Официальное название республики в составе РФ

Название парламента республики составе РФ

Республика Адыгея

Государственный Совет – Хасе

Республика Алтай

Государственное Собрание – Эл–Курултай

Республика Башкортостан

Государственное Собрание – Курултай

Республика Бурятия

Народный Хурал

Республика Дагестан

Народное Собрание

Ингушская Республика

Народное Собрание – Халньа Гулам – Парламент

Кабардино-Балкарская Республика

Парламент

Республика Калмыкия – Хальмг Тангч

Народный Хурал – Парламент

Карачаево-Черкесская Республика

Народное Собрание

Республика Карелия

Законодательное Собрание

Республика Коми

Государственной Совет

Республика Марий Эл

Государственное Собрание

Республика Мордовия

Государственное Собрание

Республика Саха (Якутия)

Государственное собрание – Илтумэн

Республика Северная Осетия

Парламент

Республика Татарстан

Государственный Совет

Республика Тыва

Верховный Хурал – Парламент

Удмуртская Республика

Государственный Совет

Республика Хакасия

Верховный Совет

Чувашская Республика – Чаваш республики

Государственный Совет

Структура органов законодательной (представительной) власти республик в основном однопалатная. Но имеются и двухпалатные парламенты. Государственное Собрание Республики Башкортостан состоит из Палаты Представителей и Законодательной палаты, Парламент Кабардино-Балкарской Республики состоит из Совета Республики и Совета Представителей; Законодательное Собрание Респуб-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                         431

лики Карелия состоит из Палаты Республики и Палаты Представителей.

Рассмотрим, например, предметы ведения палат карельского парламента. К ведению Палаты Представителей Законодательного Собрания относятся принятие Конституции Республики Карелия, внесение в нее изменений и дополнений, решений об изменении административно-территориального устройства, принятие законов Республики Карелия о выборах органов государственной власти и местного самоуправления, утверждение государственного бюджета, назначение референдума, выражение недоверия главе исполнительной власти и руководителям республиканских органов государственного управления и др.

Палата Республики принимает законы Республики Карелия по вопросам, отнесенным к ведению Республики Карелия, за исключением вопросов, касающихся ведения Палаты Представителей, осуществляет контроль за исполнением государственного бюджета, ратифицирует договоры и соглашения Республики Карелия, заключенные в пределах ее компетенции и требующие внесения изменений и дополнений в законодательство Республики. Принятые Палатой Представителей законы Республики Карелия, за исключением законов по вопросам налогов и сборов на территории Республики Карелия, подлежат обязательному рассмотрению в Палате Республики.

В обобщенном виде к компетенции органов законодательной власти республик отнесены следующие вопросы:

а) принятие конституции, внесение в нее изменений и дополнений;

б) принятие законов и иных нормативных правовых актов,

в) утверждение бюджета республики;

г) принятие решения о проведении республиканского референдума;

д) назначение выборов в законодательный орган республики;

е) решение вопросов, связанных с отставкой и отрешением от должности президента (главы) республики (в тех республиках, в которых установлен такой государственный институт);

ж) избрание судей Конституционного Суда республики (в республиках, в которых конституциями предусмотрен такой суд);

з) решение вопроса о доверии Правительству (Кабинету Министров);

и) определение административно–территориального устройства республики;

к) учреждение государственных наград республики и др.

В компетенции органов законодательной (представительной) власти каждой из республик имеются свои особенности. Например, Государ-

432                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ственное Собрание Республики Башкортостан образует Комитет парламентского контроля Республики, назначает Уполномоченного Республики Башкортостан по правам человека. Народное Собрание Республики Дагестан созывает Конституционное Собрание Республики, рассматривает вопросы национального развития и межнациональных отношений в Дагестане, определяет совместно с Государственным Советом Республики основные направления внутренней и внешней политики республики.

В большинстве республик в составе РФ установлен институт Президента, являющийся важной составной частью системы органов государственной власти Институт Президента установлен в Татарстане, Башкортостане, Бурятии, Чувашии, Тыве, Калмыкии, Северной Осетии, в Кабардино-Балкарии, Ингушетии.

Статус Президента определен в конституциях и других законах республик, имеет наряду с общими, объединяющими чертами, некоторые специфические особенности в ряде республик.

В целом это новый авторитетный государственный институт, высший государственный орган, играющий ведущую роль в политической и государственной жизни каждой республики.

Президент определяется как глава республики, государства в конституциях Башкортостана, Ингушетии, Северной Осетии, Тывы, Кабардино-Балкарии, Бурятии, Калмыкии.

В конституциях некоторых республик, например, в Степном Уложении (Основном законе) Калмыкии, устанавливается, что институт президента незыблем. Если формулировка "Президент – глава республики, государства" находится в соответствии с ч. 1 ст. 80 Конституции РФ, то содержащееся в конституциях некоторых республик определение президента одновременно как главы государства и главы исполнительной власти уже расходится с положениями и нормами Конституции РФ, характеризующими статус Президента РФ.

Формула "глава государства" имеет широкий политический и государственно-правовой смысл и в том числе означает участие президента в деятельности трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной).

