Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления

§ 1. Местное самоуправление в системе народовластия. Местное самоуправление – глубоко демократический институт российской государственности, муниципальные учреждения имеют в нашей стране давние и прочные традиции.

"Одним из признаков развития гражданского общества является система институтов самоуправления. Эти институты позволяют придавать свободной деятельности человека созидательный смысл, связывать с самоответственностью.

Именно поэтому Конституция выделяет отдельную сферу гражданской самостоятельности и активности — местное самоуправление, определяя, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти, а действуют самостоятельно и несут ответственность перед своим населением.

Однако это не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий местного самоуправления.

452                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Нельзя не учитывать, что это не только сфера самоорганизации жителей, но и специфический уровень власти"1.

В самом общем виде, местное самоуправление – это право и возможность населения (местного сообщества), признаваемые и закрепляемые государством, самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы и дела местного значения2.

Конституция РФ 1993 г. уделила внимание и проблемам местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде чем переходить к непосредственной характеристике современного состояния и развития местного самоуправления в России, его конституционных и иных правовых основ, необходимо кратко остановиться на предыстории данной проблемы. Такой хотя бы схематичный обзор позволяет всесторонне и глубже проанализировать проблему местного самоуправления в целом, обрисовать ее основные контуры, черты и характерные правовые особенности. На протяжении ряда десятилетий сам термин "местное самоуправление" считался одиозным; в учебной литературе по государственному праву и по советскому строительству преподносился, как правило, с отрицательным оттенком, по существу, отвергался; данный демократический институт на фоне теории полновластия Советов считался непригодным, неприемлемым в условиях социализма и тоталитарно-партократической системы. Новые веяния в отношении к местному самоуправлению обозначились с началом перестройки, но пробивали себе дорогу с большим трудом, что получило свое отражение хотя и в прогрессивном для того времени, но непоследовательном и противоречивом Законе СССР об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства, принятом в 1990 г.

Чуть раньше, в связи с наметившимся новым положительным отношением к идее самоуправления вообще, стала активнее разрабатываться проблематика местного самоуправления.

Еще на начальной стадии обсуждений в кругах практиков и ученых-специалистов, в особенности юристов, экономистов, социологов, философов, стала постепенно "вызревать" концепция местного самоуправления, долгие годы отвергавшаяся официальной государственно-правовой наукой и тем более правящей административно–командной системой, которой вообще противопоказаны подлинно демократические государственные институты, в том числе местное.

1Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию об укреплении российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики) // Российская газета 1994. 25 февр.

2 См. Фадеев В.И. Муниципальное право России М., 1994. С. 3.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                 453

самоуправление Выработка новой и полноценной модели местного самоуправления строилась на основе учета специфики российских условий и в то же время приближения к общепринятому во многих странах эталону местного самоуправления. Многие важнейшие параметры современной российской концепции местного самоуправления уже разработаны, хотя и поныне продолжаются дискуссии как в парламенте и других государственных структурах, так и в среде научных работников.

Конституция 1993 г. в какой-то мере завершает поиски правовых форм местного самоуправления, которые велись на протяжении последних нескольких лет.

С учетом данных соображений и появившихся некоторых научно–литературных источников по местному самоуправлению рассмотрим подробнее вопрос о конституционно-правовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Если говорить о конституционной основе местного самоуправления, то этим вопросам посвящены ст. 3 (ч. 2), 8 (ч. 2), 12, 15 (ч. 2), 24 (ч. 2), 32 (ч. 2), 72 (п. "н" ч. 1), гл. 8 Конституции. Затем идет, условно говоря, следующий уровень законодательного и иного правового регулирования местного самоуправления. Он состоит в регулировании названных вопросов в законах, в частности. Федеральном законе об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от 28 августа 1995 г.1, охватывает серию указов Президента РФ, постановление Государственной Думы "Об обеспечении конституционных прав населения на местное самоуправление в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации" от 10 июня 1994 г.

Среди актов Президента по вопросам реформирования местного самоуправления необходимо выделить, прежде всего, Указы: о мерах по обеспечению реформы местного самоуправления от 21 марта 1994 г. и о реформе местного самоуправления в Российской Федерации от 26 октября 1993 г., а также Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г.

Длительное время в Государственной Думе и в других государственных органах, а также в научных учреждениях шла разработка нового закона, соответствующего современной концепции и реалиям местного самоуправления, об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Такой закон, базирующий-

1 Российская газета 1995. 1 сент.

454                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ся на положениях и нормах Конституции РФ, признан был стать стабильной правовой основой местного самоуправления. Такой закон, а именно: Федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" был принят Государственной Думой 12 августа 1995 г. и подписан Президентом РФ 28 августа 1995 г.

Этот Закон вслед за Конституцией знаменует собой новую веху в становлении в России местного самоуправления. В субъектах РФ также ведется значительная работа по правовому регулированию статуса местного самоуправления.

Опираясь на вышеперечисленные правовые акты, иной правовой материал, имеющиеся научно-литературные источники, рассмотрим основные черты и характерные особенности местного самоуправления в Российской Федерации.

Прежде всего, выделим ст. 12 Конституции. Она помещена в гл. 1 Конституции, что подчеркивает принадлежность местного самоуправления к одной из основ конституционного строя. Подчеркнем также значимость и характер терминов "муниципальное образование", "вопросы местного значения", без выявления, содержания которых невозможно уяснить сложные вопросы данного раздела учебного курса.

Муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Вопросы местного значения – вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией российской Федерации, настоящим Федеральным законом, законами субъектов российской Федерации. Частично этот же тезис можно найти и в ч. 2 ст. 3, в которой говорится об осуществлении народом своей власти через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Провозглашение и гарантирование в ст. 12 Конституции местного самоуправления – одна из важнейших новелл в российском законодательстве. Данное обстоятельство означает: а) конец скептического и даже негативного отношения к институту местного самоуправления; б) наступление нового этапа в содержании местного самоуправления, наличие взаимосвязи с государственной властью, в особенности с ее законодательной и исполнительной ветвями, а также с судебной властью. Отметим мысль, содержащуюся в вышеназван-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               455

ном послании Президента: местное самоуправление – не только сфера самоорганизации населения, но и специфический уровень власти. Эта характеристика означает, что деятельность местного самоуправления и его органов имеет властный характер, т.е. сопряжена с применением в необходимых случаях принуждения, акты его органов обязательны для исполнения. Иными словами, государственно-властная деятельность и осуществление местного самоуправления – это функционирование не антиподов, а родственных институтов.

Формирование на базе Конституции нового законодательства о местном самоуправлении предполагает обращение к дореволюционному опыту земского и городского самоуправления в России, а также использование опыта зарубежного муниципализма, который, в частности, нашел правовое отражение в Европейской Хартии местного самоуправления.

Местное самоуправление в дореволюционной России начало активно развиваться со времени реформ Александра II1. Но реально система местного самоуправления стала складываться значительно раньше. При Екатерине II основы местного самоуправления устанавливались в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.); Жалованная грамота дворянства (1785 г.); Грамота на права и выгоды городов (1785 г.). Было предусмотрено создать из всех сословий ряд местных организаций ("сословных обществ"), предоставив им права "по внутреннему управлению сих обществ", в том числе право замещать по выбору часть должностей губернской, городской и уездной администрации и суда. Однако, по мнению Н.И. Лазаревского, наличие выборных должностей в названных учреждениях еще не создавало настоящего самоуправления: "для понятия самоуправления... существенно независимое положение выборных органов по отношению к органам коронным; выборность представляет существенную ценность не сама по себе, а потому, что гарантирует или... может гарантировать действенную независимость выборных органов по отношению к органам коронного управления и вместе с тем может создавать тесную связь выборных органов с местным населением"2.

1Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М.. 1993; Фадеев В.И. Указ. соч. С. 27. – 30. См. также – Безобраэов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Васильчыков А.И. О самоуправлении Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб , 1869 – 1871. Т. 1 – 3; Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет СПб , 1909 – 1911. Т. 1 – 4.

2 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву СПб., 1910. Т. 2. Ч. 1. С. 213 – 214.

456                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Проведенные в период царствования Александра II земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы преследовали цель децентрализовать управление и обеспечить развитие местного самоуправления. Видный государствовед М.М Ковалевский полагал, что они, как и судебная реформа, явились поворотным пунктом во внутреннем развитии России, так как ввели ограничения, которым бюрократия вынуждена, была подчиниться.

Положение о земских учреждениях от 1 января 1864 г. предусматривало выборные земские собрания (губернские, уездные), которым поручалось общее заведование местными хозяйственными делами. Земские собрания избирали соответственно уездные и губернские управы, являвшиеся их исполнительными органами Статус городского самоуправления определялся Городовым положением от 16 июня 1870 г. и был основан на тех же принципах, что и земское самоуправление Органами городского самоуправления являлись городская дума и городская управа, Земские и городские органы самоуправления не были подчинены местной администрации. Однако свою деятельность органы самоуправления осуществляли под контролем правительственной бюрократии в лице министра внутренних дел и губернаторов. Следовательно, на местах существовали две системы управления: 1) звенья центральной исполнительной власти в лице ее представителей, обладавших реальной властью; 2) земское и городское самоуправление. Такой дуализм власти порождал противоречия и рознь между назначаемой из центра администрацией и земскими учреждениями. На устранение противоречий были направлены пересмотренные при Александре III Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое положение (1892 г.)

Данные акты не смогли преодолеть органические недостатки, присущие тогдашнему местному (земскому и городскому) самоуправлению. Анализируя характер новых Положений, Н.М. Коркунов отметил: "Никакого органического, внутреннего единства земского и правительственного начала новое Положение не установило. Только равновесие прежнего последовательно выдержанного дуализма нарушено в смысле усиления правительственного воздействия на земское дело. Нет единства, нет гармонического слияния, остается старое раздвоение с иной только окраской"1. Подчеркнутая Н.М. Коркуновым тенденция усиления правительственного влияния (т. е. центральной исполнительной власти) на местные дела, попытки сочетать это влияние с формирующимся местным самоуправлением и ныне являются острой проблемой в развитии российской государственности.

1 Коркунов Н.М. Русское государственное право СПб., 1909. Т. 2. С. 537.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                457

Для понимания сущности и характерных черт местного самоуправления большое научно-теоретическое значение имеет зарубежный опыт развития муниципализма. Можно выделить в этом отношении, как правовые акты, так и наиболее значительные научно-литературные источники.

Конечно, весьма интересен и полезен опыт местного самоуправления европейских стран – Великобритании, Франции, Италии, ФРГ. Каждая из муниципальных систем имеет свои специфические черты и особенности. Традиции же местного самоуправления прослеживаются еще от античной демократии; развивались они и в средневековом сословном государстве.

В эпоху буржуазных революций и развития конституционного движения получает "новое дыхание" и местное самоуправление, теоретические основы учения о котором в первой половине XIX в разрабатываются в трудах Токвиля, Гнейста, Штейна, Лабанда и др.

А. Де-Токвиль, например, писал: "Без общинных институтов нация может сформировать свободное правительство, однако истинного духа свобод она так и не приобретет"1.

Не имея возможности анализировать различные модели, варианты местного самоуправления, выделим лишь – в силу значимости содержащихся в ней теоретических положений – Европейскую Хартию местного самоуправления, принятую Советом Европы 15 мая 1990 г.2. Этот документ отражает современное видение местного самоуправления, включает в себя его главные параметры:

а) местное самоуправление составляет одну из основ любого демократического строя;

б) право граждан участвовать в управлении государственными делами может быть осуществлено именно на местном уровне;

в) облеченные реальной властью органы местного самоуправления обеспечивают эффективное и одновременно приближенное к гражданину управление;

г) укрепление местного самоуправления представляет собой значительный вклад в развитие принципов демократии и децентрализации власти;

д) местное самоуправление, созданное демократическим путем, пользуется широкой автономией, как в отношении своей компетенции, так и порядка осуществления и необходимых для этого средств;

е) принцип местного самоуправления должен быть закреплен в законодательстве и, по возможности, в Конституции каждой страны;

1 Де Токвиль А. Демократия в Америке М., 1992. С. 65.

2 Народный депутат 1993. № 11. С. 57.

458                                                                   Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ж) понятие права местного самоуправления и его субъекты;

з) сфера и пределы правового регулирования местного самоуправления;

и) принцип соответствия организационных структур и форм местного самоуправления его целям и задачам;

к) принцип свободного, т.е. независимого, самостоятельного осуществления местным самоуправлением своих полномочий;

л) принцип ограниченности рамок и пределов административного контроля за местным самоуправлением;

м) правовые гарантии местного самоуправления, в частности, право на судебную защиту.

Трудно представить себе современную концепцию местного самоуправления без учета научно-теоретических разработок данной проблемы, имеющихся в трудах российских и зарубежных авторов. В этой связи упомянем солидную монографию проф. Г.В. Барабашева1. В нашей юридической литературе это было первое обстоятельное исследование зарубежного муниципализма и тенденций его раз вития (не свободное, разумеется, от определенной идеологической направленности).

Чрезвычайно важным в политико-правовом отношении является то, что согласно ст. 12 Конституции, местное самоуправление не только провозглашается в качестве одного из конституционных устоев, но и гарантируется его осуществление. Правда, в литературе имеются и такие утверждения. "Признание местного самоуправления означает, что государство видит в нем некий социальный институт, не обладающий свойствами государственной структуры"2.

Думается, что в свете уже изложенного материала о взаимосвязанности и взаимодействии государственных органов власти и органов местного самоуправления, определения (в названном послании Президента РФ) данного института как специфического уровня власти, такой вывод не является бесспорным. Многое проясняется, если внимательно проанализировать ст. 12 и гл. 8 Конституции, правовые акты, изданные Президентом РФ по вопросам местного самоуправления. В соответствии со ст. 12, местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно, что очень важно при

1 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства М., 1971 Назовем также следующие работы Местные органы в политической системе капитализма М., 1985, Тимофеева Н.С. Коммунальное право ФРГ М., 1982, Харлоф Э. Местные органы власти в Европе М., 1992.

2 Конституция Российской Федерации Комментарий М., 1994. С. 102.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                              459

выявлении характера органов местного самоуправления. Отличительным же признаком, позволяющим признавать те или иные институты, органы и структуры в качестве государственных, является наличие у них властных полномочий, т.е. права издавать обязательные для исполнения властные предписания. Располагают ли такими полномочиями органы местного самоуправления? Часть 1 ст. 132 устанавливает: "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". Как же органы местного самоуправления могут выполнять столь сложные функции, не обладая властными полномочиями?

Частью 2 ст. 132 прямо предусмотрено, что названные органы могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. А в Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы сказано, что выборный представительный орган местного самоуправления принимает, в частности, положение (устав) о местном самоуправлении; глава местного самоуправления (глава администрации) издает по вопросам своего ведения постановления и распоряжения, т.е. правовые акты.

