7.3. Элементы процедуры

В задачи этой книги не входит рассмотрение всех процессуальных вопросов, возникающих в административном контексте. Эта тема заслуживает отдельной книги. Однако важно определить основные вопросы, которые должны рассматриваться либо в общем процессуальном кодексе, либо в законах, связанных со специфическими областями администрирования.

Приведенный анализ широко отражает две задачи процедур, описанные выше. Общее назначение процессуальных законов заключается в создании упорядоченного метода принятия решений, при этом главной целью является принятие адекватных и правильных решений. Многие элементы процедуры служат этой цели. Другая задача процедур заключается в отражении ценностей административного права. Это подразумевает принятие процедур, реализующих такие ценности, как открытость, прозрачность, беспристрастность, участие сторон, предоставление обоснования и т.д. Естественно, эти задачи пересекаются, но для реализации каждой понадобятся определенные процедуры, не обязательные для другой задачи.

7.3.1. Индивидуализированные акты и нормативные акты. Прежде всего следует указать, что процедуры для нормативных актов отличаются от процедур, соответствующих индивидуализированным актам.Создание нормативных актов является формой правотворчества и требует процедур, основанных на уведомлении, обосновании и опубликовании. Индивидуализированные акты связаны с применением закона в конкретных случаях. Относящиеся к ним процедуры связаны со сбором доказательств и фактов, уведомлением заинтересованных сторон, предоставлением им права быть заслушанными, раскрытием информации, непредвзятостью, предоставлением обоснований, упрощением обжалования. Эти два вида административной деятельности могут пересекаться, но в целом это разные процессы с разными процедурами. Эта глава посвящена индивидуализированным актам.

7.3.2. Действия, урегулированные процедурами. Одним из первых вопросов, которые необходимо решить, является вопрос о том, какие административные действия должны быть урегулированы формальными процедурами. Этот вопрос может показаться странным; очевидно, что все типы действий должны быть урегулированы. Однако при ближайшем рассмотрении могут быть выделены определенные категории. Основной категорией, нуждающейся в процессуальном внимании, являются действия, затрагивающие интересы определенного лица или лиц. Это определение категории может показаться слишком широким, и некоторые правовые системы предпочитают более узкую категорию прав, а не интересов. Польский административно-процессуальный кодекс ограничивается только решениями и не касается действий, не являющихся решениями. Однако основания на это не ясны, и на практике решения обладают очень широким значением.

Другой вопрос касается того, затрагивают ли действия права или интересы. Вызывает также вопрос административное расследование, заканчивающееся отчетом, а не конкретным решением. Могут возникнуть вопросы по поводу предварительных или временных актов.

Некоторые вопросы могут касаться внутренней работы администрации и выпадать из основной категории. Часто они рассматриваются как не входящие в сферу интересов процессуальных законов. Могут быть и другие административные действия, исключенные из сферы процессуального законодательства по стратегическим соображениям. Примером тому могут быть действия, связанные с национальной обороной, внешней торговлей, налогообложением1. Этому могут быть разные объяснения. Одно из них заключается в том, что определенные действия, такие, как национальная оборона, являются столь неотъемлемыми для правительства, что они не должны процессуально ограничиваться. Другим обоснованием будет то, что определенные действия могут затрагивать конкретных лиц, но быть столь тесно связанными с политикой, что процессуальные ограничения к ним неприемлемы.

Не исследуя детально эти аргументы, в целом можно сказать, что (а) определение индивидуализированного административного действия должно быть самым широким (б) в тех случаях, когда затрагиваются интересы лица или отдельных лиц, и (в) допустимы только ясно и четко обоснованные исключения.

7.3.3. Типы властных структур. Существует общее мнение о том, что любая властная структура, наделенная административными полномочиями, которые могут повлиять на людей, должна регулироваться административным законодательством. Однако иногда для определенных типов административных и правительственных органов делается исключение. В последнее время появилась новая тенденция, заключающаяся в идее сократить имеющиеся исключения. Самым типичным примером является глава государства, президент. Это всегда объяснялось тем, что, несмотря на исполнение определенных административных полномочий, эти структуры не подлежат процессуальному регулированию. Здесь существуют разные подходы, но в целом природа должности или организации не является достаточным основанием для ограничения естественных сфер процессуальных законов.