В конституциях республик определяются сроки полномочий, порядок избрания, компетенция президента. Срок полномочий президента составляет в Северной Осетии и Бурятии четыре года, в Кабардино-Балкарии, Тыве, Башкортостане, Ингушетии, Калмыкии – пять лет.

Условия и требования, предъявляемые к кандидатам в президенты, конституции республик устанавливают различные. Так, с

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                        433

президентом Республики Северная Осетия может быть гражданин этой Республики не моложе 35 лет, обладающий избирательным правом и владеющий осетинским и русским языками. В Республике Тыва президентом может быть гражданин этой республики не моложе 35 лет и не старше 60 лет, проживающий в Республике Тыва не менее 15 лет, свободно владеющий тыва и русским языками.

Президент избирается гражданами соответствующей республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Одно и то же лицо не может быть избрано на пост президента более двух сроков подряд.

Компетенция президента республики в решающей степени обусловлена его изначальным конституционным статусом: является ли он только главой государства (республики) или одновременно определяется и как глава исполнительной власти. В конституциях большинства республик в должности президента соединяются функции главы государства (республики) и одновременно главы исполнительной власти. Именно в таком аспекте обобщенно рассмотрим конституционно-правовые основы компетенции президента республики.

Президент Республики:

а) обеспечивает права и свободы человека и гражданина Республики и ее государственно-территориальную целостность, законность и правопорядок на ее территории,

б) обладает правом законодательной инициативы;

в) подписывает и обнародует законы республики;

г) представляет республику в отношениях с Российской Федерацией, а также с субъектами РФ;

д) награждает государственными наградами республики;

е) учреждает и присваивает почетные звания республики и др. В сфере исполнительной власти президент республики: назначает главу представительства (председателя кабинета министров, премьер-министра республики) с согласия органа законодательной (представительной) власти республики; руководит деятельностью правительства либо возглавляет его (Тыва); осуществляет общее руководство органами исполнительной власти (Северная Осетия), имеет право председательствовать на заседаниях правительства; принимает решение об отставке правительства и др. Осуществляя названные и иные полномочия, президент республики издает указы и распоряжения, которые могут иметь как нормативный, так и индивидуальный характер.

Конституциями республик предусмотрен институт отрешения Президента от должности. Например, в соответствии со ст. 77 Конституции Республики Бурятия, в случае нарушения Президентом

434                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Республики Бурятия Конституции Республики, ее законов, Народный Хурал Республики по заключению Конституционного Суда Республики, Верховного Суда Республики вправе выразить недоверие Президенту Республики, принять постановление об отрешении его от должности не менее чем двумя третями голосов от общего числа избранных депутатов Народного Хурала Республики в порядке, установленном законом. Президент Республики Бурятия вправе подать в отставку. Вопрос об отставке решается Народным Хуралом Республики Бурятия Народный Хурал может досрочно прекратить полномочия Президента также в случае его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять возложенные на него полномочия.

В конституциях республик предусмотрены и другие варианты отрешения Президента от должности. Так, согласно ст. 86 Конституции Кабардино-Балкарской Республики, Президент Республики может быть отрешен от должности на основании референдума о доверии Президенту за нарушение Конституции Кабардино-Балкарской Республики, законов Республики, а также данной им присяги.

В соответствии со ст. 4 Конституции Республики Тыва, Президент Республики может быть отрешен от должности Верховным Хуралом Республики Тыва на основании решения Конституционного Суда Республики за совершение деяний, повлекших изменение государственного строя и системы государственной власти Республики Тыва либо совершение иного тяжкого преступления.

В ряде республик (Кабардино-Балкария, Тыва, Калмыкия) одновременно с президентом избирается вице-президент республики, который по поручению президента осуществляет отдельные его полномочия, замещает президента в случае его отсутствия.

Как уже отмечалось, в ряде республик (Северная Осетия, Тыва, Бурятия, Кабардино-Балкария) президент является главой государства и одновременно главой исполнительной власти. В таких случаях президент либо руководит деятельностью правительства республики, либо непосредственно возглавляет правительство.

Правительство республики выполняет следующие основные функции:

а) представляет органу законодательной (исполнительной) власти республиканский бюджет и обеспечивает его исполнение;

б) проводит государственную политику в области финансов и кредитно-денежной системы, экономики в целом;

в) направляет развитие культуры, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии;

г) осуществляет меры по обеспечению законности, прав и

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                        435

свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью;

д) осуществляет иные полномочия, предусмотренные конституцией и законодательством республики.

В ряде республик назначение главы правительства имеет некоторые особенности. Председатель Правительства Республики Ингушетия утверждается Народным Собранием Республики по представлению Президента Республики Ингушетия. Правительство Республики Ингушетия ответственно перед Президентом и Народным Собранием, перед последним не реже одного раза в год отчитывается" о своей работе Премьер-министр Республики Башкортостан назначается Президентом Республики с согласия Государственного Собрания. Республики Кабинет Министров Республики Башкортостан – орган исполнительной власти, подотчетный Государственному Собранию и Президенту Республики, не реже одного раза в год отчитывается перед Государственным Собранием.

Достаточно четко и развернуто, сформулирована в Конституции Республики Башкортостан компетенция Кабинета Министров.

