§ 7. Порядок финансирования социально-культурных мероприятий

Самым многочисленным подразделением сметно-бюджетного финансирования являются социально-культурные ме­роприятия, которые охватывают образование, подготовку кад­ров, культуру и искусство; средства массовой информации; здравоохранение; физическую культуру; мероприятия в области молодежной политики и социальное обеспечение.

В условиях рынка финансирование социально-культурных мероприятий претерпело значительные изменения. Теперь на­ряду с бюджетными средствами активным источников финанси­рования являются внебюджетные средства, главным образов до­ходы от предпринимательской деятельности. Рассмотрим фи­нансовую ситуацию, сложившуюся в сфере социально-культурной деятельности государства, на примере финансирования об­разования и здравоохранения.

Законом РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. № 3266—1 (в ред. от 16 ноября 1997 г.) предусмотрено, что «право на полу­чение образования является одним из основных и неотъемле­мых конституционных прав граждан Российской Федерации». Одновременно введено сочетание бесплатного и платного обра­зования в образовательных учреждениях РФ.

Гражданам Российской Федерации гарантируется получение бесплатного общего (начального общего, основного общего и среднего (полного) общего) образования и на конкурсной осно­ве бесплатного профессионального образования в государствен­ных, муниципальных образовательных учреждениях в пределах государственных образовательных стандартов, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

Финансирование образовательных учреждений осуществля­ется на основе государственных (в том числе ведомственных) и местных нормативов, определяемых в расчете на одного обу­чающегося, воспитанника по каждому типу и виду образова­тельных учреждений.

Как было сказано ранее, наряду с бесплатным образованием допускаются платные дополнительные образовательные услуги (в виде обучения по дополнительным программам, преподава­ние специальных курсов и циклов дисциплин; репетиторство и другие услуги). Но эти услуги должны быть дополнительным видов занятий после образовательных программ и государствен­ных образовательных стандартов. Данные услуги не относятся к предпринимательской деятельности.

Первым подразделением образования является общее обра­зование, которое включает систему общеобразовательных школ: детские сады, школы начальные, неполные средние и средние, а также школы-интернаты.

В большинстве своем школы являются государственными и муниципальными, т.е. бюджетными, учреждениями. Для опре­деления расходов каждой школы берется число классов и коли­чество обучающихся в них детей. Класс — основной показатель установления расходов школы. От количества классов исчисля­ется большая часть школьных расходов. Основные из них — за­работная плата учителям, административно-обслуживающему и учебно-вспомогательному персоналу, расходы на наглядные по­собия (компьютеры, графопроекторы и др.), которые постоянно возрастают. Остальные средства расходуются на канцелярские и хозяйственные потребности (отопление, освещение, ремонт школьных зданий и т.д.).

В сельских школах с малым количеством учащихся нормати­вы финансирования должны обеспечивать все расходы школы независимо от количества обучающихся.

Следующим подразделением образования является профес­сиональное образование. Оно включает:

начальное профессиональное образование, т.е. профес­сионально-технические училища и специальные училища;

среднее профессиональное образование — средние специ­альные учебные заведения, т.е. техникумы, а также подготовка и повышение квалификации;

высшее профессиональное образование — это главным образом высшие учебные заведения. Кроме того, имеются про­чие учреждения и мероприятия в области образования.

Порядок финансирования государственного, муниципаль­ного образовательного учреждения определяется Типовым по­ложением о соответствующем типе и виде образовательного уч­реждения. Нормативы финансирования в негосударственных образовательных учреждениях не могут быть ниже нормативов финансирования аналогичных государственных, муниципальных образовательных учреждений на данной территории.

Кроме бюджетных источников финансирования, выступаю­щих в качестве основных, законодательством допускается при­влечение дополнительных финансовых, в том числе валютных, средств в виде платы за дополнительные образовательные услу­ги, а также добровольных пожертвований и целевых взносов юридических и физических лиц, включая иностранных.

Разнообразие источников финансирования определяет и по­рядок финансово-хозяйственной деятельности образовательного учреждения. Кроме сметы, отражающей бюджетное финансиро­вание, оно может иметь свой бухгалтерский баланс и расчетный счет, а также валютный счет. Финансирование и материальные средства образовательного учреждения изъятию в конце финан­сового года не подлежат и не могут засчитываться в объем фи­нансирования следующего года.

В организации и финансировании образовательных учреж­дений большую роль играют учредители, в лице которых могут выступают:

а) органы государственной власти и управления, органы ме­стного самоуправления;

б) отечественные, иностранные и зарубежные предприятия, учреждения всех форм собственности, их объединения и ассо­циации;

в) отечественные, иностранные и зарубежные общественные и частные фонды;

г) граждане РФ и других государств.

