§ 1. Банковская система Российской Федерации. Роль и функции Центрального банка РФ

Банковская система является частью кредитной системы, ко­торая объединяет совокупность банков и кредитных организа­ций. Под кредитной организацией понимают юридическое лицо, которое для извлечения прибыли как основной цели своей дея­тельности на основании специального разрешения центрального банка имеет право осуществлять банковские операции, преду­смотренные законом. Основой банковской системы выступают коммерческие и специализированные банки.

Коммерческий банк — это кредитная организация, имеющая исключительное право осуществлять в совокупности три бан­ковские операции: привлекать вклады денежных средств физи­ческих и юридических лиц; размещать указанные средства от своего имени и за свой счет на условиях возвратности, платно­сти и срочности; открывать и вести банковские счета. Специа­лизированные банки являются разновидностями коммерческих банков, основными чертами которых являются выполнение ими одной или двух операций или обслуживание специфической клиентуры. К ним относят инвестиционные банки, занимаю­щиеся преимущественно операциями с ценными бумагами; ипотечные банки, предоставляющие ипотечный кредит; банки потребительского кредита, предоставляющие потребительский кредит; сберегательные банки, обслуживающие в основном физических лиц; инновационные банки, занимающиеся кредито­ванием венчурного капитала и ряд других.

Банковская система в зависимости от выполняемых банками функций, регламентации и лицензирования может быть универ­сальной или специализированной. Как правило, такое деление связано с историей возникновения банковской системы, по­скольку вначале своего развития банки выполняли все прису­щие им функции и операции и являлись универсальными, в си­лу чего и банковская система, их объединяющая, выступала как универсальная. Такие банковские системы были, например, в Германии, Англии. Позже начали появляться специализирован­ные банки, и банковские системы, сформировавшиеся в это время, представляли собой в основном специализированные банки, что и дало возможность говорить о них как о специали­зированных банковских системах. Примером такой системы могут служить банковские системы США, Японии. Но в на­стоящее время в связи с возросшей конкуренцией между банка­ми и дальнейшим развитием системы банки все больше тяготеют к универсализации. В результате в чистом виде ни универсаль­ных, ни специализированных банковских систем просто нет.

В организационном плане выделяют одноуровневую банков­скую систему, когда все банки выполняют одинаковую роль в экономике и не имеют единого контролирующего и эмиссион­ного центра, и двухуровневую, когда на первый план выделяется центральный банк, который выполняет ряд специфических функций в экономике, что и позволяет ему быть своеобразным банком банков. Сегодня в условиях существования развитых банковских систем все они являются двухуровневыми система­ми, где на первом месте находится центральный банк, а все ос­тальные банки — коммерческие, специализированные (инвести­ционные, ипотечные, сберегательные и др.) — находятся на втором уровне.

Банковская система России в том виде, в каком она сущест­вует в настоящий момент, начала формироваться в конце 80-х гг. XX в. До этого банковская система на протяжении ряда лет вы­ступала как одноуровневая система с небольшим количеством банков и одним кредитным учреждением. К ним относились Государственный банк СССР, Стройбанк СССР, Внешторгбанк СССР и система сберегательных касс. С переходом к рыночной экономике возникла необходимость расширения банковской системы, стали появляться новые банки, которых в 1989 г. на­считывалось уже 43. С этого момента количество банков неук­лонно росло (к концу 1991 г. их количество составило 1357, в 1995 г. — 2517), вплоть до 1996г., который ознаменовался со­кращением числа банков. К концу этого года количество банков составило уже 2030, а в 1997 г. — 1764. Особенно сильное со­кращение числа банков произошло после августовского кризиса 1998 г., когда было отозвано рекордное количество лицензий, причем даже у ряда так называемых системообразующих банков. В настоящее время право на осуществление банковской дея­тельности имеют 1389 кредитных организаций.

Создание целой сети банков потребовало урегулирования банковской системы, и в результате она законодательно была признана как двухуровневая банковская система. Верхним уров­нем ее стал Центральный банк РФ (Банк России), а вторым — коммерческие и специализированные банки.