Кабинет Министров Республики Башкортостан проводит выработанную Государственным Собранием Республики и Президентом Республики внутреннюю и внешнюю политику Республики Башкортостан.

В пределах своих полномочий Кабинет Министров Республики осуществляет управление экономическими процессами, создает, уело, вия для свободного предпринимательства на основе рационального сочетания всех форм собственности для формирования и реализации регулирующих механизмов рыночной экономики; осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной систем, проведению единой политики цен, обеспечению гарантий законодательно установленного минимального уровня оплаты труда и социального обеспечения; , организует разработку и исполнение государственного бюджета Республики, а также прогнозов экономического и социального развития Республики и важнейших республиканских программ, определяет объем и порядок поставок продукции (товаров) для государственных нужд; координирует разработку и реализацию государственных программ, направленных на сохранение и развитие культурных ценностей народов республики, удовлетворение культурных потребностей граждан, обеспечение и защиту конституционного права граждан на образование, организацию охраны здоровья населения, реализацию социальных гарантий граждан, обеспечение устойчивого функционирования государственной службы занятости и рациональное использование трудовых ресурсов; осуществляет меры по защите

436                                                                      Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

интересов Республики, охране общественного порядка, обеспечению и защите прав и свобод граждан, по обеспечению государственной безопасности и обороноспособности; осуществляет руководство в области отношений Республики с другими государствами, осуществляет руководство органами государственного управления.

Кабинет Министров Республики издает постановления и распоряжения и контролирует их исполнение, объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов Республики и других подведомственных ему органов.

В ряде республик (Коми, Дагестан, Карелия) не предусмотрен институт президента республики. Так, в Республике Коми установлен институт Главы Республики Коми, который вместе с другими органами – Государственным Советом, Конституционным Судом, а также системой судебных органов в соответствии с Конституцией РФ осуществляет государственную власть в Республике Коми (ст. 8 Конституции Республики Коми от 17 февраля 1994 г.).

Согласно ст. 80 Конституции Республики Коми, исполнительную власть в Республике осуществляют Глава Республики Коми, возглавляемое им Правительство, а также входящие в систему исполнительной власти республики местные администрации Глава Республики Коми избирается гражданами этой республики на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Глава Республики Коми является, согласно Конституции, главой государства. Он избирается сроком на четыре года.

Глава Республики Коми обладает следующими полномочиями – обеспечивает права и свободы граждан Республики; возглавляет систему органов государственного управления Республики, обладает правом законодательной инициативы; разрабатывает и представляет Государственному Совету республиканский бюджет; с согласия Государственного Совета формирует структуру органов государственного управления; назначает и освобождает заместителей Главы Республики Коми, министра финансов, формирует Правительство, назначает и освобождает от должности министров и руководителей иных органов исполнительной власти; представляет Государственному Совету ежегодные доклады о положении в республике Глава Республики Коми издает в пределах своих полномочий указы и распоряжения, имеющие обязательную силу на всей территории Республики.

По-иному организована исполнительная власть в Карелии Согласно ст. 64 Конституции Республики Карелия, главой исполнительной власти и высшим должностным лицом Республики Карелия является избираемый всем населением Председатель Правительства. Председатель Правительства' представляет на утверждение Законо-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                         437

дательного Собрания Республики Карелия структуру исполнительной власти Республики; назначает руководителей органов исполнительной власти – министров, председателей комитетов, других лиц; формирует Правительство и определяет порядок его деятельности; обладает правом законодательной инициативы; подписывает и опубликовывает законы, принятые Законодательным Собранием или одобренные референдумом Республики Карелия; обладает правом отлагательного вето в отношении принятых Законодательным Собранием законов; представляет республику в ее отношениях с федеральными органами государственной власти и субъектами РФ, а также в международных отношениях; ведет переговоры и подписывает договоры и соглашения от имени Республики и др. Председатель Правительства, осуществляя свои полномочия, издает постановления и распоряжения.

В соответствии с Конституцией Республики Дагестан государственную власть в республике осуществляют Народное Собрание, Государственный Совет, Правительство, суды Республики Дагестан.

Государственный Совет Республики Дагестан возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти Государственный Совет состоит из 14 членов и формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан. В соответствии со ст. 92 Конституции Республики Дагестан Председатель Государственного Совета Республики Дагестан является главой государства. Таким образом, не Государственный Совет в целом, как государственный орган, а именно Председатель этого коллегиального органа является главой государства.

В состав Государственного Совета входят Председатель Государственного Совета, Председатель Правительства Республики – заместитель Председателя Государственного Совета и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан с учетом многонационального состава населения Дагестана.

Государственный Совет определяет совместно с Народным Собранием Республики Дагестан основные направления внутренней и внешней политики Республики; назначает с согласия Народного Собрания Председателя Правительства Республики; по предложению Председателя Правительства Республики образует Правительство, вносит в него изменения; принимает отставку Правительства, членов Правительства Республики; утверждает по предложению Председателя Правительства Республики систему и структуру республиканских органов исполнительной власти; назначает референдум Республики Дагестан и т.д.

Председатель Государственного Совета представляет Республику Дагестан внутри страны и в международных отношениях; ведет

438                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

переговоры и подписывает договоры, иные соглашения от имени Республики, подписывает и обнародует законы Республики, указы и постановления Государственного Совета и др.

