5.3. Великобритания

5.3.1. Исторические основания. Длительный период внутренней стабильности в сочетании с защищенностью от иностранных вторжений позволил Великобритании разрабатывать конституционное и административное право медленно, органично, постепенно накапливая опыт.

В истории последних веков не было причин для решительных перемен или переворотов, и в результате конституционные основания и сопутствующая ей структура законодательства, правления и администрирования проходили период становления медленно, скорее отвечая на социальные и политические изменения, а не вызывая их.

Способность закона и правительства приспособиться к таким изменениям означает, что со времени противоборства между королем и парламентом в середине XVII в. не возникало потребности в серьезном пересмотре конституционных положений, требующих принятия Конституции как письменного документа. Большая часть английской конституционной истории касается постепенного перехода власти и полномочий от монарха к парламенту, появления верховных судов, независимых как от парламента, так и от исполнительной власти, и обеспечения гражданских прав. Поскольку эти три задачи можно было выполнить относительно мирным путем и поскольку англичане пребывают в гордой уверенности, что их система неизмеримо выше любой другой, то вопрос о Конституции в письменном виде практически и не вставал. На самом деле вопрос о новом конституционном уложении и о необходимости Конституции стал серьезно рассматриваться совсем недавно. Как следствие этого одним из шагов к формализации главных отношений и принципов конституционного уровня стало недавнее принятие закона, закрепляющего естественные права человека.

5.3.2. Характеристики конституционной системы. Принимая во внимание вышеуказанную историческую справку, можно назвать следующие основные черты конституционной системы Великобритании.

1. Несмотря на отсутствие каких-либо письменных документов, регулирующих вопросы, относящиеся к конституционным принципам, институтам и должностям в правительстве, существует установившееся общее понимание в этой области и четкое определение соответствующих функций.

2. Фундаментальным конституционным принципом является доктрина парламентского суверенитета, которая означает, что парламент является высшим законодательным органом. Парламент включает в себя Королеву, но поскольку ни Палата Лордов, ни сама Королева не имеют права блокировать законопроекты, утвержденные Палатой Общин, на практике последняя может принять любое угодное ей законодательство.

3. Доктрина парламентского суверенитета подразумевает также принцип отсутствия правовых ограничений для законов, принимаемых парламентом. Имеющиеся ограничения носят скорее политический и социальный, а не юридический характер.

4. Члены Палаты Общин избираются по округам; победившим считается кандидат, набравший наибольшее число голосов. Такая система способствовала созданию и укреплению двух основных политических партий в стране, когда одна или другая из них получала большинство в Палате Общин. Результатом этого, в свою очередь, является сильный премьер-министр и сильный министерский состав.

5. Министры — имеются в виду государственные министры вместе с премьер-министром — являются членами Палаты Общин. Министры могут быть членами Палаты Лордов, которая не является выборным органом и в которую входят наследственные и пожизненные пэры (с поправкой на решение о сокращении членов Палаты Лордов, принятого весной 2000 г.). На практике, за редким исключением, Кабинет министров формируется из членов Палаты Общин.

6. Основной конституционный принцип состоит в том, что министры подотчетны парламенту как коллективно, так и каждый в отдельности. Отчетность означает объяснение и аргументирование своих действий перед парламентом. Коллективная ответственность касается основных министров, которые и составляют Кабинет. Личная ответственность означает, что министры отчитываются в своих собственных действиях и за действия подчиненных им департаментов. Это значит, что действия чиновников считаются действиями министра, за которые он и несет ответственность перед парламентом. От департамента к министру и далее к парламенту четко прослеживается линия ответственности.

7. Суды не проверяют законы, изданные парламентом. Это вытекает из доктрины о парламентском суверенитете: поскольку законы, изданные парламентом, являются высшими правовыми актами, суды не могут выносить суждение о них. Компетенция судов ограничивается судебной проверкой административных действий, при этом подразумевается, что они таким образом выражают волю парламента, а не вступают с ним в прения.

5.3.3. Административная система. Британскую систему администрирования характеризуют следующие черты.

1. Государственная власть и должности, включая министров, имеют полномочия на основе парламентского законодательства и не имеют иных полномочий, чем те, которые дает им законодательство. Единственным исключением из этого правила является ограниченное преимущественное право министров, действующих от имени Короны.

2. Многие функции административного правления выполняются центральными государственными департаментами, каждым из которых руководит министр. За последние годы многие функции центральных департаментов перешли к специальным ведомствам, известным под названием Next Step Agencies, которые тем не менее остаются под контролем министра, хотя имеют достаточную автономию в выполнении своих задач.