Основой второго яруса (уровня) в Российской Федерации выступают паевые и акционерные, в основном мелкие и сред­ние, коммерческие банки, капитал многих из которых не дос­тигает того обязательного уровня, который регламентируется Центральным банком (5 млн евро). Коммерческие банки РФ — это универсальные банки, как корпоративные, так и государст­венные, выполняющие операции по привлечению денежных средств, кредитованию, вложению в ценные бумаги, покупке и продаже иностранной валюты, а также расчетно-кассовые опе­рации. В Российской Федерации в настоящее время практиче­ски не развита сеть специализированных банков, которые вы­полняют одну или две основные операции, таких, как инвести­ционные, ипотечные, банки потребительского кредита.

Верхней структурой кредитной системы выступает Цен­тральный банк РФ (ЦБ РФ), который является основным бан­ком страны или банком банков. Центральный банк (Банк Рос­сии) является крупнейшим банком страны, осуществляющим монопольную эмиссию банкнот, регулирующим и контроли­рующим деятельность кредитных организаций, проводящим де­нежно-кредитную политику страны.

В соответствии с российским законодательством Централь­ный банк РФ — государственный банк, уставный капитал кото­рого в размере 3 млрд руб. и иное имущество являются федеральной собственностью (ст. 2 Федерального закона «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)»; далее «О центральном банке ...»). Банк России осуществляет полно­мочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом. Изъятие и обременение обязательствами имущества Банка Рос­сии без его согласия не допускается.

Ключевым элементом статуса Центрального банка РФ, как и всех других центральных банков, является его независимость (ст. 1, 2 и 5 Федерального закона «О Центральном банке ...»), которая связана с его полномочиями — эмиссией (выпуском) банкнот, регулированием денежного обращения, проведением денежно-кредитной, валютной политики. Это проявляется так­же в том, что ЦБ РФ не входит в структуру федеральных орга­нов государственной власти, является юридическим лицом и выступает как субъект публичного права. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъек­тов РФ и органы местного самоуправления не имеют права вмешиваться в деятельность Банка России. В случае такого вмешательства он информирует об этом Государственную Думу и Президента РФ. Кроме того, Банк России может защищать свой статус и полномочия в судебном порядке. ЦБ РФ осущест­вляет свои расходы за счет собственных доходов, не регистриру­ется в налоговых органах, что отражает его финансовую незави­симость. Государство не отвечает по обязательствам Банка Рос­сии, а Банк России не отвечает по обязательствам государства, если они не приняли на себя такие обязательства.

Банк России подотчетен Государственной Думе Федераль­ного Собрания РФ, которая назначает на должность и освобож­дает от должности Председателя Банка России (по представле­нию Президента РФ) и членов Совета директоров, а также на­значает аудитора Банка России и утверждает его годовой отчет и аудиторское заключение, проводит парламентские слушания о деятельности ЦБ РФ, заслушивает доклады председателя о дея­тельности Центрального банка РФ два раза в год.

Особое положение Банка России в банковской системе оп­ределяется и теми основными целями и функциями, которые он выполняет. Основными целями Банка России являются:

укрепление покупательной способности и курса рубля по отношению к иностранным валютам, при этом он выступает как единственный эмиссионный центр;

развитие и укрепление банковской системы РФ, ЦБ РФ выступает как орган банковского регулирования и надзора;

обеспечение эффективного и бесперебойного функциони­рования системы расчетов.

В то же время в отличие от коммерческих банков получение прибыли не входит в цели деятельности Банка России.

Выполнение целей и задач, поставленных перед Централь­ным банком, предполагает наличие определенных функций, ко­торые также законодательно регламентированы (ст. 4 Федераль­ного закона «О Центральном банке ...»):

7. Во взаимодействии с Правительством РФ ЦБ РФ разраба­тывает и проводит единую государственную денежно-кредитную политику, направленную на защиту и обеспечение устойчивости рубля. Первым и основным методом денежно-кредитной поли­тики выступает учетная политика, включающая политику рефи­нансирования (кредитования ЦБ РФ коммерческих банков, в том числе учет и переучет векселей), так как Банк России явля­ется кредитором последней инстанции. Вторым методом денеж­но-кредитной политики Центрального банка является измене­ние процентной ставки по операциям Банка России. В соответ­ствии со ст. 37 Федерального закона «О Центральном банке ...» он может устанавливать одну или несколько процентных ставок по различным видам операций или проводить процентную по­литику без фиксации процентных ставок. Третьим из методов денежно-кредитной политики стала политика открытого рынка, предполагающая покупку и продажу государственных ценных бумаг в целях увеличения или уменьшения денежной массы в экономике. Третьим классическим инструментом, используе­мым Центральным банком, выступает политика минимальных обязательных резервов. Это означает, что каждый коммерческий банк должен перечислять в ЦБ РФ определенную сумму при­влеченных денежных средств. Размер обязательных резервов в процентном отношении к обязательствам кредитной организа­ции (он не должен превышать 20%), а также порядок их депо­нирования в Банке России устанавливается Советом директоров ЦБ РФ (ст. 38 Закона «О Центральном банке ...»).