Поэтому ближе к истине другой вывод: исключение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти, как это установлено ст. 12, необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как полный разрыв с принципом демократического централизма. В соответствии с этим принципом местные Советы были "агентами" сверх централизованного государства на местах, являлись подножием иерархической пирамиды единой государственной власти1. Ведь союзными Конституциями 1936 г. и 1977 г. предусматривалась единая, строго централизованная система органов власти, на вершине которой стоял Верховный Совет Союза ССР. Строжайшая иерархия властных структур, в первую очередь представительных органов власти, распространялась с помощью демократического централизма и на совокупность местных органов государственной власти (краевые, областные, районные, сельские, городские Советы), рассматривавшуюся в качестве системы местных представительных органов власти. Такой подход господствовал многие годы и отражал потребности жесткого централизованного управления экономическими и социальными процессами.

1 См.: Конституция Российской Федерации Комментарий М., 1994. С. 103.

460                                                                      Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Вообще, поиск и нахождение "феномена системности", строжайшей соподчиненности во взаимосвязях любых властных структур, иерархичности были неизбежны в условиях господства административно-командного режима.

Начало отказа от такого подхода возвестили изменение и дополнение Конституции Российской Федерации 1978 г., в соответствии, с которыми местные Советы были выведены из системы представительных органов государственной власти и включены в систему местного самоуправления. В Конституции был закреплен и сам институт местного самоуправления. В целом же это были половинчатые и непоследовательные – хотя и программные – меры на пути признания и развертывания идеи местного самоуправления.

Конституция 1993 г. завершила и юридически закрепила процесс признания и развертывания местного самоуправления. Правда, еще сохранилось немало нерешенных проблем, которые ждут регламентации в соответствующих федеральных законах РФ.

Положения и нормы, содержащиеся в Конституции РФ, в других правовых актах и документах, научные публикации позволяют определить, что же такое местное самоуправление. Выделим наиболее существенные признаки этого понятия.

1. Местное самоуправление – один из основополагающих принципов конституционного строя РФ и осуществления власти в государстве.

2. Местное самоуправление – право граждан, населения (местного сообщества) на самостоятельное ведение местных дел и решение вопросов местного значения.

3. Местное самоуправление – это и способ, и форма организации власти граждан (населения) на местах, обеспечивающие самостоятельное решение вопросов местной жизни с учетом исторических и иных местных традиций.

4. Местное самоуправление – это система, состоящая из совокупности демократических организационных форм (выборов) и институтов прямой, непосредственной демократии (референдумов), других форм прямого высказывания Посредством выборных и других органов местного самоуправления реализуются его цели, задачи и функции.

Сказанное выше синтезировано в развернутом определении местного самоуправления, сформулированном в ст. 2 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации: местное самоуправление в Российской Федерации есть признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               461

местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций.

Местное самоуправление как выражение власти народа составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.

§ 2. Структура, принципы организации деятельности, компетенция. Рассматривая систему (совокупность) органов, звеньев местного самоуправления, необходимо выделить, хотя бы условно, три ее составные части.

1. Собственно органы местного самоуправления, к которым относятся выборные представительные органы местного самоуправления (собрания представителей – думы, муниципальные комитеты и т. п.). 2 Другие органы (ст. 14, п. 1 цитируемого Федерального закона), образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований (городских и сельских поселений и др.). Это главы администрации, мэры, старосты и т.п. Администрация является исполнительно-распорядительным органом (аппаратом) главы местного самоуправления. 3 Органы территориального общественного самоуправления (советы микрорайонов, уличные, домовые комитеты и т. п.). В отличие от прежней Конституции (1978 г.), они не упоминаются в Конституции 1993 г. Однако эти органы реально существуют, выполняют многообразные и полезные функции, их статус нуждается в соответствующем правовом регулировании и совершенствовании. Частично статус территориального общественного самоуправления урегулирован в ст. 27 Федерального закона об общих принципах местного самоуправления. Территориальное общественное самоуправление – это самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (микрорайонов, кварталов, улиц и других территорий) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами.

Организация и деятельность местного самоуправления строятся на следующих принципах, определенных Конституцией и федеральным законодательством.

1. Самостоятельность местного самоуправления, означающая свободное и независимое рассмотрение и решение им вопросов, составляющих его компетенцию. Автономность местного самоуправления, подчеркивающая его значительную самостоятельность, ограничена пределами его полномочий, конституционно-правового статуса;

462                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

только в рамках своей, принадлежащей ему компетенции и правового статуса в целом, местное самоуправление самостоятельно, но не вправе выходить за эти рамки.

2. Гарантированность местного самоуправления, означающая обязательство государства в лице его федеральных и региональных органов власти не только не препятствовать законной деятельности самоуправленческих структур, но и создавать благоприятные условия, в частности, своевременно принимать законы и иные правовые акты по вопросам местного самоуправления, правовыми и иными (материальными, организационными) средствами защищать сферу местного самоуправления. Проблемам правовой защиты и обеспеченности местного самоуправления был посвящен Указ Президента РФ о гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации от 22 декабря 1993 г.

В правовой литературе приводятся различные перечни принципов местного самоуправления. Например, В.И Фадеев к числу принципов относит также следующие: а) организационная обособленность местного самоуправления; б) многообразие организационных форм местного самоуправления; в) соразмерность полномочий местного самоуправления его материально-финансовым ресурсам.

Остановимся на многообразии организационных форм местного самоуправления.

Согласно п. "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению РФ и субъектов РФ отнесено установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления. Субъекты РФ (республики, края, области и др.) закрепляют основы и формы осуществления местного самоуправления с учетом исторических и иных условий и местных традиций. Конечно, значительные особенности имеют структура, формы осуществления самоуправления в городских, сельских поселениях, на территории районов, городов – областных (краевых) центров. В Конституции лишь установлено, что структура местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В то же время в правовых актах субъектов РФ могут содержаться нормы и положения относительно типовых, примерных структур и форм местного самоуправления применительно к разным категориям поселений.

Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления достаточно четко и развернуто разграничил полномочия органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

Согласно ст. 4 указанного закона к полномочиям органов государственной власти РФ в данной области относятся:

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                 463

1) принятие и изменение федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству;

3) обеспечение гарантий осуществления предусмотренных Конституцией Российской Федерации и законами Российской Федерации обязанностей государства в области местного самоуправления;

4) регулирование законами порядка передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность;

5) наделение органов местного самоуправления федеральным законом отдельными полномочиями Российской Федерации, передача им материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления указанных полномочий, контроль за их реализацией;

6) установление государственных минимальных социальных стандартов;

7) регулирование отношений между федеральным бюджетом и местными бюджетами;

8) принятие федеральных программ развития местного самоуправления;

9) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти;

10) регулирование и защита прав граждан на осуществление местного самоуправления;

11) обеспечение федеральных гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления;

12) установление федеральных гарантий избирательных прав граждан при выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

13) установление порядка судебной защиты и судебная защита прав местного самоуправления;

14) регулирование и установление ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления за нарушение законов;

15) осуществление прокурорского надзора за соблюдением законности в деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

16) регулирование особенностей организации местного самоуправления в приграничных территориях, закрытых административно-территориальных образованиях;

464                                                                      Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

17) регулирование основ муниципальной службы.

