§ 2. Устройство граждан, нуждающихся в охране их интересов, как вид социальной заботы

Среди обозначенных выше возможных видов социальной заботы важное место занимает устройство граждан. Термин "устройство граждан" используется в немногих действующих правовых актах. Прежде всего речь идет о СК РФ, гл. 18 которого называется "Выявление и устройство детей, оставшихся без попечения родителей". Однако в наименовании разд. VI СК РФ использован иной термин - "формы воспитания детей". Представляется, что такое расхождение является всего лишь редакционной ошибкой законодателя.

Дело в том, что понятие воспитания как процесса воздействия на личность ребенка с целью подготовки его к правильной социализации включает в себя не все из возможных действий, которые приходится совершать усыновителям, опекунам (попечителям) или приемным родителям ребенка. На этих лиц возлагается широкий круг обязанностей, большая часть которых, разумеется, носит неимущественный характер и состоит в осуществлении надзора за ребенком, его воспитании и общении с ним. Однако не меньшая роль отведена законом и обязанностям по представительству и защите интересов детей. Действия во исполнение этой обязанности, вне всякого сомнения, понятием "воспитание" не охватываются. Таким образом, в содержание понятия "устройство" детей, оставшихся без попечения родителей, включается их воспитание.

Исходя из того, что устройство детей - понятие родовое, а усыновление или опека - видовые понятия, иные нормативные правовые акты используют термин "устройство" детей, а не "передача на воспитание", что следует признать абсолютно правильным*(105).

Однако термин "устройство" закон применяет не только по отношению к определению судьбы безнадзорных детей. Данное понятие используется законодателем и в контексте обеспечения прав совершеннолетних граждан. Как правило, в нормативных правовых актах речь идет о трудовом или жилищном устройстве тех или иных категорий граждан. Так, законодательство о здравоохранении упоминает о трудовом устройстве инвалидов*(106), о социально-бытовом устройстве инвалидов и престарелых граждан, страдающих психическими расстройствами*(107). В этих случаях имеется в виду соответственно устройство лица на работу или устройство, размещение для постоянного проживания. Закон РФ "О местном самоуправлении", устанавливая полномочия органов местного самоуправления, употребляет понятие "меры по устройству нуждающихся граждан в учреждения социального обеспечения", что также означает помещение граждан в такие учреждения для постоянного проживания, ухода и (или) надзора за ними.

В русском языке слово "устройство" происходит от глагола "устроить", который, в свою очередь, понимается в широком смысле как "привести в надлежащий порядок, наладить, разместить, расположить где-либо"*(108).

Безусловно, под устройством часто понимается и механизм или агрегат. Однако рассматриваемая юридическая категория - это устройство гражданина, граждан. Поэтому в данном контексте "устроить" - значит "поместить куда-нибудь, определить, пристроить"*(109). "Устроить лицо" в том числе означает и возложить ответственность за него на кого-либо, снять эту ответственность с себя.

Устройство гражданина как вид социальной заботы - это закрепление органами государственного управления (или местного самоуправления) за нуждающимся в социальной заботе гражданином лица (лиц), обязанного(ых) совершать в его пользу в течение определенного времени или без указания срока фактические или (и) юридические действия, направленные на удовлетворение его потребностей, а также отвечать за соблюдение законных прав и интересов нуждающегося в заботе лица.

Устройство в данном смысле отличается от трудоустройства, которое, с юридической точки зрения, в конечном итоге представляет собой заключение трудового соглашения. Устройство как одна из форм социальной заботы сближается с понятием "социально-бытовое устройство", однако не поглощается им. Понятие устройства шире, поскольку может включать в себя не только предоставление жилья, "крыши над головой", но и обеспечение совершения в пользу управомоченного субъекта действий по защите его прав и интересов. Так, устроить лицо, страдающее психическим расстройством, - значит обеспечить не только условия его лечения, но и охрану его имущества, защиту его имущественных и личных неимущественных прав. Предметом деятельности по устройству лица в рассматриваемом смысле могут являться не только фактические, но и юридические действия.

