§ 3. Надзор Банка России за деятельностью коммерческих банков

Банковская деятельность как совокупность банковских опе­раций и услуг весьма разнообразна. В среднем коммерческий банк осуществляет до 200 операций. Такая дифференциация и разнообразие операций и услуг приводят не только к снижению риска всей деятельности банка, но и к уменьшению доходности. Но поскольку главной целью банковской деятельности является получение прибыли, банк не может не идти на проведение рис­кованных операций, результатом чего часто бывает снижение платежеспособности банков, а иногда и банкротство. Однако неустойчивость банковской системы приводит к большим поте­рям, что связано с высокой социально-экономической значимо­стью коммерческих банков и требует регулирования со стороны Центрального банка РФ как банка банков. Во-первых, коммер­ческие банки оперируют как бы дважды общественными день­гами — деньгами акционеров, так как в основном по своему капиталу они' акционерные банки, и деньгами клиентов, кото­рые привлекаются во вклады, что приводит к необходимости контроля и соответствующей поддержки банков в тяжелых слу­чаях. Во-вторых, банковская система является основой безна­личного обращения в стране, на которое приходится около 68% всего денежного оборота, поэтому нарушения в нем сразу при­водят к сбою в проведении платежей, что серьезно отражается на экономике в целом и на людях в частности. В-третьих, не­обходимость регулирования связана и с возможным воздействи­ем коммерческих банков на структуру экономики благодаря приоритетному предоставлению кредитов. В-четвертых, кон­троль и знание банковской системы делают возможным прове­дение ЦБ РФ денежно-кредитной политики. Все это вместе взя­тое и предполагает не только контроль, но и определенное вме­шательство в деятельность коммерческих банков, чтобы сокра­тить риск банковской деятельности и обеспечить более устойчи­вое положение коммерческих банков.

Банковское регулирование, в процессе которого Банк Рос­сии осуществляет постоянный надзор и контроль за соблюдени­ем кредитными организациями банковского законодательства, своих нормативных актов, выступает одной из важнейших его функций. Основной целью такого надзора является поддержа­ние стабильности банковской системы и конкретного банка, защита интересов вкладчиков и кредиторов.

Деятельность Банка России в этом направлении основывает­ся на принципах, получивших закрепление в документах Базельского комитета по банковскому надзору (Банк России при­соединился к этим решениям летом 1997 г.) и предполагающих осуществление банковского надзора на разных стадиях нахож­дения банковской системы и коммерческого банка — от момен­та его возникновения до банкротства.

На первой стадии жизненного цикла коммерческого банка Банк России в соответствии с Федеральным законом «О банках и банковской деятельности» и Федеральным законом «О Цен­тральном банке Российской Федерации (Банке России)» издает инструкции, положения, указания, регламентирующие порядок создания банка и кредитной организации, правила регистрации, слияния, реорганизации и закрытия. Правила регистрации в наиболее общем виде изложены в гл. 10, ст. 58, 59 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», где, в частности, отмечается, что «Банк России реги­стрирует кредитные организации в Книге государственной реги­страции кредитных организаций, выдает кредитным организа­циям лицензии на осуществление банковских операций и отзывает их», и Федеральном законе «О банках и банковской дея­тельности» (ст. 11—16), в котором более подробно отражаются требования к получению лицензии и регистрации кредитной организации. Положения этих федеральных законов дополнены Инструкцией № 75-И от 23 июля 1998 г. «О порядке примене­ния федеральных законов, регламентирующих процедуру реги­страции кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», которая дает перечень документов, необходимых для получения лицензии и регистрации (учредительский дого­вор, устав, протоколы общего собрания о принятии устава, дек­ларация о доходах учредителей), определяет виды лицензий, ко­торые могут получить кредитные организации как при возник­новении, так и при расширении своей деятельности, перечисля­ет основные причины отказа в выдаче и отзыва лицензий. При выдаче лицензий ЦБ РФ в соответствии с Законом РФ «О цен­тральном банке ...» вправе предъявлять квалификационные тре­бования к руководству коммерческого банка и главному бухгал­теру (ст. 59). Эти требования также сформулированы в Феде­ральном законе «О банках и банковской деятельности», Инст­рукции ЦБ РФ № 75-И «О порядке применения федеральных законов, регламентирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», Ука­зании ЦБ РФ «О внесении изменений в Инструкцию № 75-И». Данные документы также регламентируют процедуру регистра­ции и лицензирования банковской деятельности.

Правила регистрации постоянно обновляются и дополняют­ся в соответствии с изменяющейся обстановкой в целях совер­шенствования банковской системы.

