§ 3. Концепция реформирования института опеки и попечительства

Анализ отношений по установлению, осуществлению и прекращению опеки и попечительства, а также истории соответствующего института законодательства показал, что в настоящее время назрела необходимость систематизации норм об опеке (попечительстве) и ее видах, преобразования их совокупности в систему. Требуется не только изменить содержание отдельных норм или добавить недостающие, но и придать институту опеки и попечительства новую форму, обеспечивающую его структурное единство.

В настоящем параграфе рассматриваются перспективы совершенствования законодательства об опеке и попечительстве как на федеральном, так и на региональном уровнях.

1. Федеральный закон "Об опеке и попечительстве": необходимость принятия, содержание

Опека и попечительство как институт законодательства требует аккумуляции разрозненных в настоящее время норм в едином нормативном акте, содержащем принципы и задачи института, включающем в себя все необходимые для комплексного правового регулирования нормы.

Возможность принятия специального акта, посвященного опеке и попечительству, не обсуждается в современной юридической литературе. В последний раз подобная инициатива была предпринята в конце XIX в.*(583), но ее осуществление оказалось невозможным в связи с подготовкой проекта Гражданского Уложения. Как видно из проектов устава об опеках и попечительствах, а также Гражданского Уложения, авторы второго документа проигнорировали предложения, выработанные авторами первого. Положения, которые оказались в проекте Уложения, концептуально отличались от содержания предыдущего законопроекта.

В современных условиях принятие специального федерального закона об опеке и попечительстве представляется автору оптимальным способом совершенствования структуры и содержания института опеки и попечительства. Тем не менее мы не исключаем другого пути развития законодательства об опеке и попечительстве, в частности, внесения изменений и дополнений в Гражданский и Семейный кодексы РФ, а также принятия иного Федерального закона - "Об организации и деятельности органов опеки и попечительства". Соответствующие предложения по совершенствованию норм этих Кодексов представлены нами в Государственную Думу РФ. Однако идея о необходимости принятия специального Федерального закона "Об опеке и попечительстве" представляется во всяком случае плодотворной.

В пользу принятия закона могут быть приведены следующие аргументы. Основные вопросы опеки и попечительства заслуживают именно законодательного, а не подзаконного урегулирования. Это утверждение следует из особой роли института опеки и попечительства в обеспечении субъективных гражданских прав личности. Подзаконный акт, исходящий от органов исполнительной власти, может регулировать лишь некоторые отдельные отношения. Так, определение размера средств, выплачиваемых опекунам из бюджета на том или ином основании, вполне может осуществляться постановлением Правительства РФ или даже актом иного федерального органа исполнительной власти, поскольку решение данного вопроса изменяется в зависимости от построения межбюджетных отношений и иных причин.

В настоящее время Министерство образования РФ готовит к принятию постановление об утверждении Инструктивно-методических рекомендаций по вопросам опеки и попечительства над несовершеннолетними. Этим актом (в отсутствие специальных законодательных положений) намечено урегулировать такие вопросы, как выбор опекуна из нескольких кандидатур, запрет органа опеки и попечительства на переезд несовершеннолетнего, степень контроля этого органа за исполнением опекунами и попечителями своих функций, порядок проведения обследования условий жизни подопечных, последствия прекращения опеки и попечительства и проч. Многие из этих положений фактически затрагивают вопросы правоспособности физических лиц, осуществления ими своих субъективных прав, т.е. отношения, требующие законодательного регулирования. Принятие такого акта противоречит содержанию ст. 3 ГК РФ, в соответствии с которой министерства "могут издавать акты, содержащие нормы гражданского права, в случаях и в пределах, предусмотренных настоящим кодексом, другими законами и иными правовыми актами".

Необходимым актом должен быть именно федеральный закон. Практика применения положений Гражданского и Семейного кодексов РФ показывает, что в правоприменительной деятельности возникает целый ряд проблем и затруднений (по вопросам назначения опекунов и попечителей, выдачи разрешений на отчуждение жилых помещений, привлечения опекунов и попечителей к ответственности и многим другим вопросам). Их разрешение связано с осуществлением субъективных гражданских прав подопечных (права собственности, права на выбор места жительства и пр.). В этой связи правовые нормы, регулирующие такие отношения, в соответствии со ст. 71 Конституции РФ не могут быть закреплены в законодательстве субъектов РФ.

