4.4. Справедливость

4.4.1. Общий принцип. Существует общий принцип, что административные власти должны справедливо поступать с теми, на кого распространяются их действия и решения. Маловероятно, чтобы принцип справедливости был заложен в конституции, но его выражения часто встречаются в статутах и других законах, в обоснованиях, приводимых администраторами, и, что еще важнее, в решениях судов. Иногда общий принцип справедливости выражен в конкретных доктринах, таких, как равенство перед законом, запрет дискриминации, право быть выслушанным во время судебного разбирательства. В действительности в литературе и судебных решениях по административному праву не часто встретишь принцип в его общей форме; он скорее возникнет при обосновании более специфических доктрин. Тем не менее общий принцип справедливости является одним из фундаментальных принципов административного права.

4.4.2. Понятия справедливости. Хотя концепция справедливости многосторонняя, определенные ее аспекты касаются административного права.

Следует отметить, что некоторые теоретические проблемы справедливости были достаточно тщательно разработаны в контексте реализации идей социальной справедливости в социалистической правовой доктрине. В определенной мере достижения российской, в том числе социалистической, правовой науки учтены при анализе справедливости как фундаментального принципа административного права.

4.4.3. Содержательная справедливость. Справедливость может быть использована в содержательном смысле для определения, как следует поступать с определенным лицом. Например, в законе о социальном обеспечении распределение благ будет производиться в соответствии с определенными критериями, которые законодательный орган сочтет справедливыми. Этот аспект справедливости присутствует при любом распределении благ или обязанностей, и хотя в разных обстоятельствах взгляд на то, что справедливо, будет меняться, эти вопросы оставлены на рассмотрение законодательных и административных органов. Вопросы содержательной справедливости входят в административное право только в том смысле, что судам приходится решать, правильно ли применяется закон, относящийся к ним, и правильно ли использовалась дискреция, возложенная на административные органы. Суды при проверке административных действий обычно не отвечают за определение вопросов содержательной справедливости.

При этом они руководствуются дуалистическим пониманием справедливости — равенства и пропорциональности. Справедливость равенства предполагает опору административных органов на идею о том, что распределение благ должно осуществляться без учета личного вклада в общее дело — на равной основе. Справедливость пропорциональности отражает соответствие воздаяния характеру деяния. Как первую, так и вторую разновидность принципа справедливости реализуют в своей деятельности административные органы, наделенные дискреционным правом определять, каким образом должно удовлетворять интересы людей. И если в применении принципа справедливости равенства поведение достаточно определенно и ясно, а отступления от этого принципа являются прямым правонарушением, то при применении принципа справедливости пропорциональности расширяются возможности усмотрения. Это усмотрение может вести к ущемлению прав граждан, юридических лиц, когда оно не имеет четко выраженных признаков правонарушения и оценивается этими лицами как несправедливое. При этом действия административных органов могут быть законными," когда, например, чиновник применяет без обоснованной необходимости допустимый максимальный срок выполнения функций по регистрации предприятия, подготовке того или иного документа и т.п. Подобные обстоятельства создают благоприятную среду для злоупотреблений, правонарушений со стороны чиновников. При всем положительном значении дискреции, даже основанной на законе, нельзя не видеть и негативных последствий сохранения этого явления без должного внешнего контроля.

4.4.4. Справедливость в соответствии с законом. Второй аспект понятия справедливости состоит в точном применении закона. Идея заключается в том, что законы общества являются общественными стандартами, управляющими тем, как правительство и администрация должны обращаться с гражданами. Законом создаются определенные ожидания, и действия предпринимаются в соответствии с этими ожиданиями. Таким образом, справедливость требует, чтобы ожидания уважались. Соответственно, когда с людьми поступают по закону, с ними ] поступают справедливо, в то время как любое нарушение закона, ведущее к ухудшению положения лица, приводит к несправедливому обращению. Справедливость в этом смысле несколько формальна, поскольку рассматривается не содержание закона, но и идея, что закон, как общественные стандарты, создает нормативные ожидания, которые должны быть соблюдены. Может встать интересный вопрос относительно соотношения между справедливостью содержания закона и справедливостью, подразумевающей поддержание закона как набора нормативных ожиданий, но нам нет необходимости углубляться в этот вопрос.

4.4.5. Справедливость в соответствии с другими принципами. Справедливость в целом определяется тем, обращаются ли с конкретным лицом в данном контексте правильно, в соответствии ли с авторитетными стандартами. Поскольку нормативные ожидания создаются авторитетными стандартами, обращение в соответствии со стандартами удовлетворяет определенное чувство справедливости. В административном контексте может существовать разнообразие стандартов, ограничивающих административные органы в их деятельности. Может считаться несправедливым, если агентство в своих делах с гражданином станет пересматривать разрешение, которое уже было дано.

В практике российской системы лицензирования отдельных видов деятельности угроза пересмотра выданного разрешения очевидна, когда основания для лишения лицензий в законодательстве формулируются весьма неопределенно, размыто либо слишком и общо.

4.4.6. Процессуальная справедливость. Смысл справедливости особенно важен для административного права в аспекте процессуально! справедливости. Процессуальная справедливость иногда выражается 1 терминах должного процесса, но, поскольку термины легко взаимозаменяемы, строго говоря, последний обычно относится к набору конкретных процессуальных доктрин. Процессуальная справедливость и это тот аспект справедливости, который обычно включается в конституцию, будь то должный процесс в США или процессуальная справедливость в Европейской конвенции прав человека. Вопросы процессуальной справедливости довольно часто встают в административном процессе или при судебной проверке этого процесса. Прояснение вопроса о том, что же именно означает процессуальная справедливость в административном контексте, часто оставляется на усмотрение судов и не всегда бывает выражено в процессуальных кодексах. Можно возразить, что суды в основном хорошо ориентируются в вопросах процессуальной справедливости и что во многих правовых системах они много сделали для разработки этой концепции.