Сущность устройства различается в зависимости от потребности устраиваемого лица. Если гражданам, страдающим физическими недугами, требуется медицинская помощь и посторонний уход, то, например, лица, страдающие психическими расстройствами, нуждаются также в защите и представительстве их прав и интересов.

Иными словами, устройство лица как вид социальной заботы - это закрепление кого-либо за нуждающимся в заботе физическим лицом путем возложения обязанностей по восполнению недостающих физических или психических возможностей лица и ответственности за соблюдение его прав и интересов.

Понятие "устройство гражданина" носит юридический характер. Это связано, во-первых, с тем, что задачей устройства гражданина является обеспечение его прав и интересов. Следовательно, назначение обязанного лица или лиц может быть облечено только в установленные законом формы. Во-вторых, важным признаком устройства является то, что оно осуществляется органами государственной власти и местного самоуправления, на которые возлагаются организационные функции по выявлению лиц, нуждающихся в помощи, и обеспечению социальной заботы в их отношении. Переезд престарелой матери к своим взрослым детям устройством в рассматриваемом смысле не является, поскольку осуществляется вне правового регулирования, по инициативе членов семьи, без вмешательства со стороны закона*(110). В то же время установление одним из детей опеки над матерью, признанной судом недееспособной, представляет собой форму ее устройства, поскольку является правовым способом обеспечения интересов личности.

Легитимация такого понятия, как устройство, может и должна быть осуществлена в рамках законодательства о социальном обеспечении*(111), поскольку право на социальную заботу, как уже было показано, далеко не всегда осуществляется вне правового поля, а, напротив, его осуществление зачастую требует активного вмешательства закона. Необходимо легально закрепить понятие устройства граждан, а также определить основания, по которым должно быть осуществлено устройство в отношении лица.

Под формами устройства граждан следует понимать те правовые конструкции, которые позволяют обеспечить постоянное или временное закрепление за нуждающимся в заботе гражданином одного или нескольких лиц с перемещением гражданина в помещение, принадлежащее этим лицам, или без такового, с предоставлением осуществляющим заботу лицам вознаграждения или без предоставления.

Таким образом, размещение гражданина в специальном учреждении на постоянной или временной основе может выступать как одна из форм его устройства, а понятия "устройство" и "размещение" должны соотноситься как общее и частное.

Формы устройства могут быть различны, а их использование зависит от совокупности многих факторов - национальных традиций, экономической ситуации, демографической ситуации и пр. Так, по инициативе Екатерины II в Екатеринославском наместничестве на старост и старшин возлагалась "обязанность приискивать средства для пропитания малолетних. С этой целью одни должны были отдавать беспомощных сирот состоятельным односельчанам с тем, чтобы они кормили их, а в вознаграждение пользовались до совершеннолетия их трудами. На старосту возлагалась обязанность наблюдать, чтобы эти опекуны содержали малолетних изрядно и не изнуряли работами"*(112).

Советскому праву был известен договор о патронаже над психически больным гражданином, заключаемый в целях его "долечивания в условиях семьи". Н.М. Ершова указывала, что по этому договору полагалось вознаграждение "за больного, не получающего пенсии, - 30 рублей в месяц, за больного, получающего пенсию: так, чтобы общая сумма вознаграждения и пенсии не превышала 30 рублей"*(113). Представляется, что истинная цель данной формы устройства была несколько иной, поскольку осуществлять лечение психического расстройства без участия врача невозможно. Скорее, требовалось размещение вне стен государственных учреждений пациентов, чье поведение не представляет опасности. Такая форма устройства, предполагающая, что на "лечение" гражданина потребуется не более 30 рублей в месяц, по всей очевидности, не могла не нарушать права патронируемых лиц.