Из названных ранее признаков опеки (попечительства) как формы устройства со всей очевидностью вытекает необходимость всеобъемлющего правового регулирования отношений, возникающих в связи с установлением опеки (попечительства). В этом институте присутствуют не только нормы о правах и обязанностях опекунов, но и нормы о правах подопечных, о правах, обязанностях и ответственности органа опеки и попечительства; не только нормы материального, но и нормы процессуального характера. Рассредоточение этих норм в разных актах не исключено, однако потребность института опеки и попечительства сегодня состоит в том, чтобы охватить их содержание общими для всего института принципами. С этой целью необходима фиксация норм "общей части" института в специальном федеральном законе об опеке и попечительстве (возможно, Опекунском кодексе). Предлагаемый закон помимо принципов должен содержать и основные нормы, непосредственно регулирующие отношения, входящие в предмет института.

Заметим, что российский законодатель, определяя, например, порядок регистрации актов гражданского состояния или устанавливая положения об ипотеке, имел возможность, восприняв опыт Французского гражданского кодекса, закрепить все необходимые положения в ГК РФ*(584). Однако же в России одновременно с Гражданским кодексом РФ, закрепляющим лишь общие положения в указанных сферах (ст. 47, 334-358 ГК РФ), приняты и действуют Федеральный закон "Об актах гражданского состояния"*(585), Федеральный закон "Об ипотеке (залоге недвижимости)"*(586)  и немало других специальных законов. Следовательно, идея о подобном законе об опеке имеет право на существование. При этом его принятие не требует исключения отдельных правил об опеке и попечительстве из действующих Гражданского и Семейного кодексов РФ, которые закрепляют в основном общие положения об осуществлении опеки.

Федеральный закон призван сосредоточить в себе принципы (начала) правового регулирования отношений в области опеки и попечительства, которые в настоящий период нигде четко не закреплены и даже скорее находятся "между строк" законодательного материала.

Вторая его задача - наиболее полным образом урегулировать порядок деятельности органов опеки и попечительства в данной сфере, что не удается в настоящее время осуществить при помощи норм ГК РФ. В особенности необходимо подробное правовое регулирование обязанностей органов опеки и попечительства по выявлению и устройству под опеку или попечительство (если это необходимо и возможно) всех категорий нуждающихся в попечении лиц, а не только детей, поскольку эта задача в отношении детей возложена сегодня на семейное законодательство. Кроме того, назрела необходимость на уровне закона закрепить положения о распоряжении имуществом подопечных, о той роли, которую в этом играют органы опеки и попечительства, правила об ответственности последних, а также опекунов и попечителей за вред, причиненный личности или имуществу подопечного.

Третья задача - обеспечить эффективность опеки и попечительства за счет внедрения различных моделей, видов опеки - от абсолютно безвозмездной (традиционной) до опеки, осуществляемой за плату или иное вознаграждение. Возможность существования закона об этом установлена в самом ГК РФ (п. 1 ст. 36).

Иными словами, институту опеки и попечительства требуется "общая часть", отвечающая требованиям времени и задачам охраны интересов недееспособных или не полностью дееспособных лиц. Как отмечалось, во многих правовых системах эта общая часть (впрочем, вместе с особенной) помещается в актах гражданского законодательства. Исключение составляет, в частности, англосаксонская система, располагающая, напротив, лишь актами специального действия, но не кодексами. Так, например, вопросы опеки регулируются в Великобритании Законом об опеке над несовершеннолетними 1971 г., Законом об опеке 1973 г., Законом о заботе о детях 1980 г.*(587)  В Канаде аналогичные акты были приняты в целом ряде провинций - Закон провинции Манитоба о соблюдении интересов детей 1974 г., Законы провинций Нью-Брасуик и Новая Шотландия об опеке детей 1973 г. и 1967 г.*(588)  В Финляндии в гражданско-правовой сфере отчасти действует кодифицированный акт - Свод законов 1734 г. В 1987 г. в этом государстве вступил в силу специальный Закон об опеке и попечительстве, которым усилен контроль за их осуществлением со стороны муниципальных органов и суда*(589). Приведенные примеры не являются доказательствами необходимости принятия аналогичного закона в России, они лишь демонстрируют, что наличие подобных актов в правовых системах допустимо.