7.3.4. Стороны административного действия. Вопрос о том, кто уполномочен быть стороной в административном процессе, должен решаться процессуальным законом. Вероятно, в большинстве случаев будут заинтересованы только те лица, чьи права и интересы напрямую затрагиваются этим административным действием: лицо, получающее привилегии, или лицо, на которое возлагается дополнительное бремя, либо их законные представители.

Трудности возникают, когда третья сторона, не являющаяся прямым объектом действия, стремится участвовать в процессе. Если третья сторона заинтересована в процессе, то в принципе не должно возникать трудностей, однако вопрос о том, что составляет суть этой заинтересованности, должен быть открыт для обсуждения. Различие иногда проходит между интересом, который реально затрагивается, и простой заинтересованностью в вопросе. Первое обычно означает интерес осязаемого характера, связанный с собственностью, финансами или статусом. Чем более неуловим интерес, тем ближе он приближается к идее простой заинтересованности.

Для процессуальных законов не столь важно, где проходит эта граница как (а) наличие положения, регламентирующего участие третьей стороны, и (б) попытка сформулировать условия для признания третьей стороной.

7.3.5. Процедура административного процесса. Под процедурой административного процесса подразумеваются шаги, ведущие от начала процесса до его завершения. Ниже приведен их список.

Процесс начинается либо административным органом, либо лицом, чьи интересы затронуты.

В последнем случае проводятся: уведомление сторон процесса; сбор информации; предоставление административным органом всей значимой информации сторонам; слушание, включающее как формальное, так и неформальное слушание, а также, более редко, административный суд; это также включает вызов свидетелей.

При этом обеспечиваются: привлечение экспертов; предоставление обоснования; обеспечение непредвзятости; обеспечение открытости и прозрачности; отчетность; апелляция внутри административной системы; дальнейшие апелляции к суду.

Далее мы кратко прокомментируем некоторые наиболее существенные из этих этапов административного процесса.

7.3.6. Уведомление. В случаях, когда административный процесс начинается властной структурой, а не стороной, принципиально важным становится уведомление. Отсутствие уведомления лица, чьи интересы могут быть затронуты, является серьезным нарушением принципа справедливого обращения и создает угрозу правильности решения. Важность положений о правильном уведомлении обычно отражена в процессуальных законах, и споры здесь редко возникают. Однако есть некоторые аспекты, которые имеют более прямое отношение к процессуальным законам.

Один из вопросов связан с определением сторон, которые должны быть уведомлены. Этот вопрос обсуждался выше. Другой практически важный вопрос связан с тем, как должно предоставляться уведомление. Тут обычно не возникает трудностей, однако в процессуальном законе должно существовать положение для того, чтобы привлечь внимание сторон, чья заинтересованность не очевидна.

Другой важный вопрос заключается в том, из чего должно состоять адекватное уведомление. Отвечая на этот вопрос, нужно помнить, что главная цель уведомления — проинформировать стороны о предстоящем решении и дать им возможность подготовиться к этому. Для этого сторонам необходимо сообщить о природе решения, его цели, показаниях, на которых оно основывается, и стандартах, которые будут применяться. Уведомление составлено правильно, если оно отвечает на все эти вопросы, а задача процессуального законодательства — сформулировать все эти необходимые элементы и предусмотреть шаги для Их выполнения.

7.3.7. Раскрытие информации. У административного органа часто имеется информация, важная для рассматриваемого дела. При этом ее может не быть у сторон. Общее положение должно заключаться в том, что эта информация должна быть представлена сторонам частично для точности принимаемого решения, а частично для соблюдения принципа справедливости. Комментарии сторон и их реакция на обсуждаемую информацию часто помогают установить правду, при этом решение администрации о сокрытии информации явно нарушает принцип справедливости. Раскрытие информации тесно связано с предоставлением уведомления и с проведением слушания.

