§ 1. Понятие и виды исключительных (особых) конституционно-правовых режимов

Конституции большинства стран мира, в том числе и Российской Федерации, устанавливают два режима осуществления государственной власти: обычный, или нормальный, действующий в условиях, не связанных с чрезвычайными обстоятельствами (спокойное течение общественной жизни), и исключительный. Первый характеризуется отсутствием каких-либо ограничений в правовом регулировании поведения и деятельности граждан и их объединений, кроме тех, которые прямо предусмотрены федеральными законами. Исключительный режим предполагает использование в предусмотренном законом порядке жестких ограничителей такого поведения и деятельности, распространяемых на всех без исключения, пребывающих на территории (в местностях) действия исключительного режима. Целью введения исключительного режима является устранение тех обстоятельств, которые послужили основанием его введения, обеспечение безопасности граждан, защита национальных интересов и конституционного строя.

В современной специальной юридической литературе выделяются три группы кризисов, в ходе разрешения которых возможно применение чрезвычайных механизмов. К их числу относят:

кризисные ситуации внешнего характера. В данном случае под угрозой находится безопасность государства, которое подвергается угрозе нападения внешнего противника или вооруженного конфликта международного характера;

кризисные ситуации внутриполитического характера (попытка насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, блокада отдельных местностей, террористические акты, межнациональные и региональные конфликты);

кризисные ситуации техногенного, экологического и природного характера, ставшие результатом катастроф, аварий, стихийных бедствий.

Кроме того, к указанным обстоятельствам правомерно отнести кризис управляемости определенной территорией.

Способом наиболее быстрого предотвращения указанных кризисных ситуаций и нормализации общественно-политической обстановки в государстве является использование экстренных, чрезвычайных, или исключительных, мер в рамках существующего особого правового режима (чрезвычайного, военного и др.)*1.

_____

*1. В книге «Полицейское право», изданной в Санкт-Петербурге в 1903 г., российский административист (специалист в области русского полицейского права) В.О. Дерюжинский, обосновывая право государства на экстраординарные меры, приводит слова И.К. Блюнчи: «Когда дело идет действительно о спасении государства и когда это спасение невозможно без нарушения соответствующих прав отдельных лиц или даже целых классов населения, правительство не может, да и не должно, щадя эти права и интересы, обрекать государство на гибель... оно должно сделать все, что необходимо для сохранения и спасения государства».

В зависимости от особенностей правового регулирования, оснований и целей применения исключительные правовые режимы подразделяются на следующие виды:

1) режим военного положения (используемый только в случае агрессии или непосредственной угрозы внешней агрессии против России); режим военного времени;

2) режим чрезвычайного положения (применяемый при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках, террористических актах, межнациональных и региональных конфликтах);

3) режим социального бедствия стихийно-природного и техногенного характера;

4) режим прямого президентского правления. Конституционная практика свидетельствует о том, что введение режима президентского правления является достаточно эффективной конституционной процедурой разрешения конфликтов между региональными и федеральными органами власти. Использование института прямого президентского правления позволяет усилить контроль федерального центра за состоянием единого правового пространства на всей территории федеративного государства.

Можно выделить ряд специфических признаков исключительного режима во всех его разновидностях, характеризующих его как демократическое учреждение, призванное служить интересам нации и не угрожать ее духовным ценностям:

1. В правовом государстве исключительные режимы служат оружием осуществления государственно-правовой политики, направленной на укрепление основ государства, недопущение перерастания временного особого режима в диктатуру. Исключительный режим основывается на Конституции РФ и общепризнанных принципах и нормах международного права, гарантирующих демократичность и справедливость применения мер чрезвычайного характера. Введение исключительного режима предопределено возможностью возникновения в процессе развития общества и государства крупномасштабных экстремальных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, создающих реальную, чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности личности, общества или государства в целом.

2. Цели и задачи исключительного режима состоят в предупреждении и устранении последствий социальных катаклизмов, обеспечении безопасности граждан, защите их прав и свобод, основ конституционного строя, интересов общества и государства, восстановления законности и правопорядка.

3. Всеобщность, универсальность предмета правового регулирования чрезвычайного законодательства, все стороны социальной, экономической, правовой, административно-политической сфер в той или иной мере регулируются нормами чрезвычайного права в условиях введения исключительного правового режима.

4. Наличие особого (чрезвычайного) законодательства, назначение которого выражается в его функциях: а) регулятивной, проявляющейся в воздействии правовых предписаний на поведение людей с целью формирования прав и обязанностей участников общественных отношений, складывающихся в условиях чрезвычайных ситуаций; б) охранительной, связанной с непосредственной охраной тех социальных ценностей, на которые происходит посягательство при возникновении экстремальных обстоятельств; в) стабилизирующей, направленной на нормализацию последствий кризисных событий.