Банк России выдает разрешение на проведение операций не только внутри страны, но и международных. В частности, в це­лях введения особого режима контроля над отдельными видами банковских операций, связанных с движением капитала, было принято Положение «О порядке выдачи Банком России разре­шений на проведение отдельных видов банковских операций, связанных с движением капитала» от 20 июля 1999 г. В нем да­ется определение основных понятий — инвестора, кредитной организации за границей, инвестиционной операции, оффшор­ной компании, определен перечень инвестиционных операций, на которые распространяется данное Положение, а также поря­док выдачи разрешения на ведение указанных операций. Как уже отмечалось, ЦБ РФ не только выдает лицензии, но и отзы­вает их. Процедура отзыва лицензии законодательно закреплена. Отзыв лицензии осуществляется в соответствии с федеральными законами «О банках и банковской деятельности», «О Централь­ном банке Российской Федерации (Банке России)», Инструкци­ей № 75-И, Положением «Об отзыве лицензии на осуществле­ние банковских операций у кредитных организаций в Россий­ской Федерации» № 264 от 2 апреля 1996 г. (с изм. и доп. от 10 марта 1999 г.). Решения об отзыве лицензий принимаются Комитетом банковского надзора Банка России на основании ходатайств главных управлений Банка России, а также его структурных подразделений согласно перечню, установленному Комитетом, и оформляются Приказом ЦБ РФ. В указанном выше Положении также сформулированы случаи отзыва лицен­зий, порядок их аннулирования. При отзыве лицензии в целях защиты интересов кредиторов, в том числе вкладчиков, Банк России вправе назначить в кредитную организацию своего уполномоченного представителя, деятельность которого регули­руется нормативными актами Центрального банка РФ.

Помимо лицензирования кредитных организаций ЦБ РФ имеет право осуществлять регистрацию и лицензирование бан­ковских аудиторов.

Банк России выполняет комплексное регулирование и над­зор за всеми сферами деятельности кредитной организации. Он устанавливает обязательные для кредитных организаций правила проведения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, составления и предоставления бухгалтерской и статистической отчетности. Особое внимание придается нормативному регули­рованию, в процессе которого разрабатываются и доводятся до всех кредитных организаций обязательные нормативы, регла­ментированные ст. 59—65 Федерального закона «О Центральном банке ...» и уточненные Инструкцией № 1 «О порядке регулиро­вания деятельности кредитных организаций». В последней ре­дакции указанной Инструкции, в частности, предусматриваются следующие нормативы и порядок их расчета:

— минимальный размер уставного капитала — устанавлива­ется в размере 1 млн евро для вновь создаваемых банков и 5 млн евро для получения генеральной лицензии*;

* Указание Центрального банка № 586-У от 24 июня 1999 г. и № 597-У от 2 июля 1999 г. «О рублевом эквиваленте минимального размера уставного капи­тала, необходимого для создания кредитной организации, и минимального раз­мера собственных средств коммерческого банка, ходатайствующих о получении генеральной лицензии на 111 квартал 1999 года».

— предельный размер неденежной части уставного капитала. Впервые попытка регулирования структуры уставного капитала коммерческого банка была предпринята в Инструкции Банка России от 11 февраля 1994 г. «О правилах выпуска и регистра­ции ценных бумаг на территории Российской Федерации». В соответствии с п. 2 Письма ЦБ РФ от 17 февраля 1995 г. было запрещено формирование уставного капитала ценными бумага­ми и нематериальными активами. В редакции Письма ЦБ РФ от 11 апреля 1996 г. доля материальных активов в структуре устав­ного капитала коммерческого банка в первые годы существова­ния не должна была превышать 20% с доведением ее в после­дующем до 10% (при этом в расчет не включается стоимость зданий). В настоящее время Центральный банк определил еще и ограничения по внесению иностранной валюты как части ус­тавного капитала;

— норматив достаточности капитала — определяется как от­ношение собственных средств (капитала) банка к суммарному объему активов, взвешенных с учетом риска, за вычетом суммы созданных резервов под обесценение ценных бумаг на возмож­ные потери по ссудам 2-й — 4-й групп риска. В соответствии с последней редакцией Инструкции № 1 (от 1 февраля 1999 г.) значение норматива с 1 января 2000 г. устанавливается в зави­симости от размера собственных средств банка: от 5 млн евро — 10%, от 1 до 5 млн евро — 11%, менее 1 млн евро — 7%;