Действующее законодательство закрепляет различные формы устройства граждан, одни из которых известны праву давно, а другие являются новыми. Так, в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 января 2002 г., планируется перепрофилирование традиционных интернатов в геронтологические центры, а также внедрение так называемого хосписа на дому*(114).

Формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, установлены ст. 123 СК РФ. Для лиц, страдающих психическими расстройствами, Федеральным законом "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" предусмотрены такие формы, как, например, госпитализация в психиатрический стационар или помещение в психоневрологическое учреждение для социального обеспечения (помещение несовершеннолетних в психоневрологическое учреждение для специального обучения). Предусмотрено и размещение лиц, страдающих психическими расстройствами, утративших социальные связи, в специальные общежития - в случаях когда лицо способно к самообслуживанию и "не склонно к антисоциальным действиям"*(115). Самостоятельной формой устройства лиц, страдающих психическими расстройствами, является передача их в установленном законом порядке под опеку.

Федеральный закон "О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов"*(116) устанавливает формы социального обслуживания, не все из которых представляют собой формы устройства данной категории лиц. К формам устройства можно отнести лишь стационарное социальное обслуживание или социальное (или социально-медицинское) обслуживание на дому. Такой вывод следует из анализа перечня услуг, которые предоставляются гражданам в рамках той или иной формы. Фактически полноценный уход за инвалидом или престарелым лицом, позволяющий ему при недостатке собственных физических сил вести полноценный образ жизни, осуществляется только в двух названных формах. Согласно закону такому устройству подлежат граждане, "нуждающиеся в постоянной или временной посторонней помощи в связи с частичной или полной утратой возможности самостоятельно удовлетворять свои основные жизненные потребности вследствие ограничения способности к самообслуживанию и (или) передвижению". Следовательно, задача этих форм устройства - восполнить недостающие физические возможности лица.

Социальное обслуживание не совпадает с патронажем над дееспособными гражданами. Патронаж не состоит в совершении таких фактических действий, как "организация питания, включая доставку продуктов на дом; помощь в приобретении медикаментов, продовольственных и промышленных товаров первой необходимости" и тому подобных действий, предусмотренных названным законом и направленных на поддержание здоровья лица. Задача патронажа - обеспечение имущественных прав дееспособного гражданина путем совершения, как правило, юридических действий на основании договора поручения или доверительного управления имуществом. Ввиду того, что на помощника при патронаже возлагается далеко не весь груз ответственности за патронируемого (в том числе и ответственности за его действия), патронаж невозможно отнести к формам устройства граждан.

В зависимости от субъекта, осуществляющего социальную заботу, все формы устройства граждан следует разделить на две группы (рис. 2).

                         Формы устройства граждан

                                    │

                  ┌─────────────────┴──────────────────┐

                  ­                                    ­

   Формы индивидуального устройства    Формы неиндивидуального устройства

 Рис.  2.  Формы  устройства   граждан  (в   зависимости   от   субъекта,

           осуществляющего социальную заботу)

Формы индивидуального устройства объединяет то, что социальную заботу в этих случаях осуществляет определенное физическое лицо (лица), при выборе которого применяются установленные законом критерии. На это лицо возлагается исполнение всех обязанностей по оказанию социальной заботы, а также ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих обязанностей. К таким формам устройства относится, например, усыновление ребенка.

Формы неиндивидуального устройства граждан отличаются тем, что гражданин передается на попечение организации, юридического лица. Слово "неиндивидуальное" в данном случае применено нами с тем, чтобы подчеркнуть разницу между закреплением за гражданином физического лица и закреплением за ним юридического лица. Безусловно, конкретные действия в пользу гражданина совершают физические лица, однако они выступают в качестве работников организации, и их личность для самой формы устройства юридического значения не имеет. Так, сотрудники психиатрических стационарных заведений должны обладать не только специальными познаниями, а и иметь определенное состояние здоровья. Однако это требования общего характера. Для самого осуществления социальной заботы в форме устройства гражданина в стационар не имеет значения, какое имя носит врач, сиделка или медицинская сестра. Социальную услугу оказывает организация в целом, а личности непосредственного исполнителя не придается юридическое значение. К неиндивидуальным формам устройства относятся все разновидности размещения граждан в специальных учреждениях, а также социальное обслуживание на дому.