В целях реализации денежно-кредитной политики Банк Рос­сии может от своего имени осуществлять эмиссию облигаций, размещаемых и обращаемых только среди кредитных организаций. Помимо оказания влияния на устойчивость рубля на внут­реннем рынке. Банк России имеет право проводить валютные интервенции, т.е. покупку-продажу иностранной валюты на ва­лютном рынке для воздействия на курс рубля и суммарный спрос и предложение денег (ст. 41)*, а также устанавливать и публиковать официальные котировки иностранных валют по отношению к рублю. Являясь органом валютного контроля, Центральный банк осуществляет функции валютного контроля, регулирования валютной деятельности в соответствии с Законом «О валютном регулировании и валютном контроле» и другими нормативными актами.

* В скобках указаны статьи Федерального закона «О Центральном банке Россий­ской Федерации (Банке России)».

2. ЦБ РФ монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует их обращение. В настоящее время эмиссия денег яв­ляется прерогативой центральных банков всех стран, и России в том числе. Решение о выпуске и изъятии новых банкнот и мо­нет принимает Совет директоров ЦБ РФ, он же утверждает но­миналы и образцы новых денежных знаков и информирует о своем решении Правительство РФ (ст. 33). Официальной де­нежной единицей Российской Федерации является рубль, со­стоящий из 100 копеек и не имеющий золотого содержания. Выпускаемые банкноты и монеты являются безусловным обяза­тельством Банка России и обеспечиваются всеми его активами. Они обязательны к приему по нарицательной стоимости при всех видах платежей, для зачисления на счета, во вклады и для перевода на всей территории РФ (ст. 30).

Эмиссия наличных денег является основной пассивной опе­рацией — операцией по привлечению денежных средств, кото­рая дает возможность Центральному банку увеличивать денеж­ные средства при необходимости расширения и проведения ак­тивных операций. Именно эта операция — эмиссия денег — выделяет его из состава обычных банков. Помимо эмиссии ЦБ РФ осуществляет прогнозирование налично-денежного оборота, организацию производства, перевозку, хранение банкнот и мо­нет, устанавливает признаки неплатежеспособности денежных знаков и порядка замены поврежденных банкнот и монет, опре­деляет порядок ведения кассовых операций (ст. 34).

3. ЦБ РФ устанавливает правила осуществления расчетов в Российской Федерации. В условиях постоянного роста доли без­наличных расчетов по отношению к наличным (90 : 10 в разви­тых странах и 68 : 32 в РФ) возрастает роль Центрального банка в организации безналичного оборота. Он занимается контролем, регулированием и лицензированием расчетных и клиринговых систем в РФ (ст. 80). Правила, формы, сроки и стандарты осу­ществления безналичных расчетов определены в Положении о безналичных расчетах 1992 г. и Указаниях о внесении измене­ний и дополнений в Положение «О проведении безналичных расчетов кредитными организациями в РФ» от 25 ноября 1997 г.). Центральный банк осуществляет межбанковские расчеты через систему валовых расчетов в режиме реального времени, на ко­торые приходится основная масса расчетов (до 70%). Законода­тельно определяются общие сроки прохождения платежей в те­чение двух операционных дней в пределах субъекта РФ и пяти дней в РФ. Банком России издан «Справочник БИК РФ», кото­рый содержит информацию о наименовании кредитных органи­заций — участников расчетов, их банковских идентификацион­ных кодах, корреспондентских счетах в Банке России, местона­хождении. Особое место занимают платежи и расчеты в ино­странной валюте. Центральным банком определено, что они воз­можны лишь в случаях, установленных федеральными законами.