— нормативы ликвидности банка (мгновенной, текущей, долгосрочной и общей, а также по операциям с драгоценными металлами) — определяются как соотношение между активами и пассивами с учетом сроков, сумм и видов активов и пассивов, других факторов и устанавливаются в размере: min 20%, min 70%, max 120%, min 20%, min 10% соответственно;

— максимальный размер риска на одного заемщика или группу связанных заемщиков — устанавливается в процентах от собственных средств банка (max 25%) и определяется как отно­шение совокупной суммы требований банка к заемщику и ка­питалу;

— максимальный размер крупных кредитных рисков — оп­ределяется как процентное отношение совокупной величины крупных кредитных рисков и собственных средств банка; мак­симальное значение этого норматива — 800%;

— максимальный размер риска на одного кредитора (вклад­чика) — устанавливается как процентное соотношение величи­ны вкладов, депозитов или полученных банком кредитов, гаран­тий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств банка в размере 25%;

— максимальный размер кредитного риска на одного акцио­нера — определяется как отношение совокупной суммы требо­ваний банка к тем акционерам, вклад которых в уставный капи­тал превышает 5% от его зарегистрированной величины к собст­венным средствам банка, и устанавливается в размере 20%;

— максимальный размер кредитов, займов, гарантий, пору­чительств, предоставляемых банком своим инсайдерам, — рас­считывается как отношение совокупной суммы требований бан­ка, взвешенных с учетом риска, к инсайдеру банка и связанных с ним лиц и собственному капиталу банка, которое не должно превышать 2%;

— максимальный размер привлеченных денежных вкладов населения — устанавливается как процентное соотношение об­щей суммы денежных вкладов населения и величины собствен­ных средств банка в размере 100%;

— максимальный размер обязательств банка перед банками — нерезидентами и финансовыми организациями — нерезидентами — определяется как процентное отношение величины обязательств банка перед банками — нерезидентами и финансовыми органи­зациями — нерезидентами к собственным средствам банка в сумме 400%;

— норматив использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц — уста­навливается как процентное соотношение вложений банка в акции, приобретенные для инвестирования, а также части вло­жений банка в акции, приобретенные для перепродажи (за ис­ключением вложений, которые составляют менее 5% зарегист­рированных в установленном порядке на дату расчета собствен­ных средств банка) к собственным средствам банка; максималь­ный размер данного норматива 25%;

— максимальный размер вексельных обязательств банка в сумме 100% — рассчитывается как отношение выпущенных банком векселей и акцептов, 50%-х забалансовых обязательств банка из индоссамента векселей, авалей и вексельного посред­ничества к собственным средствам банка.

Помимо определения нормативов в соответствии со ст. 74 Федерального закона «О Центральном банке ...» Банк России вправе проводить проверки кредитных организаций и их филиа­лов. Они должны осуществляться либо уполномоченными Сове­та директоров, либо соответствующими аудиторскими фирмами. Проверки проводятся на основании Инструкции ЦБ РФ от 19 февраля 1996 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка России». Целью таких проверок в соответствии со ст. 74 указанного Закона является определение реального финансового состояния кредитной организации и ее филиалов, выявление ситуации, угрожающей интересам кредиторов (в том числе вкладчикам), проверка соблюдения ими действующего законо­дательства. Проверки проводятся комплексно или по отдельным направлениям деятельности данного коммерческого банка или кредитной организации. Комплексные проверки должны преду­сматривать проверку достоверности отчетов, соответствия вы­полняемых операций банковскому законодательству и норма­тивным актам Банка России, соблюдения обязательных эконо­мических нормативов. Такие проверки проводятся не реже од­ного раза в два года. В соответствии со ст. 56 Федерального за­кона «О Центральном банке ...» ЦБ РФ вправе запрашивать у коммерческих банков для этих целей информацию об их дея­тельности по перечню, определяемому Советом директоров Банка России. По результатам проверок Центральный банк мо­жет направлять кредитной организации предписания об устра­нении нарушений действующего законодательства.