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ:

1) принятие и изменение законов субъектов Российской Феде рации о местном самоуправлении, контроль за их соблюдением;

2) обеспечение соответствия законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации,

3) регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность,

4) регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами;

5) обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

6) наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации, передача материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий, контроль за их реализацией;

7) принятие региональных программ развития местного самоуправления;

8) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления,

9) обеспечение гарантий финансовой самостоятельности местного самоуправления,

10) обеспечение государственных минимальных социальных стандартов;

11) установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установление и изменение их границ и наименований;

12) компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации,

13) регулирование законами в соответствии с настоящим Федеральным законом особенностей организации местного самоуправления с учетом исторических и иных местных традиций;

14) законодательство о муниципальной службе;

15) принятие и изменение законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления;

16) установление порядка регистрации уставов муниципальных объединений.

Теперь о соотнесении Конституцией полномочий местного само-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               465

управления с его материально-финансовой базой, которую составляют находящиеся в его ведении и управлении муниципальная собственность, местные бюджет, налоги и сборы, иные материальные и финансовые средства и источники. Вопрос о материально-финансовой базе требует четкого и развернутого регулирования в федеральном законодательстве и законодательных актах субъектов РФ по вопросам местного самоуправления. Только тогда можно будет соразмерить полномочия местного самоуправления с его материально-финансовыми ресурсами. В Конституции же предусмотрено только частичное решение данной проблемы: в ч. 2 ст. 132 говорится, что органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей для их осуществления материальных и финансовых средств.

Более развернуто вопрос о финансово-экономической основе местного самоуправления регламентируется главой V Федерального закона об общих принципах местного самоуправления. Во-первых, в этой главе определяется экономическая основа местного самоуправления. Эту основу местного самоуправления составляют муниципальная собственность, местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности и переданное в управление органам местного самоуправления, а также в соответствии с законом иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования.

Во-вторых, муниципальная собственность, в состав которой, входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.

Вопрос о территориальной основе местного самоуправления регулируется ст. 131 Конституции Указано, что местное самоуправление осуществляется в городах, сельских поселениях и на других территориях. В соответствии с Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривалась следующая территориальная основа местного самоуправления.

В городах и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление может осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы, а также выборным гла-

466                                                                        Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

вой местного самоуправления, который периодически отчитывается перед собранием, сходом.

В городских и сельских поселениях с населением до 50 тыс. человек выборными органами местного самоуправления являются собрание представителей, а также глава местного самоуправления (глава администрации).

В городах и других поселениях с населением свыше 50 тыс. человек органами местного самоуправления являются собрание представителей и глава администрации, назначаемый администрацией края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа или избираемый населением глава местного самоуправления.

В городах, имеющих деление на районы, округа и т.п., городскими органами местного самоуправления являются собрание представителей и глава местного самоуправления (глава администрации). В районах в городах (округах), в присоединенных к городам городских и сельских поселениях могут быть образованы органы местного самоуправления района в городе (округа), городского, сельского поселения.

В районах органом местного самоуправления является глава местного самоуправления (глава администрации района) В районах может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления городских и сельских поселений.

В сельсоветах органом местного самоуправления является глава местного самоуправления. В сельсоветах может быть образован орган местного самоуправления, формируемый из представителей органов местного самоуправления сельских поселений.

В Федеральном законе об общих принципах местного самоуправления гл 2 посвящена территориальной основе местного самоуправления Важнейшие положения данной главы следующие.

1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях и на иных территориях. Территории муниципальных образований – городов, поселков, станиц, районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов) и других муниципальных образований – устанавливаются в соответствии с законами субъектов Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций.

В целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства допускается ограничение прав граждан на осуществление местного самоуправления на отдельных территориях федеральным законом.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                 467

Население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления.

2. Территорию муниципального образования составляют земли городских, сельских поселений, прилегающие к ним земли общего пользования, рекреационные зоны, земли, необходимые для развития поселений, и другие земли в границах муниципального образования независимо от форм собственности и целевого назначения.

3. Вопросы об образовании, объединении, о преобразовании или об упразднении внутригородских муниципальных образований, установлении или изменении их территорий решаются с учетом мнения населения соответствующей территории представительным органом местного самоуправления города самостоятельно в соответствии с уставом города.

4. Установление и изменение границ муниципального образования, в том числе при образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципальных образований, осуществляются с учетом исторических и иных местных традиций по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

5. Изменение границ муниципального образования не допускается без учета мнения населения соответствующих территорий. Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливают законом гарантии при решении вопросов изменения границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление.

6. Порядок образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ и наименований определяется законом субъекта Российской Федерации.

Функции местного самоуправления. Под функциями обычно имеются в виду присущие статутарно оформленным структурам, органам основные направления их деятельности. Если в целостном виде характеризовать функции местного самоуправления, то они определяются его природой и принципами, целями и задачами, стоящими в сфере муниципальной деятельности. Опираясь на Конституцию, иные правовые акты в этой сфере, можно выделить ряд функций местного самоуправления, которые целесообразно сгруппировать и рассмотреть в следующей последовательности.

1. Обеспечение участия населения в самостоятельном решении местных дел и вопросов. Именно на местах – в общинах, сельских и городских поселениях, в которых проживает население, реализу-

468                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

ется его участие в управлении местными делами, т.е. осуществляется принцип народовластия на местном уровне. Это служит показателем развитости демократических институтов в обществе и государстве.

2. Управление муниципальной собственностью. Муниципальная собственность теперь признается и защищается равным образом среди других, провозглашенных и признаваемых Конституцией форм собственности. Муниципальная собственность составляет остов материальной базы местного самоуправления, без которой оно просто не может существовать и тем более развиваться, выполнять свои сложные функции. К данной функции относится и организация управления финансовыми средствами и ресурсами, которые находятся в ведении местного самоуправления. (См. ниже изложение вопроса о составе и статусе материально-финансовой базы местного самоуправления).

3. Обеспечение социально-экономического развития соответствующей территории. Хотя в Конституции данная функция прямо не обозначена, ее наличие и характер безусловно вытекают из содержания других правовых актов, регулирующих местное самоуправление. В "Положении об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы" установлено, что выборный представительный орган местного самоуправления утверждает программы развития соответствующих территорий. Следовательно, местное самоуправление и его органы обеспечивают решение задач экономического и социально-культурного развития городских и сельских населенных пунктов, укрепления правопорядка, участвуют в формировании и развитии рыночных отношений и осуществлении приватизационных процессов. Функционирование местного самоуправления непременно затрагивает все вопросы жизнедеятельности территорий, на которых действует система местного самоуправления.

4. Обеспечение потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах. Данная функция (иногда именуемая "функцией обслуживания населения") обусловлена самим характером местного самоуправления, одной из основных целей и задач которого призвано быть повышение уровня и качества жизни населения каждой из самоуправляющихся территориальных единиц. Кроме того, для выделения названной функции имеются и достаточные правовые основания. Они заложены в ч. 1 ст. 130 и в ч. 1 ст. 132, в особенности в последней, где предусмотрено решение органами местного самоуправления "иных вопросов местного значения". Соответствующие правовые нормы, подчеркивающие указанную функцию, имеются и в Законе о местном

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               469

самоуправлении 1991 г. и в Указе Президента РФ по вопросам местного самоуправления.