4. Центральный банк является кредитором для кредитных ор­ганизаций, организует систему рефинансирования. Как уже отме­чалось при анализе денежно-кредитной политики, Центральный банк является кредитором для коммерческих банков. Это про­является, во-первых, в том, что эмиссия осуществляется в по­рядке кредитования народного хозяйства, которое происходит через коммерческие банки, поэтому для расширения денежной массы ЦБ РФ банк предоставляет им кредиты. Во-вторых, кре­дитование осуществляется в порядке «помощи» коммерческим банкам, испытывающим временные трудности. Когда сложно найти кредитора, им становится Центральный банк. Такие кре­диты предоставляются на срок не более одного года под обеспе­чение ценными бумагами и другими активами (ст. 45).

5. Банк России устанавливает правила проведения банковских операций, бухгалтерского учета и отчетности для банковской системы. Центральному банку принадлежит право создания правил финансирования, кредитования, проведения расчетов и кассовых операций, а также бухгалтерского учета и отчетности по основным участкам деятельности кредитных учреждений (ст. 56). Например, правила ведения кассовых операций содержат поря­док обращения с наличными деньгами, обеспечения сохранно­сти наличных денег, порядок доставки наличных денег, исполь­зование техники при кассовом обслуживании, правила инкасса­ции денежных средств*.

* Инструкция ЦБ РФ № 31 от 16 ноября 1995 г.. Положение Банка России № 56 от 25 марта 1997 г. «О порядке ведения кассовых операций в кредитных организациях на территории РФ» (с изм. и доп. от 30 декабря 1997 г. и 28 декабря 1998 г.).

6. Центральный банк РФ осуществляет государственную реги­страцию кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии кредитных организаций и организаций, занимающихся их аудитом. Центральный банк как банк банков осуществляет контроль над банковской системой, который начинается с момента регистра­ции кредитных организаций и выдачи им лицензии на осущест­вление банковской деятельности. ЦБ РФ должен иметь полную информацию о существующих кредитных организациях и об их деятельности. Банк России определяет основные условия, пра­вила, порядок лицензирования и регистрации кредитных учреж­дений, а также документы, необходимые для получения лицен­зии, регистрирует кредитные организации в Книге государст­венной регистрации кредитных учреждений, выдает лицензии и отзывает их (ст. 58).

Центральный банк занимается проведением антимонополь­ной политики, контролируя, во-первых, размер паев кредитными организациями (не более 25% собственного капитала*), во-вторых, участие иностранного капитала. В частности, в 1997 г. было принято Положение «Об особенностях реорганизации банков в форме слияния и присоединения». Контроль, осуществляемый Банком России при реализации антимонопольных полномочий, выражается также в его праве «при приобретении в результате одной или нескольких сделок одним юридическим или физиче­ским лицом либо группой юридических и/или физических лиц... более 5% долей (акций) кредитной организации сообщить зая­вителю о своем согласии или отказе»**.

* Инструкция ЦБ № 1 «О порядке регулирования деятельности кредитных орга­низаций».

** Инструкция ЦБ № 8 «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кре­дитными организациями на территории РФ» от 17 сентября 1996 г.

7. Центральный банк осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций в целях поддержания стабильности бан­ковской системы, защиты интересов вкладчиков и кредиторов. В соответствии с этим он осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитной организацией банковского законода­тельства, нормативных актов Банка России, в частности уста­новленных им экономических нормативов. При этом он не вмешивается в операционную деятельность кредитной органи­зации, за исключением случаев, предусмотренных главой 10 За­кона РФ «О Центральном банке...» (например, когда вводится временная администрация). Такая функция может осуществ­ляться или непосредственно Банком России, или через органы банковского надзора.

8. Банк России регистрирует эмиссию ценных бумаг кредитны­ми организациями в соответствии с федеральными законами. Данная функция осуществляется в соответствии с Законом РФ «О Центральном банке ...», а также Инструкцией Банка России «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг кредитных организаций на территории Российской Федерации» от 17 сен­тября 1996 г. (с изм. и доп. от 23 ноября 1998 г.). В ней, в част­ности, отмечается, что государственной регистрации подлежат все выпуски ценных бумаг независимо от их величины и коли­чества инвесторов. В качестве регистрирующих органов выделе­ны Департамент контроля за деятельностью кредитных органи­заций на финансовых рынках Банка России и территориальные учреждения Банка России. Результаты эмиссии публикуются в «Вестнике Банка России».