Раскрытие информации связано с процессуальной и материальной стороной одновременно. Общий принцип раскрытия информации может допускать определенные исключения, основанные на существе обсуждаемого вопроса. Эти материальные вопросы будут обсуждаться в гл. 9, но здесь полезно упомянуть, что таких исключений должно быть немного и они должны быть четко ограничены. Они могут касаться таких вопросов, как оборона и безопасность. После решения политических вопросов процессуальное законодательство должно указать пути раскрытия информации. Должно быть указано, предоставляется ли информация автоматически или ее необходимо запрашивать, как конкретно должно производиться раскрытие информации. Например, посылаются ли копии документов сторонам, как может использоваться полученная информация.

7.3.8. Сбор показаний. Хотя административные органы не являются судебными органами, им часто приходится иметь дело с вопросами, присущими судебным инстанциям; показания и факты должны быть собраны и к ним приложен закон. Эти задачи имеют ряд сходных черт, не зависящих от того, выполняются ли они судами или не похожими на них административными органами. Обычно административные органы действуют так, как считают наиболее оптимальным, и их подход будет определяться их природой, составом и характером полномочий. Правила, относящиеся к сбору показаний в судебном заседании, не всегда применимы в административном контексте. Стандарты показаний и доказательств, принимаемые как должное в суде, не всегда применяются при администрировании, которое осуществляется в условиях большого давления, неадекватных ресурсов и плохой профессиональной подготовки.

Однако не следует оставлять административные органы без руководства по тому, как им следует подходить к той части работы, которая связана со сбором фактов и показаний. Минимальные процессуальные стандарты должны регламентировать следующие вопросы: как должны собираться показания; кто за это ответствен; какие требования выдвигаются к доказательствам. Сюда же включаются: необходимость твердого доказательства фактических данных, важность документального подтверждения; опасность свидетельств, основанных на слухах и безадресных заявлениях (анонимках); обязательность правильного учета показаний и информации; роль устных слушаний и время их проведения; предоставление адекватного обоснования.

7.3.9. Слушания. Идея о том, что сторона должна быть выслушана, прежде чем будет принято затрагивающее ее решение, является базовым требованием справедливого обращения. Природа и объем этой идеи будут рассмотрены позже, а здесь мы обсудим вопрос о том, как этот принцип должен отражаться в процессуальном законодательстве. Но сначала важно напомнить, почему важны слушания. На то есть две основные причины. Первая заключается в том, что во время слушания могут быть обнаружены факты, которые помогут правильно применить закон. Вторая 'из них — в том, что слушание — важнейший элемент справедливого обращения. Они тесно связаны между собой, и на практике считается, что слушания обязательны по обеим причинам.

С процессуальной точки зрения необходимо отметить два момента. Первый связан с тем, что слушание — очень общин термин, и он может выражаться в самых различных процедурах, начиная от полного устного слушания до неформального свидетельства. Какой тип слушания наиболее соответствует конкретной ситуации, зависит от таких факторов, как природа административного процесса и интересы сторон; на него также влияют такие обстоятельства, как давление принимающих решение и имеющиеся ресурсы.

Хотя возможны различные варианты, большинство случаев, связанных с конкретными решениями, попадут в одну из трех категорий слушания: формальное устное слушание, неформальное устное слушание и письменные свидетельства. Формальное устное слушание осуществляется в соответствии с судебными процедурами и правилами, вызовом и опросом свидетелей, при этом выводы делаются на основе слушания. Неформальное устное слушание отличается только тем, что не соблюдаются процессуальные правила. Принимающий решение орган действует по своему усмотрению. Вряд ли можно назвать слушанием представление письменных показаний. Это лишь форма, дающая сторонам возможность выдвинуть свои доводы и представить показания в письменной форме. Вместе с тем оглашение в заседании письменных показаний (как в отсутствие, так и в присутствии сторон) даже без устного опроса сторон и свидетелей обретает полноценную форму слушания.