Допускается создание образовательного учреждения не­сколькими учредителями. Отношения между учредителем и об­разовательным учреждением определяются договором, в кото­ром предусматриваются порядок и условия финансового обес­печения образовательного учреждения.

Теперь рассмотрим порядок финансирования высших учеб­ных заведений. В условиях рынка он значительно изменился. Бесплатное образование гарантируется гражданам Российской Федерации, прошедшим конкурсы и если образование данного профессионального уровня гражданин получает впервые. Ос­новными показателями, определяющими суммы средств на фи­нансирование учебных заведений, являются количество студен­тов и число групп раздельно по дневному, вечернему и заочно­му обучению. Сумма средств определяется по государственным образовательным стандартам.

В последние годы активно развивается законодательство в сфере образования. Федеральным законом РФ от 13 января 1996 г.* были внесены изменения и дополнения в закон «Об об­разовании», а Федеральный закон РФ от 22 августа 1996 г. пол­ностью посвящен вопросам высшего и послевузовского профес­сионального образования. Постановлением Правительства РФ от 24 июня 1996 г. было утверждено «Положение о стипенди­альном обеспечении и других формах социальной поддержки студентов».

* Российская газета. — 1996. — 23 января.

Расходы на содержание учебного заведения складываются в основном из заработной платы профессорско-преподавательскому составу и административно-хозяйственному персона­лу, стипендии студентам, затрат по производственной практике и командировкам, на приобретение учебников и научной лите­ратуры и т.д.

Из всех расходов высших учебных заведений основными яв­ляются заработная плата профессорско-преподавательскому со­ставу и стипендиальное обеспечение студентов. Постановлением Правительства от 18 марта 1999 г. № 309* повышены тарифные ставки (оклады) Единой тарифной сетки по оплате труда работ­ников организаций бюджетной сферы, финансируемых из всех уровней бюджетов РФ.

* Российская газета. — 1999. — 23 марта.

В отношении студентов продолжает действовать правило, что стипендия является основной формой их денежного обеспе­чения, но теперь она стала более дифференцированной и назна­чается по результатам экзаменационной сессии в зависимости от успехов в учебной (научной) деятельности и материального положения. Ученый совет образовательного учреждения опреде­ляет порядок назначения стипендий различным категориям сту­дентов, а также устанавливает количество стипендиатов и раз­мер стипендий.

Так, назначаются следующие стипендии: обучающимся только на «отлично»; на «хорошо» и «отлично»; в рамках целе­вой контрактной подготовки специалистов; детям-сиротам и лицам, оставшимся без попечения родителей; инвалидам; ли­цам, пострадавшим в результате аварии на Чернобыльской АЭС и других радиационных катастроф в соответствии с законода­тельством РФ; ветеранам боевых действий на территориях дру­гих государств.

Впервые вводятся социальные пособия из средств Фонда со­циальной защиты студентов в соответствии с уставом учебного заведения. Кроме того, студентам выдается доплата на питание, обеспечивается бесплатный проезд на железнодорожном транс­порте один раз в год к месту назначения и обратно.

В последнее время остро встала проблема разграничения ос­новной деятельности образовательного учреждения и его допол­нительных платных услуг. Школы, вузы, техникумы, гимназии и прочие учебные учреждения берут плату и за те мероприятия, которые должны предоставляться бесплатно. В связи с этим Министерство образования РФ в 1999 г. сделало соответствую­щим разъяснения. К бесплатным относятся все учебные меро­приятия, предусмотренные государственными образовательными стандартами высшего и среднего профессионального образова­ния, включая ликвидацию академической задолженности, пере­сдачу контрольных работ, коллоквиумов, зачетов, курсовых и государственных экзаменов, лабораторных, практических работ, прохождение производственных и научных практик. Это отно­сится к основной деятельности образовательного учреждения.

Перевод неуспевающих студентов на платную форму обуче­ния без отчисления, например, нед опускается. Кроме того, сту­денты имеют право бесплатно пользоваться в государственных вузах библиотеками, информационными фондами, а также ус­лугами учебных, научных, лечебных и других подразделений ву­за в соответствии с его уставом.

В условиях развития рынка особое значение приобретают подготовка и переподготовка кадров высшей и средней квали­фикации. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, рост безработицы, создание коммерческих струк­тур и соответственно рабочих мест и должностей требуют новых социально-экономических и технических знаний, постоянного повышения квалификации. В настоящее время широкое разви­тие получает послевузовское образование. При государственных университетах и институтах, а также на самостоятельной основе созданы институты, факультеты, специальные отделения, кол­леджи, курсы и т.д., которые организуют платное обучение и за счет этих средств сами содержат себя.

Органы государственной власти и управления имеют право создавать образовательные учреждения элитарного типа для де­тей, подростков и молодежи, обладающих выдающимися спо­собностями. Для данных учреждений обеспечивается сверхнор­мативное финансирование за счет средств учредителя.