9. ЦБ РФ осуществляет самостоятельно или по поручению Правительства РФ все виды банковских операций, необходимых для выполнения своих основных задач. Основными операциями Центрального банка выступают пассивные операции по привле­чению денежных средств и активные — по размещению средств. К пассивным операциям относят эмиссию банкнот, депозитные операции, открытие и ведение счетов Правительства, иностранных банков и кредитных организаций, выпуск собственных ценных бумаг — облигаций Банка России, формирование собст­венного капитала и резервов. В качестве активных операций выступают кредитование, учетные операции, операции с цен­ными бумагами.

10. ЦБ РФ осуществляет валютное регулирование, включая операции по покупке и продаже иностранной валюты, определяет порядок осуществления расчетов с иностранными государствами. Банк России выдает разрешения на создание банков с участием иностранного капитала и филиалов иностранных банков (ст. 51), устанавливает и публикует официальные котировки иностран­ных валют по отношению к рублю, открывает представительства в иностранных государствах. В своей деятельности как органа валютного регулирования и контроля он руководствуется Зако­ном РФ «О валютном регулировании и валютном контроле и другими федеральными законами, в частности «О Центральном банке ...» (ст. 53).

11. ЦБ РФ организует и осуществляет валютный контроль как непосредственно, так и через уполномоченные банки в соот­ветствии с законодательством РФ. Данная функция служит до­полнением предыдущей функции.

12. ЦБ РФ принимает участие в разработке прогноза платеж­ного баланса Российской Федерации и организует составление платежного баланса РФ. В целях контроля за состоянием внеш­ней торговли, платежей и золотовалютных резервов Централь­ный банк составляет платежный баланс РФ, где отражаются все поступления и платежи в иностранной валюте. Как правило, они должны быть равны, но в большинстве случаев такого не бывает, поэтому Центральный банк, используя свои полномо­чия, имеет возможность сбалансировать его, проводя политику валютных ограничений, либо дефляционную политику, либо политику валютных интервенций, что приводит к изменениям в валютных соотношениях и влияет на сбалансированность ба­ланса. Центральный банк выступает и как хранитель золотова­лютных резервов страны.

13. ЦБ РФ Проводит анализ и прогнозирование состояния эко­номики Российской Федерации в целом и по регионам, прежде всего денежно-кредитных, валютно-финансовых и ценовых отношений. Банк России ежегодно не позднее 1 октября представляет Государственной Думе проект основных направлений единой госу­дарственной денежно-кредитной политики на предстоящий год и не позднее 1 декабря — основные направления (ст. 44), в ко­торых отражаются анализ состояния и прогноз развития эконо­мики РФ; а также основные параметры и инструменты денеж­но-кредитной политики. В соответствии со ст. 56 Федерального закона «О Центральном банке...» Банк России публикует свод­ную статистическую и аналитическую информацию о банков­ской системе РФ.

14. ЦБ РФ публикует соответствующие материалы и стати­стические данные, а также выполняет иные функции в соответ­ствии с федеральными законами.

Для выполнения всех перечисленных функций Банк России образует единую централизованную систему с вертикальной структурой управления. В нее входят центральный аппарат, тер­риториальные управления, расчетно-кассовые центры, вычисли­тельные центры, полевые учреждения, учебные заведения и другие предприятия, учреждения и организации, в том числе подразделения безопасности и Российское объединение инкас­сации, необходимые для осуществления деятельности Цен­трального банка (ст. 83).

Высшим органом Центрального банка выступает Совет ди­ректоров — коллегиальный орган, определяющий основные на­правления деятельности Банка России и осуществляющий руко­водство и управление. Совет директоров состоит из Председате­ля и 12 членов, избирающихся на четыре года Государственной Думой. Решения Совета Директоров принимаются большинст­вом голосов от числа присутствующих при кворуме в семь чело­век. Заседания должны проводиться не реже одного раза в ме­сяц (ст. 11—15).

Для проведения денежно-кредитной политики при Цен­тральном банке создается Национальный банковский совет, со­стоящий из представителей палат Федерального Собрания, Пре­зидента, Правительства, Центрального банка, кредитных орга­низаций и экспертов. Председателем совета является Председа­тель Центрального банка (ст. 20).

Банк России может быть ликвидирован только на основании принятия соответствующего федерального закона, который оп­ределяет и порядок использования его имущества (ст. 87).