Аргументом в пользу принятия федерального закона должно служить и состояние практики действия регионального законодательства. Многие субъекты РФ, как уже отмечалось, устраняют пробелы в федеральном "правовом поле" с помощью своих актов. Часть таких законов не вызывает возражений - они носят название "Об организации работы (деятельности) органов опеки и попечительства" и регулируют именно организацию деятельности таких органов. Однако встречаются и акты ("законы об опеке"), устанавливающие те или иные субъективные гражданские права и обязанности опекунов и попечителей, подопечных лиц или определяющие порядок их осуществления, что категорически недопустимо по обозначенной причине - данные отношения подлежат регулированию только с помощью норм гражданского законодательства, а следовательно, только с помощью федеральных актов*(590).

Следует учесть и еще одно обстоятельство. Единые акты, посвященные правовому регулированию определенной сферы общественных отношений (Законы РФ "О банках и банковской деятельности", "Об инвестиционной деятельности", "О валютном регулировании и валютном контроле", "О товарных биржах и биржевой деятельности" и проч.), всегда удобны в применении. Соображения удобства, безусловно, не могут являться основными для принятия закона, но тем не менее должны учитываться. Одна из задач принятия федерального закона - собрать воедино, систематизировать положения об опеке и попечительстве, безусловно, не дублируя уже имеющиеся.

Итак, всеми названными причинами в совокупности объясняется, по мнению автора, необходимость принятия федерального закона "Об опеке и попечительстве", текст которого составлен автором настоящей работы и приложен к ней (далее - проект закона об опеке).

Стратегия формирования института представляется следующей. На уровне федерального законодательного акта должны быть четко зафиксированы принципы, задачи института, система законодательства об опеке и попечительстве, задачи и полномочия органов опеки и попечительства, требования к личности опекуна (попечителя), порядок осуществления опеки и попечительства, порядок управления имуществом подопечного, основания прекращения опеки и попечительства, положения об ответственности органов опеки и попечительства, а также опекунов (попечителей). Данные нормы должны носить императивный характер, поскольку того требует охрана интересов подопечного лица.

Диспозитивными могут быть только положения, касающиеся условий исполнения опекунами (попечителями) своих обязанностей, что позволит придать опеке и попечительству необходимую динамику. Как уже отмечалось в первой главе настоящей работы, в целях наибольшего использования потенциала опеки и попечительства необходимо использовать не только неимущественные интересы лиц, желающих стать опекунами и попечителями, но и их имущественную заинтересованность. По мнению автора, диспозитивность в регулировании данных отношений можно обеспечить путем закрепления общих положений об условиях осуществления опеки и попечительства. Эти положения должны применяться, если иное не предусмотрено при установлении опеки (попечительства) или позже, в любой момент - соглашением органа опеки и попечительства и опекуна (попечителя). Выбор названными субъектами условий осуществления опеки (попечительства) может осуществляться как из вариантов, предложенных законодательством (например, при опеке или попечительстве над несовершеннолетними можно выбрать такой вид опеки, как передача ребенка в приемную семью), так и свободно, по их усмотрению.

Предлагаемый проект закона об опеке предусматривает возможность заключения договоров о выплате вознаграждения за исполнение обязанностей опекуна (попечителя). Порядок заключения и исполнения таких соглашений, по нашему мнению, должен устанавливаться положением, утверждаемым Правительством РФ. Однако такой подзаконный акт может лишь установить разумные границы свободы выбора сторон соглашения (предельный размер вознаграждения, максимальные сроки выплаты и проч.), но не диктовать всех условий, в противном случае идея о максимальном учете интересов всех сторон правоотношений по опеке (попечительству) не найдет реализации.

