£ 3. Источники избирательной системы: понятие и виды

Анализ работ различных авторов свидетельствует, что нет единого мнения по вопросу о понятии источников избирательной системы и критериях их классификации. С позиции общей правовой теории понятие "источник права" рассматривается как способ закрепления и существования норм права или как внешняя форма установления и выражения правовых предписаний. В каждой стране институт выборов регулируется многочисленными правовыми актами. Круг и способы регламентации обусловлены национальным своеобразием системы права. Некоторые ученые выделяют писаные нормы, к которым относят конституцию, международные договоры, законы и акты, имеющие силу закона, регламентарные акты и уставы политических партий, а также неписаные нормы, включающие общие принципы права, обычаи и толкование норм о выборах.254 П.А. Астафичев к источникам избирательного права относит нормативные правовые акты, судебные прецеденты, нормативные договоры и правовые обычаи.255 Идея о необходимости выделения в качестве источников государственного права обычая нашла достаточно широкое распространение в юридической науке.256

121

Оглядываясь на исторический опыт России, по сей день существует единственный случай, когда государственно-правовые нормы выводились именно из правового обычая. Так, ст. 66 Конституции РСФСР 1918 г. непосредственно предписывала, что выборы производятся согласно установившимся обычаям.257 Однако надеяться на регенерацию этой формы права как источника избирательных норм не приходится. В настоящее время прослеживается тенденция к уменьшению роли правового обычая как источника права.258 В.И. Наумова полагает, что источниками избирательного права является вся совокупность федеральных законов, указов и распоряжений Президента России, актов руководителей исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам организации, проведения и определения результатов выборов, а также документы ЦИК РФ.259

В современной юридической литературе традиционно вопрос об источниках избирательной системы принято увязывать с избирательным законодательством.260 Подобное ограничение круга источников не учитывает, что правовая регламентация избирательных отношений может осуществляться и в форме международных, а также публичных договоров, имеющих внутригосударственное значение. Поэтому система источников избирательной системы и избирательного законодательства не могут быть охарактеризованы как тождественные понятия. Они соотносятся как целое и часть.261

122

В.В. Маклаков отмечает, что систему источников избирательного права составляют все источники конституционного права, в которых содержатся избирательно-правовые нормы.262 Понятия "отрасль права" и "отрасль законодательства" не являются адекватными, существуют различные виды соотношения между ними. В одних случаях отрасль права и отрасль законодательства почти полностью совпадают (например, уголовное право и уголовное законодательство), в других - отрасль законодательства складывается преимущественно из правовых норм и институтов, относящихся к различным (Отраслям права (транспортное законодательство). В третьем варианте наиболее значительная часть норм соответствующей отрасли законодательства относится к одной из отраслей права, а остальная часть состоит из норм целого ряда других отраслей права. Этот третий вид соотношения характеризует и исследуемую группу правовых норм, регулирующих выборы.263

Основываясь на сформулированном нами понятии избирательной системы, источники института выборов следует именовать источниками избирательной системы. Полагаем, что под источниками избирательной системы следует понимать совокупность правовых актов, т.е. форм, в которых находят закрепление юридические нормы, регулирующие отношения в процессе организации и проведения выборов.

Авторы считают необходимым в тезисном варианте проанализировать источники избирательной системы. И начинать, прежде всего, стоит с положений Конституции России, п. "в" ст. 71 которой гласит, что регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина находятся в ведении Российской Федерации, что предполагает необходимость регламентации объема и содержания избирательных прав граждан только на федеральном уровне. Однако

123

современная законодательная практика в вопросах регулирования избирательных прав не вполне соответствует требованиям Конституции. В частности, это проявляется в том, что Закон "Об основных гарантиях..." делегирует законодательным органам государственной власти субъектов право регулирования многих аспектов избирательной системы на региональном уровне. Авторы полагают, что федеральное законодательство должно взять на себя весь объем правового регулирования избирательных прав граждан, не допуская неконституционной по своему характеру передачи законодательного регулирования на региональный уровень. Поскольку в ст. 32 и 71 Конституции России положения об избирательных правах сформулированы в общей форме, они нуждаются в более детальном конституционном регулировании, для чего в Конституцию следует внести специальную главу "Избирательная система" либо Федеральный закон "Об основных гарантиях..." трансформировать официально в Федеральный конституционный закон.264

Положения Конституции оказывают прямое действие на формирование избирательной системы.265 Это проявляется в различных формах. В ней находит закрепление и признание свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (ст. 3); провозглашается право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления - определяется содержание избирательных прав граждан (ст. 32, 55);266 проводится разграничение компетенции между Российской Федерацией

124

и субъектами в сфере избирательного законодательства (п. "в", "г" ст. 71; п. "б" ст. 72; п. "н" ст. 73); регулируются вопросы проведения выборов Президента (ст. 81) и депутатов Государственной Думы России (ст. 95-97); оговаривается необходимость проведения муниципальных выборов в системе местного самоуправления (ст. 130131); установлен общий механизм защиты конституционных норм, определяющих избирательные права граждан.

Оценивая конституционные основы избирательного законодательства России, нельзя не признать, что они страдают очевидной недостаточностью и даже "скупостью",267 которые породили интенсивный характер текущей законопроектной работы по детальному решению проблем, связанных с формированием избирательного законодательства в полном его объеме. Прежде всего это проявляется в том, что в Конституции не получили должного прямого закрепления принципы избирательной системы, речь о которых идет только применительно к выборам Президента России. Решение этих и других вопросов позволило бы не только устранить пробелы конституционного регулирования, но и придать дополнительное юридическое значение основным политико-правовым институтам за счет возведения их на конституционный уровень.