§ 3. Органы государственной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Ими являются соответствующие и образуемые перечисленными субъектами РФ органы законодательной (представительной) власти и органы исполнительной власти. Конституция РФ не содержит сведений о наименованиях, сроке полномочий, структуре, конкретных полномочиях органов государственной власти указанных субъектов РФ.

Конкретно и развернуто вопросы, связанные с правовым статусом рассматриваемых органов, регламентируются в уставах и законодательстве названных субъектов РФ.

С учетом того, что пока нет федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, существенное значение имеют относящиеся к регулированию статуса данных органов правовые нормы, содержащиеся в ряде нормативных указов Президента РФ. Отметим следующие нормативные акты. Указ Президента РФ об основных началах организации государственной власти в субъектах российской Федерации от 22 октября 1993 г. и утвержденное этим Указом Положение об основных началах организации и деятельности органов государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, Указ Президента РФ о мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации от 3 октября 1994 г. и утвержденное этим Указом. Положение о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации. В этих актах на основе норм Конституции установлены основы правового статуса органов государственной власти (законодательных и исполнительных) перечисленных субъектов РФ.

Вместе с уставами и законодательством рассматриваемых субъектов РФ названные нормативные указы и другие акты Президента составляют правовую базу государственной власти краев, областей, автономных образований и др.

Вначале дадим общую характеристику статуса органов законодательной (представительной) власти данных субъектов РФ.

В Указе Президента РФ от 22 октября 1993 г. были намечены основные контуры статуса законодательных (представительных) органов

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                        439

субъектов РФ: их количественный состав, наименования (с учетом исторических, национальных и иных условий и традиций развития края, области, автономного округа), основы их компетенции, взаимоотношений с федеральными органами государственной власти, с органами исполнительной власти субъектов РФ. В дальнейшем регламентация этих и других вопросов статуса как законодательных, так и исполнительных органов государственной власти рассматриваемых субъектов РФ получила развитие, в их уставах и законодательстве.

Как видно из содержания уставов и законодательства субъектов РФ, весьма различны наименования законодательных (представительных) органов государственной власти перечисленных субъектов РФ.

В краях – это Краевая Дума, Государственная Дума края и др., в областях – Областная Дума, Законодательное Собрание, областное Собрание, областное представительное Собрание, областное Собрание депутатов и др.; в городах федерального значения: в Москве – Городская Дума, в Санкт-Петербурге – Законодательное Собрание, в Еврейской автономной области – Законодательное Собрание; в автономных округах – Окружная Дума, Законодательное Собрание, Государственная Дума и др.

Законодательные (представительные) органы государственной власти рассматриваемых субъектов РФ – однопалатные органы. В уставах некоторых областей, например, Иркутской, прямо подчеркивается однопалатный характер Законодательного Собрания данной области.

Законодательные (представительные) органы государственной власти избираются гражданами РФ на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. В уставах установлен срок полномочий указанных органов: как правило, они избираются на четыре года.

В законодательстве субъектов РФ, в частности в Уставах, достаточно детально регламентируются вопросы организации деятельности рассматриваемых органов. Возглавляет законодательный (представительный) орган председатель, который избирается из числа депутатов на срок полномочий органа большинством голосов от числа избранных депутатов – Законодательный (представительный) орган края, области и т.д. создает для рассмотрения и подготовки законов, иных нормативных актов, решения других вопросов, относящихся к его ведению, комитеты и комиссии. Порядок их организации и деятельности определяется в Положениях, утверждаемых законодательным органом. В ряде уставов субъектов РФ непосредственно и развернуто, сформулированы задачи, функции и полномо-

440                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

чия, дается краткий перечень комитетов и комиссий представительных органов государственной власти. Это комитеты по законодательству, по организации работы депутатов, по основным сферам и отраслям управления (экономика, финансы, социально-культурное строительство, экология, правоохранительная деятельность, внешнеэкономические связи и др.). К компетенции комитетов и комиссий отнесены разработка и предварительное рассмотрение проектов законов и других правовых актов законодательного (представительного) органа, организация депутатских слушаний, контроль за исполнением решений законодательного органа, рассмотрение вопросов в соответствии с профилем комитетов (комиссий) и принятие решений рекомендательного характера и др.

Председатель законодательного (представительного) органа государственной власти:

а) руководит заседаниями данного органа;

б) ведает внутренним распорядком;

в) представляет законодательный орган в отношениях с населением, трудовыми коллективами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными объединениями;

г) подписывает постановления, принимаемые этим органом;

д) координирует деятельность комитетов и комиссий;

е) обеспечивает гласность и учет общественного мнения в работе законодательного органа;

ж) руководит работой его аппарата и др.

Важным правовым инструментом этой внутренней организации деятельности законодательного (представительного) органа является принимаемый им регламент. В нем определяются порядок (процедура) деятельности данного органа, порядок внесения, рассмотрения законопроектов и их принятия, решения других вопросов и дел, отнесенных к компетенции законодательного органа. Во многих уставах вопрос о регламенте законодательного органа выделен в отдельные статьи.

