Глава 3

3.1.1. Конституционное право каждой страны служит для целого ряда целей. Основная его цель — установить фундаментальные правила, в соответствии с которыми должно осуществляться руководство страной. Это означает создание основных правительственных учреждений, определение их полномочий и взаимоотношений. К этой цели относится также создание судов и других подобных институтов для урегулирования конфликтов. Но конституции служат для большего: они устанавливают общие стандарты, которым должно следовать правительство в своей деятельности. Некоторые из этих стандартов призваны обеспечить хорошее управление, другие касаются отношений между правительством и гражданами. Принцип разделения властей, например, лучше всего считать стандартом хорошего управления, тогда как антидискриминационные принципы или принципы должного процесса более непосредственно связаны с отношениями между гражданами и государством.

Кроме того, конституция государства, основанного на известных традиционных ценностях, свойственных данному обществу, может вводить в практику особые стандарты религиозного характера (в мусульманских странах), в целом не меняющие общеметодологических основ конституционного регулирования сферы администрирования. Более того, в таких случаях конституции предпочитают сократить конституционные стандарты регулирования статуса законодательных органов, нежели ограничить закрепление статуса исполнительных органов власти.

3.1.2. Из этих вступительных замечаний видно, что положения конституции страны имеют значение для административного права по нескольким направлениям.

Во-первых, административное право занимается вопросом юридических полномочий различных государственных учреждений и организаций. Юридические полномочия таких образований, как национальная ассамблея, президент, премьер-министр и отдельные министры являются важной частью контекста, в котором применяется административное право. Поскольку в основном административное право решает вопрос, действовало ли то или иное государственное образование в рамках своих юридических полномочий, необходимо иметь базовое

определение этих полномочий.

Теперь конституция не всегда дает полный ответ на вопрос, имеет ли то или иное учреждение или организация юридическое право делать то, что они намереваются делать. Часто возникает необходимость изучить первичное и вторичное законодательство, принятое парламентом или каким-либо другим законодательным органом; может также потребоваться рассмотрение юридических постановлений по отдельным вопросам. Проблема, однако, состоит в том, что должна существовать возможность проверки любого законодательного или административного действия со стороны вышестоящей юридической инстанции и что завершающей инстанцией должна быть конституция.

Многие страны стремятся разрешить эту проблему через построение специального механизма сквозного конституционного контроля (либо надзора), который включает в себя Конституционный суд целого государства, конституционные (уставные) суды субъектов Федерации, как это делается в России, суды общей юрисдикции, обладающие правом проверять законность решений административных органов (споры из административных правоотношений), в том числе и нормативного характера.

3.1.3. Во-вторых, конституция может иметь значение для административного права при создании организаций для осуществления контроля за администрированием. Самым очевидным примером таких организаций являются судебные — как особые административные суды, так и административные решения, принимаемые гражданскими судами. Хотя практика различных государств в этой области неодинакова, число конституций, включающих положение о создании судов, осуществляющих контроль за администрацией, возрастает. Конституции всех новых демократических режимов Европы содержат такое положение. Далее, выполнение конституционных предписаний и процессуальные предписания для судов обычно закрепляются в законодательных актах и делегированных законодательствах. Практика России показывает, что указанные органы, в том числе и Конституционный Суд РФ, немалую часть своих усилий направляют на определение законности тех или иных действий органов исполнительной власти: Президента, губернаторов, глав администрации субъектов Российской Федерации. Правда, не во всех субъектах Федерации созданы органы конституционного контроля (надзора), а при принятии конституций и уставов не во всех из них включили учредительные нормы об органах конституционного контроля (надзора). Вместе с тем учреждение эффективного независимого института конституционного контроля является важнейшим принципом современного свободного государственно-организованного демократического общества.

3.1.4. Хотя административные суды — это самые важные организации, создаваемые подобным образом, они не являются единственной структурой, служащей для целей административного права. К ним также относятся парламентские комиссии или посредники по жалобам на действия госучреждений и специальные контролирующие органы, как, например, комиссии по аудиту или прокуратура. Организации такого рода играют важную роль в проверке администрирования, с тем чтобы обеспечить соответствие административных действий правовым нормам и правильность их применения. На самом деле они включаются в конституцию потому, что считаются важными элементами, гарантирующими надежность и законность административной системы.

В Российской Конституции прокуратура включена в систему судебной власти, однако ее функции в наибольшей мере соответствуют традиционным, сформировавшимся в дореволюционный и советский периоды представлениям о роли этого органа в системе государственного контроля и надзора, особенно в административной сфере. Включение норм о прокуратуре в конституционную главу о судебной власти в форме, как это было сделано, сложно объяснить с логической точки зрения. Практика постсоциалистического времени показала, что, как и ранее — в советский период, для современной России весьма важной является проблема независимости прокуратуры от административных органов в расследовании действий административных институтов и связанных с ними политико-экономических корпораций. Это ставит в повестку дня учреждение института независимого прокурора, что будет в наибольшей степени отвечать интересам личности в отношениях по поводу нарушения ее прав в административной сфере. Одним из обстоятельств, обеспечивающих независимость прокуратуры на территории субъектов Российской Федерации, является учреждение региональных структур — сообразно территории семи федеральных округов.

