации. Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 161.

426По мнению сотрудников МФИС, требование о возврате бюджетных средств нельзя считать достаточно продуманным, поскольку оно не только отпугивает кандидатов, но и снижает накал предвыборной борьбы. Вряд ли есть какой-либо смысл в выделении государственных средств для тех кандидатов, которые наиболее в них нуждаются, а затем в наказании кандидатов, которые оказались наименее удачливыми на выборах. Было бы разумнее требовать возврата "неизрасходованных" бюджетных средств. См.: Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 84-85.

427Соколов Б. Плата за выбор. Какова цена возможных экономических сценариев развития России // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 14 марта.

428 Романенко О.В. Государственное финансирование политических партий в России (проблемы правового регулирования) //Журнал о выборах. № 1. 2001. С. 18.

429 Латынина Ю. Деньги и власть // Совершенно секретно. 2000. № 4.

430Там же.

431Там же.

432Там же.

433Там же.

434Финансово-промышленные группы (ФПГ) в России - самое своеобразное явление в экономике переходного периода. Как отмечается у ряда авторов, в стране наступило становление мощных финансово-промышленных олигархических структур на основе упрочнения взаимоотношений государственных органов (чиновников), менеджмента и банковских структур в рамках уже сложившихся и новых финансово-промышленных альянсов. Естественно, упрочнение взаимоотношений с государственными органами - чиновниками требуется тем, кто ищет государственной поддержки. Отмечается именно лоббистский характер создания ФПГ. В любом случае политизация ФПГ неизбежна, хотя формы взаимодействия ФПГ с государством могут быть разные. Основное направление деятельности ФПГ в России - внешнее: работа с властью разного уровня, особенно федерального, в целях предоставления льгот, которое необходимо оплачивать, например, делая это косвенным способом через финансирование разного рода избирательных кампаний. Таким образом, создание ФПГ в России для подъема наукоемких производств, превратилось в целом в политическое мероприятие по созданию, с одной стороны, экономического базиса борьбы за власть, а с другой стороны, лоббистских структур, выходящих на самые высокие уровни власти. См.: Аркин П.А. Организационное строение крупного капитала и финансирование выборных кампаний // Выборы в Российской Федерации. С. 16-17.

435Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 1999. Электоральная статистика. М., 2000. С. 92.

436Выборы депутатов Государственной Думы. 1995. Электоральная статистика М., 1996. С. 65.

437 Колюшин Е.И. Финансирование выборов (правовые вопросы) // Вестник ЦИК РФ. 1999. №1.С. 96.

438 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1995. С. 245.

439Там же. С. 16.

440Именно поэтому ЦИК РФ опубликовала инструкцию, специально посвященную разъяснению понятия "политическая реклама". Политическая реклама - распространяемая участниками избирательного процесса через СМИ информация о кандидатах, избирательных объединениях, блоках, с использованием средств и приемов, отличающих рекламные материалы от других видов и жанров информации (преобладание эмоционального воздействия над смысловым, броскость, лаконизм, повторяемость), с целью формирования общественного мнения как за, так и против тех или иных кандидатов, избирательных объединений, блоков. См.: Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 337.

441 Журавлев В.П. Указ. соч. С. 79-80.

442 Большаков С. Особенности правового регулирования участия организаций телерадиовещания и редакций периодических печатных изданий в федеральной избирательной кампании 1999 года // Вестник ЦИК РФ. 1999. Ноябрь. Спецвыпуск. С. 39.

443Постановление Центральной избирательной комиссии от 17.02.00 г. № 84/992-3 "О нарушении порядка и правил проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам Президента РФ в 2000 году" // Российская газета. 2000.1 марта.

444Постановление ЦИК РФ от 17.02.00 г. № 84/992-3.

445 Шустов А.В. Влияние нарушений законодательства на результаты выборов // Выборы в Российской Федерации. С. 282.

446Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 76.

447В частности, только телекомпании ОРТ, РТР, НТВ привлекают 98%, 97% и 73% аудитории.

448Проведенное Союзом журналистов исследование "Общественная экспертиза" с целью изучения законодательства, относящегося к СМИ, а также доступа к информации позволило сделать вывод о том, что ни в одном из 89 субъектов РФ не ведется работа по формированию благоприятного климата для деятельности свободных и плюралистических СМИ.

449Парламентские и Президентские выборы в России 1999-2000 гг. С. 70.