По вполне понятным причинам непосредственное регулирование избирательных отношений федеральными конституционными законами не получило должного распространения.268 Однако недооценивать и исключать их нормы из сферы источников избирательной системы было бы неправомерным. Так, согласно ч. 2 ст. 65 Конституции России Федеральным конституционным законом регулируется порядок принятия в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта, что порождает ряд обстоятельств, связанных с избирательным правом: возникает необходимость проведения выборов во вновь образованные органы публичной власти, правового регулирования соответствующих общественных

125

отношений.269 Статья 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что ее нормы имеют прямое действие. В силу этого при разрешении различного рода споров по поводу избирательных прав граждан обоснована ссылка на нормы Конституции. Если законами, определяющими процедуру проведения выборов, нарушается Конституция России, Конституционный Суд Российской Федерации при наличии соответствующих обращений в соответствии со ст. 125 Конституции и Федеральным конституционным законом "О Конституционном Суде Российской Федерации" рассматривает эти дела и вправе признать соответствующие акты или отдельные их положения неконституционными, вследствие чего они утрачивают силу.270 Также необходимо отметить федеральные конституционные законы о чрезвычайном положении, о военном положении, регулирующие введение на территории Российской Федерации особых правовых режимов, в связи с которыми приобретает особый характер и реализация избирательных прав граждан.271

Основной несущей конструкцией федерального избирательного законодательства, воплощающей главные элементы механизма правового обеспечения избирательных отношений, являются федеральные законы272 Федеральный закон "Об основных гарантиях..." по существу взял на себя роль конституционного закона, фактически составляющего систематизирующий центр избирательного законодательства и комплексно регулирующего весь блок вопросов, связанных с организацией и проведением различных видов выборов. В ст. 1 определены пределы его действия. Закон имеет прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Стоит прокомментировать понятие "прямое действие закона". Слово

126

"прямое" в данном случае нельзя признать удачным, ведь если есть "прямое" действие, то альтернативами ему должны быть "кривое" или "косое". Предлагаем заменить понятие "прямое действие закона" на "непосредственное", что будет точно отражать характер действия закона. Суть непосредственного действия закона заключается в том, что избирательные права граждан возникают не из конкретных правоотношений, а непосредственно из данного закона. Объективное и субъективное право в них слиты воедино. Они постоянно действующие. Эти права, прежде всего, гарантируются государством. В случае их нарушения избиратель имеет право непосредственно обратиться в суд, ссылаясь при этом на нарушение конкретной нормы данного закона.

Документ называется "федеральным законом". Некоторые депутаты Государственной Думы России называют его "базовым", тогда как это есть чистейшей воды федеральный конституционный закон. И нечего опасаться так его и называть. Тем более, что он назван законом "прямого" действия, каковыми бывают только конституционные законы. Поэтому не случайно закон "О референдуме Российской Федерации" от 10.10.1995 г. называется федеральным конституционным. А может ли просто федеральный закон вносить в него изменения и дополнения? На этот вопрос дается ответ в ст. 2 Закона "Об основных гарантиях..": "Федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону", т.е. по сравнению с другими федеральными законами он обладает высшей юридической силой. Во многих зарубежных странах эта проблема давно снята посредством органических (конституционных) законов, позволяющих общие положения конституции конкретизировать и детализировать. Поскольку из Конституции России "выпала" глава об избирательной системе, то Государственная Дума имеет полное право в соответствии со ст. 3 и 32 Конституции принимать федеральные конституционные законы. Депутаты не могли назвать закон "Об основных гарантиях..." конституционным, думается, по двум причинам. Во-первых, ст. 108 Конституции России особо предусматривает порядок принятия "конституционных законов", обладающих преимущественной силой по сравнению с другими законами, однако для принятия такого закона требуется конституционное

127

большинство голосов обеих палатах Федерального Собрания Российской Федерации. Закон "Об основных гарантиях..." не получил 3/4 голосов членов Совета Федерации и 2/3 голосов депутатов Государственной Думы, которое обычно требуется для принятия подобного рода законов.273 Во-вторых, внесение в него поправок также требует 2/3 голосов, которое депутатам собрать весьма проблематично по очевидно политически острому вопросу. Но это уже проблема депутатского корпуса, а не закона или науки.

Если регулирование федеральными законами выборов в федеральные органы власти не вызывает никаких сомнений, то в отношении возможности федерального регулирования муниципальных выборов при нарушениях избирательных прав граждан нет единства мнений. Некоторые полагают, что регламентация порядка проведения выборов в органы местного самоуправления входит в компетенцию субъектов и налицо имеет место выход федерального законодателя за предметы ведения Российской Федерации с принятием федерального закона "Об обеспечении конституционных прав граждан..."274 Здесь следует учитывать, что регулирование муниципальных выборов затрагивает одновременно и права граждан, и вопросы организации местного самоуправления. При этом приоритет принадлежит именно правам граждан, что прямо подтверждено указанием ст. 2 Конституции России на признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. Исходя из этого, законодатель не только мог, но и был обязан урегулировать вопросы реализации и защиты избирательных прав в случае их нарушения на выборах в органы местного самоуправления. Как уже отмечалось, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина составляет предметы исключительного ведения Российской Федерации (п. "в" ст. 71 Конституции России), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов относится только защита прав и свобод человека и гражданина (п. "б" ч. 1 ст. 72 Конституции). Кроме того, федеральный

128

закон лишь установил дополнительные гарантии избирательных прав граждан.

Существует большое количество других, на первый взгляд не имеющих никакого отношения к выборам законов, но которые также оказывают воздействие на избирательный процесс, хотя и имеют очень узкую сферу применения. Например, в ст. 3 Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации"275 дается определение концепции "государственного служащего". Данное определение применяется во всех законах о выборах, когда речь идет о том, что государственным служащим и должностным лицам допустимо делать в период организации и проведения выборов. В перечень источников избирательной системы необходимо включить и ряд иных актов: Уголовный кодекс Российской Федерации, Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации, закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места жительства в пределах Российской Федерации",276 федеральные законы "Об общих принципах организации местного самоуправления...", "О гражданстве Российской Федерации"277 и другие законодательные акты федерального уровня.278

По мнению А.Е. Постникова, нельзя относить к источникам избирательного права указы и распоряжения Президента России, акты глав администраций и других руководителей исполнительных органов субъектов Федерации по вопросам организации и проведения выборов, так как, в частности, прямое регулирование выборов депутатов

