4.6. Подотчетность

4.6.1. Общее понятие. Подотчетность в общих терминах означает, что одно лицо (или орган) должно объяснять и аргументировать свои действия другому лицу (органу). В административном праве это общее понятие можно уточнить. Для административной власти быть подотчетной означает: 1) что она обладает определенными полномочиями, которые должны использоваться в соответствии с определенным критерием; 2) что власть могут обязать представить объяснение и обоснование использования своих полномочий 3) перед другим институтом (органом), где 4) последний обладает санкционными полномочиями по отношению к первому.

4.6.2. Подотчетность как общий принцип. Хотя подотчетность много обсуждалась в административном праве, не так часто она обсуждается как общий принцип. Однако это лучший способ представить само понятие: это общий принцип в том смысле, что он — один из нормативных стандартов, которые лежат в основании административного права и на которых базируются более конкретные стандарты. Это фундаментальный принцип в том смысле, что он — один из нормативных принципов, лежащих в центре административного права, соответствующего либеральной демократической модели. Центральная идея принципа заключается в том, что любой административный орган должен отвечать за свои действия перед одним или несколькими административными, судебными или законодательными органами, что никакой административный орган, имеющий полномочия и обязанности принимать первичные административные решения, не может быть освобожден от контроля и проверки со стороны другого органа или органов.

4.6.3. Формы подотчетности. Административное право включает в себя несколько форм подотчетности, они приведены ниже.

4.6.4. Внутренняя подотчетность. Это означает, что внутри административного органа чиновник, ведущий какое-то дело, должен объяснять и обосновывать свои действия перед другим чиновником, обычно старшим по должности.

4.6.5. Административная подотчетность. Это подразумевает подотчетность первичного административного органа перед органом, более высоким по уровню. Это было основной формой подотчетности в административном праве коммунистического периода в Восточной Европе и до сих пор является заметной чертой административного права в этом регионе. Во многих правовых системах, особенно имеющих административно-процессуальный кодекс, прежде чем прибегать к внешним средствам, должны быть полностью исчерпаны формы административной подотчетности.

В современной России административная подотчетность ослабляется за счет децентрализации власти и корректируется принципом федерализма, в соответствии с которым структуры исполнительной федеральной власти и структуры исполнительной власти субъектов Российской Федерации не могут находиться в соподчинении. Принадлежащая им власть реализуется в рамках их собственных прерогатив независимо друг от друга. Однако стремление федеральных структур обеспечить единство государственной власти, как это предусмотрено в Конституции РФ 1993 года, ведет к восстановлению механизма административной подотчетности исполнительных органов власти субъектов Федерации федеральным органам исполнительной власти. Этот механизм включает в себя, в частности, контроль федеральных органов юстиции за нормативными актами органов власти субъектов Федерации.

4.6.6. Подотчетность перед судами. Подотчетность перед судами может возникать как форма апелляции по существу дела либо как проверка, кассация на основании законности. В большинстве правовых систем редко встречается апелляция по существу административного решения, хотя существует масса примеров апелляций к суду или подобному органу. Такие апелляции могут быть обращены к специальным судам или к судам общей юрисдикции. Мы не будем углубляться в вопрос, какие существуют органы, «подобные суду», мы только приведем пример специальных трибуналов в Великобритании и общего апелляционного трибунала в австралийской правовой системе.

В то время как апелляция к судам по существу административного дела диспозитивна, проверка или кассация судами административного действия на базе законности — основная черта административного права, соответствующего либеральной демократической модели. Поскольку принцип законности — краеугольный камень административного права, а суды охраняют соблюдение этого принципа, из этого вытекает, что подотчетность судам также является фундаментальной. Отсутствие подотчетности судам в коммунистической модели административного права была как отличительной чертой, так и печальным недостатком. Одним из первых шагов на пути к либеральной демократической модели было введение административной подотчетности судам.

4.6.7. Подотчетность следственным органам. Создание специальных органов расследования, таких, как омбудсмен, ревизионные комиссии, инспекции, является другим важным аспектом реформы административного права в Центральной и Восточной Европе. Сюда входят разного рода органы надзора, основные из которых описаны в главе 11. Здесь следует отметить, что подобные органы обычно создаются либо конституцией, либо законом как независимые от исполнительной власти и администрации с полномочиями призвать к ответу основные административные институты в соответствии с различными критериями.

Омбудсмен или парламентский комиссионер обычно отвечают на жалобы индивидуальной стороны, которая считает себя ущемленной из-за административного решения, хотя иногда у них есть полномочия самостоятельно возбуждать расследование. Другие органы расследования, такие, как ревизионная комиссия, имеют выездные комиссии, которые могут рассматривать дела первичных институтов так, как они сочтут нужным. Такая форма подотчетности обычно не ограничивается проверкой законности, а рассматривает более широкий круг вопросов, таких, как плохое администрирование, неправильная, неэффективная работа институтов. Основные формы подотчетности, обеспечиваемые этими органами, сейчас рассматриваются как неотъемлемая часть зрелой системы административного права.

