Глава 29. Порядок пересмотра Конституции и внесения конституционных поправок

Более детально процедура пересмотра положений Конституции и внесения в нее поправок регулируется ст. 135 и 136 Конституции РФ. Особое значение имеет ст. 135 Конституции, подчеркивающая усложненный, "жесткий" порядок пересмотра Конституции, который можно условно подразделить на три составные части и проанализировать каждую из них.

Первая часть – это конституционно-правовая норма ч. 1 от 135. положения гл. 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Данная норма обусловлена особой значимостью и основополагающим характером этих глав Конституции; их особой значимостью в иерархии конституционных норм. В указанных главах содержатся положения об основах конституционного строя, о правах и свободах человека и гражданина; о конституционных поправках и пересмотре Конституции. То, что Конституция устанавливает иерархию конституционных норм, видно из содержания ч. 2 ст. 16 Конституции, в соответствии с которым никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации. Нормы, содержащиеся в гл. 1, 2 и 9, занимают главенствующее положение в иерархии конституционных норм, поскольку в концептуальном отношении выражают саму сущность Конституции, что, конечно, не означает какого-либо принижения значения других групп норм – о федеративном устройстве, организации и взаимоотношениях федеральных органов государственной власти; о порядке принятия в РФ и образовании в ее составе нового субъекта; об изменении статуса субъекта РФ и др.

Положения гл. 1, 2, 9 не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием, что в значительной мере "выключает" парламент из процедуры пересмотра Конституции. В этом – серьезное отличие нынешней Конституции от ранее действовавших в России, которые предоставляли Верховным Советам – высшим представительным органам государственной власти – право принимать новую конституцию, изменять и дополнять любые ее главы и статьи, что также отражало полновластие Советов.

Вторая часть устанавливаемого ст. 135 порядка пересмотра гл. 1, 2, 9 – это участие Федерального Собрания в данной процедуре и реализации предложений о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ.

Принципиальная неприкосновенность в рамках данной Консти-

Глава 29. Порядок пересмотра Конституции н внесения поправок                                         493

туции положений гл. 1, 2 и 9 не означает абсолютной невозможности изменения и неучастия в этом процессе Федерального Собрания Части 2 и 3 ст. 135 Конституции свидетельствуют о возможности пересмотра положений указанных глав и об активном участии в этом процессе палат Федерального Собрания.

В сущности, процесс пересмотра данных глав – сложная и специальная процедура, подчеркивающая стабильность и в то же время динамизм Конституции, возможность ее развития и принятия с помощью особой процедуры новой конституции.

И в первой части этого процесса активную роль призвано играть Федеральное Собрание, без инициирующей роли которого, если четко придерживаться предписаний ч. 2 ст. 135 Конституции, невозможен сам процесс пересмотра, его начальная, но чрезвычайно важная стадия Согласно ч 2 данной статьи, если предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано 3/5 голосов от общего числа голосов членов Совета Феде рации и депутатов Государственной Думы, т.е. квалифицированным большинством, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Таким образом, без инициирующей роли Федерального Собрания, в сущности, невозможен процесс пересмотра основополагающих глав Конституции и созыв Конституционного Собрания для подтверждения ее неизменности либо разработки проекта новой конституции и принятия ее Конституционным Собранием На этом функции Федерального Собрания в процессе пересмотра Конституции завершаются и начинаются иные стадии и процедуры В случае принятия Федеральным Собранием постановления о поддержке предложения о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции, в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Третья часть рассматриваемого процесса – наиболее сложный и ответственный этап, на котором начинает действовать новый орган – Конституционное Собрание, порядок формирования (избрания) которого в Конституции не определен, а предусмотрено принятие о нем федерального конституционного закона. Это орган учредительной власти, имеющий аналоги во многих зарубежных странах Предпочтительным является выборный порядок формирования данного органа на основе всеобщих, равных прямых выборов при тайном голосовании. Что касается численного состава данного органа, порядка его деятельности, то эти и другие вопросы его статуса должны быть определены в федеральном конституционном законе с учетом, по-видимому, опыта организации и деятельности учредитель-

494                                        Раздел VII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

ных собраний в зарубежных странах, например, во Франции, Италии, Югославии, Португалии, Болгарии и Румынии1 Характер и численность Конституционного Собрания должны быть осуществлены с учетом федеративного устройства российского государства, что, в частности, означает обязательность участия в данном органе на одинаковых основаниях представителей всех субъектов РФ.

Компетенция Конституционного Собрания, хотя и будет подробно определена в федеральном конституционном законе, в главных чертах уже установлена в Конституции. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, которая принимается этим учредительным органом.