3. Кроме департаментов имеется большое количество административных организаций и должностей, учрежденных статутами, которые выполняют большое количество государственных задач. Сюда входят органы, ведающие выдачей лицензий и патентов; регулирующие органы, которые осуществляют контроль за определенными отраслями промышленности, такими, как железнодорожный транспорт, газовая индустрия, связь; различные инспекции, коллегии и специальные службы, имеющие право надзора за государственной и общественной деятельностью.

4. Местные власти составляют важную часть административного правления. Они организованы на различных уровнях: от города и графства до района или церковного прихода, — и обеспечивают работу многих государственных служб, таких, как образование, транспорт, здравоохранение. Важно заметить, однако, что местные власти, как и все другие административные органы, наделены властью парламентом и претерпевают изменения по усмотрению парламента. Хотя положение и относится к древним временам, тем не менее конституционной защиты от парламента местные власти не имеют.

5.3.4. Административное право. Раньше с гордостью утверждалось, что в Великобритании нет системы административного права. Исполнительная власть и правительство, от министра до ведомства, подчинялись обычным законам страны, декларируемым обычными судами. На деле это не означало, что администрирование каким-то образом оказывалось вне закона, а скорее свидетельствовало об отсутствии четкой системы административного права в том виде, в каком она была известна другим европейским государствам. Не существовало ни административно-процессуальных кодексов, ни особых административных судов, ни присущих им административных полномочий. Не следует, конечно, полагать, что в обычном законодательстве не было особых разделов, относящихся к административным вопросам. Напротив, суды осуществляли длительную судебную проверку административных действий, чтобы убедиться, что они не выходят за рамки предусмотренных законом полномочий и соответствуют некоторым другим фундаментальным принципам, таким, как процессуальная беспристрастность. Суды также разработали ряд средств судебной защиты, позволявших аннулировать административные действия в случае превышения полномочий или злоупотребления ими.

Позднее развитие административного права пошло более быстрыми шагами: суды расширили область и основания судебной проверки административных действий; стали применяться и другие методы надзора за администрированием, включая омбудсменов, инспекторов, апелляционные трибуналы и механизмы рассмотрения жалоб; были приняты законы, касающиеся административных процедур, хотя и в ограниченном масштабе; были также предприняты первые шаги по облегчению доступа к информации, которой располагает администрация. Административное право теперь рассматривается как основная черта современного руководства, и суды проявляют беспрецедентную готовность расширить область и основания для проведения проверок. Эти изменения происходят отчасти благодаря осознанию важности административного права, но также и в результате растущего влияния судебной практики Суда справедливости Европейского Союза и европейской Конвенции по правам человека.

Для административного права Великобритании характерны следующие моменты.

1. Оно не имеет общего административно-процессуального кодекса, хотя некоторые разделы законодательства, такие, как Акт о судах и судебном расследовании, касаются некоторых процессуальных вопросов. Однако в большинстве случаев административные процедуры определяются соответствующим исходным статутом, определенными процессуальными принципами, устанавливаемыми судами при проведении судебной проверки, а также по усмотрению самих административных властей.

2. Не существует также процессуального кодекса для определения права министров издавать приказы, имеющие силу законов, хотя в различных статутах содержатся некоторые процессуальные правила.

3. Во многих случаях при принятии конкретных административных решений для потерпевшей стороны имеются различные формы регрессных требований. Они включают в себя неформальные процедуры обжалования, которые иногда рассматриваются внутри соответствующего административного органа, а иногда передаются во внешнюю организацию: апелляция к особому суду, который обычно может пересмотреть дело, жалоба омбудсмену, который имеет как общую приемную, так и приемные по конкретным видам дел. Регрессное требование может быть также направлено в суд высшей инстанции для проверки его в порядке судебного надзора.

4. Система трибуналов, которая сильно распространилась в послевоенные годы и включила в область своих полномочий большинство решений по конкретным вопросам, является отличительной чертой британской системы. Трибуналы — это не суды, хотя они действуют в широком смысле как суды. Каждый трибунал обычно состоит из трех присяжных: двух заседателей, специалистов в данной области, под председательством профессионального юриста.

5. Судебная проверка административного действия проводится вышестоящими отделениями обычных гражданских судов. Не существует особых административных судов, как нет и соответствующего административного подразделения Верховного суда. Судебные проверки административных действий имеют долгую историю в английском законодательстве и считаются подведомственными судам высшей ступени. В последнее время суды расширили свою роль, проводя проверки большого круга административных органов и действий и подготавливая основания для таких проверок. Суды выработали особые средства судебной защиты, которые могут использоваться для отмены судебного действия, чтобы потребовать выполнения общественного долга, разъяснить содержание норм права, подлежащих применению по делу, чтобы запретить осуществление незаконных действий. Административное действие проходит судебную проверку в два этапа: первый — исходный, когда доказывается версия по делу, и второй — собственно слушание.