4.6.8. Подотчетность прокурору. В западных правовых системах обычно есть орган, который ограничивает возможность инициировать судебные действия против административных органов по поводу законности их действий. Во Франции эту роль играет Правительственный комиссар, в Великобритании — Генеральный атторней, в Германии — Федеральный генеральный прокурор при Федеральной судебной палате. Эти органы сами по себе не осуществляют надзорных функций, но могут инициировать процесс подотчетности перед судами. В Центральной и Восточной Европе существует иная традиция. Здесь прокурор традиционно обладает прямыми полномочиями на рассмотрение действий административных органов но поводу законности их действий. Действительно, во время коммунистического режима прокурор обладал обширными надзорными полномочиями, которые, в отсутствие судебного надзора в большинстве коммунистических правовых систем, был единственным практическим способом проверки законности административных действий. Во время посткоммунистических реформ были отменены или значительно сокращены обширные и часто репрессивные полномочия прокурора. В тех же государствах, где были сохранены функции публичного права прокурора, он по-прежнему имеет полномочия, связанные с подотчетностью административных органов.

4.6.9. Парламентская подотчетность. Существует система парламентских комитетов, которые стали в западных государствах стандартной формой административного надзора, а в недавнее время приняты и в странах Центральной и Восточной Европы. Система комитетов обладает значительным потенциалом в развитии дополнительных линий подотчетности административных органов перед парламентом. Комитеты обладают большими полномочиями по контролю за административными действиями, сбору свидетельских показаний от исполнительной власти и администрации, они настаивают на предоставлении документов и информации, делают публичные отчеты. Однако идея парламентской подотчетности относительно нова для большинства западных государств, а также для большинства стран Восточной Европы.

Современная российская конституционная модель организации государственной власти отличается значительным приоритетом принципа независимости отдельных структур власти друг от друга, прежде всего органов исполнительной власти от парламента. Конституция не закрепляет функции парламентского контроля за органами исполнительной власти, прерогативой которых и является администрирование, предоставляя Федеральному Собранию некоторые правомочия по «присмотру» за Правительством, федеральными структурами исполнительной власти. Счетная палата по своему статусу не может серьезно влиять на обеспечение точного исполнения законов о бюджете, эффективность заслушиваний представителей Правительства также низка, что не способствует повышению роли парламентской подотчетности как принципа администрирования. Другими словами, в отличие от развитых стран Западной Европы в России тенденции развития механизма властвования имеют иную направленность.

4.7.1. Принципы судебного надзора. Судебный надзор за администрированием — необходимый элемент создания общества, основанного на правовом государстве. В такой системе администрация должна действовать в соответствии с принципом законности, а суды принимают окончательное решение о том, соблюдался ли этот принцип. Хотя судебный надзор является обязательным, его можно добавить к другим формам надзора.

4.7.2. Природа судебного надзора. Судебный надзор различается в разных государствах, не одинаковы процедуры и природа судебных полномочий. Однако сохраняется основное требование, чтобы суд представлял собой правильно организованный судебный орган, состоящий из адекватно подготовленных юристов и действующий независимо от других институтов и структур правительства.

4.7.3. Процедуры. Существует два основных подхода к процедурам судебного надзора: в континентальной системе это расследование и состязательный подход — в англо-американской традиции. Основное достоинство континентального подхода заключается в том, что потерпевшей стороне достаточно просто подать жалобу, которая потом будет расследована судом. Недостаток в том, что процесс обычно затягивается. Состязательный подход хорош тем, что он происходит быстро, а недостаток его в том, что истец должен доказывать свою правоту во время полного судебного слушания. Это обременительно и дорого.

4.7.4. Тип суда. Есть два распространенных подхода к видам судов, исполняющих надзорную функцию. Один состоит в создании специальных административных судов, отделенных от судов общей юрисдикции. Французский опыт является выдающимся примером, хотя несколько других государств Западной Европы тоже приняли этот подход. В странах Восточной Европы существуют различные подходы, например в Эстонии и Польше созданы для этой цели отдельные суды, а другие государства продолжают использовать для этого суды общей юрисдикции. Во втором случае довольно характерно создание административного подразделения, как было сделано в Венгрии. Однако это не типичный подход, так как в Великобритании и многих государствах Общего рынка судебный надзор осуществляется обычными подразделениями судов общей юрисдикции.

4.7.5. Основания для судебной проверки. Судебный надзор базируется на принципе законности как общей концепции, которая, в свою очередь, включает в себя ряд конкретных принципов. Действительно, может создаться впечатление, что суды в своем стремлении осуществить судебную проверку далеко ушли от разумной интерпретации принципа законности и создали целый набор отдельных правовых принципов. Неважно, входят ли они в общин принцип законности или являются отдельными принципами. Важно то, что суды в Западной Европе, включая Европейский Суд по правам человека, создали ряд правовых принципов для оценки административного действия. Различные источники, из которых почерпнуты эти принципы, обсуждались в 4.2.6.

Различные основания для судебной проверки должны соответствовать следующим общим категориям. Первая: законность в узком смысле, т.е. действовал ли административный орган в соответствии с законом или иным правовым стандартом, возложившим на него полномочия. Это может включать любые конституционные ограничения на объем полномочий любого административного органа. Вторая: в процессе администрирования возникают различные основания для проверки. Сюда входят добросовестность, рациональность в смысле разумного использования полномочий и разумность выводов, к которым пришел административный орган, включая более специфический принцип пропорциональности; справедливость в некоторых ее значениях, обсуждавшихся в параграфе 4.4; некоторые ограничения того, как может использоваться дискреция. Третья категория носит процессуальный характер. Она основана на общем принципе процессуальной справедливости и должного процесса, из которых черпаются более конкретные правила и принципы.