Императивного воздействия норм федерального законодательства не требуется в вопросах: определения перечня органов опеки и попечительства, а также распределения между ними функций по опеке и попечительству над различными категориями подопечных; передачи органом опеки и попечительства отдельных своих полномочий другим органам или лицам; формирования и определения компетенции органов и должностных лиц, осуществляющих контроль за надлежащим исполнением органами опеки и попечительства их обязанностей; установления дополнительных форм поддержки опеки и попечительства. По этим вопросам в соответствии со ст. 72 Конституции РФ допустимо принятие законодательных актов субъектов РФ.

Исходя из всего вышесказанного, предлагается следующая структура проекта закона об опеке.

Глава 1. Общие положения.

Глава 2. Органы опеки и попечительства: понятие и функции.

Глава 3. Правовой статус опекунов и попечителей.

Глава 4. Правовой режим имущества подопечных.

Глава 5. Прекращение опеки и попечительства.

Глава 6. Государственная поддержка опеки и попечительства.

Глава 7. Ответственность при осуществлении опеки и попечительства.

Глава 8. Заключительные положения.

Такой федеральный закон призван сыграть объединяющую и системообразующую роль в правовом регулировании опеки и попечительства. Разумеется, данным актом весь институт не исчерпывается. Отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, должны регулироваться ГК РФ, предлагаемым федеральным законом и, возможно, принимаемыми в соответствии с ним иными федеральными законами и правовыми актами Российской Федерации, а также законами ее субъектов. Отношения по опеке и попечительству над несовершеннолетними подлежат также регулированию СК РФ и иными актами семейного законодательства.

Иерархия указанных актов является традиционной. В институте опеки и попечительства большую юридическую силу имеют нормы, закрепленные в ГК РФ, а нормы предлагаемого проекта закона об опеке не должны и не могут им противоречить в силу указания п. 2 ст. 3 ГК РФ. Нормы, регулирующие отношения, возникающие в связи с установлением, осуществлением и прекращением опеки или попечительства, которые расположены в иных актах, должны соответствовать ГК РФ и закону об опеке. Так, например, нормы тех или иных законов, устанавливающие порядок участия несовершеннолетних в соответствующих правоотношениях (например, Закона РФ "О медицинском страховании граждан в Российской Федерации"), не должны противоречить правилам закона об опеке о представительстве интересов подопечных*(591).

Введение в правовую систему закона об опеке не потребует изменения или дополнения существующих актов, за некоторыми исключениями. Так, принятие концепции опеки (попечительства) как родового понятия, допускающего существование ее отдельных видов, потребует изменения структуры и содержания разд. VI СК РФ "Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей". Представляется, что с учетом сущности возможных форм устройства детей, с учетом того, что форм индивидуального устройства может быть только две - усыновление или опека (попечительство), структура разд. VI СК РФ должна быть следующей (соответствующие изменения предложены в приложении):

Глава 18. Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей.

Глава 19. Усыновление (удочерение) детей.

Глава 20. Опека и попечительство над детьми.

Глава 21. Устройство детей в специальные учреждения.

Глава 20 СК РФ должна содержать общие правила об опеке над детьми, а также положения об отдельных видах опеки, которыми могли бы быть признаны приемная семья, возможно, детский дом семейного типа, патронатная семья.

Необходимость появления последней, специальной главы "Устройство детей в специальные учреждения" обусловлена не только принципиальными отличиями во всех трех формах устройства (первая и вторая - формы индивидуального устройства, причем первая - форма постоянного устройства), но и тем, что правовое положение ребенка, переданного в специальное учреждение, действующим законодательством практически не регулируется, несмотря на огромное число помещенных в такие учреждения детей. Однако правовое регулирование устройства недееспособных или несовершеннолетних лиц в специальные учреждения должно являться предметом отдельного научного исследования.