Законодательные (представительные) органы созываются на периодические сессии (общие собрания, заседания депутатов); периодичность их созыва и продолжительность таких сессий определяются законодательством соответствующих субъектов РФ.

Компетенция органов законодательной и исполнительной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

Одним из наиболее важных и сложных элементов правового статуса законодательных (представительных) органов является их компетенция.

В уставах и других актах законодательства соответствующих субъектов РФ по-разному зафиксированы компетенция и конкретные

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                      441

полномочия данных органов. Однако непременно должны учитываться положения ч. 3 ст. 5 и ч. 3 ст. 11 Конституции РФ В них речь идет о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Данные нормы Конституции призваны быть основополагающим принципом при определении и формулировании в соответствующих правовых актах названных субъектов РФ компетенции органов законодательной (представительной) власти.

На основе анализа уставов и других законодательных актов можно условно объединить функции и полномочия указанных органов в следующие группы.

1. Законодательная и иная правотворческая деятельность. Следует исходить из норм Конституции РФ (ч. 2 и 4 ст. 76), в соответствии, с которыми по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ; вне пределов ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ края, области и другие рассматриваемые субъекты РФ осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов. В соответствии с этим названные органы принимают законы, вносят в них изменения и дополнения, осуществляют контроль за их исполнением.

2. Полномочия в сфере экономики, бюджета, финансов, кредита, налогов и сборов. К ним относятся: утверждение программ социально–экономического развития, контроль за управлением и распоряжением собственностью субъекта РФ (края, области и др.); рассмотрение и утверждение бюджета субъекта РФ, отчета об его исполнении, контроль за исполнением бюджета; установление налогов, сборов в пределах субъекта РФ; установление порядка образования и деятельности внебюджетных и валютных фондов, контроль за их расходованием и др.

3. Полномочия в сфере социально-культурного строительства. К ним относятся: обсуждение и утверждение программ (края, области и др.) и комплексных мероприятий по развитию культуры, образования, здравоохранения, физической культуры и спорта, социальной защиты населения и др.

4. Полномочия в области укрепления законов и правопорядка, охраны прав н свобод граждан, борьбы с преступностью.

442                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

К ним относятся: установление в пределах своей компетенции административной ответственности за правонарушения; рассмотрение вопросов о состоянии законности и правопорядка, выработка программ деятельности и рекомендаций по этим вопросам; рассмотрение вопросов о гарантиях прав и свобод граждан, о соблюдении на территории субъекта РФ Конституции, федеральных законов, законов и иных нормативных правовых актов субъекта РФ.

5. Полномочия в области внешних связей и внешнеэкономической деятельности. К ним относятся: утверждение договоров о сотрудничестве с субъектами РФ, зарубежными странами (партнерами), внешнеэкономических соглашений, заключенных администрацией субъекта РФ.

6. Иные полномочия, к которым относятся изменение административно-территориального деления, учреждение наград, премий, иных поощрений субъектов РФ и др.

В компетенции законодательных (представительных) органов соответствующих субъектов РФ имеются некоторые особенности. Например, к компетенции Государственной думы Ямало-Ненецкого автономного округа (по Уставу от 15 декабря 1994 г.) отнесены права: принимать решение об изменении наименования автономного округа на основании результатов окружного референдума; образовывать и упразднять ненациональные районы на территории округа. По Уставу (проект) Агинского Бурятского автономного округа предусмотрены полномочия окружной Думы: утверждать представленный главой администрации состав коллегиального органа при главе окружной администрации, давать согласие на назначение руководителей окружных органов управления (финансами, имуществом автономного округа, органов внутренних дел, социальной защиты населения).

Органами исполнительной власти являются администрации краев, областей и других субъектов РФ. Прежде чем рассматривать подробно вопрос об их статусе, функциях и компетенции, структурном построении, необходимо сказать о следующем. В отличие от совокупности законодательных (представительных) органов, действующих в Российской федерации и не рассматриваемых, как в прежних конституциях, в качестве единой системы, Конституция 1993 г. установила принципиально иной подход в отношении органов исполнительной власти. В части 2 статьи 77 установлено, что в пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Весьма существенное значение для характеристики статуса ор-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                        443

ганов исполнительной власти имеет статья 78 Конституции РФ, согласно которой: 1) федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц; 2) федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам; 3) органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий; 4) Президент РФ и Правительство РФ обеспечивают в соответствии с Конституцией РФ осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории РФ.

С учетом, на основе и в соответствии с названными выше конституционными нормами призван складываться и функционировать правовой статус органов исполнительной власти субъектов РФ. Помимо конституционных норм, необходимо упомянуть и кратко охарактеризовать содержащиеся в ряде Указов Президента РФ функциональные положения и нормы, определяющие статус органов исполнительной власти субъектов РФ.

Органами исполнительной власти рассматриваемых субъектов РФ (краев, областей и др.) являются их администрации. В Положении от 22 октября 1993 г. наряду с термином "администрация" широко использовался термин "правительство", который более определен и четок, отражает характер и структуру данного органа. В дальнейшем, в частности в Указе Президента от 3 октября 1994 г. термин "правительство" применительно к органу исполнительной власти названных субъектов РФ вообще не использовался, хотя в ряде областей продолжает применяться термин "правительство области". В Указе от 3 октября 1994 г. говорится только об администрации субъектов РФ. Поэтому требует пояснения термин "администрация края, области, города федерального значения" и т.д.