5. Охрана общественного порядка – одна из основных функций, прямо вытекающая из содержания ч. 1 ст. 132. Помимо собственно охраны общественного порядка, местное самоуправление выполняет в пределах своей компетенции более широкие правоохранительные задачи, в первую очередь реализацию законов, укрепление правопорядка в целом. Иначе невозможно успешно осуществлять сложный спектр задач, связанных с управлением муниципальной собственностью, бюджетно-финансовыми ресурсами, местными налогами и сборами, обеспечивать взаимодействие со структурами и представителями федеральных органов исполнительной власти на территориях местного самоуправления, в частности, в городах, а также взаимосвязи с территориальным общественным самоуправлением.

6. Защита интересов и прав местного самоуправления. В соответствии со ст. 133, местное самоуправление обеспечено правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти. Функция защиты прав местного самоуправления проявляется также в запрете на ограничение его прав, которые установлены Конституцией РФ и федеральными законами.

При определенной самостоятельности каждой из кратко охарактеризованных функций, взятые вместе, они составляют некое единство, взаимосвязаны, развивают и дополняют друг друга, подчеркивая ту или иную сторону, грань многообразной деятельности местного самоуправления.

Сделаем некоторые выводы относительно природы органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления – это его структурно-организационные формы. В литературе высказываются две точки зрения. Сторонники одной из них делают вывод о негосударственной природе местного самоуправления. Другие полагают, что местное самоуправление – государственная власть особого рода. Самоуправление, по их мнению, сочетает в себе два начала:

с одной стороны, государственный тип самоуправления, а с другой – общественное самоуправление. Они разграничивают в теории сферу государственной власти и сферу местного самоуправления. Имеется в виду не иная природу органов местного самоуправления (они являются государственно–властными органами), а специфика их функций1.

1 Об этих точках зрения см.: Местное самоуправление в России Теория и практика // Государство и право 1993. № 6. С. 141 – 147, Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 10.

470                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Местное самоуправление — это относительно самостоятельный уровень и специфическая форма реализации народом своей власти. Органы местного самоуправления и государственные органы – это органы власти народа; органы, через которые народ осуществляет свою власть, и в этом их существенное сходство.

Территориальное общественное самоуправление. Это своеобразная составная часть местного самоуправления и одновременно одна из форм участия населения в управлении местными делами. Наибольшего развития различные формы общественной самодеятельности достигли в 1980-е гг., когда появилась "мода" на искусственно созданные, порой дублировавшие друг друга органы. Они создавались и на производстве, и в сфере правопорядка, и по месту жительства. К ним относились бюро и советы экономического анализа, новаторов, охраны социалистической собственности, профилактики правонарушений; товарищеские суды, народные дружины, женские советы, уличные и домовые комитеты, общественные пункты охраны порядка и др. Ввиду искусственности и нежизнеспособности элементов формализма часть из этих органов прекратила свое существование. А с началом социально-политических изменений в России вообще ослаб интерес к этим формам и органам общественной самодеятельности. Однако многое из того, что уже накоплено в развитии форм и органов общественного самоуправления, имеет практический интерес и в настоящее время.

В Закон РФ о местном самоуправлении 1991 г. были включены в качестве своеобразной подсистемы местного самоуправления общие собрания (сходы), конференции, а также органы территориального общественного самоуправления и иные территориальные формы непосредственной демократии.

В отличие от органов местного самоуправления, органы территориального общественного самоуправления не обладают свойствами и чертами государственного характера; они имеют общественную форму и самоуправленческую природу1.

В соответствии с современными задачами и уровнем развития демократии и местного самоуправления в целом, закрепленных в Конституции,  территориальное  общественное  самоуправление:

а) является частью системы местного самоуправления в РФ;

б) призвано обеспечить участие населения в решении вопросов

1 Подробнее см.: Прохоров В.Г. Комю B.C. Органы территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления // Государство и право 1992. № 7. С. 46–53.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                 471

Социально-экономического развития микрорайонов городов, поселков и сельских населенных пунктов.

Основой общественного самоуправления является самоорганизация граждан и населения в целом, самостоятельное решение ими в пределах установленной компетенции вопросов местного значения. Это осуществляется непосредственно населением или через избираемые органы, исходя из интересов населения и особенностей территории и имеющейся материально–финансовой базы1.

Система территориального общественного самоуправления включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан, местные референдумы, иные формы непосредственной демократии, органы территориального общественного самоуправления населения (советы или комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов), а также иные органы самоуправления населения по месту жительства (советы или комитеты улиц, кварталов, домов).

Совет (комитет) самоуправления в микрорайоне, поселковый, сельский комитет являются основными звеньями в системе органов территориального общественного самоуправления соответственно в городах и сельской местности Они организуют территориальное общественное самоуправление населения и координируют деятельность других органов территориального общественного самоуправления.

Важнейшие вопросы жизни населения, социально–экономического развития соответствующей территории рассматриваются на общих собраниях (сходах), конференциях граждан, проживающих на данной территории. К ним относятся:

а) выборы органов территориального общественного самоуправления и принятие положений (уставов) о них;

б) утверждение программ деятельности органов территориального общественного самоуправления по социально-экономическому развитию соответствующей территории и отчетов об их выполнении;

в) обсуждение состояния планировки, застройки, благоустройства и озеленения территории, охраны природы, коммунально-бытового и социально–культурного обслуживания населения;

г) организация помощи населения предприятиям и учреждениям в решении производственных и социальных вопросов;

д) содействие производству в личных хозяйствах граждан сельскохозяйственной продукции, организации их индивидуальной и

1 См.: Авакьян С.А. Примерное Положение о территориальном общественном самоуправлении населения Проект. // Сегодня 1992. № 1. С. 52 – 57.

472                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

коллективной трудовой деятельности для удовлетворения своих потребностей и насыщения рынка;

е) забота о социальной защищенности населения;

ж) обеспечение общественного порядка, реализации прав и законных интересов граждан, соблюдения правил противопожарной безопасности и санитарных правил, охраны памятников истории и культуры, содержания ритуальных мест;

з) решение других вопросов, затрагивающих интересы населения соответствующей территории.

Общие собрания (сходы), конференции граждан по обсуждаемым вопросам принимают решения большинством голосов присутствующих.

Содержащиеся в решениях общих собраний (сходов), конференций граждан просьбы, предложения, ходатайства и рекомендации в адрес государственных и общественных органов, предприятий, учреждений и организаций, расположенных на данной территории, а также на территории соответственно района, города, поселка, сельсовета, подлежат рассмотрению ими. О результатах рассмотрения или о принятых мерах сообщается органу территориального общественного самоуправления, который имеющимися в его распоряжении средствами информирует население.

Совет (комитет) самоуправления микрорайона, поселковый, сельский комитет:

а) разрабатывает и представляет на утверждение общего собрания (схода), конференции граждан проект программы своей деятельности по социально-экономическому развитию соответствующей территории;

б) вносит предложения к программам социально-экономического развития и бюджета района, города, поселка, сельсовета, а также по текущим вопросам их деятельности в части, касающейся микрорайона, поселка, сельского населенного пункта;

в) участвует в решении вопросов либо самостоятельно решает вопросы руководства жилищно-коммунальным хозяйством, использования жилых и нежилых помещений, заключения договоров аренды этих помещений, распределения служебных помещений, содействия обмену жилой площади;

г) оказывает содействие либо организует коммунально-бытовое и социально-культурное обслуживание населения, работу соответствующих предприятий, учреждений, организаций на своей территории, заключает необходимые договоры для улучшения этого обслуживания;

д) высказывает мнение по кандидатурам при назначении руко-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                             473

водителей государственных и муниципальных предприятий торговли, общественного питания, жилищно-коммунального, бытового обслуживания, социально-культурных учреждений и организаций, действующих на данной территории.