129

Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г., выборов в субъектах Федерации в 1993-1994 гг. указами Президента, актами глав администраций имело временный характер и было связано со сменой конституционного строя в России, прекращением деятельности законодательных и представительных органов, т.е. обосновывалось крайней политической необходимостью, потребностью осуществления радикальной демократической реформы конституционного характера. По его мнению, законодательство о выборах Президента, Государственной Думы Российской Федерации составляют Конституция и федеральные законы. К проведению выборов могут иметь отношение только индивидуально-правовые акты органов исполнительной власти (например, постановления глав администраций области о назначении выборов депутатов Законодательного собрания).279 Полагаем, что подобное регулирование отдельных аспектов организации и проведения выборов вполне легитимно по своему содержанию и может рассматриваться как средство подзаконного регулирования избирательных отношений, напрямую не сопряженных с вторжением в избирательные права и обязанности граждан и иных участников процесса.280 Актами палат Федерального Собрания, Президента, Правительства России могут регулироваться отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий, органов исполнительной власти по реализации избирательных прав граждан. Например, определенный интерес может представлять Концепция законотворческой деятельности по обеспечению равных прав и равных возможностей мужчин и женщин, направленная на ликвидацию всех форм дискриминации в отношении женщин, в том числе на обеспечение на равных с мужчинами условиях участвовать в формировании и осуществлении правительственной политики, занимать государственные посты, а также осуществлять все государственные функции на всех уровнях государственного управления. Совет Федерации в соответствии со ст. 81, п. "д" ч. 1 ст. 102 Конституции России соответствующим постановлением

130

назначает досрочные выборы Президента.281 Указами Президента Российской Федерации в соответствии с п. 2 ст. 5 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы..." могут быть назначены выборы депутатов Государственной Думы,282 в соответствии со ст. 21 Закона "Об основных гарантиях..." Президент России назначает 1/3 членов ЦИК РФ.283 Также, в качестве примера, можно привести Указ Президента РФ № 535 Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников ОВД, Федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры.284 Актами Правительства России также могут регламентироваться некоторые организационные аспекты выборов. Например, постановлением Правительства № 32 от 13.01.2000 г. различным министерствам и ведомствам в целях оказания содействия избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента России предписывается осуществить установленные законодательством мероприятия. Например, Центральному банку России - своевременное открытие счетов избирательных комиссий; МВД РФ совместно с другими правоохранительными органами - обеспечение на безвозмездной основе охраны общественного порядка и общественной безопасности и т.д.285

Среди источников избирательной системы следует особо отметить акты судебных органов, и, в частности, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, в которых высший орган конституционного надзора разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов, правовых актов Президента, палат Федерального Собрания и Правительства России, отдельных

131

правовых актов субъектов, разрешает споры о компетенции, проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, дает толкование Конституции России. На определяющее значение решений Конституционного Суда указывает ч. 6 ст. 125 Конституции: акты или их отдельные положения, признанные Судом неконституционными, утрачивают свою юридическую силу и не подлежат применению. Они ориентируют государственные органы и избирательные комиссии всех уровней на единообразное применение норм избирательного законодательства.286

Неоднозначно авторы рассматривают вопрос отнесения к источникам избирательной системы международных договоров. Необходимость их включения в число источников избирательной системы напрямую вытекает из текста ст. 15 Конституции России, которая предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры являются составной частью ее системы. Приоритет международного права, в том числе в вопросах регулирования избирательных прав, не умаляет роли и значения внутригосударственного права, не заменяет его, а только направляет и дополняет национальное законодательство, способствуя исправлению недостатков конституций и законов отдельных государств.287 Международные договоры закрепляют обязательства России не только предоставлять лицам, находящимся под ее юрисдикцией, какие-либо определенные права и свободы на участие

132

в проведении выборов, но и не посягать на такие права и своооды и принимать соответствующие меры по их осуществлению.288 Однако к регулированию нормами международных договоров отдельных аспектов избирательной системы, даже на концептуальном уровне, необходимо относиться с особой осторожностью. Тем более, что за международными организациями явно просматривается "единственная теперь в мире супердеражава", которая, как показывает практика, не намерена ни поступаться принципами, ни утруждать себя доказательствами.289

Нельзя обойти молчанием нормативные договоры (соглашения) внутригосударственного характера, заключаемые между органами государственной власти различного уровня.290 Одной из наиболее актуальных проблем российской государственности, как отмечает В.В. Иванов, является вхождение в соответствии с п. 4 ст. 66 Конституции России автономных округов в состав края (областей), которое порождает целый блок вопросов, связанных с регулированием отношений внутри таких "сложносоставных" субъектов Федерации.291 Неудивительно, что наиболее действенным регулятором взаимоотношений автономных округов с краем (областями) стали договоры.292 Специфика, вытекающая из вхождения в состав края

133

(областей) других субъектов Федерации - автономных округов, диктует потребность согласования основных вопросов организации и проведения выборов в органы государственной власти края (областей). Согласно Конституции России инструментом такого согласования может выступать договор, имеющий приоритет над законами как края (областей), так и автономных округов.293 Что же касается закона, то он должен применяться для решения вопросов, находящихся согласно ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции в федеральной компетенции и вытекающих из предметов ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации. Но "параметры" такого законодательного регулирования оставались неясными: следовало ли издать пакет "индивидуальных" законов (по каждому факту вхождения) или общий закон для всех "сложносоставных" субъектов Федерации. С 1995 г. Федеральное Собрание разрабатывает Закон "Об основах отношений края, области с входящими в их состав автономными округами". Принятие такого закона не терпит отлагательств, так как отношения округов с краями и областями осложняются.

Заключение специальных договоров о выборах либо включение соответствующих положений в "общие" договоры об отношениях признаны Конституционным Судом России в качестве одного из возможных направлений договорного регулирования внутри "сложносоставных" субъектов. Существуют два случая использования договора как источника норм избирательного права в "сложносоставных"

134

субъектах Федерации: 1) специальный договор, посвященный вопросам организации конкретных выборов;294 2) "программный" договор, который содержит общие предписания, регулирующие взаимоотношения субъектов Федерации о проведении региональных выборов.295

Однако на современном этапе имеет место тенденция укрупнения субъектов Федерации, что повлечет заключение новых договоров или принятие документов иного характера, которые, прежде всего, будут касаться автономных округов, объединяющихся с краями и областями. Вместе с тем возникает необходимость согласования ряда вопросов по организации и проведению выборов в органы государственной власти и местного самоуправления во вновь созданных субъектах.