Администрация – это орган исполнительной власти общей компетенции, который состоит из функциональных и отраслевых структурных подразделений (комитетов, управлений, отделов), руководства и возглавляется главой администрации соответствующего субъекта РФ. В сущности, это правительство, т.е. орган общей компетенции субъекта РФ. В Положении от 22 октября 1993 г. устанавливалось, что руководство деятельностью администрации осуществляет глава соответствующей администрации. Наименование органа исполнительной власти (администрация, правительство и т.п.) и его главы утверждается соответствующим законодательным (пред-

444                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ставительным) органом с учетом исторических, национальных, и других условий и традиций субъекта РФ.

В Положении от 3 октября 1994 г. определены статус глав администраций областей, их взаимоотношения с законодательными органами, с федеральными органами исполнительной власти, компетенция, основные гарантии деятельности.

Положение не содержит применительно к администрации субъекта РФ термина "правительство", а главу администрации именует "губернатором". Правда, последний термин имеется лишь в преамбуле, затем применяется – "глава администрации".

Глава администрации является высшим должностным лицом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа и руководит органами исполнительной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

Глава администрации, если он не занял эту должность в результате выборов, назначается на должность и освобождается от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ.

Освобождение от должности главы администрации производится также в случаях:

а) письменного заявления об отставке;

б) утраты гражданства РФ;

в) вступления в законную силу обвинительного приговора суда в отношении лица, являющегося главой администрации;

г) признания гражданина, являющегося главой администрации, недееспособным решением суда, вступившим в законную силу

Глава администрации обязан подать в отставку в случае избрания депутатом законодательного (представительного) органа субъекта РФ, органа местного самоуправления, а также при выполнении им любой иной оплачиваемой работы, за исключением преподавательской, научной или иной творческой деятельности.

Глава администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа является членом постоянно действующего координационно-консультативного Совета глав администраций при Президенте РФ и принимает участие в его работе в порядке, предусмотренном Положением о совете глав администраций при Президенте РФ.

Весьма актуальным является вопрос о взаимоотношениях главы администрации и законодательного (представительного) органа.

Глава администрации в целях социального и экономического развития соответствующей территории, в интересах ее населения

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                       445

взаимодействует с органом законодательной (представительной) власти субъекта РФ в соответствии с принципом разделения властей и осуществляет свои функции самостоятельно в пределах своей компетенции.

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, проекты законодательных (правовых) актов, внесенные главой администрации, рассматриваются законодательным (представительным) органом субъекта РФ в первоочередном порядке.

Глава администрации в установленном порядке подписывает и обнародует законы, принятые законодательным (представительным) органом края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ.

Законы могут быть до истечения срока, установленного для их подписания, возвращены главой администрации в законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа для повторного рассмотрения. Если при повторном рассмотрении закон принят в прежней редакции не менее чем двумя третями голосов от общего числа депутатов соответствующего законодательного (представительного) органа субъекта РФ, то глава администрации обязан его подписать в установленном порядке.

Глава администрации вправе опротестовать решение законодательного (представительного) органа края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации в судебном порядке, определенном федеральным законом Действие решения в этом случае приостанавливается до его повторного рассмотрения.

Законодательный (представительный) орган края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ вправе обратиться к главе администрации с предложением о внесении изменений и дополнений в акты органов исполнительной власти или их отмене в случае противоречия указанных актов законам данного субъекта РФ.

Законодательный (представительный) орган субъекта РФ вправе заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов субъекта РФ, бюджета, реализации целевых программ и планов социально-экономического развития территории.

Глава администрации вправе вносить проекты постановлений Правительства РФ, которые подлежат обязательному рассмотрению Правительством РФ.

446                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

В случаях осуществления полномочий по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ, а также в рамках реализации полномочий, переданных федеральными органами исполнительной власти органам исполнительной власти субъектов РФ, глава администрации вправе согласовывать решения об образовании, реорганизации и ликвидации территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в крае, области, городе федерального значения, автономной области, автономном округе и назначении соответствующих должностных лиц, вносить предложения по вопросам деятельности указанных органов на рассмотрение Правительства РФ.

Глава администрации обладает следующими полномочиями:

а) представляет интересы субъекта РФ в Правительстве РФ, федеральных органах исполнительной власти, в отношениях с другими субъектами РФ;

б) в соответствии с законодательством РФ может вступать в отношения с соответствующими органами и должностными лицами зарубежных государств и подписывать необходимые документы;

в) разрабатывает и представляет на утверждение законодательного (представительного) органа субъекта РФ бюджет и обеспечивает его исполнение;

г) формирует органы исполнительной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ;

д) назначает на должность и освобождает от должности глав администраций городов и районов, а также решает вопросы применения к ним мер дисциплинарной ответственности (если в порядке, предусмотренном законодательством РФ, они не отнесены к органам местного самоуправления).

