6.1. Осуществление административных полномочий

6.1.1. Административное право определяет юридические рамки, в границах которых осуществляется государственное администрирование. Из анализа, проведенного в предыдущих главах, видно, что административное право состоит из двух частей: одна включает в себя основные законы, издаваемые законодательными органами, которые предоставляют полномочия исполнительным и административным властям совершать определенные действия, а вторая часть представляет собой набор принципов и процедур, определяющих пути осуществления предоставленных полномочий. Вторая, Общая часть является предметом рассмотрения в данной книге.

Общая часть административного права имеет большое значение, поскольку она основывается на определенных социальных ценностях, касающихся способов осуществления административного управления и того, как государственные институты и власти должны вести себя по отношению к гражданам. Эти ценности выводятся из политической и социальной морали общества и часто закрепляются в конституции, в общих законах, особенно в административно-процессуальных кодексах и в решениях судов, пересматривающих административные дела.

В либеральном демократическом обществе качество государственного администрирования зависит не только от того, насколько эффективен и экономичен результат осуществления этими органами своих полномочий, что, конечно, и есть основная причина для создания института государственного администрирования. Но его качество зависит также от того, насколько применяются и насколько уважаются общие принципы и процедуры. Поскольку эти принципы и процедуры напрямую определяют отношения между гражданами и государством, от них также зависит качество администрирования.

6.1.2. Стоит, однако, отвлечься, чтобы отметить, что общие принципы административного права не входят автоматически или с легкостью как неотъемлемая часть в ежедневную работу по государственному администрированию. Административные институты и власти, как любая организация, ведут свою жизнь и вырабатывают свой стиль, которому и следуют в той или иной степени в зависимости от различных влияний и оказываемого на них давления. Внутренняя жизнь административных организаций является объектом исследований различных социальных наук, которые всего лишь показывают, насколько сложны эти организации как по своей внутренней структуре, так и в своих отношениях с внешними институтами и силами. Экономические факторы, в особенности недостаток ресурсов, играют решающую роль; часто это означает, что чиновники испытывают огромное давление, завалены делами, а сроки поджимают. Это может означать также, что чиновники должны изобретать пути достижения своих целей теми скромными средствами, которые имеются в их распоряжении. Политическое влияние самого разного толка тоже может иметь вес при выборе пути, которым идут чиновники, выполняя поставленные задачи. Даже моральные настроения, превалирующие в обществе, могут определять взгляд чиновников на то или иное дело. Амбивалентность отношения общественности к промышленникам, нарушающим законы о защите окружающей среды, как оказалось, может явиться фактором, влияющим на позицию инспекторов, ответственных за обеспечение выполнения требований закона.

Российская практика, особенно советского периода, во многом определялась в части защиты окружающей среды задачами, несовместимыми с задачами охраны окружающей среды, — вредные производства не закрывались только потому, что при этом могли ликвидироваться рабочие места, а работники лишались источника существования. По этой причине работники вредных производств требовали от чиновников сохранения загрязняющих окружающую природную среду предприятий, несмотря на то что как жители соответствующей местности, где расположено вредное производство, подвергались вредному, нередко канцерогенному, радиационному и т.п. воздействию со стороны своих предприятий.

6.1.3. Однако не только давление извне влияет на работу административных органов. Организации вырабатывают свой определенный характер и культуру отчасти в ответ на воздействие внешних сил, но отчасти и как результат норм, возникающих внутри этих организаций. Изучение внутренней жизни административных органов неоднократно , показывало, что внутренняя культура является ключевым фактором для понимания работы таких организаций. Изучение полиции и институтов социального обеспечения, например, показало, насколько сильно внутренняя культура и окружающая среда могут влиять на их поведение. Такие же результаты дали исследования различных административных процессов в Центральной и Восточной Европе, где явно была продемонстрирована важность внутренних и неформальных составляющих государственного администрирования.