Спорным в юридической науке является вопрос о роли и значении постановлений Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Избирательные комиссии не занимаются правотворческой деятельностью, не обладают правом законодательной инициативы, их решения носят рекомендательный характер. Вместе с тем кому как не ЦИК РФ приходится сталкиваться с несовершенством избирательного законодательства. Поэтому целесообразно предоставить ей право законодательной инициативы по предметам своего ведения, тем более ЦИК РФ практически готовила ряд проектов законов для Президента России. Центральная избирательная комиссия наделена правом издавать акты, разъясняющие положения федеральных законов о выборах, а также рекомендующие определенные модели правового регулирования избирательных отношений на региональном и муниципальном уровнях их реализации.296 Вместе с тем ЦИК РФ при проведении федеральных выборов, избирательные комиссии субъектов при проведении выборов в органы власти субъектов имеют право издавать инструкции, положения и другие решения, которыми определяется порядок единообразного

135

применения законодательства о выборах.297 Например, Разъяснение порядка формирования территориальных и участковых избирательных комиссий, утвержденное Постановлением ЦИК РФ от 14 января 2000 г.298 и др.

Некоторые ученые предлагают разработать и принять новые законодательные акты, регулирующие отдельные, наиболее значимые элементы избирательных отношений (например, законы "О финансовом обеспечении выборов", "О ГАС Выборы", "Об агитации при проведении выборов", "Об общественном контроле за проведением выборов" и др.).299 Однако чрезмерное увеличение системы избирательного законодательства принятием новых законов способно вызвать ее дезорганизацию, нарушить и усложнить структуру внутренних связей образующих ее актов, а также спровоцировать искусственное разрастание объемов законодательного регулирования избирательных отношений.

Думается, есть необходимость в тезисном варианте рассмотреть нормативное регулирование выборов и на региональном уровне. В соответствии с конституционным разграничением полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, региональные выборы не являются предметом правового регулирования исключительно со стороны субъектов Федерации. В этой сфере переплетаются вопросы ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции России), совместного ведения Российской Федерации и субъектов (ст. 72 Конституции) и собственного ведения субъектов (ст. 73 Конституции). Такой сложный режим правового регулирования выборов, проводимых в субъектах, требует обязательного согласования, взаимной увязки позиций федерального и регионального законодательства. Это согласование требуется как на уровне концептуальной разработки механизма правового регулирования и осуществления региональных выборов, так и на уровне регулирования отдельных институтов избирательной системы. Ряд приоритетов

136

в развитии избирательного законодательства субъектов Российской Федерации определялся не только теми целями и нормативными решениями, которые были сформулированы на уровне федеральных законов, а множеством обстоятельств, отражающих особенности организации государственной власти и местного самоуправления в конкретном регионе. Результатом действия этих двух противоположных векторов в развитии избирательного законодательства явилось возникновение коллизий между федеральным избирательным законодательством и избирательным законодательством субъектов. Они вполне проявили себя не только на уровне формальных противоречий между законодательными актами, но и в правоприменительной практике.300

Значение конституций (уставов) субъектов применительно к избирательной системе выражается в том, что они закрепляют правовые основы построения органов государственной власти и местного самоуправления соответствующих регионов, а также устанавливают исходные положения реализации гражданами права избирать и быть избранными на региональных и муниципальных выборах. Причем, в отличие от Конституции России, многие из них содержат специальные разделы об избирательной системе.301

Законы субъектов, в свою очередь, могут не только дополнять и конкретизировать положения федерального законодательства, но и осуществлять самостоятельное регулирование различных избирательных отношений на региональном уровне.302 М.М. Яковлев отмечает,

137

что избирательное законодательство субъектов Федерации по темпам своего развития и реформирования может в отдельные моменты обгонять развитие федерального законодательства,303 оказывать на него опережающее воздействие. Важно обеспечить легитимность этих процессов, не допустить того, чтобы они послужили основанием появления "правонарушающего" избирательного законодательства в регионах России, которое сегодня не является большой редкостью. К сожалению, наряду с федеральным законодательством, законы субъектов зачастую страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, небрежностью юридической техники. Далеко не все субъекты располагают квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием для такого серьезного нормотворчества.304 При разработке региональных избирательных законов возникает юридико-техническая проблема - воспроизводить ли в региональном законе текст федерального закона или использовать отсылочные нормы?305 Оба подхода одинаково приемлемы и имеют как положительные, так и отрицательные стороны. Воспроизведение в той или иной форме норм федерального закона в настоящее время преобладает. Данный подход обладает следующими отрицательными сторонами: при перенесении в региональный закон нормы федерального закона зачастую вырываются из контекста либо воспроизводятся не текстуально, а пересказываются, вследствие чего нормы не всегда

138

вследствие чего нормы не всегда правильно трактуются региональным законодателем.

Правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации не получили широкого распространения в качестве источников избирательной системы. К ним можно отнести постановления и иные нормативные правовые акты законодательных (представительных) органов государственной власти.306 Акты глав исполнительной власти субъектов Федерации могут регламентировать отдельные аспекты избирательных связей на соответствующей территории в целях создания дополнительных гарантий реализации избирательных прав граждан. Среди актов судебных органов власти субъектов решающую роль играют решения уставных судов субъектов. Например, Уставный суд Санкт-Петербурга в постановлении от 14 марта 2001 г. толкует положения Устава Санкт-Петербурга относительно срока полномочий Законодательного Собрания Санкт-Петербурга, а также даты назначения новых выборов.307

Акты избирательных комиссий субъектов - самостоятельные подзаконные источники. Они могут быть посвящены как регламентации внутриорганизационной деятельности избирательных комиссий, так и разъяснению порядка применения региональных законов о выборах. Несмотря на то, что актам избирательных комиссий субъектов присущ, как правило, рекомендательный характер, их значение нельзя недооценивать.

Нормотворчество муниципальных образований - самостоятельный уровень правового регулирования избирательных отношений, распространяющий свое влияние на отдельные аспекты организации и проведения выборов в органы местного самоуправления. Нормотворческие акты местного самоуправления могут иметь место только в случаях, когда они в соответствии с федеральными законами

139

и законами субъектов направлены на регулирование конкретных аспектов муниципальных избирательных отношений.308

Центральное место среди нормотворческих актов местного самоуправления занимают уставы муниципальных образований. Применительно к регулированию выборов федеральное законодательство и законодательство субъектов содержит не одну норму, отсылающую за решением отдельных вопросов выборов в органы местного самоуправления к уставам муниципальных образовании. Это прежде всего относится к срокам и порядку назначения муниципальных выборов, срокам полномочий представительных органов и должностных лиц местного самоуправления, полномочиям и порядку деятельности территориальных избирательных комиссий.

Как показывает проведенный анализ основных источников, правовая регламентация избирательной системы страдает явным несовершенством. Возникает проблема реформирования избирательного законодательства.