При многообразии задач советы (комитеты) самоуправления микрорайонов первоочередное внимание концентрируют на следующих вопросах:

а) организация непосредственного территориального общественного самоуправления жителей, использование в этих целях институтов непосредственной демократии;

б) содержание домов, улиц, чистота, порядок, благоустройство территории;

в) создание мест отдыха, спортивных и детских площадок, содействие населению в организации досуга;

г) охрана памятников истории и культуры;

д) создание нормальной экологической обстановки;

е) помощь ветеранам, инвалидам, многодетным семьям, иным жителям, нуждающимся в поддержке, и др.

Органы территориального общественного самоуправления обязаны:

а) содействовать развитию различных форм гражданской активности населения;

б) выявлять общественное мнение, доводить его до администрации и учитывать в собственной деятельности;

в) в пределах полномочий контролировать положение дел на соответствующей территории;

г) оказывать гражданам помощь по бытовым, правовым и другим вопросам в соответствии со своим статусом и возможностями;

д) информировать население о своей деятельности, о проблемах территории, используя для этого местные средства информации, стенды и т. п.

Финансовые ресурсы органов территориального общественного самоуправления состоят:

из собственных средств;

из заемных средств;

из средств, передаваемых им администрацией.

Собственные финансовые ресурсы образуются за счет доходов от экономической деятельности органов территориального общественного самоуправления, добровольных взносов и пожертвований предприятий, учреждений, организаций, граждан, а также других поступлений.

Заемные средства органов территориального общественного самоуправления образуются за счет их кредитов в банках и из

474                                                                   Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

других источников для выполнения программ социально-экономического развития соответствующей территории.

Финансовыми средствами, поступившими от местной администрации, орган территориального общественного самоуправления распоряжается самостоятельно и использует их для выполнения программ социально-экономического развития территории и улучшения условий жизни населения.

Контроль за хозяйственно-финансовой деятельностью органов территориального общественного самоуправления осуществляет население с использованием различных форм непосредственной демократии. Специальный контроль за хозяйственно-финансовой деятельностью указанных органов осуществляет ревизионная комиссия, избираемая на общем собрании (сходе), конференции граждан.

Совет (комитет) самоуправления микрорайона, поселковый, сельский комитет из своего состава избирает председателя и секретаря, определяет, какими вопросами будут заниматься эти и другие лица, избранные в состав органа; образует, если требуется, рабочие комиссии, группы по направлениям деятельности.

Совет (комитет) самоуправления микрорайона, поселковый, сельский комитет самостоятельны в осуществлении своей деятельности в рамках полномочий, финансовых и материальных возможностей.

Предприятия, учреждения, организации, граждане и их объединения, заключившие договоры с органом территориального общественного самоуправления, в том числе на выполнение работ, участие в хозяйственной деятельности и т.д., должны выполнять взятые на себя обязательства. Они возмещают в полном объеме ущерб, причиненный в результате их неправомерных решений, действий или бездействия, органу территориального общественного самоуправления, интересам граждан, окружающей среде. Соответствующие споры разрешаются в суде или арбитражном суде.

Материально-финансовая база местного самоуправления. Мы частично уже касались данного вопроса. Рассмотрим его подробнее. Чтобы реально осуществлять сложные и многообразные задачи и функции, эффективно решать местные социально-экономические проблемы, местное самоуправление должно располагать необходимой материально-финансовой базой, быть достаточно самостоятельной организацией.

При законодательном регулировании вопросов финансово-ресурсного обеспечения местного самоуправления в России вполне можно ориентироваться на нормы Европейской Хартии местного самоуправления. Представляют интерес следующие основные положения статьи 9 ("Источник средств органов местного самоуправления"):

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                              475

органы местного самоуправления имеют право в рамках национальной экономической политики на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций; финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им Конституцией или законом полномочиям; по меньшей мере, часть денежных средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом; находящиеся в распоряжении местных органов самоуправления финансовые средства должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов; зашита более слабых – в плане финансового обеспечения – органов местного самоуправления требует введения процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции1.

Материально-экономическую основу местного самоуправления составляет прежде всего муниципальная собственность. Владение, пользование и распоряжение этой собственностью, согласно ч. 1 ст. 130 Конституции РФ, обеспечивает местное самоуправление. Данная норма говорит о населении соответствующей территории, на которой осуществляется местное самоуправление, как о субъекте права муниципальной собственности. Специфика муниципальной  собственности состоит в том, что ее объекты носят целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-комунальных, социально-культурных, бытовых потребностей населения соответствующих территорий.

В муниципальной собственности района, города и входящих в них административно-территориальных единиц находятся имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета и внебюджетных фондов, жилищный фонд, нежилые помещения в домах жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры (сооружения и сети водопроводно-канализационного хозяйства, теплоснабжения, электроснабжения, городского транспорта, другие объекты коммунального обслуживания). В соответствии с законодательством о местном самоуправлении в муниципальной собственности

1Народный депутат 1993. № 11. С. 58.

476                                                                      Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

могут находиться предприятия сельского хозяйства, торговли, бытового обслуживания, транспорта, промышленные и строительные предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения.

Муниципальная собственность, ее статус и особенности регулируются в ст. 215 Гражданского кодекса РФ от 30 ноября 1994 г. Согласно ч. 1 ст. 215, имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям, является муниципальной собственностью. В ч. 2 этой же статьи установлено, что от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления и лица, указанные в ст. 125 ГК, в частности, в ч 3 данной статьи; в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, распоряжениями Правительства РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению могут выступать государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане.

В ч. 3 ст. 215 установлено, что имущество, находящееся в муниципальной собственности, закрепляется за муниципальными предприятиями и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии с ГК (ст. 294 и 296), т.е. на правах хозяйственного ведения или на правах оперативного управления.

Управление собственностью – сложный комплекс юридических и иных действий (создание, приобретение, использование, отчуждение, аренда объектов собственности, решение вопросов приватизации и т.д.). В законодательстве предусматривается образование специальных органов, на которые возлагаются многие функции текущего управления муниципальной собственностью (фонды имущества, комитеты по управлению имуществом). Конституционная норма не исключает из механизма управления муниципальной собственностью другие органы и лиц, не сосредоточивает функции такого управления в ведении только исполнительных звеньев в системе местного самоуправления Задача заключается в оптимальном распределении между органами местного самоуправления полномочий по управлению муниципальной собственностью с тем, чтобы данная собственность эффективно использовалась в соответствии с волей и интересами населения. Например, в городах полномочия распределяются между представительным органом местного самоуправления, администрацией города и специализированными структурами.

Как показывает зарубежный опыт, участие представительных органов в решении вопросов муниципальной собственности является одним из ведущих показателей развитости и гарантированности местного самоуправления.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                              477

Для понимания статуса муниципальной собственности как материальной основы местного самоуправления существенное значение имело постановление Верховного Совета РФ "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" от 27 декабря 1991 г. Приложение 3 к названному постановлению содержало перечень типов объектов, отнесенных к муниципальной собственности.

Президент РФ в развитие указанного постановления своим Распоряжением от 18 марта 1992 г. утвердил Положение об определении по объектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления права собственности.