Конституционное Собрание, как видно из ч. 3 ст. 135, имеет ограниченную компетенцию, оно не обладает конституционными полномочиями Федерального Собрания, не заменяет этот орган, который продолжает функционировать наряду с Конституционным Собранием. Надо также иметь в виду, что Конституционное Собрание может и не согласиться с предложением о пересмотре названных глав Конституции, поддержанным Советом Федерации и Государственной Думой.

Из содержания ч. 3 ст. 135 Конституции можно сделать вывод, что возможны три варианта осуществления Конституционным Собранием своих полномочий:

первый – Конституционное Собрание не соглашается с предложением Федерального Собрания, т.е. подтверждает неизменность действующей Конституции;

второй – Конституционное Собрание соглашается с предложением Федерального Собрания, разрабатывает проект новой Конституции принимает его квалифицированным большинством – 2/3 голосов от общего числа его членов,

третий – Конституционное Собрание соглашается с предложением Федерального Собрания и разрабатывает проект новой конституции, который выносится на всенародное голосование2.

В связи с данной нормой ст. 135 Конституции возникает вопрос, каким большинством должен быть одобрен проект новой конституции, который выносится на всенародное голосование? Высказывается мнение, что проект должен быть одобрен квалифицированным большинством в 2/3 голосов3.

1 Подробнее об этом см.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран Т. 1. С. 44 – 61.

2 Подробнее об этом см.: Конституция Российской Федерации Комментарий С. 578.

3 Там же.

Глава 29. Порядок пересмотра Конституции и внесения поправок                                           495

Однако ч. 3 ст. 135 устанавливает, что при проведении всенародного голосования Конституция российской Федерации считается принятой, если за нее высказались более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.

Весьма существенным является также решение вопроса о том, какой орган вправе решить вопрос о вынесении проекта конституции на референдум. По Конституции, Президент РФ назначает референдум в порядке, установленном федеральным конституционным законом, в котором призван однозначно определить, какой орган – Конституционное Собрание или Президент РФ – принимает решение о вынесении проекта конституции на всенародное голосование.

Статья 135 Конституции предусматривает процедуру принятия новой Конституции в случае, если Федеральное Собрание примет предложение о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции, которые составляют стержень основного закона. Однако при всем их сущностном значении данные главы не поглощают многогранное содержание Конституции. А как быть в том случае, если субъектами рассматриваемой инициативы будут внесены предложения не о частичном (т.е. данных глав), а о полном пересмотре Конституции, т.е. всех или большинства глав Конституции?

Исчерпывающего ответа на этот вопрос ст. 135 не дает, однако, по смыслу ч. 2 данной статьи, Федеральное Собрание не вправе принимать такие предложения, поскольку здесь говорится только о предложении о пересмотре положений гл. 1, 2 и 9 Конституции.

Рассмотрим также вопрос о поправках к гл. 3–8 Конституции РФ Конституция относит его к компетенции Федерального Собрания. Гл. 3 – 8 Конституции регламентируют чрезвычайно важные, в известной мере также основополагающие, институты, без которых немыслима сама Конституция Российской Федерации. Поэтому вы делим главные моменты, которые характеризуют каждую из названных глав, чтобы подчеркнуть их место, роль и значение в системе конституционных положений и норм. Как уже отмечалось, в гл. 3 принципиально по новому, в соответствии с качественно иным, чем в предыдущих конституциях, характером российского государства регламентируются вопросы федеративного устройства РФ введены такие новые категории и понятия, как субъекты Российской Феде рации, такие признаки РФ, как ее территория, границы между субъектами РФ, государственный язык, государственный флаг, герб и гимн, денежная единица РФ, определен статус столицы Российской Федерации, предметы ведения РФ и предметы совместного ведения

496                                       Раздел VII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

РФ и субъектов РФ, и другие вопросы, относящиеся по содержанию к конституционному регулированию такого важнейшего института, как федеративное устройство российского государства.

Глава 4 Конституции посвящена принципиально новому, ранее не известному практике конституционного развития России институту Президента, место и роль которого имеет первостепенное, главенствующее положение и значение в системе современной российской государственности.

В соответствии с гл. 5 Конституции качественно иной статус, структуру и компетенцию, по сравнению с предусмотренными прежними конституциями высшими представительными органами власти, имеет парламент РФ – Федеральное Собрание.

В гл. 6 закреплены качественно новые место и роль Правительства РФ в системе разделения властей и как ведущего органа, осуществляющего исполнительную власть в Российской Федерации.

Глава 7 определяет конституционные основы правосудия, судебной власти и судебной системы РФ, их принципы, статус высших судебных органов, а также прокуратуры РФ.

В гл. 8 определены характер местного самоуправления, формы его осуществления, территориальная основа, компетенция, правовые гарантии.