Глава администрации при осуществлении своих полномочий принимает постановления и распоряжения. Постановления и распоряжения главы администрации вступают в силу с момента их опубликования, если иное не определено в самом акте. Постановления и распоряжения главы администрации обязательны для исполнения на всей территории соответствующего субъекта РФ.

В уставах и законодательстве субъектов РФ отражены специфика правового статуса органов исполнительной власти конкретных субъектов РФ, особенности построения и компетенции указанных органов. Причем правовое регулирование этих вопросов субъектами РФ отличается значительным разнообразием, некоторой противоречивостью, выходом в некоторых случаях – в силу неурегулированности данных вопросов в федеральном законодательстве – за конституционные рамки.

Отметим некоторые особенности в структуре органов исполни-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                        447

тельной власти по проектам уставов ряда областей. Например, предусматривалось, что губернатор Мурманской области является председателем правительства и возглавляет исполнительную власть области. В состав администрации Сахалинской области были включены глава администрации, аппарат администрации, органы управления администрации; устанавливалось, что исполнительная власть в этой области строится на принципах единоначалия, и не упоминалось о коллегиальности в ее деятельности; подчеркивалось, что структура администрации данной области, положения об органах управления и внесение изменений в них, схема управления (структура органов исполнительной власти) утверждаются областной Думой по представлению главы администрации области. В Вологодской области в правительство области были включены губернатор, вице-губернатор и директора департаментов.

В автономных округах также имеются определенные особенности в организации в них исполнительной власти. Согласно Уставу Агинского Бурятского автономного округа, окружная администрация состоит из главы администрации, возглавляемого им коллегиального органа, а также подчиненных ему управленческих организаций; окружная администрация подотчетна окружной Думе, которая утверждает ее структуру. Глава администрации определяет состав, полномочия, порядок деятельности коллегиального органа при окружной администрации, представляет окружной Думе состав членов коллегиального органа.

В соответствии с Уставом Ямало-Ненецкого автономного округа от 15 декабря 1994 г. систему исполнительной власти округа составляют губернатор автономного округа и формируемые им исполнительные органы. В сфере взаимоотношений исполнительной власти с органом законодательной (представительной) власти автономного округа (Государственной Думой) имеются некоторые особенности. Это, в частности, заслушивание Государственной Думой автономного округа ежегодного послания губернатора о положении в округе; направление губернатору принятых законов автономного округа для подписания и обнародования; согласование с губернатором законодательных инициатив в Государственную Думу РФ по вопросам, затрагивающим социально-экономическое развитие автономного округа; обращение Государственной Думы автономного округа с предложениями о внесении изменений, дополнений, о приостановлении или отмене нормативных актов органов исполнительной власти округа.

Достаточно развернуто и в то же время с учетом специфики соответствующих субъектов РФ устанавливается в уставах и иных актах законодательства этих субъектов РФ компетенция органов

448                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

исполнительной власти. В уставах ряда областей подробно и применительно к основным сферам и отраслям управления зафиксированы функции и полномочия их администраций. В обобщенном виде компетенция данных органов состоит в следующем.

1. Полномочия в сфере экономики, бюджета и финансов. Администрация разрабатывает проекты программ социально-экономического развития и после утверждения обеспечивает их выполнение, разрабатывает проект бюджета территории, организует взимание налогов и сборов, предусмотренных законодательством, объединяет на договорных началах средства на строительство и содержание имеющих областное (краевое, окружное) значение производственных объектов и социальной инфраструктуры, а также на проведение экологических мероприятий и другие цели, организует работу по формированию внебюджетных фондов и их использованию в соответствии с целевым назначением и др.

2. Полномочия в сфере управления собственностью субъекта РФ. Администрация решает вопросы по созданию, приобретению, использованию и отчуждению объектов собственности в соответствии с законодательством; поставляет и вручает предприятиям, учреждениям и организациям акты о включении их в состав собственности; закрепляет в соответствии с законодательством на правах хозяйственного ведения и оперативного управления объекты собственности за предприятиями, учреждениями, организациями, передает фонду имущества свидетельства о праве собственности на приватизированные предприятия, в соответствии с законодательством организует мероприятия по приватизации государственного имущества, находящегося в собственности субъекта РФ, содействует организации межтерриториального товарообмена, заключению предприятиями и организациями прямых договоров по осуществлению оптовой и розничной торговли и выполнению обязательств по этим договорам и др.

3. Полномочия в сфере сельского хозяйства и экологии. Администрация разрабатывает и выполняет программы по рациональному использованию земель, повышению плодородия почвы, охране земельных ресурсов, организует ведение земельного кадастра и мониторинга земель; представляет в соответствии с законодательством земельные участки под объекты, имеющие федеральное и межрегиональное значение, для строительства и расширения предприятий, находящихся в собственности субъекта РФ; обеспечивает контроль за использованием и охраной земель; защищает права собственников земли, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, руководит ветеринарной службой, устанавливает в необходимых случаях карантин и обеспечивает соблюдение карантинных и ветеринарно-

Глава 26. Органы государственной власти субъектов РФ                                                          449

санитарных правил, содействует осуществлению контроля за использованием и охраной вод, лесов, недр, атмосферного воздуха и животного мира на территории субъекта РФ.