Указанное Положение устанавливает порядок составления и утверждения перечня объектов, передаваемых в муниципальную собственность городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах), а также порядок оформления прав собственности. Муниципальное имущество подлежит по объектной регистрации в соответствующем реестре муниципальной собственности. Право и обязанность ведения реестра (функции реестродержателя) по объектам, переданным в муниципальную собственность, принадлежат комитетам по управлению имуществом городов (кроме городов районного подчинения) и районов (кроме районов в городах). Указом Президента РФ "О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации"1 от 22 декабря 1993 г. устанавливалось, что перечень объектов (имущества), составляющих муниципальную собственность, в соответствии с Приложением 3 к постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г., органы местного самоуправления утверждают самостоятельно. Причем передача объектов (имущества), относящихся к муниципальной собственности, в государственную собственность субъектов РФ или федеральную собственность осуществляется с согласия органов местного самоуправления либо по решению суда. Этим же Указом Президента РФ устанавливалось, что решения органов местного самоуправления о включении объектов (имущества) в состав муниципальной собственности могут быть оспорены в судебном порядке.

Формирование и дальнейшее развитие муниципальной собственности теснейшим образом связано с процессом приватизации, на

1 САПП 1993. № 52. Ст. 5071.

478                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти а РФ

который значительная часть органов местного самоуправления не оказывает существенного влияния. Этот процесс во многом протекает вне рамок и без ведома и участия органов местного самоуправления. Что, конечно, не может не сказываться на становлении материальной основы местного самоуправления, в первую очередь, круга и перечня объектов (имущества), включенных в муниципальную собственность и находящихся в ведении и управлении органов местного самоуправления.

Финансовую базу местного самоуправления составляют местный бюджет, местные налоги и сборы, другие финансовые ресурсы и источники.

Принцип самостоятельности в формировании, утверждении и исполнении местного бюджета является одной из материально-правовых гарантий местного самоуправления. Вопросы формирования, утверждения и исполнения местных бюджетов регулируются в Законе РФ об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполни тельных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления от 15 апреля 1993 г. Они могут быть сведены к следующему Местный бюджет утверждается представительным органом местного самоуправления, а его исполнение организует соответствующая местная администрация Представительный орган контролирует исполнение бюджета и утверждает отчет о его исполнении.

При составлении бюджета используются социальные и финансовые нормы и нормативы жилищно-бытового и социально культурного обслуживания Нормативными положениями являются, установление уровня закрепленных доходов бюджета в размере не менее 70% доходной части принимаемого бюджета, а при отсутствии такой возможности в связи с недостаточностью закрепленных и регулирующих доходов – не менее 70% доходной части без учета в ней дотаций и субвенций. Закрепленные доходы – это доходы, которые полностью или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной или долговременной основе в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. К закрепленным доходам относятся налоги и другие платежи за пользование недрами (полностью или частично), 50% на имущество предприятий, местные налоги и сборы, часть доходов от государственных займов, доходы от местных займов и местных денежно вещевых лотерей, доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в муниципальной собствен-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               479

ности, часть доходов от приватизации Вышестоящие государственные органы могут закреплять за бюджетами органов местного самоуправления полностью или в твердо фиксированной доле на долго временной основе любые регулирующие доходы, а также могут передавать в бюджеты органов местного самоуправления свои закрепленные доходы.

Регулирующие доходы – доходы, которые в целях сбалансирования доходов и расходов поступают в местный бюджет в виде процентных отчислений от налогов и других платежей по нормативам, утвержденным в установленном порядке на следующий финансовый год. К этой категории доходов относятся налог на добавленную стоимость, налог на прибыль с предприятий и организаций, подоходный налог с физических лиц, акцизы.

Дотация – сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня в случаях, если закрепленных и регулирующих доходов недостаточно.

Субвенция – сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально экономического развития соответствующего национально-государственного или административно-территориального образования. В финансовое обеспечение местного самоуправления входит также право его органов самостоятельно определять направления использования я расходования полученных доходов.

Содержащиеся в Законе от 15 апреля 1993 г. нормативные положения, при всей их важности, не решают, к сожалению, проблемы финансового обеспечения местного самоуправления Явная недостаточность собственных закрепленных доходов и зависимость местных бюджетов от регулирующих доходов, дотаций и субвенций является серьезным тормозом на пути обретения местным самоуправлением бюджетно-финансовой самостоятельности и стабильности.

В орбиту финансового обеспечения местного самоуправления следует включить местные налоги и сборы, являющиеся источником доходов местных бюджетов. Вопросы о видах и порядке установления местных налогов и сборов регулируются в Законе РФ об основах налоговой системы в Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. По данному закону, местные налоги и сборы делятся на три группы.

К первой группе относятся налоги и сборы, которые устанавливаются законодательными актами России. Ставки данной категории налогов определяются актами субъектов РФ, а также органами местного самоуправления районов и городов, если иное не предусмотрено законодательством РФ (налог на имущество с физических

480                                                                     Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

лиц, земельный налог, регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью).

Вторую группу составляют налоги и сборы, вводимые районными и городскими органами местного самоуправления, на территории которых находится курортная местность (налог на строительство объектов производственного назначения, курортный сбор). К третьей группе отнесены налоги и сборы, устанавливаемые решениями районных и городских органов местного самоуправления (сбор за право торговли, сборы с граждан и предприятий на благоустройство территорий и другие цели, налог на рекламу, налог на перепродажу автомобилей, сбор с владельцев собак, лицензионные сборы за право торговли винно-водочными изделиями и за право проведения местных аукционов и лотерей и др., всего 16 видов налогов и сборов). Указами Президента РФ устанавливалось также, что дополнительные местные налоги и сборы, не предусмотренные Законом об основах налоговой системы в Российской Федерации, могут вводиться решениями органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления.

Компетенция органов самоуправления. Компетенция государственного органа – сложная категория, по поводу ее содержания в юридической литературе ведутся в течение многих лет дискуссии. Отметим лишь, что компетенция – это совокупность предметов ведения, прав и обязанностей. При определении и рассмотрении компетенции органов местного самоуправления целесообразно подразделить ее по сферам деятельности (управления) и определенным образом сгруппировать полномочия, составляющие компетенцию в каждой из сфер деятельности, в которой действуют и осуществляют свои функции органы местного самоуправления. Под сферой деятельности или управления понимаются объединенные однородные и родственные по целям, задачам и характеру отрасли управления, условно составляющие единое целое. В государственно-правовой и, в особенности, административно-правовой учебной и научной литературе обычно называются следующие сферы деятельности или управления: 1) народное хозяйство; 2) социально-культурное строительство; 3) административно–политическая деятельность (термин условен, сюда включаются оборона, безопасность, иностранные дела, внутренние дела, юстиция, внешнеэкономическая деятельность и таможенное дело); 4) межотраслевая сфера, охватывающая управление природными ресурсами и охрану окружающей среды, статистику, финансы, кредит и банковское дело, стандартизацию, метрологию и сертификацию и т.д. Применительно к каждой из названных сфер можно сгруппировать и кратко охарактеризовать компетенцию орга-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                 481

нов местного самоуправления. Степень влияния органов местного самоуправления на функционирование каждой из перечисленных сфер и их составных частей весьма различна и обусловлена их статусом, а также объемом полномочий, к которым располагают в соответствии с законодательством органы местного самоуправления. Основы их компетенции определены в Конституции; детали содержатся в актах текущего законодательства.