Проверки по отдельным направлениям деятельности ком­мерческого банка в большей степени связаны с правильностью проведения операций, выявлением нарушений в обслуживании клиентов, а также нарушений сроков проведения расчетов и операций. В случае выявления таких нарушений Банк России в соответствии с Законом РФ «О Центральном банке ...» (ст. 75) имеет право требовать их устранения, взыскивать штраф в раз­мере до 1/10% от размера минимального уставного капитала ли­бо ограничивать проведение отдельных операций на срок до 6 месяцев. ЦБ РФ также вправе потребовать от кредитной орга­низации осуществления мероприятий по ее финансовому оздо­ровлению, в том числе изменения структуры активов, замены руководителей, реорганизации кредитной организации, измене­ния нормативов на срок до 6 месяцев, ввести запрет на осуще­ствление отдельных банковских операций на срок до 1 года, а также на открытие филиала на срок до 1 года, назначить Вре­менную администрацию по управлению кредитной организаци­ей на срок до 6 месяцев, отозвать лицензию на осуществление банковских операций. В целях защиты интересов вкладчиков Банк России может назначить в кредитную организацию, у кото­рой отозвана лицензия, своего уполномоченного представителя. С момента создания ликвидационной комиссии (ликвидатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляю­щего деятельность уполномоченного представителя прекращает­ся (ст. 76-1 Закона РФ «О Центральном банке ...»).

Перечисленные санкции применяются Банком России в со­ответствии с Письмом ЦБ РФ от 2 ноября 1997 г. № 206, где отмечается, что до применения мер воздействия в виде ограни­чения и запрета проведения отдельных банковских операций Главное управление Центрального банка РФ совместно с руко­водителями Совета и Правления кредитной организации долж­ны рассмотреть недостатки в ее деятельности и определить ме­ры по их устранению. Только при наличии реальной угрозы ин­тересам вкладчиков и кредиторов, непредоставлении отчетности на две отчетные даты или предоставлении искаженной отчетно­сти такие меры воздействия, как ограничения или запрет на про­ведение банковских операций, могут быть приняты незамедли­тельно. Перечень банковских операций, на которые вводятся ограничения, приведены в письме Центрального банка РФ от 24 марта 1995 г. № 154.

Необходимость осуществления надзора за коммерческими банками, имеющими филиалы, обусловлена возникновением дополнительных рисков в их деятельности. К таким рискам от­носятся региональные риски, территориальные и страновые риски, риск потери управляемости (вероятность принятия управляющим филиала несогласованных с Правлением голов­ного банка решений или невыполнение общебанковских указа­ний и решений). Целью данного надзора является выявление указанных рисков, оценка степени риска для банка и приведе­ние банковской деятельности в соответствие с нормами и тре­бованиями ЦБ РФ.

В осуществлении такого надзора выделяется несколько ос­новных направлений:

проверка соответствующих функций и операций как са­мого банка, так и его филиала;

оценка деятельности руководителей филиала;

проверка соблюдения филиалом установленных для ком­мерческих банков норм и лимитов операций;

оценка риска по осуществляемой филиалом банка дея­тельности.

Основой для проведения указанного надзора служит Инст­рукция № 65 от 11 сентября 1997 г. (с доп. и изм. от 28 сентяб­ря 1999 г.) «О порядке осуществления надзора за банками, имеющими филиалы». Надзор осуществляется в следующих формах:

документарного надзора, включающего анализ отчетности;

инспекционных проверок, осуществляемых Департамен­том инспектирования кредитных организаций ЦБ РФ в соответ­ствии с Инструкцией ЦБ № 34 от 19 февраля 1996 г. «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Банка России» и носящих комплексный либо тематический характер;

применения мер воздействия.

Меры воздействия включают как предупредительные меры, определяемые Инструкцией ЦБ РФ № 59 от 31 марта 1997 г. (с изм. и доп. от 14 октября 1997 г., 15 января 1998 г., 13 апреля 1998 г., 2 июня и 30 октября 1998 г. и 27 сентября 1999 г.) «О применении к кредитным организациям мер воздействия за на­рушения пруденциальных норм деятельности», так и серьезные санкции, о которых говорилось выше. К предупредительным мерам относят назначение проверки банка или его филиала, информирование банка о появлении неблагоприятных рыноч­ных тенденций и консультирование его по вопросам оптималь­ной тактики функционирования в данной экономической си­туации. В случае отнесения банка к группе банков, находящихся в критическом финансовом положении, вводится запрет на осуществление им банковских операций купли-продажи ино­странной валюты в наличной и безналичной формах (если же осуществляются меры по финансовому оздоровлению, такие ограничения не вводятся).                     

В настоящее время особое значение придается Банком Рос­сии созданию филиала банка, т.е. предупреждению филиальных рисков на самом первом этапе его формирования. Порядок от­крытия филиалов банка регламентируется следующими норма­тивными актами: Инструкцией Банка России № 75-И от 23 ию­ля 1998 г. «О порядке применения федеральных законов, регла­ментирующих процедуру регистрации кредитных организаций и лицензирования банковской деятельности», Положением Банка России № 27-П от 29 апреля 1998 г. «О порядке предоставления Центральным банком РФ разрешений уполномоченным банкам на участие в уставном капитале кредитных организаций за гра­ницей» и Инструкцией ЦБ РФ № 76-И от 24 августа 1998 г. (с доп. от 14 мая 1999 г.) «Об особенностях регулирования дея­тельности банков, создающих и имеющих филиалы на террито­рии иностранного государства», в которых ужесточены требова­ния по открытию филиала.