Представляется, что формы устройства можно разделить по названному критерию только на две названные группы, основное отличие между которыми состоит в: а) придании юридического значения личностным качествам гражданина, непосредственно оказывающего помощь и попечение, и б) в наличии или отсутствии обязательного личного исполнения с его стороны.

В то же время в зависимости от длительности отношений по устройству гражданина следует различать следующие формы устройства граждан (рис. 3).

                         Формы устройства граждан

                                    │

                  ┌─────────────────┴──────────────────┐

                  ­                                    ­

   Формы временного устройства              Формы постоянного устройства

 Рис. 3. Формы устройства  граждан   (в   зависимости   от   длительности

         отношений по устройству)

Помещение ребенка, оставшегося без попечения родителей, инвалида, престарелого гражданина или гражданина, страдающего психическим расстройством, в специальное учреждение выступает в качестве формы временного устройства, поскольку не является приоритетным и при первой же возможности должно быть заменено на форму постоянного устройства, которая при этом должна носить индивидуальный характер. Такой же временной формой устройства является и, например, опека и попечительство.

"Устройство" граждан, "формы" такого устройства составляют "понятийную сеть" специальных юридических категорий, которая, как отмечает А.М. Васильев, создает "теоретический образ общей картины", позволяет обнаружить пробелы в теории и установить "тенденции в познании предмета"*(117).

Принципами осуществления устройства нуждающихся в социальной заботе граждан следует признать:

- приоритет форм индивидуального устройства. Очевидно, что человек как существо социальное нуждается в тесной личной привязанности, которую ему не всегда может обеспечить проживание в стенах специального социального или медицинского учреждения. Таким образом, приоритетными формами устройства следует считать усыновление, опеку и иные формы индивидуального устройства граждан;

- учет интересов и желания лиц, нуждающихся в социальной заботе, при осуществлении устройства. Не все категории граждан, нуждающихся в заботе, способны выразить свои пожелания и в достаточной степени осознавать свои интересы. В тех случаях, когда это возможно, когда гражданин дееспособен, устройство должно осуществляться только в той форме, которая им выбрана (при наличии материальной возможности). Так, граждане пожилого возраста и инвалиды могут проживать "в условиях стационарного обслуживания", хотя в ближайшее время им придется перечислять на счет соответствующих учреждений все большую часть своих пенсий*(118). В то же время несовершеннолетние лица не вправе самостоятельно совершать юридически значимые действия. Объем их дееспособности в гражданско-правовых и семейно-правовых отношениях определяется в соответствии с положениями ст. 26-28 ГК РФ, ст. 57 СК РФ и других норм. В соответствии со ст. 57 СК РФ следует как минимум выяснять мнение ребенка по поводу его устройства в той или иной форме;

- гарантированность осуществления прав граждан, в отношении которых осуществляется устройство. Данный принцип может быть реализован при условии четкого правового регулирования оснований и условий ответственности органов и лиц, осуществляющих устройство граждан, а также тех физических лиц или организаций, на которых непосредственно возлагаются обязанности по защите прав и интересов нуждающихся в социальной заботе граждан;

- государственную поддержку органов местного самоуправления, общественных объединений, иных организаций и граждан, осуществляющих деятельность по устройству граждан. Совершенствование такой поддержки должно производиться в разных направлениях. Часть из тех мер, которые могут быть предприняты, предложена в § 4 гл. 3 настоящей работы.

Опека и попечительство - один из видов социальной заботы, заключающийся во временном индивидуальном устройстве подопечного лица.