1. Компетенция органов местного самоуправления в сфере народного хозяйства охватывает управление муниципальной собственностью, а также взаимоотношения с предприятиями, учреждениями и организациями, находящимися на территории местного самоуправления. Указанная компетенция включает полномочия в области земельных отношений, строительства, транспорта и связи, жилищного хозяйства, коммунально-бытового и торгового обслуживания населения.

2. Компетенция в сфере социально-культурного строительства охватывает полномочия в области образования, культуры, здравоохранения, социальной защиты населения, занятости населения.

3. Компетенция в сфере административно-политической деятельности касается прежде всего общественного порядка, который включает в себя обеспечение спокойствия в общественных местах, пресечение хулиганских действий, привлечение лиц, нарушающих правила поведения в общественных местах, к административной ответственности, укрепление законности, борьбу с административными правонарушениями и др.

4. Компетенция в межотраслевой сфере включает в себя полномочия в области охраны окружающей среды, статистики, финансов и кредита, частично в сфере таможенного дела. В отраслях, составляющих данную сферу, органы местного самоуправления выполняют определенный объем функций и полномочий. Например, они совместно с таможенными и иными органами осуществляют мероприятия по созданию и развитию таможенной инфраструктуры, отводят для этих целей земельные участки, помещения и т.д.

В обобщенной, синтезированной и в то же время достаточно конкретизированной форме предметы ведения, т.е. по существу основная и решающая часть компетенции местного самоуправления, урегулированы в ст. 6 названного Федерального закона.

1. В ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления.

2. К вопросам местного значения относятся:

1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;

482                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти а РФ

2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;

3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;

4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;

5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;

6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;

9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;

11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;

14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;

15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;

18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;

19) организация и содержание муниципальных архивов;

20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;

21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                                 483

22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;

23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;

24) организация и содержание муниципальной информационной службы;

25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;

26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;

27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;

28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;

29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Муниципальное образование имеет свой устав, который принимается представительным органом местного самоуправления или непосредственно населением. В уставе указываются границы и состав территории муниципального образования, вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования, структура и порядок формирования органов местного самоуправления, наименование и полномочия выборных, других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

срок полномочий депутатов представительных органов местного самоуправления, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления;

виды, порядок, принятия и вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления;

основания и виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления;

порядок отзыва, выражения недоверия населением или досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

статус и социальные гарантии депутатов, членов других выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

гарантии прав должностных лиц местного самоуправления;

условия и порядок организации муниципальной службы.

484                                                                  Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

§ 3. Гарантии местного самоуправления. В Конституции РФ 1993 г. не только получил признание и юридическое закрепление глубоко демократический институт – местное самоуправление, но и впервые предусмотрены серьезные гарантии его осуществления. На конституционном уровне совокупность этих вопросов регламентируется в статьях 12 и 133. В статье 133 установлено, что местное самоуправление РФ гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.

Рассмотрим подробнее названные нормативные положения. Прежде всего, выделим конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. В этом случае необходимо сослаться на Федеральный закон об общих принципах местного самоуправления, шестая и седьмая главы которого посвящены гарантиям местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц, а также контроль за их деятельностью Выделим наиболее важные моменты.

Первое – ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, запрещается.

Второе – решения, принятые путем прямого волеизъявления граждан, решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, принятые в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми расположенными на территории муниципального образования предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами.

Решения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть отменены органами и должностными лицами, их принявшими, либо признаны недействительными по решению суда.

Третье – обращения органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления подлежат обязательному рассмотрению органами государственной власти, государственными должностными лицами, предприятиями, учреждениями и организациями, к которым эти обращения направлены.

Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе субъекта Российской Федерации.

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                              485

Четвертое – граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений.

Пятое – ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Порядок и условия ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления в результате утраты доверия населения определяются уставами муниципальных образований.

Итак, мы рассмотрели не только конституционно-правовые ос новы местного самоуправления, но так или иначе затронули многочисленные законы и иные нормативные правовые акты, касающиеся понятия и содержания местного самоуправления, его системы и структуры, материально–финансовой базы, компетенции, гарантий, ответственности и другие

Конституция и рассмотренный выше Федеральный Закон – стабильная правовая основа формирования всего массива текущего законодательства о местном самоуправлении. В этом сложном правотворческом процессе активное участие примут федеральные органы государственной власти и аналогичные органы субъектов РФ, население и органы местного самоуправления в городских и сельских поселениях.

В связи с признанием в Конституции РФ такого института, как местное самоуправление, повышением его роли в развитии народовластия и государственности в целом, а также с учетом формирования законодательства о нем в литературе высказано мнение о появлении муниципального права как комплексной отрасли права.

Муниципальное право может быть определено как право местного самоуправления1. Это правовое образование не принадлежит к числу основных отраслей права, поскольку его нормы выступают в качестве правовых норм одной из основных отраслей права (конституционного) и одновременно входят во вторичную правовую структуру – комплексную отрасль права, которая в данном случае и есть муниципальное право.

1 Фадеев В.И. Указ соч. С. 5–16.

486                                                                    Раздел VI. Конституционная система власти в РФ

Дифференциация, выделение, отпочковывание от основных отраслей права новых и относительно самостоятельных правовых образований, комплексных отраслей – естественный процесс, в особенности с учетом развития рыночных отношений и приватизации предприятий Дифференциация, умножение правовых отраслей – объективное явление, которое отмечают многие юристы; в целом оно себя оправдывает с теоретической и с практически-прикладной точек зрения. Все больше утверждаются такие комплексные отрасли, как хозяйственное, экологическое, таможенное, морское, налоговое право.

Что касается муниципального права, его выделение из конституционного (государственного) права в самостоятельное правовое образование – явление закономерное и обоснованное с учетом комплексного характера, сложности и неоднородности отношений, регулируемых нормами этой правовой отрасли. Возможен подход к муниципальному праву как к под отрасли конституционного (государственного) права, но предпочтительнее все–таки рассматривать его как комплексную отрасль российского права.

Термин "муниципалитеты" – это, собственно, городское самоуправление, но в последние годы он все чаще используется и применительно к самоуправлению в сельских поселениях и на других территориях, то есть к местному самоуправлению в целом.

Главная проблема – специфика предмета данной отрасли права, который является комплексным, сложным и неоднородным, охватывает отношения в процессе организации и деятельности местного самоуправления в городах и сельских поселениях и на других территориях. К предмету муниципального права относятся многообразные и не однородные по характеру отношения и связи в сфере владения и распоряжения, властно-управленческие, бюджетно-финансовые, земельные, экономические, налоговые, жнлищно-коммунальные и др. Помимо этого, многие нормы муниципального права являются одновременно нормами основных, базово профилирующих отраслей права, таких, как конституционное (государственное), административное, и нормами муниципального права как комплексной отрасли.

Итак, муниципальное право – это совокупность юридических норм, регулирующих комплексные по своему характеру отношения в сфере местного самоуправления, его систему, компетенцию, гарантии и ответственность, а также формы деятельности.

С учетом терминологии, используемой в Конституции РФ (муниципальная собственность, муниципальные учреждения, муниципальная система), и в особенности в новейшем российском законо-

Глава 27. Конституционно-правовые основы местного самоуправления                               487

дательстве, в частности в Гражданском кодексе РФ 1994 г. (муниципальные образования, муниципальное имущество, муниципальные предприятия, муниципальная казна, муниципальные служащие), в официальных документах Президента и Правительства РФ (муниципальная власть, муниципальные органы, муниципальная статистика), и в целях унификации предпочтительнее именовать данное правовое образование муниципальным правом.