2. Соотношение федерального законодательства об опеке и попечительстве с законодательством субъектов РФ

Современное законодательство субъектов РФ ("региональное") в сфере опеки и попечительства регулирует в соответствии с п. 1 ст. 31 ГК РФ лишь отношения по поводу опеки (попечительства) над несовершеннолетними. Как было ранее показано в работе, региональное законодательство в последние два года стремительными темпами вводит новые формы устройства детей, смежные с опекой. Внедряется не только патронат, предусматриваются и иные, также неизвестные действующему федеральному законодательству формы устройства - социальные гостиницы*(592), семейная группа*(593), семейно-воспитательные группы; шефские, гостевые семьи*(594), детские дома патронатного воспитания*(595).

Разнообразие предусматриваемых субъектами РФ форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей, а также разнообразие возможных видов опеки вполне допустимо с позиции учета специфики традиций, национально-культурных особенностей, а также экономического положения конкретного региона. Известно, что многие народности вообще не допускают призрение детей или стариков вне семьи и в современной сложной экономической ситуации продолжают свои вековые традиции. Недаром положения о патронатной семье, о воспитании детей за плату обнаружены нами в основном в законодательстве административно-территориальных субъектов и в законодательстве только четырех из двадцати одной республики (национально-государственного образования).

А.Д. Джабраилова, анализируя обычное право дагестанцев и лезгин, отмечала, что в досоветский период у народов Дагестана обязанности воспитания осиротевших детей возлагались на родственников мужа по отцовской линии. "Отказ от опеки по адату допускался, но осуждался обществом"*(596). Такое осуждение, оказывается, способно выступить куда более эффективным стимулятором принятия опеки, чем плата, пособия, льготы и иные меры социального характера. Сходные традиции имеют место, например, и в жизни бурят. К.Д. Басаева отмечает, что в бурятском быту "одиночки, не имеющие семей, бездетные вдовы и вдовцы, сироты не оставались без присмотра или приюта, а жили с ближними или даже дальними более или менее обеспеченными родственниками"*(597). Эти традиции сохранены у многих народов и сейчас. Нет сомнений в том, что подобную специфику отношений по осуществлению социальной заботы, складывающихся в регионах России, необходимо законодательно учесть, а названные традиции нужно изучать и пропагандировать.

При определении компетенции субъектов РФ в данной сфере нам представляется целесообразным использование принципа централизации. Как отмечается в литературе, в настоящее время российский конституционализм приближается к централизованной модели, "что обусловлено, в определенной мере, особенностью развития правовой культуры России на современном этапе"*(598). При учете региональной специфики следует иметь в виду, что, к сожалению, акты нормотворчества субъектов РФ далеко не всегда по содержанию соответствуют федеральному законодательству. Однако есть и еще более важное обстоятельство - в законах субъектов РФ в анализируемой сфере, как правило, присутствуют гражданско-правовые по природе нормы. Такое положение неслучайно. Оно свидетельствует о том, что необходимые для опеки и попечительства правовые нормы появляются именно там, где нужда в них особенно велика - на местах, в регионах. При этом региональный законодатель подчас интуитивно пытается урегулировать отношения по устройству детей при помощи такого инструмента, как гражданско-правовой договор.

Эта проблема требует незамедлительного разрешения. Нужно как можно скорее унифицировать на уровне федерального законодательства подход к правовому статусу лиц, принимающих ребенка на воспитание. Такая унификация должна заключаться в легальном закреплении опеки (попечительства) как родового понятия и допущении существования отдельных видов опеки.

При таком подходе субъект Федерации будет вправе установить для своего региона особенности того или иного вида опеки (попечительства) над детьми. Однако при этом необходимо учитывать, что отношения представительства могут быть урегулированы только федеральным законодательством. Поэтому региональное правовое регулирование возможно лишь применительно к отношениям "орган опеки и попечительства - опекун (попечитель)".

Вторая сфера, в которой допустимо правотворчество субъектов РФ, - это система органов опеки и попечительства. Кодекс о браке и семье РСФСР 1969 г. в ст. 120 устанавливал, что "органами опеки и попечительства являются исполнительные комитеты районных, городских, районных в городах, поселковых или сельских Советов народных депутатов". При этом осуществление функций по опеке и попечительству возлагалось на отделы народного образования - в отношении несовершеннолетних лиц, на отделы здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на отделы социального обеспечения - в отношении дееспособных лиц, нуждающихся в попечительстве по состоянию здоровья. Более подробные правила содержались в Положении об органах опеки и попечительства в РСФСР*(599).