Не является исключением в этом отношении и современная Россия, в которой формирование исполнительных властных структур государства и местного самоуправления во многом определяется личными и групповыми интересами победивших на выборах лиц и организаций. Они зачастую не имеют устоявшихся общественно-признанных политико-нравственных основ осуществления народовластия, в том числе в сфере администрирования. Не способствует предотвращению внешних влияний на администрирование и существующий механизм подбора и расстановки кадров администраций, поскольку (если не считать принятые нормативные акты о государственной и муниципальной службе) отсутствует защищенная в федеральных, региональных и локальных нормативных правовых актах система принципов, обеспечивающих стабильность замещения должности и исполнения административных полномочий в условиях партийных, групповых пристрастий руководителей, назначающих чиновников по признаку личной преданности, нежели по уровню профессионализма. В современной России нередко вновь избранные руководители производят смену большинства чиновников без достаточных оснований на это. Такая практика порождает неуверенность администраторов за свое будущее как работника органов управления, настраивает его на извлечение как можно большей собственной выгоды из, возможно, кратковременного пребывания в должности государственного или муниципального служащего. Как следствие — административный аппарат коррумпируется, что подрывает демократическую основу управления государственными и иными делами, ведет к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Отсутствие каких-либо ограничений на замену административного аппарата в результате избрания нового руководителя порождает произвол в системе управления, неустойчивость политико-нравственных ориентиров управления. Не исключается в таких случаях поведение административных органов как части партийного механизма по обеспечению переизбрания действующего главы административного института. По сути это мало чем отличается от советской практики подчинения административно-властных институтов партийным (и даже номенклатурным) интересам.

В условиях провозглашения в качестве одной из основ конституционного строя России политического плюрализма, выражающегося прежде всего в многопартийности, весьма целесообразно на федеральном уровне установить принцип, согласно которому вновь избранный глава исполнительного органа вправе производить замену чиновников в пределах особого круга лиц — политических назначенцев, как правило, замещающих наиболее значительные должности (заместители, руководители главных департаментов и т.п.). Увольнение основной массы чиновников возможно лишь в порядке плановой аттестации с учетом качества выполнения работником своих функций. Должны быть также созданы условия для легального, непреследуемого отказа чиновника выполнять указания руководителя, направленные на обеспечение явно партийных интересов этого руководителя.

Одним из способов предотвращения кадрового произвола нового руководителя может стать учреждение реестра соискателей (претендентов) на государственные и муниципальные должности, как это давно практикуется, например, в США.

6.1.4. Идея данных заметок состоит в том, чтобы напомнить нам, что закон, в смысле общих принципов и процедур, не является естественной частью административной окружающей среды. Равным образом не оказывает он значительного влияния па административные органы. Закон в действительности является внешней силой, пытающейся пробиться внутрь административной структуры, при этом ему приходится соперничать с другими внешними силами, такими, как политическая и социальная окружающая среда; ему также приходится противостоять враждебной ему внутренней динамике. Напоминать о том, что решения должны приниматься в соответствии с определенными процедурами, что потерпевшего необходимо хотя бы выслушать, что чиновники должны быть независимы в своих решениях и беспристрастны в своих оценках и т.п., — обо всем, что нормально и естественно для занятого администратора.

6.1.5. Как же тогда административное право проникает в административные органы и становится неотъемлемой частью внутренней среды? В идеале, конечно, правовые нормы должны быть частью внутреннего мира государственного администратора. Они не должны быть чуждыми и внешними по отношению друг к другу, а наоборот, право должно натурализоваться и стать внутренне присущим административной власти. Легкого пути для достижения этого нет. Однако это не означает, что такой цели достичь нельзя, поскольку, хотя печальная действительность такова, что знания об ассимиляции правовых норм в организационные структуры предельно ограничены, какие-то шаги предпринять все же можно. Образование и подготовка чиновников должны быть приоритетной задачей, особенно в тех странах региона, которые находятся на ранних стадиях администрирования, основанного на законе. Постоянное утверждение правовых норм юридическими институтами также может помочь ассимиляции процесса. Этого утверждения можно, в свою очередь, достичь, создавая такие институты, как суды, омбудсмены и различные прочие органы следствия и надзора.

Представляется перспективным для России практическая организация в судебной системе института мирового судьи, который с точки зрения ФЗ «О мировых судьях» по характеру рассматриваемых споров окажется наиболее близким к населению. Более широкой должна стать, например, в России практика учреждения института уполномоченного по правам человека в субъектах Федерации.

Обеспечение свободного доступа недовольных граждан к этим институтам вместе с распространением сведений и информации о правилах их работы являются дополнительными шагами, которые можно предпринять в этом направлении.

6.1.6. То, как эти внешние факторы влияют на административную организацию и на взгляды и действия чиновников, — вопрос, которым исследователи только начинают заниматься. Для целей настоящей работы нам не нужно вдаваться в дискуссию по этим проблемам. Однако мы должны осознавать, что для определения социального поведения недостаточно декларирования законов, как, скажем, для изучения административного права недостаточно только знать, что такое законы.