5. Применение норм чрезвычайного законодательства приводит к перераспределению взаимных прав и обязанностей гражданина и государства: расширению полномочий органов государственной власти за счет ограничения правового статуса личности.

6. Экстремальная обстановка, предопределяющая введение исключительного режима, предполагает создание особых органов власти с особыми задачами и функциями, сосредоточивающих в своих руках огромные полномочия по преодолению кризисной ситуации и непосредственно отвечающих за исполнение чрезвычайного законодательства.

7. Исключительный режим отличается специфическим набором правовых средств: а) специфическим механизмом правового воздействия, выражающимся в создании «режима правовых ограничений»; наличием в чрезвычайном законодательстве только императивных норм, не допускающих никаких отступлений от своего содержания, так как малейшее отклонение от смысла чрезвычайных законов может привести к грубейшему нарушению законности и, значит, к ущемлению конституционных прав и интересов граждан; б) закреплением в чрезвычайном законодательстве возможностей применения «чрезвычайных мер» в рамках вводимого особого правового режима осуществления государственной власти, направленных на спасение, восстановление, обеспечение жизнедеятельности и правопорядка в условиях экстремальной обстановки (комендантский час, запрещение собраний, митингов, забастовок и т.п.); в) краткосрочностью действия правовых средств во времени и ограниченностью в пространстве: акты чрезвычайного законодательства применяются в пределах территории и на период объявления чрезвычайного или военного положения, а равно введения прямого президентского правления.

При сохраняющихся особенностях между различными видами исключительных режимов общее состоит в том, что каждый из них характеризуют, во-первых, концентрация власти и, во-вторых, ограничение основных прав и свобод. При этом степень концентрации власти и ограничения основных прав в зависимости от вида исключительного режима может варьироваться - от незначительного (в условиях введения режима прямого президентского правления) - до значительного (в условиях действия режима военного положения). Исключительный режим - это тонкий и достаточно своеобразный инструмент, который достигает своих целей при определенных условиях - коренящихся в государственном строе, социально-правовых гарантиях. При отсутствии таковых исключительный правовой режим может быть использован как средство подавления политической активности народных масс, борьбы с политической оппозицией. В истории есть немало тому примеров. Так, на закате Римской республики в кризисных ситуациях сенат издавал акт, уполномачивающий высших магистратов для сохранения существующего правопорядка и политического режима прибегать к любым средствам, включая и неправовые. Лишь в XVII-XIX вв., в условиях нарождающегося конституционного строя, исключительные правовые режимы приобретают юридически значимые формы. При этом первоначально, в условиях буржуазно-демократических революций исключительный правовой режим вне зависимости от его терминологического обозначения (осадное, исключительное, чрезвычайное положение и т.п.)*1 приобретал форму «узаконенной диктатуры» и использовался для подавления политических противников.

_____

*1. См.: Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: теория, законодательство, практика. - М., 2001.

Таким образом, исключительный режим можно определить как режим, характеризующийся наличием системы исключительных нормативных и индивидуально-правовых актов, регулирующих поведение и деятельность в условиях вводимого на всей территории страны или в отдельных ее местностях особого правового режима осуществления государственной власти (чрезвычайного или военного положения, прямого президентского правления), допускающего создание временных чрезвычайных органов с властными полномочиями, ограничение прав и свобод граждан в интересах обеспечения их безопасности и охраны основ конституционного строя России. Если более коротко, то исключительный правовой режим можно определить как конституционно установленное положение, при наличии которого государственная власть осуществляется в чрезвычайном (исключительном) порядке. Исключительный режим можно определить как «совокупность исключительных полномочий, в чем бы они не состояли, предоставленных правительственной власти, при наступлении обстоятельств, угрожающих изнутри или извне существованию государства»*1.

_____

*1. Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб., 1908. С. 74.

С формально-юридической точки зрения исключительный правовой режим представляет собой совокупность правовых норм, определяющих: основания введения исключительного режима; государственные органы, полномочные вводить исключительный режим; порядок введения такого режима и пределы его действия; специфический правовой режим деятельности органов государственной власти и иных организаций, пределы ограничения прав и свобод граждан и др.

Исключительный правовой режим предполагает установление специфического режима деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий, организаций и учреждений независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, а также общественных объединений, режима, который допускает определенные ограничения прав и свобод граждан, прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей. Особый правовой режим является временной мерой и может вводиться исключительно в интересах обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя.

Исключительный правовой режим - это жесткий способ ограничения, в котором доминирующее место занимают нормы чрезвычайного законодательства, состоящие главным образом из запретов, обязанностей, правовых ограничений и т.д. Использование правоограничительных мер увеличивает шансы эффективного правового воздействия на сознание и поведение субъектов в условиях кризисной обстановки, на достижение ими социально-полезного результата.