4. Полномочия в области строительства. Администрация организует подготовку проектов и титульных списков по стройкам и объектам и утверждает их, осуществляет контроль за соблюдением утвержденных проектов строительства; приостанавливает строительство, которое ведется с нарушением утвержденных проектов и планов застройки, назначает государственные приемочные комиссии и утверждает акты о принятии в эксплуатацию завершенных объектов, выдает разрешения на строительство на землях фонда имущества субъекта РФ, организует за счет своих средств и на долевых началах строительство и ремонт объектов производственного, коммунально-бытового и социально-культурного назначения, организует на хозрасчетных договорных основах строительство промышленных объектов, объектов жилищно-коммунального хозяйства и социально-культурного назначения по заказам районов и городов, привлекает на договорной основе предприятия, учреждения и организации всех форм собственности к участию в развитии мощностей строительной индустрии и промышленности строительных материалов.

5. Полномочия в области развития транспорта. Администрация организует транспортное обслуживание населения на территории субъекта РФ, контролирует работу соответствующих транспортных предприятий; создает за счет средств субъекта РФ при долевом участии районов и городов транспортные предприятия, в том числе аэропорты местного значения, привлекает на договорных началах к транспортному обслуживанию населения предприятия и организации различных форм собственности, обеспечивает развитие на территории субъекта РФ сети автомобильных дорог общего пользования, а также их сохранность, оборудование техническими средствами регулирования дорожного движения и связи, условия для автосервиса и отдыха пассажиров и др.

6. Полномочия в сфере социально-культурного строительства, коммунального и торгового обслуживания. Администрация создает в соответствии с законодательством учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, социального обеспечения, физкультуры и спорта, используя для этого свои средства, а также на договорных началах средства районов, городов, предприятий, учреждений и организаций; разрабатывает с участием районов и городов программы развития народного образования, здравоохранения, культурной и спортивной работы с учетом национальных и местных традиций населения, оказывает материально-финансовую,

450                                                                 Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

методическую и иную помощь соответствующим учреждениям в районах и городах; осуществляет контроль за соблюдением установленных правил, нормативов и стандартов в работе средних и высших учебных заведений, учреждений здравоохранения, культуры, физкультурно-спортивных и других учреждений; оказывает финансовую помощь в развитии театрального, музыкального, изобразительного и иных видов искусств, народного творчества, а также в изучении родного языка малочисленными народами, проживающими на территории субъекта РФ, и др.; организует за счет своих средств или на хозрасчетных договорных началах работы по развитию электрификации, газоснабжения, водоснабжения районов и городов, созданию предприятий по сбору и утилизации промышленных и бытовых отходов, оказывает техническое содействие и дает заключение по планам строительства газовых сетей и сооружений, принадлежащих районам, городам, крупным предприятиям и объединениям, способствует развитию межтерриториальных торговых связей и обеспечивает функционирование ярмарок, развитие оптовой и фирменной торговли, бирж; содействует заключению торговых соглашений по взаимному снабжению товарами народного потребления с другими субъектами РФ и зарубежными партнерами.

7. Полномочия в сфере социальной защиты населения. Администрация разрабатывает программы социальной защиты населения и организует их исполнение; создает на основе законодательства за счет своих средств, добровольных взносов районов и городов, предприятий, учреждений, организаций и граждан фонд занятости населения и защиты от безработицы, другие фонды социальной защиты населения, руководит расходованием средств из этих фондов; разрабатывает программы повышения уровня занятости населения и организует их исполнение, организует общественные оплачиваемые работы, определяет условия привлечения к ним граждан, нуждающихся в трудоустройстве; принимает меры по созданию дополнительных рабочих мест; оказывает материально финансовую и методическую помощь по формированию районных и городских фондов социальной защиты, обеспечивает контроль за соблюдением правил охраны труда, техники безопасности, производственной санитарии на предприятиях, в учреждениях и организациях; руководит работой учреждений и организаций социального обеспечения, расположенных на территории субъекта РФ; организует работу по свое временному и правильному назначению и выплате пенсий и пособий, контролирует соблюдение законодательства о предоставлении гражданам льгот и преимуществ, организует работу по трудоустройству, материальному и бытовому обслуживанию инвалидов и пенсионеров.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               451

8. Полномочия, в сфере обеспечивая законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан. Администрация организует выполнение законодательства, осуществляет контроль за его соблюдением на территории субъекта РФ; осуществляет в случае стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, пожаров, массовых нарушений общественного порядка предусмотренные законодательством меры, связанные со спасением жизни людей, защитой их здоровья и прав, охраной собственности, поддержанием порядка, а также с обеспечением деятельности предприятий, учреждений, организаций; организует проведение противопожарных мероприятий, регистрирует общественные объединения граждан, создаваемые и действующие на территории субъекта РФ; руководит подчиненными ей органами внутренних дел, наблюдает за работой исправительно-трудовых учреждений; руководит работой органов записи актов гражданского состояния, юстиции, государственным архивом в соответствии с законодательством; организует прием населения; рассматривает жалобы, заявления и предложения граждан в пределах своей компетенции, обеспечивает выполнение законодательства о всеобщей воинской обязанности; рассматривает ходатайства и вносит представления в соответствующие органы о награждении государственными наградами и присвоении почетных званий.