Некоторые авторы одним из способов решения проблемы видят кодификацию избирательного законодательства,309 представляющую собой особый наиболее совершенный вид правотворчества, результатом которого является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный по содержанию акт.310 Кодификация обеспечивает оптимальное внутреннее единство, согласованность и полноту правового регулирования данного вида общественных отношений. Достигается это не только строгим подбором юридических норм, но и благодаря значительной степени абстрагирования при разработке единых для данной отрасли права юридических понятий, принципов, терминов, систематическому изложению целых институтов права.311

140

В научной литературе отмечается, что в современных условиях вполне оправданно различать институциональную кодификацию, тематическую и общую.312 Соответственно этому кодификация не может быть отождествлена со сплошным охватом рамками кодификационного акта всех юридических норм, посвященных регулированию избирательных отношений. К тому же результатом кодификации могут быть различные по содержанию, значению, юридическим свойствам и наименованию акты: основы, кодексы, положения, уставы, регламенты, инструкции и т.д.313

В отношении кодификации федерального избирательного законодательства сложилось распространенное мнение о невозможности ее осуществления, аргументируя это препятствием разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в вопросах регулирования избирательных прав. Но не следует делать вывод о том, что кодификация избирательного законодательства на федеральном уровне в принципе невозможна. Анализ кодификационных работ, проведенных различными субъектами Российской Федерации в области избирательного законодательства, свидетельствует, что принятие регионального избирательного кодекса со временем могло бы стать достаточно эффективной формой. Но на современном этапе есть ряд трудностей. Во-первых, любая, даже самая совершенная кодификация не достигает всеобъемлющего охвата правового регулирования общественных отношений определенного вида, тем более в условиях федеративного государства. Во-вторых, отдельные нормы избирательного права содержатся в законодательных актах, относящихся к другим отраслям права. В частности, ответственность за нарушение избирательного законодательства. В-третьих, если высказываться за идею избирательного кодекса, то необходимо одно условие: относительная стабильность структуры законов. Например, Федеральный закон "Об основных гарантиях..." был принят Государственной Думой 26.10.94 г.; 23.10.96 г. к нему

141

была принята поправка; 5.09.97 г. указанный закон принимается в новой редакции; 5.03.99 г. Государственная Дума принимает обширный пакет поправок к закону, затронувший более половины его статей; 12.06.2002 г. Президент России подписывает новый Закон "Об основных гарантиях..." Подобный "динамизм" основополагающего "рамочного" закона вряд ли можно признать оправданным. Попытки депутатов реагировать на текущие конъюнктурные события путем принятия изменений и дополнений в закон подрывают устойчивость правового регулирования выборов, дестабилизируют деятельность избирательных комиссий, не дают сложиться устойчивой судебной практике. На первый взгляд, вполне обоснованными покажутся аргументы законодателей, что все течет, все изменяется, и законодательство о выборах постепенно, год за годом, совершенствуется и прогрессирует в сторону наибольшей демократичности, гласности, честности. Но так ли это на самом деле? Почему-то складывается впечатление, что каждые очередные выборы проходят по очередному новому закону. Разве с точки зрения юридической техники целесообразно принимать абсолютно новый закон, вместо того, чтобы внести несколько поправок к старому? Наводят на подозрение сроки принятия новых законов о выборах.314 Гонка законов о выборах не добавляет ни доверия к власти, ни стабильности в обществе. В-четвертых, выбор формы акта - кодекс или закон - не имеет принципиального характера. Как отметил Р. Давид, за исключением тех случаев, когда законодатель специально оговаривает иное, кодексы не обладают приоритетом по сравнению с не включенными в них законами, с точки зрения толкования они равнозначны для юристов.315

Больше сторонников у второй альтернативы - дальнейшая специализация актов избирательного законодательства, выражающаяся в совершенствовании действующих законов и принятии новых законов, регулирующих отдельные аспекты избирательного процесса,

142

качественном преобразовании законодательной базы на федеральном, региональном и местном уровнях. Прежде всего, представляется неоднозначным решение проблемы систематизации правовых норм. Как показывает практика, в частности, выборов в Законодательное Собрание Санкт-Петербурга, в настоящее время источники избирательного законодательства находятся в весьма разрозненном состоянии: каждый из них строится законодателем самостоятельно, не учитывая системности. В результате многие нормы оказываются либо продублированными в законодательных актах разного уровня, либо вообще не включенными ни в один правовой акт, создавая ситуацию пробела в законодательстве. Слабо разработанными в настоящее время, прежде всего на федеральном уровне, являются вопросы соотношения федерального и регионального законодательства, вопросы разграничения сфер их правового регулирования и порядок разрешения возникающих несоответствий, находящихся вне рамок прямого противоречия.

Совершенствование избирательного законодательства должно осуществляться по следующим направлениям: 1) повышение уровня законодательного регулирования основных принципов и институтов избирательной системы посредством придания им конституционной формы и значения, выделение в структуре Основного закона специальной главы, посвященной избирательной системе; 2) устранение противоречий и пробелов в действующих федеральных законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развития демократических избирательных стандартов, формул и процедур; 3) приведение законов субъектов в соответствие с федеральным избирательным законодательством; 4) восполнение пробелов регионального законодательства и устранение содержащихся в нем внутренних противоречий; 5) установление эффективного организационно-правового механизма согласования правотворчества субъектов Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством.

Выводы-рекомендации по первой главе

1. Избирательная система является важнейшим политико-правовым институтом и представляет собой совокупность юридических норм, закрепляющих принципы, на основе которых осуществляются

143

выборы; права граждан избирать и быть избранными; определяющих порядок организации и проведения выборов в органы государственной власти и местного самоуправления; порядок и способы определения их результатов; регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования выборных органов; устанавливающих гарантии избирательных прав граждан и ответственность депутатов и иных выборных лиц за свою деятельность перед избирателями.

Перечень элементов, составляющих содержание понятия "избирательная система" назван в определении.

Виды норм избирательной системы, призванные регулировать общественные отношения, возникающие в процессе организации и проведения выборов: 1) нормы-принципы; 2) нормы объективного и субъективного избирательного права; 3) материальные, процессуальные; 4) нормы-гарантии.

2. Авторы разделяют позицию тех ученых, которые предлагают отказаться от употребления термина "мажоритарная и пропорциональная избирательные системы" и взамен ввести термины "мажоритарный и пропорциональный способы (методы) определения результатов голосования", чтобы важнейший политико-правовой институт не был сведен только к технико-процедурным нормам, которые лишь опосредованно, в той или иной мере, являются отражением политики и права.