3.1.5. Есть и третья причина, по которой конституция очень значима для административного права: фундаментальные правовые принципы, содержащиеся в конституции, часто являются и фундаментальными принципами административного права. Возможно, самый основной принцип административного права состоит в том, что органы государственной и местной власти могут выполнять только те задачи и осуществлять только те полномочия, которые возложены на них законом. Эта идея, заключенная в принципе законности, часто бывает закреплена в конституции. Другим основным принципом, имеющим такую же важность, является разделение властей. В административном праве часто возникает вопрос о том, может ли тот или иной государственный орган осуществлять законодательные, административные или судебные функции. Ответ обычно находят, интерпретируя доктрину о разделении властей, которая, в свою очередь, как кажется, должна быть включена в конституцию. Другим исключительно важным конституционным принципом является право физических и юридических лиц требовать юридической проверки действий административных органов. Этот принцип также лежит в основе административного права, поскольку он составляет правовую базу для судебных апелляций и пересмотра административных действий.

Например, принципиальные положения Конституции Российской Федерации об обжаловании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ст. 46), которые включают в себя и институты административной власти, являются основанием и предпосылкой, во-первых, нормативного регулирования порядка рассмотрения соответствующих жалоб в судебных органах, которому может предшествовать предварительная процедура обжалования действий административных институтов во внесудебном (административном) порядке, во-вторых, в общем виде определяют обязанность административных институтов отвечать за свои действия перед судом.

Не меньшее значение для административного права конституция имеет и в связи с тем, что, закрепляя права и свободы, она устанавливает и обязанность исполнительной власти, местного самоуправления следовать в своей деятельности принципу уважения прав и свобод человека и гражданина. В Конституции России прямо указывается, что права и свободы определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и ис

3.2. Конституционный подход к административному нраву         147

полнительной власти, местного самоуправления (ст. 18). Как уже отмечалось, административное управление создается исключительно для гармонизации условий жизни людей — это вытекает из вышеприведенных положений Конституции России.

3.1.6. Кроме фундаментальных принципов, которые мы только что оазобрали, конституции часто содержат другие правовые доктрины, на основе которых могут быть разработаны достаточно детальные правила и принципы административного права. Хороший пример можно взять из американского федерального законодательства. Оно использует закрепленное в конституции положение, которое гарантирует, что «ни один человек не может быть лишен жизни, свободы или имущества без соответствующего разбирательства в соответствии с законом»'. На основе этого принципа Федеральный и Верховный суды, посредством огромного количества решений, создали запутанную систему процессуальных правил, обязательных к применению в контексте административного права, если речь идет о жизни, свободе или имуществе человека2. Европейская конвенция по правам человека, не будучи конституцией, тем не менее закрепляет право «проведения справедливого публичного слушания дела в разумные сроки независимым и беспристрастным судом в соответствии с законом» (ст. 6.1). Европейская комиссия и Европейский Суд по правам человека используют эту статью в качестве основы для быстро развивающейся правовой области процессуальной справедливости3.

3.1.7. Подводя итог, можно сказать, что административное право с точки зрения доктрин и организаций, регулирующих действия административных органов, во многом является приложением или экстраполяцией конституционного права. Лучше всего их соотношение можно выразить так: конституция определяет рамки для правительства и закона; частично эти рамки связаны с процессом администрирования;

основные институты и доктрины административного права находятся в этих рамках.

3.2. Конституционный подход к административному праву

3.2.1. Хотя четкие конституционные положения, относящиеся к административному праву, варьируются от страны к стране, все же возможно сформулировать общепринятый подход. Более того, мы можем

Поправки V и XIV к Американской Конституции.

Американскую позицию см. :/т-УУ'.Д ип11сг5ип(1теАат1т5(;гайус1а\у.Веп(1сг.Мс\у у0. ЗЕс!.. 1992:

Анализ см.:уагаыМ. апЛК.ау К. Еигорсап Нитап К;§Ь1з тя\у. СоппесИси!:, 1990.

Ю-

148          Глава 3. Конституционная база административного нрава

пойти дальше и предположить, что любая конституционная система должна подходить к административному праву в соответствии со следующими основаниями.

Во-первых, конституция должна определять основные правительственные и административные институты и должности. К ним относятся; президент, национальная ассамблея, премьер-министр, министры центральная и местные администрации, конституционные суды, гражданский и административный суды, прокуратура, а также особые органы проверки и надзора, такие, как комиссия по аудиту, специальные . уполномоченные или общественные защитники.