Сейчас, когда Конституция РФ провозгласила самостоятельность местного самоуправления и в то же время установила, что определение общих принципов организации системы органов местного самоуправления относится к вопросам совместного ведения субъектов РФ и Федерации, строить систему органов опеки и попечительства должен, безусловно, сам субъект РФ. Такой подход нашел свое закрепление и в ст. 17 Федерального закона от 28 августа 1995 г.*(600)  "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", согласно которой вопросы создания, компетенции, сроки полномочий, наименования органов местного самоуправления в подобных случаях определяются уставами муниципальных образований в соответствии с законами субъектов РФ. Между тем в соответствии с новым Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступающим в силу с 1 января 2006 г., распределение полномочий между различными органами местного самоуправления будет производиться исключительно на основании устава муниципального образования*(601).

Таким образом, в настоящее время для поиска конкретного органа опеки и попечительства на территории муниципального образования необходимо обратиться к специальному закону субъекта РФ. Анализ регионального законодательства показывает, что, определяя структуру и компетенцию органов опеки и попечительства, многие регионы почти целиком воспроизвели упомянутое Положение об органах опеки и попечительства в РСФСР*(602). В то же время на распределении функций по опеке в некоторых случаях сказалась уже сложившаяся система местного самоуправления. Например, ст. 2 Закона Тюменской области "Об особенностях организации работы по опеке и попечительству" устанавливает, что "функции по опеке и попечительству осуществляют: в отношении несовершеннолетних лиц - органы управления образованием; в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, - органы управления здравоохранением; в отношении несовершеннолетних и дееспособных лиц, нуждающихся в опеке и попечительстве по состоянию здоровья, - органы управления социальной защитой населения".

Несколько иное правило содержится в Законе Свердловской области "Об органах опеки и попечительства в Свердловской области": "Органы местного самоуправления муниципальных образований самостоятельно определяют структуру органов опеки и попечительства муниципального образования в соответствии с требованиями федерального законодательства и настоящего Областного закона. Общее руководство органами опеки и попечительства осуществляет глава муниципального образования, который несет персональную ответственность за результаты их деятельности". Кроме того, согласно этому акту, по решению главы муниципального образования в соответствии с уставом и нормативными актами органов местного самоуправления руководство деятельностью по осуществлению опеки и попечительства может возлагаться на единые специализированные подразделения администрации муниципального образования (отделы или службы по опеке и попечительству, по защите семьи и детства).

Своеобразно осуществляется распределение функций по опеке и попечительству в Алтайском крае. Согласно Закону "Об органах опеки и попечительства" такие функции выполняют органы местного самоуправления. Статья 4 указанного Закона наделяет органы местного самоуправления всеми необходимыми полномочиями в сфере опеки и попечительства, в том числе правом устанавливать опеку (попечительство), освобождать опекунов (попечителей) от исполнения их обязанностей и другими. Однако в крае было принято и Положение об организации работы по опеке и попечительству на территории Алтайского края*(603), в котором было предусмотрено, что осуществление функций по опеке и попечительству передается органами местного самоуправления:

1) муниципальным органам управления образованием в отношении несовершеннолетних лиц, а также в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (включая обучающихся в образовательных учреждениях всех типов в возрасте от 18 до 23 лет), в форме социальной помощи;

2) муниципальным органам здравоохранения в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и детей малолетнего возраста до 3 лет, находящихся в учреждениях здравоохранения, в форме социальной защиты;

3) муниципальным органам социальной защиты населения в отношении совершеннолетних дееспособных лиц, которые по состоянию здоровья не могут самостоятельно осуществлять и защищать свои права и исполнять обязанности, и несовершеннолетних, находящихся в домах-интернатах, приютах.

Иными словами, администрация муниципального образования является своего рода "общим" органом опеки и попечительства, а, например, районный отдел образования (структурное подразделение администрации) - специальным органом, осуществляющим так называемую социальную защиту. Таким образом, совершение фактических действий (например, подбор опекуна) возлагается на отдел образования, а совершение действий юридических (назначение опекуна) - на администрацию района или города.