Расходы на здравоохранение занимают важное место в об­щем объеме финансирования социально-культурных мероприя­тий и складываются из затрат на содержание лечебно-профилактических и санитарно-эпидемиологических учрежде­ний, детских профилактических и противоэпидемических орга­низаций и проведение соответствующих мероприятий.

В соответствии с Основами законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г.* организация охраны здо­ровья граждан осуществляется через три основные системы: го­сударственную, муниципальную и частную.

* ВВС РФ. - 1993. - № 33. - Ст. 1318.

К государственной системе здравоохранения относятся нахо­дящиеся в государственной собственности и подчиненные орга­нам управления государственной системы здравоохранения ле­чебно-профилактические, научно-исследовательские и образова­тельные учреждения, фармацевтические организации, аптечные учреждения, санитарно-профилактические учреждения и др.

К муниципальной системе здравоохранения относятся муни­ципальные органы управления здравоохранением и находящие­ся в муниципальной собственности лечебно-профилактические, научно-исследовательские и учреждения образовательные, фар­мацевтические организации, аптечные учреждения и учрежде­ния судебно-медицинской экспертизы.

Частная система здравоохранения также допускается Рос­сийским законодательством. К ней относятся лечебно-профи­лактические и аптечные учреждения, имущество которых нахо­дится в частной собственности, а также лица, занимающиеся частной медицинской практикой и частной фармацевтической деятельностью.

Частная система здравоохранения создается и финансирует­ся частными организациями, общественными объединениями, а также физическими лицами.

Независимо от форм собственности большая часть расходов на здравоохранение направляется на финансирование лечебно-профилактических учреждений и мероприятий как основной организационно-правовой формы медицинского обслуживания в стране. В эту группу входят больницы, поликлиники, амбула­тории, диспансеры, больничные пункты при организациях и т.д. Среди всех медицинских учреждений ведущее место занимают стационарные, в которых больные находятся в течение срока, необходимого для лечения и выздоровления. На стационарные учреждения расходуется более половины денежных средств, вы­деляемых на здравоохранение.

Расходы в медицинских учреждениях складываются главным образом на расходов на заработную плату медицинскому и ад­министративно-хозяйственному персоналу, питание больных по нормам в зависимости от типа учреждения, приобретение меди­каментов и проч.

Обязательными источниками финансирования медицины выступают два: средства бюджета и средства Фонда обязатель­ного медицинского страхования, которые призваны дополнять друг друга. Остальные источники финансирования медицины распространяются только на определенные категории граждан страны.

Наряду с медицинскими учреждениями, обслуживающими население по месту жительства, существуют ведомственные ме­дицинские учреждения для работников соответствующей отрас­ли хозяйства и управления. Так, свои медицинские службы имеются в министерствах обороны, внутренних дел, путей со­общения, морского флота и т.д. — всего более в 20 министерст­вах и ведомствах. Эти медицинские службы Министерству здра­воохранения РФ не подчинены и объединить их оно не может. Медицинские учреждения данных ведомств охватывают около 15% граждан Российской Федерации, которые иногда обраща­ются за медицинской помощью и в поликлиники по месту жи­тельства.

Ведомственная медицина финансируется, как правило, из федерального бюджета и проходит по сметным документам сво­их министерств и ведомств. Таким образом, в целом по государ­ству здравоохранение финансируется из разных источников.

С 1 января 1993 г. в Российской Федерации введено обяза­тельное медицинское страхование, которое постепенно развива­ется и совершенствуется. Суть данной системы состоит в сле­дующем. За каждого гражданина РФ уплачиваются страховые взносы в Фонд обязательного медицинского страхования. Но источники уплаты данных страховых взносов различны. Пере­числим их:

1. Из бюджета как главного источника уплачиваются взносы на медицинское обслуживание малозащищенных слоев населе­ния: пенсионеров, неработающих, школьников, студентов и других категорий.

2. Вторая группа страховых взносов вносится организациями независимо от форм собственности за всех своих работников. В России все граждане застрахованы. Ежемесячно из фонда опла­ты труда отчисляется 3,6%. Из них 0,2% в Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.

Иностранные граждане, находящиеся на территории Россий­ской Федерации, также имеют право на медицинское обслужи­вание. И до последнего времени оно осуществлялось только в соответствии с международными договорами РФ. Но теперь действует «Положение о медицинском страховании иностран­ных граждан, временно находящихся в Российской Федерации», утвержденное постановлением Правительства РФ от 11 декабря 1998 г. № 1488.* Данное положение распространяется только на временно находящихся иностранных граждан в России. Оно не охватывает тех иностранцев, которые:

проживают в нашей стране более 183 дней в году;

работают по трудовым договорам;

находятся в служебных командировках с аккредитацией при МИД РФ или по его приглашению;

пребывают в России с официальным визитом;

имеют право на бесплатную медицинскую помощь в соот­ветствии с международными договорами РФ, в частности граж­дане СНГ.