В последнее время Центральный банк все большее внимание уделяет проблеме внутрибанковского контроля. В 1997 г. было принято Положение Банка России № 509 от 28 августа 1997 г. «О внутреннем контроле». В 1999 г., проанализировав ситуацию с внутренним контролем, Банк России издал документ (№ 289-Т от 7 октября 1999 г.) «О мерах по повышению уровня внутрен­него контроля в банках», в котором обязывал территориальные учреждения проанализировать положение дел с созданием и со­стоянием внутреннего контроля в кредитных организациях. К кредитным организациям, не создавшим служб внутреннего контроля или не обеспечившим организацию такой работы, применяются следующие меры воздействия: установление кон­троля за выполнением предъявляемых требований, активное ис­пользование права запрашивать информацию за любой период в процессе надзора за состоянием внутреннего контроля, рас­смотрение эффективности работы служб внутреннего контроля, которым следует уделять особое внимание.

Важное место в банковском надзоре после 1998 г. стали за­нимать вопросы финансового оздоровления кредитных органи­заций. Помимо Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» было принято множест­во нормативных актов Центрального банка РФ, отражающих основные моменты предупреждения несостоятельности кредит­ных организаций и мер по их преодолению. В частности, были приняты Инструкция ЦБ РФ № 84-И от 12 июля 1999 г. «О по­рядке осуществления мер по предупреждению несостоятельно­сти (банкротства) кредитных учреждений», Указание ЦБ РФ от 26 мая 1999 г. № 163-Т «Об организации работы территориаль­ных учреждений Банка России по контролю за осуществлением кредитными организациями мер по финансовому оздоровле­нию».

Центральный банк регулирует деятельность не только ком­мерческих банков, но и небанковских кредитных организаций. Основой такого регулирования выступает Положение Централь­ного банка № 516 от 8 сентября 1997 г. «О пруденциальном ре­гулировании деятельности небанковских кредитных организа­ций, осуществляющих операции по расчетам и организаций ин­кассации». Расчетные небанковские кредитные организации вправе осуществлять следующие операции: открывать и вести счета юридических лиц, осуществлять расчеты по поручению юридических лиц, в том числе банков, корпораций, по их бан­ковским счетам. В зависимости от функционального назначения небанковские кредитные организации могут обслуживать юри­дических лиц, включая кредитные организации, на межбанков­ском, валютном рынках и рынке ценных бумаг, проводить рас­четы по пластиковым карточкам, исполнять инкассацию денеж­ных средств, векселей, платежных и расчетных документов и кассовое обслуживание юридических лиц, выполнять операции по купле-продаже иностранной валюты в безналичной форме. В то же время в указанном Положении четко оговорено, что не­банковские кредитные организации не вправе привлекать де­нежные средства юридических и физических лиц во вклады с целью их размещения от своего имени и за свой счет.

Для целенаправленного ведения банковского надзора кон­троль за деятельностью кредитных организаций осуществляется Центральным банком РФ либо непосредственно, либо через специально создаваемые им организации, которые должны быть оперативно независимыми и иметь в своем распоряжении дос­таточные ресурсы.

В заключение следует еще раз повторить, что банковское регулирование включает следующие основные направления:

1) установление обязательных для кредитных организаций правил проведения банковских операций, ведения бухгалтер­ского учета, составления и предоставления бухгалтерской и ста­тистической отчетности; получение у кредитной организации необходимой информации о ее деятельности и разъяснений по полученной информации;

2) регистрацию кредитных организаций в Книге государст­венной регистрации кредитных организаций, а также выдачу и отзыв лицензии на осуществление банковских операций;

3) контроль за приобретением юридическими и физически­ми лицами долей кредитных организаций, установление обяза­тельных нормативов;

4) проведение проверок, применение санкций к кредитным организациям в случае нарушений ими федеральных законов, нормативных актов и предписаний Банка России, непредстав­ления информации, а также если эти нарушения или операции создали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков);

5) осуществление анализа деятельности кредитных организа­ций с целью выявления ситуаций, угрожающих интересам вкладчиков, стабильности банковской системы в целом.