3. Избирательное право можно определить как совокупность юридических норм, закрепляющих права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, а также право отзыва избирателями избранных лиц, не оправдавших их доверия. Необходимо отказаться от устаревшего стереотипа деления избирательного права на "активное" и "пассивное", заменив его на право избирать и право быть избранным.

4. Избирательная система - политико-правовой институт конституционного права, который представляет собой относительно самостоятельное явление юридической действительности. Избирательное право соотносится с избирательной системой как часть и целое.

5. Под принципами избирательной системы следует понимать основополагающие, руководящие начала, идеи, положенные в основу

144

формирования выборных органов государственной власти и местного самоуправления.

6. Необходимо отказаться от закрепленного законодательно устаревшего стереотипа четырех принципов избирательной системы. В Федеральном законе "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" целесообразно выделить самостоятельную главу, посвященную принципам избирательной системы.

7. Предложенный авторами перечень принципов избирательной системы не претендует на исчерпывающий характер и на истину в последней инстанции. Но все названные принципы избирательной системы находятся во взаимозависимости, дополняют друг друга. В случае исключения одного из них система принципов становится неполной, ущербной.

8. Несовершенство законодательного закрепления и реализации принципов избирательной системы негативно сказывается на избирательном процессе и гарантиях избирательных прав граждан. Поскольку на практике принципы избирательной системы соблюдаются не в полном объеме, то необходимо привести их в соответствие с заложенным в них содержанием.

9. Международный контроль за соблюдением избирательных прав граждан и законов о выборах в процессе организации и проведения выборов в России может осуществляться только на взаимных началах.

10. Под источниками избирательной системы следует понимать совокупность правовых актов, т.е. форм, в которых находят закрепление юридические нормы, регулирующие отношения в процессе формирования органов государственной власти и местного самоуправления.

11. Определено место и значение каждого вида источников избирательной системы России.

12.Высказана позиция авторов о значении международных правовых актов, которые с особой осторожностью следует относить к источникам избирательной системы, так как каждое государство политические права и свободы в полном объеме распространяет только на своих граждан.

145

13. Высказана позиция авторов о нецелесообразности принятия кодифицированного акта, регламентирующего избирательные правоотношения.

14. Авторы предлагают ввести в Конституцию России главу "Избирательная система" либо Федеральному закону "Об основных гарантиях..." придать официальный статус федерального конституционного закона.

15. Предложены направления совершенствования избирательного законодательства: 1) повышение уровня законодательного регулирования основных элементов института избирательной системы посредством придания им конституционной формы и значения, выделение в структуре Основного закона специальной главы, посвященной избирательной системе; 2) устранение противоречий и пробелов в действующих федеральных законах, связанных с регулированием избирательных отношений, адекватное отражение в них потребностей поступательного развития демократических избирательных стандартов, формул и процедур; 3) восполнение пробелов регионального законодательства и устранение содержащихся в нем внутренних противоречий; 4) установление эффективного организационно-правового механизма согласования правотворчества субъектов Российской Федерации с федеральным избирательным законодательством.

146

254Сравнительное конституционное право. М., 1996. С. 369.

255 Астафичев П.А. Указ. соч. С. 20-26.

256 Авакьян С.А. Государственно-правовые нормы и обычаи: соотношение в регулировании деятельности Советов // Советское государство и право. 1978. № 8. С. 15; Колесников Е.В. Обычай как источник советского государственного права // Правоведение. 1989. № 4. С. 20.

257 Белкин А.А. Обычаи и обыкновения в государственном праве // Правоведение. 1998. №1. С. 36.

258 Цыганов А.В. Проблема понимания форм права в современной России, их соотношение с источниками права // В сб.: Российское право в период социальных реформ. Н. Новгород, 1998. С. 80.

259 Наумова В.И. Законодательство РФ о выборах: теория и практика избирательных кампаний 1993-1996 годов. Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1998. С. 10.

260 Айвазян М.С., Леванский В.А., Лысенко В.И., Новикова Т.В. Обновление избирательного законодательства в России // Государство и право. 1993. № 8. С. 32-42; Гельман В.Я. Федеральное избирательное законодательство: состояние и основные проблемы // Представительная власть: Мониторинг, анализ, информация. 1995. № 4. С. 43-47; Постников А.Е. Система российского избирательного законодательства // Журнал российского права. 1997. № 1. С. 31-46.

261Вопрос о соотношении системы права и системы законодательства юридической наукой разработан довольно основательно. Под системой права понимают обусловленную экономическим строем общества структуру права, выражающую внутреннюю согласованность и единство юридических норм данного государства и одновременно их разделение на соответствующие отрасли. Под системой законодательства понимается, внешнее объединение нормативных актов во взаимосвязанный сложный комплекс, который облегчает ознакомление с юридическими нормами, их научное исследование, помогает обнаруживать и устранять несогласованности между актами, способствует верному их толкованию и применению. См.: Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н. Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962. С. 236-242; Алексеев С.С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2т. Свердловск, 1972. Т. 1. С. 130-152.

262Конституционное (государственное) право зарубежных стран. С. 363.

263 Лысцов В.В. Указ. соч. С. 9-13.

264В ряде стран выборам посвящены специальные главы или разделы Основного закона (Перу, Узбекистан) либо специально оговаривается законодательная регламентация института выборов (ст. 31 Конституции Дании, ст. 26 Конституции Австрии, ст. 10 Конституции Болгарии). В ряде случаев в Основных законах устанавливаются и особые требования в отношении формы либо процедуры принятия данного акта. В Испании (ст. 81 Конституции) и Молдове (ст. 61 Конституции) порядок всеобщих выборов должен регламентироваться органическим законом, а в Кыргызстане в подобном случае принимают конституционный закон (ст. 54 Конституции). В Италии по избирательным вопросам запрещено применять сокращенную процедуру рассмотрения законопроектов в парламенте (ст. 72 Конституции). См.: Сравнительное конституционное право. С. 369; Давид Р. Основные правовые системы современности. М., 1988. С. 109.

265Нормы о выборах - это прежде всего нормы государственного права. Все они имеют в своей основе нормы Конституции, но далеко не все носят конституционный характер.

266Таким образом, объем возможных ограничений избирательных прав установлен непосредственно Конституцией.