Приведенные основные положения перечисленных глав подчеркивают их исключительно важное значение, а следовательно, особые требования к процедуре принятия Федеральным Собранием законов о конституционных поправках.

Поскольку, согласно ст. 136 Конституции, такие законы принимаются в том же порядке, что и федеральные конституционные законы, можно говорить о подчеркивающей значение законов о конституционных поправках "жесткой" процедуре их принятия – такой закон должен быть одобрен большинством не менее 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации и не мене 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы. Кроме того, законы о конституционных поправках, принятые Федеральным Собранием, требуют одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ Только после выполнения данного конституционного требования законы о конституционных поправках вступают в силу.

В целом же названная выше достаточно сложная поэтапная процедура принятия законов о конституционных поправках отражает принцип федеративного государственного устройства российского государства.

Все федеральные законы согласно ч. 1 и 2 ст. 107 и ч. 2 ст. 108

Глава 29. Порядок пересмотра Конституции и внесения поправок                                        497

подписываются Президентом РФ. Это позволяет считать, что и законы о конституционных поправках подписываются и обнародуются Президентом РФ.

Необходимо выделить некоторые особенности законов о конституционных поправках1.

Во-первых, на них, в отличие от обычных федеральных законов, не распространяется право отлагательного (суспензивного) вето. В этом они сходны с федеральными конституционными законами. Во-вторых, ст. 136 Конституции прямо не содержит ответа на вопрос, могут ли законы о конституционных поправках стать объектом конституционного контроля, осуществляемого, согласно ч. 2 ст. 125, Конституционным Судом РФ. Если, например, исходить из правовой нормы ч. 2 ст. 16 Конституции о том, что "никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации", возможна ситуация, когда закон о конституционных поправках к положениям гл. 3 – 8 окажется противоречащим принципам, составляющим основы конституционного строя, закрепляемым гл. 1. Такое толкование подтверждается практикой судебного конституционного контроля зарубежных стран. Рассматривая дела о соответствии конституции конституционных законов, они нередко признают их антиконституционными в связи с противоречием их основным конституционным принципам.

Нужно иметь в виду формулировку ч. 2 ст. 125, предусматривающую, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции РФ федеральных законов. В данном случае понятие "федеральный закон" охватывает не только федеральные законы и федеральные конституционные законы, но также законы о конституционных поправках.

Статья 137, заключительная статья гл. 9 Конституции РФ, предусматривает изменения в ст. 65 Конституции РФ, определяющей состав РФ.

Статья состоит из двух частей. Что касается ч. 2, то интерпретация представляется в целом однозначной. Устанавливается достаточно простой порядок внесения поправок в ч. 1 ст. 65 Конституции в случае изменения наименования республики, края, области и т.д., т.е. субъекта РФ. Измененное (новое) наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 (ч. 1) Конституции. Такое изменение наименования субъекта нельзя считать чисто техни-

1 Подробнее об этом см.: Конституция Российской Федерации: Комментарий. С. 581.

498                                        Раздел VII. Конституционные поправки и пересмотр Конституции

ческой операцией. И вот по каким причинам. Во-первых, изменение наименования входит в исключительную компетенцию субъектов РФ. Такой вывод можно сделать из анализа содержания ст. 72 и 73 Конституции, в особенности ст. 73, согласно которой вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Во-вторых, такое решение об изменении наименования субъекта РФ содержится в акте, принимаемом законодательным (представительным) органом власти субъекта РФ, и закрепляется в конституции республики, уставе края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Изменение наименования субъекта РФ, как правило, обусловлено видоизменением его конституционно-правого статуса.

Сложнее представляется проблема интерпретации ч. 1 ст. 137. Прежде всего, в ней говорится о порядке внесения изменения в ст. 65 Конституции РФ Данная статья регулирует в ч. 1 вопросы состава РФ и в ч. 2 – вопросы принятия в состав РФ нового субъекта и образования в ее составе такого субъекта. Установлено, что решение данных вопросов осуществляется в порядке, установленном федеральным конституционным законом. В ч. 1 ст. 137 конкретизируется порядок внесения изменений в ст. 65 и устанавливается, что они вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно–правового статуса субъекта РФ. Таким образом, в каждом  из двух перечисленных в ч. 1 ст. 137 случаев требуется принятие федерального конституционного закона.

И еще одна особенность в отличие от поправок к гл. 3–8 Конституции РФ, которые требуют не только принятия по ним федерального конституционного закона, но и для вступления их в силу одобрения органами законодательной власти не менее чем 2/3 субъектов РФ. Внесение изменений в ст. 65 Конституции РФ осуществляется на основании федерального конституционного закона и не предусматривает дополнительных требований, как это установлено в отношении поправок к гл. 3–8 Конституции РФ.