450Однако, как это ни парадоксально звучит, даже ангажированные СМИ в конечном счете работают на демократию и гражданское общество: выражая точки зрения различных элитных групп, они являются публичным свидетельством конкуренции элит. А конкуренция элит, по мнению некоторых ученых, является гарантией демократии, а значит и развития гражданского общества. См.: Масловская С.М. Региональные элиты: на пути к гражданскому обществу? // Выборы в Российской Федерации. С. 71-72.

451Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 33&-340.

452Постановление ЦИК РФ от 17.02.00 г. № 84/992-3.

453 Пылин В.В. Указ. соч. С. 22.

454 Вишневский Б.Л. О законодательном регулировании роли СМИ в избирательных кампаниях // Сборник в папке. С. 241.

455Тимофеев О. Сезонное чтиво. Предвыборные газеты-однодневки штурмуют регионы // Российская газета. 2001. 2 окт.

456Журавлев В.П. Указ. соч. С. 142.

457 Киреев Н. ...И на глазах изумленных журналистов батюшка "отполосовал" себе мизинец // Российская газета. 2001. 3 февр.

458Краснянский Д.В. Основные виды нарушений избирательного законодательства, допущенные при проведении выборов депутатов ЗакС СПб второго созыва // Выборы в Российской Федерации. С. 263-264.

459 Корнеев Д. Братья Шевченко: от рассвета до заката // Аргументы и факты. 2000. №12. С, 3.

460 Краснянский Д.В. Указ. соч. С. 264.

461 Борисов А. Родной Урал всех обыграл // Российская газета. 2002. 16 апр.

462 Воробьев В. Не стоит помогать "черному пиару" // Российская газета. 2002. 16 апр.

463 Шестопал Е.Б. Политический профессионализм в избирательном процессе: чего мы достигли? // Выборы в Российской Федерации. С. 234.

464Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации. С. 368.

465 Филиппов Е.В. Идентификация политической ориентации электората: опыт Выборга // Выборы в Российской Федерации. С. 119.

466 Иванов С. Мытищинский прецедент получит продолжение? // Российская газета. 2000. 21 сент.

467Доклад Уполномоченного по правам человека.

468 Салий В. Тюмень: страсти по выборным бюллетеням // Российская газета. 2000. 30 дек.

469 Борисов А. Родной Урал всех обыграл // Российская газета. 2002. 16 апр.

470 Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

471Доклад Уполномоченного по правам человека.

472 Шкель Т. ...А один умелец приклеил к пальцу карандаш и бюллетени портил // Российская газета. 2001.16 февр.

473Конституционное право зарубежных стран. М., 1999. С. 204.

474Доклад Уполномоченного по правам человека.

475Там же.

476Учитывая, что Государственная Дума должна выражать волю и интересы большинства россиян, следует считать выборы состоявшимися, если в них приняло участие не менее 50 % зарегистрированных избирателей.

477 Зиновьев А.В. Лукавый закон - лукавые выборы // Санкт-Петербургские ведомости 1996. 21 февр.

478 Степура И. К победе - через гастроном! // Российская газета. 2001. 24 апр.

479 Вишневский Б. Пусть соревнуются программы кандидатов, или как поставить барьер на пути грязных предвыборных технологий // Санкт-Петербургские ведомости. 2000. 6 сент.

480Дополнительные (частичные) выборы могут проводиться при появлении депутатских вакансий (в случае смерти, отставки депутата, физической неспособности его занимать данный пост) или в случае обновления выборного органа по частям (частичные выборы).

481 Козырева А. Крайности приводят к неприятностям // Российская газета. 2000. 3 окт.

482В проекте нового Закона 2003 г. порог явки установлен.

483Стеклов В. Страдания молодого губернатора // Российская газета. 2002. 6 июня. Покаленко В. Когда выборы были деи. не было // Российская газета. 2001. 8 дек.

484 Покаленко В. Когда выборы были дешевыми, в магазинах ничего, кроме очередей

485Калинин В., Вишневский Б. Смена правил игры необходима. Каким быть новому закону о выборах депутатов Законодательного Собрания // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 14 марта.

486Вишневский Б. Третья попытка. Какими будут новые правил выборов? // Санкт-Петербургские ведомости. 2002. 1 июня.

487 Козырева А. Точку поставит суд // Российская газета. 2000. 8 июля.