4.4.7. Справедливые процедуры при применении закона. Процессуальная справедливость требует, чтобы процедуры, соблюдаемые административными органами при принятии решений или осуществлении действий, были справедливы. Однако не всегда просто оценить, из чего же состоят справедливые процедуры. Считается, что самым лучшим подходом будет рассмотреть стандарты справедливого обращения вне зависимости от контекста, а затем решить, какие процедуры необходимы для его осуществления. Стандарты справедливого обращения могут быть нескольких видов. Первое и самое главное — справедливое обращение осуществляется в соответствии с законом. Соответственно основной рекомендацией для определения справедливых процедур будет достижение с их помощью наиболее точного применения закона. Так, процедуры, связанные с уведомлением заинтересованных сторон, их заслушивание, состязательность и защита от предвзятого отношения — все связаны с процессуальной справедливостью, внося свой вклад в точное применение закона.

Однако точное применение соответствующего закона — не единственное соображение при формировании справедливых процедур. Могут быть и другие авторитетные стандарты, почерпнутые из других источников, а не только из соответствующего закона. Например, принципы равенства и запрет дискриминации, находящиеся в отдельном законе, могут также требовать определенных процедур, гарантирующих их соблюдение в административном контексте. Другой тип авторитетного стандарта упомянут в 4.4.5, он включает набор стандартов относительно того, как административные органы должны обращаться с людьми. В целом авторитетные стандарты могут черпаться из разных источников; целью формулировки справедливых процедур является обеспечение точного применения этих стандартов.

4.4.8. Таким образом, наиболее типичным является тот -взгляд на процедуры, что они являются инструментом для обеспечения того, что авторитетные правовые стандарты точно применяются в любом контексте. Такие процедуры справедливы в той мере, в которой они служат этой цели. С этой точки зрения процедуры инструментальны и зависят От желаемого результата.

4.4.9. Установленные процедуры. Часто желательно, чтобы процедуры, которые следует применять в любом контексте, были достаточно определенными, а не вырабатывались бы в каждом отдельном случае. Опыт показывает, какие процедуры необходимы в каком контексте для достижения точности и правильности применения правовых стандартов. Например, процедуры, связанные с участием сторон через уведомление, с раскрытием информации, правом быть заслушанным, должны быть установлены заранее, возможно, оставив некоторые границы для уточнения в каждом конкретном случае. В то же время конкретный случай может сформулировать ясные процедурные правила, связанные , с независимостью и непредвзятостью.

4.4.10. Важнейшие процессуальные правила. В практике разных правовых систем определенные промежуточные процессуальные правила стали рассматриваться как важные требования для соблюдения процессуальной справедливости. Они обычно связаны с такими вопросами, как участие заинтересованных сторон, особенно право быть выслушанным, непредвзятость чиновников и предоставление обоснования. Процессуальные правила, связанные с этими вопросами, обычно рассматриваются как сама основа процессуальной справедливости и должного процесса. Тот факт, что они прямо сфокусированы на отношениях между отдельным лицом и органом, придает им особую значимость. Суды и законодатели склонны принимать как должное, что процессуальные правила, связанные с этими вопросами, являются особенно важными, установленными и постоянными по всему спектру административных действий. Эти полномочия не часто отражаются на обосновании того, почему эти правила столь важны для процессуальной справедливости. Но в тех случаях, когда это происходит, обоснование обычно сводится к тому, что эти правила необходимы для того, чтобы правильно применялись авторитетные правовые стандарты и чтобы со сторонами поступали справедливо в соответствии с этими стандартами.

4.4.11. Гибкость в определенных случаях. В то же время некоторые процессуальные правила лучше оставить для уточнения в зависимости от конкретного случая. Например, в английском праве есть общее правило, что должно быть заслушано лицо, на которое повлияет принимаемое решение. Но должно ли это быть в устной или письменной форме, -решается в каждом случае отдельно; также считается, что вопрос о том, должна ли быть сторона представлена адвокатом, зависит от обстоятельств, и общее правило не сформулировано.

4.4.12. Другие ценности как основа справедливости. Существует мнение, что, помимо правильного и точного применения авторитетных правовых стандартов, существуют другие источники процессуальной справедливости. Считается, что такие понятия, как достойное и уважительное обращение с людьми, является основой таких процессуальных принципов, как право быть заслушанным, право на непредвзятый суд и предоставление обоснования. С этой точки зрения некоторые процессуальные принципы почерпнуты напрямую из понятий заботы и уважения'. Этому можно противопоставить подход, описанный выше, при котором понятия достоинства и уважения связаны с процессуальными принципами через точное и правильное применение закона. С людьми обращаются достойно и с уважением, если с ними поступают в соответствии с правовыми стандартами; обращение в соответствии с правовыми стандартами требует определенного рода процедур. Два подхода различаются в стоящем за ними обосновании, но в большинстве контекстов нет практического различия в требуемых процедурах. Следует также отметить, что некоторые юристы выражают скептицизм по поводу прямой связи между достоинством и уважением к людям и процедурами.