267 Лысенко В.И. Некоторые проблемы развития российского избирательного права // Государство и право. 1995. № 8. С. 17-18.

268Иногда в состав избирательного законодательства включают, например, Федеральный конституционный закон "О референдуме". См.: Баглай М.В. Указ. соч. С. 346. Полагаем, что данный закон не может рассматриваться в качестве такового, так как рассчитан на регулирование иных, нежели избирательные, отношений.

269Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 17.12.2001 г. № 6-ФКЗ // Российская газета. 2001. 20 дек.

270Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 21.06.94 г. № 1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. № 7. Ст. 607; Российская газета. 2001. 20 дек.

271Федеральный конституционный закон "О чрезвычайном положении" от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ // Российская газета. 2001. 2 июня; Федеральный конституционный закон " О военном положении" от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ // Российская газета. 2002. 2 февр.

272См.: Федеральные законы "Об основных гарантиях...", "О выборах Президента РФ", "О выборах депутатов Государственной Думы...", "Об обеспечении конституционных прав граждан..." и др.

273Тем не менее, еще на выборах депутатов Государственной Думы в 1995 г. Верховный Суд России признал приоритет Федерального закона "Об основных гарантиях..." в тех случаях, когда положения Федерального закона "О выборах в депутатов Государственной Думы..." ему противоречат. В настоящее время правоохранительные органы руководствуются совершенно четкими нормами относительно приоритетности тех или иных избирательных законов: как это зафиксировано в ст. 1 Закона "Об основных гарантиях..."

274 Постников А.Е. Дис. в форме науч. докл. М., 1997. С. 40.

275Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31.07.95 г. № 119-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

276Закон Российской Федерации "О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации" от 25.06.93 г. N 5242-I // ВСНД и ВС РФ. 1993. № 32. Ст. 1227.

277 См.: Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации" от 31.05.2002 г. № 62-ФЗ // Российская газета. 2002. 5 июня.

278Хотя они не имеют прямой целевой направленности на регулирование избирательных отношений, тем не менее их влияние на систему избирательного законодательства нельзя отрицать. В них затрагиваются отдельные институты избирательного права, уточняются имеющие для правового обеспечения выборов категории, регулируются смежные с избирательными правами граждан социальные явления, оказывающие воздействие на процесс их осуществления. См.: Князев С.Д. Российская избирательная система как объект уголовно-правовой защиты // Новый УК России. Идеологическая концепция уголовного законодательства: проблемы теории, правоприменения и образовательного процесса высшей школы. Хабаровск, 1998. С. 38-39.

279 Постников А.Е. Избирательное право России. М., 1996. С. 14-15.

280Однако это не может служить оправданием существования не основанного на законе "указного избирательного права" в качестве первичного регулятора избирательных правоотношений и способного деформировать конституционные отношения. См.: Лучин В.О. "Указное право" в России. М., 1996.

281Постановление Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 5.01.2000 г. № 4-СФ "О назначении досрочных выборов Президента Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 2. С. 139.

282Указ Президента РФ от 9.08.1999 г. № 1014 "О назначении выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации нового созыва" // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4049.

283Указ Президента РФ от 15.03.1999 г. № 358 "О членах Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 1999. № 2. С. 3.

284Указ Президента РФ от 30.05.97 г. № 535 "Об обеспечении избирательных прав военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации, Федеральных органов налоговой полиции и работников органов прокуратуры Российской Федерации" // СЗ РФ. 1997. № 22. Ст. 2572.

285Постановление Правительства РФ от 13.01.2000 г. № 32 "О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации" // Вестник ЦИК РФ. 2000. № 2. С. 140.

286Вопрос об отнесении решений Конституционного Суда к источникам (формам) права является в настоящее время достаточно дискуссионным. Нельзя не признать, что ни Конституцией РФ, ни ФКЗ "О Конституционном Суде" данному судебному органу не предоставляется право издавать какие-либо акты, имеющие нормативно-правовое значение. Поэтому, не отрицая того очевидного факта, что решения Конституционного Суда оказывают существенное влияние на формирование избирательного законодательства, конкретизируют конституционно-правовое пространство, в котором складываются избирательные отношения, сами по себе они не создают новые правила поведения, а лишь известным способом способствуют уяснению и единообразному практическому применению предписаний избирательного законодательства. Вследствие этого многие ученые их включение в состав непосредственных источников избирательно системы считают преувеличенным. См.: Хабриева Т.Я. Процессуальные вопросы толкования Конституции в деятельности Конституционного Суда РФ // Государство и право. 1996. № 10. С. 17-21; Ковтун Н.Н. Постановления Конституционного Суда РФ как источники прецедентного (статутного) права // В сб: Российское право в период социальных реформ. С. 106-112.

287 Князев С.Д. Указ. соч. С. 116.

288 Хлестова О.И. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция РФ // Журнал российского права. 1997. № 12. С. 20-25; Гаврилов В.В. ООН и права человека: механизмы создания и осуществления нормативных актов. Владивосток, 1998. С. 6-25.

289Полномочный представитель Швеции П. Шори изящно выразился по этому поводу: "Независимо от нашего восхищения Америкой, я не думаю, что европейцы хотели бы выглядеть дублерами американцев". См.: Панкин Б. Что на политических прилавках? // Российская газета. 2002. 30 апр.

290В соответствии со ст. 9 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления..." на федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов возлагается обязанность государственной поддержки местного самоуправления посредством создания необходимых правовых, материально-финансовых, организационных условий для становления и развития местного самоуправления. Некоторые субъекты дополняют данную норму своим законодательством, предусматривая, что в целях обеспечения государственной поддержки местного самоуправления государственные и муниципальные органы могут заключать договоры и соглашения. См.: Кряжков В.М. Договорные формы и принципы федеративных отношений в России. Материалы конференции в ИзиСП // Журнал российского права. 1998. № 3. С. 157.

291 Иванов В.В. Договор в избирательном праве "сложносоставных" субъектов РФ // Правоведение. 2000. № 1. С. 49-59.

292Договор от 3.06.97 г. "Об основах взаимоотношений органов государственной власти Красноярского края и Эвенкийского автономного округа", Договор от 11.06.96 г. "О взаимоотношениях между органами государственной власти Иркутской области и органами государственной власти Усть-Ордынского Бурятского автономного округа".