Было бы идеально, если бы каждая из этих трех форм слушания определялась бы процессуальным законодательством, чтобы оно указывало, какая из форм соответствует какой области административного регулирования. Маловероятно, чтобы этот идеал был достигнут на практике. Однако разумным первым шагом было бы отражение основных элементов каждой формы слушания в общих процессуальных законах. При этом любому конкретному административному процессу должен соответствовать один из видов слушания, за исключением отдельных случаев. Исключительные случаи действительно возникают, и они должны определяться процессуальным законодательством. Исключения должны быть четко определены. При этом существуют случаи, когда слушания нецелесообразны по какой-либо из конкретных причин или из-за природы административного действия. Очевидно, что не следует требовать от полицейского, намеревающегося арестовать преступника, или от следователя, собирающегося нанести неожиданный визит, уведомлять об этом, раскрывать информацию или предлагать проводить слушание. В тех случаях, когда есть разумные основания для отмены слушания, вызванный этим дефицит справедливости должен восполняться дополнительными процедурами.

Другой момент, связанный со слушаниями в административном контексте, на который необходимо указать, состоит в том, что их эффективность зависит от правильности предоставления уведомления, а также раскрытия адекватной информации. Эти три стадии связаны между собой, и слушание без предварительного уведомления и раскрытия информации может из серьезной попытки подтвердить факты превратиться в символический жест.

7.3.10. Использование экспертов. Специфическая или техническая природа многих областей административного регулирования означает, что принимающим решение необходимы либо специальные знания, либо возможность обратиться к тем, у кого они есть. Использование экспертов в данном контексте — стандартная черта администрирования. В связи с этим встают вопросы о том, кто может быть экспертом, как эксперт может использоваться в процессе, какие возможности по привлечению эксперта должны предоставляться сторонам. Эти вопросы не будут рассматриваться в данной книге, однако необходимо отметить важность роли экспертов и необходимость процессуального регулирования экспертизы.

7.3.11. Предоставление обоснования. Обоснование решения необходимо по нескольким причинам: оно способствует принятию правильного решения, облегчает подотчетность, позволяет конкретному лицу понять, почему с ним поступают тем или иным образом. В данном случае нас интересует роль процедур, определяющих предоставление обоснования. Общее положение заключается в том, что процедуры должны определять: во-первых, что обоснование должно предоставляться и, во-вторых, из чего состоит приемлемое обоснование. Приемлемость обоснования может оцениваться в соответствии с указанными выше причинами. Для того чтобы им удовлетворять, обоснование должно ссылаться на соответствующий закон, обнаруженные факты, основные свидетельские показания, на которых основаны собранные факты.

Другими словами, сторона или стороннее лицо должны, внимательно изучив обоснование, получить полную картину фактических оснований, на основе которых было принято решение. Принимающим решение субъектам недостаточно просто перечислить обстоятельства, относящиеся к делу, или сообщить свое Заключение. Если при принятии решения использовалось экспертное заключение, оно должно указываться. В каждом конкретном случае требуется внимательный анализ для того, чтобы определить, соответствует ли обоснование указанным требованиям, но задача процессуального законодательства в том, чтобы определить обязательные элементы. Процессуальное законодательство должно содержать также общее правило, согласно которому могут представляться любые доказательства для обоснования принятия решения, добытые (полученные) законным способом, т.е. без нарушения чьих-либо прав и законных интересов.

7.3.12. Соблюдение беспристрастности. Беспристрастность со стороны чиновников, принимающих решение по административным вопросам, является одной из основ административного права'. Ее конкретное применение требует определенных процедур, и здесь могут использоваться два совершенно разных подхода. Один заключается в том, чтобы просто декларировать обязательность непредвзятого отношения со стороны чиновников и необходимость соблюдения независимости принятия решений, при этом предоставив чиновникам и судам самим разрабатывать эти концепции. В некоторых западных государствах применяется этот подход. Альтернативой является формулировка деталей в самом процессуальном законодательстве и критерия того, в чем выражается потеря независимости и предвзятость. Выбор подхода в значительной степени зависит от уровня развитости, независимости и зрелости государственных институтов конкретной страны. В случаях, когда эти институты находятся на ранней стадии развития, обычно разумно предоставлять детальное определение условий беспристрастности.