* Российская газета. — 1999. — 29 января.

Для временно находящихся в России иностранных граждан медицинское страхование распространяется на минимальный перечень медицинских услуг, включающий оказание медицин­ской помощи, в том числе медико-транспортные услуги, в част­ности экстренная эвакуация (репатриация).

Обязательное медицинское страхование предусматривает вы­дачу страхового полиса каждому гражданину РФ, на основе ко­торого он получает право на бесплатное лечение не только в поликлиниках, но и в стационарах, к которым будет прикреп­лен.

В настоящее время организация финансирования медицин­ского страхования осуществляется следующим образом. Меди­цинские учреждения получают плату за лечение не с граждан-пациентов, а за гражданина-пациента со страховых компаний.

Вводится новый принцип финансирования — на душу населе­ния. Ранее бюджетные средства предоставлялись в расчете на число посещений в поликлинику, на число медицинских работ­ников, койко-дней в стационарах.

Создание системы обязательного медицинского страхования началось с 1993 г. 1 июня был учрежден Федеральный фонд обязательного медицинского страхования, а через год уже дей­ствовало 82 региональных фонда, в которых насчитывалось бо­лее 900 филиалов и 240 страховых компаний. Данная система финансирования медицины полностью себя оправдывает.

Особое место в системе социально-культурных мероприятий занимают средства массовой информации, прежде всего госу­дарственное радиовещание и телевидение. Объясняется это тем, что значительная часть средств массовой информации, в том числе радио и телевидение, действуют на платной коммерческой основе и соответственно имеют собственные значительные фи­нансовые средства, а та часть расходов, которая не покрывается собственными доходами, обеспечивается за счет государствен­ной поддержки, т.е. финансируется из бюджета, тем более, что стоимость издательского дела постоянно возрастает. У данных учреждений финансовые отношения строятся по методу бухгал­терского баланса, включая отношения с финансовыми органами и кредитными организациями.

Значительная доля финансирования социально-культурных мероприятий обеспечивается за счет внебюджетных фондов, главным образом Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости населения РФ и фондов обязательного медицинского страхования. Все го­сударственные внебюджетные фонды в совокупности аккумули­руют громадную сумму денежных средств. Их условно можно назвать вторым бюджетом государства.

С 4 января 1999 г. действует новый Федеральный закон «О тарифах страховых взносов в Пенсионный фонд РФ, Фонд со­циального страхования РФ, Государственный фонд занятости населения РФ и в фонды обязательного медицинского страхо­вания на 1999 год»*. Данным законом уточнены размеры страховых взносов и установлены освобождения от их уплаты по всем перечисленным фондам.

* Российская газета. — 1999. — 6 января.

Из этих фондов самым значительным является Пенсионный фонд РФ, за счет которого выплачиваются пенсии, предусмот­ренные Законом «О государственных пенсиях в РСФСР», преж­де всего пенсии по старости, инвалидности, по случаю потери кормильца. Далее осуществляются компенсационные выплаты неработающим трудоспособным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособными гражданами; выплата пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу; выпла­та ритуальных пособий.

Кроме того, из средств Пенсионного фонда РФ выплачива­ются государственные пенсии, финансируемые из федерального бюджета, к которым относятся пенсии военнослужащим и при­равненным к ним по пенсионному обеспечению гражданам, их семьям; компенсации, связанные с аварией на Чернобыльской АЭС; расходы по доставке пенсий; мероприятия по подготовке и переподготовке кадров; капитальные вложения и проектные работы. Из этого же Фонда осуществляется финансирование организации государственного банка плательщиков страховых взносов данной группы. К началу 1999 г. в Российской Федера­ции насчитывалось более 35 млн пенсионеров.

Из Фонда социального страхования РФ финансируются сле­дующие страховые мероприятия: выплата пособий, в том числе по временной нетрудоспособности, которые поглощают боль­шую часть средств Фонда, пособия по беременности и родам; по уходу за ребенком до определенного возраста; при рождении ребенка, на погребения и др. Кроме того, из средств Фонда со­циального страхования РФ финансируется санаторно-курортное обслуживание трудящихся и членов их семей.

Государственный фонд занятости населения РФ предназна­чен для оказания помощи безработным и финансирования ме­роприятий, связанных с безработицей. Он расходуется на про­фессиональное обучение, социальную адаптацию; организацию общественных работ и поддержку сохранения рабочих мест; на выполнение программы материальной поддержки безработных и др. Кроме того, все внебюджетные фонды осуществляют орга­низационные расходы и расходы на содержание своего аппарата управления.