293В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.97 г. по делу о толковании содержания в ч. 4 ст. 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края (области), Суд указал, что вхождение означает и признание населения автономного округа составной частью населения соответствующего края (области). В связи с этим население округа вправе наравне с населением других частей края (области) участвовать в выборах органов законодательной и исполнительной власти края (областей). Причем условия и порядок формирования органов государственной власти "на основе Конституции РФ и в рамках действующего законодательства" могут конкретизироваться с помощью договора, который, однако, не должен содержать положений, ограничивающих избирательные права граждан. При отсутствии договора следует применять федеральное законодательство и законодательство края (области). При дальнейшей работе федерального законодателя над разрешением проблемы вхождения автономных округов в состав края (области), необходимо учитывать, что не существует единого подхода к содержанию их отношений.

294Например, Тюменская область. См.: Иванов В.В. Указ. соч. С. 52-56.

295Например, Краснодарский край, Иркутская область. См. там же. С. 56-59.

296Несмотря на то, что они не имеют императивного значения, следует отметить их заметную вспомогательную роль в нормативном регулировании избирательных правил и процедур.

297В частности, согласно ст. 21 Федерального закона "Об основных гарантиях..." ЦИК РФ вправе издавать инструкции по вопросам применения данного закона, обязательные для всех избирательных комиссий в России.

298Разъяснение порядка формирования территориальных и участковых избирательных комиссий по выборам Президента Российской Федерации. Утверждено Постановлением ЦИК РФ от 14.01.2000 г. № 69/787-3 // Российская газета. 2000. 25 янв.

299 Постников А.Е. Дис. в форме науч. докл. С. 27-28 и др.

300Основные формы обеспечения соответствия избирательного законодательства субъектов Российской Федерации Конституции России и Федеральным законам с содержательной точки зрения можно разграничить на: 1) меры "правовой интервенции" со стороны федеральных органов государственной власти; 2) меры по проведению правовой экспертизы проектов законов и законов о выборах субъектов; 3) осуществление нормоконтроля в отношении законов субъектов со стороны федеральных органов государственной власти; 4) рассмотрение федеральными государственными органами жалоб на нарушения избирательных прав граждан при проведении выборов в субъектах; 5) консультационная поддержка органов государственной власти субъектов при реформировании избирательного законодательства субъектов Российской Федерации. См.: Алехичева Л.Г. Соотношение и взаимодействие избирательного законодательства РФ и ее субъектов: конституционно-правовые основы. Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2000. С. 4.

301См.: Уставы Приморского края, Псковской, Тамбовской областей и других субъектов Федерации.

302В настоящее время сложились три основные формы законотворческой деятельности в сфере регулирования избирательных отношений на региональном уровне. 1. Принятие законов, регулирующих различные виды региональных и муниципальных выборов. 2. Объединение региональными законами различных видов выборов. Например, Закон Камчатской области от 24.06.96 г. "О выборах депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти Камчатской области и губернатора Камчатской области". Аналогичные акты характерны для республики Коми, Вологодской, Ярославской областей, Хабаровского края и других регионов. 3. Принятие избирательных кодексов, комплексно регулирующих круг вопросов, относящихся ко всем видам региональных и муниципальных выборов на территории соответствующего субъекта: Республика Башкортостан, Белгородская, Воронежская, Свердловская области.

303 Яковлев М.М. Реформирование представительных и исполнительных органов государственной власти республики Саха (Якутия) (конституционно-правовые проблемы). Автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 1998. С. 11.

304 Пылин В. Перемены? Да! // Выборы: законодательство и технологии. 2001. № 5. С. 20.

305 Кудилинский М.Н. Проблемы совершенствования избирательного законодательства субъектов РФ // Выборы в Российской Федерации. С. 265.

306Определенный вкус к такого рода правотворчеству законодательным (представительным) органам власти субъектов привил Федеральный закон "Об основных гарантиях..." 1994 г., в соответствии со ст. 2 которого регулирование региональных и муниципальных выборов допускалось законами и иными нормативными правовыми актами законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов F'осени.

307Постановление Уставного суда Санкт-Петербурга № 008-3 от 14.03.2001 г. по делу о толковании ст. 23, п. 3 ст. 24, п. 12 ст. 25, п. 3 ст. 30 Устава Санкт-Петербурга // Санкт-Петербургские ведомости. 2001. 27 марта.

308 Масловская Т. С, Нормотворчество органов местного самоуправления РФ. Авто-эеф. дис. ... канд. юрид. наук. Омск, 1998. С. 14.

309В отдельных странах (Франция, Бельгия, Египет, Аргентина, Филиппины, Мадагаскар, Камерун) действуют достаточно редкие для конституционного права источники - избирательные кодексы. См.: Сравнительное конституционное право. С. 369-370.

310 Катков Д.Б. Кодификация избирательного права в РФ // Вестник ЦИК РФ. 1998. №3. С. 131-138; Селянин В.Е. Кодификация избирательного законодательства в субъекте РФ (на примере Воронежской области) // Законотворческая деятельность субъектов РФ. Саратов, 1998. С. 77-78; Кошмаров А.Ю. Выборы в Российской Федерации // В сб.: Выборы в Российской Федерации. С. 63.

311См.: ЯвичЛ. С. Общая теория права. Л., 1976. С. 133.

312 Минашкин А.В. О кодификации норм административно-процессуального права // Журнал российского права. 1998. № 10-11. С. 155.

313В частности, во Франции параллельно с Избирательным кодексом действует Закон от 6.11.62 г. и Декрет от 14.03.64 г., касающиеся порядка избрания президента страны, Закон от 7.07.77 г., посвященный выборам представителей Франции в Европар-ламент, законы от 30.12.85 г. и 15.01.90 г., связанные с финансированием избирательных кампаний и политических партий. См.: Сравнительное конституционное право. С. 369-370.

314Примером может послужить Закон Ярославской области о выборах от 29.06.95 г., который иначе как жертвой пресловутой динамики не назовешь. Что касается Закона Ярославской области о выборах от 15.12.95 г., то в данном случае все как раз понятно- этот закон регламентировал выборы губернатора Ярославской области, проходившие 17.12.95 г. Таким образом, о правилах игры знали лишь заинтересованные лица. См.: Васильева Д. Этюды по проблемам избирательного права // Избиратель и закон. Под ред. Н.В. Щербакова. Ярославль, 1999. С. 52.

315 Давид Р. Указ. соч. С. 114