Еще более оригинальные положения содержатся в Законе г. Москвы "Об организации работы по опеке и попечительству в городе Москве". Анализ статей 2, 5 и 6 этого нормативного акта не позволяет четко определить, кто именно выполняет функции представительства и защиты интересов несовершеннолетних. Помимо того, что органами опеки и попечительства в городе Москве являются районные управы, осуществление функций по опеке и попечительству возлагается также на администрацию района - в отношении несовершеннолетних лиц, на окружные управления здравоохранения - в отношении лиц, признанных судом недееспособными или ограниченно дееспособными, и на муниципальные управления социальной защиты населения - в отношении совершеннолетних дееспособных лиц. Кроме того, отдельные полномочия по защите прав и интересов несовершеннолетних лиц могут быть возложены на некие "уполномоченные службы (организации)". Такими организациями являются на практике детские дома и иные детские учреждения.

Подобное распределение функций по опеке и попечительству между подразделениями органов местного самоуправления и иными организациями может вызвать трудности на практике и влечет усиление "административных барьеров" при осуществлении прав граждан. В частности, возникает вопрос о том, кто именно является законным представителем подопечного в суде (в тех случаях, когда опека или попечительство еще не установлены или когда интересы опекуна и подопечного противоречат друг другу). Или, например, неясно, какой именно орган должен быть стороной договора доверительного управления имуществом, заключаемого в порядке ст. 38 ГК РФ.

В свою очередь "делегирование" полномочий органов опеки и попечительства по устройству детей в семью специальным учреждениям просто недопустимо. Во-первых, такая деятельность противоречит целям, для которых создаются эти юридические лица - воспитательные, лечебные и иные учреждения. Во-вторых, действующая система государственного и муниципального управления в отличие от прежней построена на разграничении функций органов государственной власти или местного самоуправления и функций государственных и муниципальных учреждений.

Конституция РФ предусматривает государственную поддержку детства (ст. 7), закрепляет положение о том, что детство находится под защитой государства (ст. 38). В то же время специальные учреждения не относятся к системе органов государственной власти и местного самоуправления, а кроме того, гражданское законодательство допускает существование учреждений, собственником имущества которых является не государство или муниципальное образование, а физическое или юридическое лицо (частных учреждений).

Действующее законодательство предполагает осуществление функций по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, исключительно органами опеки и попечительства. Это необходимо в целях охраны интересов детей, недопущения совершения должностными лицами, имеющими доступ к информации о детях, действий по незаконной передаче детей на воспитание, в том числе в корыстных целях (ст. 154 УК РФ). Передача полномочий по устройству детей руководителям специальных учреждений увеличивает число лиц, имеющих доступ к информации о детях, фактически оставшихся без попечения родителей, и усложняет контроль за законностью устройства детей в семью. Руководители воспитательных и иных "уполномоченных" учреждений в г. Москве имеют возможность осуществлять передачу детей на "патронатное воспитание" на длительный срок, что, в сущности, является скрытым усыновлением без соблюдения установленной законом судебной процедуры.

Таким образом, передача полномочий по устройству детей воспитательным и иным учреждениям нарушает принцип государственной защиты детства.

Представляется, что орган опеки и попечительства по месту жительства подопечного все же должен быть единым*(604), что, по нашему мнению, следует также из содержания положений ГК РФ. Такой подход не исключает временной передачи отдельных полномочий органом опеки и попечительства другим органам или лицам, а также возможности утверждения тех или иных решений органа опеки и попечительства в судебном порядке.*(605)

В федеральный закон "Об опеке и попечительстве" могут быть включены следующие положения: "Перечень органов опеки и попечительства, а также распределение между ними функций по опеке и попечительству над различными категориями подопечных определяются законом субъекта Российской Федерации. В уставе или ином акте, регламентирующем деятельность соответствующего органа местного самоуправления, должно быть прямо указано на наличие у него статуса органа опеки и попечительства. Законом субъекта Российской Федерации может быть предусмотрено, что орган опеки и попечительства вправе передать отдельные свои полномочия другим органам или лицам".