Вопрос беспристрастности тесно связан с проблемой коррумпированности государственных чиновников, поэтому иногда важно иметь ясное правовое определение коррумпированности действий государственных служащих. В некоторых государствах принят отдельный закон, определяющий стандарты этичного поведения. Это иногда бывает необходимо для развития понимания норм этики. Однако такие законы подразумевают принятие специальных процессуальных законов для рассмотрения жалоб на подобные нарушения.

Действительно, в процессуальном законодательстве часто отсутствуют подобные нормы; декларируя беспристрастность, законы редко обеспечивают процедуры для разбора жалоб на нарушение беспристрастности, которые могут возникнуть в ходе административного процесса.

7.3.13. Открытость и прозрачность. Мы уже говорили о том, что открытость и прозрачность — базовые принципы административного права. Вопрос в том, какие последствия это должно иметь для процессуального законодательства. Общая идея заключается в том, что открытость и прозрачность достигаются несколькими способами: через уведомление, предоставление информации, слушания; через публичное проведение административных процедур в тех случаях, когда это возможно; через предоставление обоснования; через разные формы кассации и обжалования, подотчетности и надзора. Когда открытость и прозрачность признаны как одна из основ административного права, необходимо подумать, существуют ли процедуры, необходимые для их реализации. Это можно выяснить, составив список путей, содействующих открытости и прозрачности, а затем проверить, правильно ли они отражены в процедурах.

7.3.14. Подотчетность. То же самое можно сказать и о подотчетности. Общий принцип административного права заключается в том, что административные власти должны отчитываться за свои действия перед другими органами. Подотчетность достигается через разнообразные механизмы. Многие из них отражены в отдельных законах, некоторые требуют непосредственного отражения в процессуальном законодательстве. Это в основном связано с апелляциями, жалобами и другими формами надзора. Как будет показано дальше, процессуальные законы должны определять условия, при которых может осуществляться регресс административного действия и соответствующие этому процедуры.

7.3.15. Апелляции и другие формы регресса. И наконец, процессуальное законодательство должно определить основу и пути осуществления апелляции. В странах Восточной Европы принят подход, при котором апелляция подается в вышестоящий административный орган. Фактически это два этапа: на первом этапе первичный орган пересматривает свое решение в свете апелляции; если это не дает результата, на втором этапе вопрос выносится на рассмотрение вышестоящего административного органа. В странах Западной Европы меньше полагаются на внутреннюю административную апелляцию, а более на внешнюю проверку, будь то суд, трибунал или другой специальный орган.

Подход тут может быть разным; если здесь и может быть выработана единая модель, она, видимо, должна заключаться во внутренней апелляции по вопросам существа, за которой будет следовать апелляция в административный или обычный суд по вопросам права. Сейчас к этому часто добавлена возможность обратиться с жалобой к уполномоченному по правам человека или подобному ему органу.

Нам не нужно детально исследовать эти вопросы, поскольку нас интересует необходимость четких процедур, связанных с открытой апелляцией и следующими за ней процедурами. В то время как могут существовать различные механизмы апелляции и жалобы, обязательно, чтобы отношения между ними и их условия были ясно сформулированы. Могут возникнуть значительные временные и денежные расходы, если эти вопросы не урегулированы, и потерпевшая сторона может использовать более одного способа апелляции и обжалования одновременно.

Возможно, в целях обеспечения доступности способов апелляции и обжалования законами должны предусматриваться методы защиты апеллирующих от чрезмерных денежных расходов, вплоть от освобождения от них, а когда расходы неизбежны — возмещения при положительном разрешении апелляции.