Во-вторых, конституция должна определять правовые полномочия каждого из этих институтов или должностей. Они должны касаться двух вопросов: один из них — природа полномочий, присущих каждой должности или институту, т.е. относятся ли они к законодательной, исполнительной, административной или судебной власти; второе — суть этих полномочий, иными словами, область, где осуществляются полномочия того или иного должностного лица или института. В качестве примера можно сказать, что последняя категория должна иметь дело с такими понятиями, как правовые полномочия президента и исполнительной власти, разделение юрисдикции различных судов, сфера полномочий комиссии по аудиту.

В-третьих, необходимо сформулировать основные принципы и доктрины, которые формируют базу административного права и на основе которых можно разработать более конкретные правила. К этим принципам относятся следующие:

1) разделение властей, с особым упором на независимость судебной власти;

2) принцип законности;

3) принцип судебного пересмотра административных действий, включая право физических и юридических лиц требовать судебного пересмотра;

4) принцип должного процесса;

5) равенство перед законом — принцип, известный как «недискриминация».

3.2.2. Вышеперечисленные принципы и доктрины должны считаться существенными составляющими конституции, но при этом возникает вопрос о необходимости включения в этот список каких-либо еще элементов. Можно, например, предположить, что принцип, закрепляющий право личности быть выслушанной, прежде чем принимается решение. противное ее интересам, настолько фундаментален, что необходимо закрепить его конституционно. Можно также высказать соображение, что

3.2. Конституционный подход к административному нраву         149

я хорошего управления необходимо, чтобы чиновники давали объяс-д ния своим действиям, поэтому данный принцип тоже следует вклю-"ять в конституцию. Однако часто очень трудно определить, где же пропит грань между тем исключительно важным и непреложным, что полжно быть включено в конституцию, и тем, что лучше отнести к области судебных решений, и мнения по этому поводу могут различаться.

Здесь достаточно сделать два общих замечания.

Первое: многие из более конкретных доктрин административного права можно отнести к более общим принципам. Право быть выслушанным как раз и относится к такому варианту: оно, безусловно, очень важно в административном контексте, но в то же время его нужно рассматривать как составной момент принципа. Общий принцип обычно включает в себя частный, но не все с этим соглашаются, считая, что и частный принцип необходимо защитить как самостоятельное право.

Второе замечание касается того, что не все доктрины административного права, даже действительно важные, стоит обязательно включать в конституцию. Опять необходимо четко отграничить то, что следует включить в основной закон, но при этом мы должны помнить, что конституция — это основание административного права и на этом основании можно построить и другие доктрины. Поэтому, хотя объяснения чиновников нужно считать очень важным элементом, это не означает, что это положение должно быть обязательно внесено в конституцию, его можно закрепить в процессуальном кодексе или другом общем законодательстве. Можно предложить, чтобы конституции ограничивались раскрытием только самых базовых понятий, но при этом необходимо обеспечить закрепление принципов второго порядка в других законах широкого применения.

Например, принцип эффективности деятельности административных институтов (Д.Н. Бахрах) предпочтительнее включить в неконституционный закон либо иной нормативный акт, поскольку определение эффективности деятельности исполнительных органов и должностных лиц во многом носит оценочный характер и должно подчиняться рациональному расчету, нежели соответствию закону.

3.2.3. Административно-процессуальные кодексы являются идеальным средством для развития фундаментальных конституционных принципов и одновременно тем документом, где гарантируется провозглашение и других, менее глобальных принципов.

Тем не менее, не оспаривая мысль о том, что конституция должна быть тонким, необъемным документом, следует подумать и над возможным включением в нее двух общих принципов, которые обычно конституционно не закрепляются. Один из них — это принцип отчетности, другой — принцип открытости и прозрачности. Поскольку эти принципы будут обсуждаться более подробно далее, достаточно дать краткое рабочее определение каждому из них и вкратце рассмотреть вопрос об их включении в конституцию.

Под принципом отчетности понимается то, что любая административная власть должна, в соответствии с определенными критериями, объяснять и оправдывать свои действия перед одной или несколькими другими инстанциями — административными, законодательными или судебными. Суть состоит в том, что соответствующие методы отчетности настолько важны для обеспечения качественного администрирования и уважения к правам граждан, что общее положение, направленное на достижение такой цели, следует включить в текст конституции. Подробная отчетность может быть расписана в других законах и судебных решениях, но общий принцип должен быть частью основного законодательства.

В практике бывших социалистических государств (также и в сохранившихся) принцип отчетности закреплялся в конституциях в более широком виде. Он включал в себя, с одной стороны, отчетность государственных органов в рамках принципа демократического централизма, с другой стороны, выборных лиц (депутатов) перед своими избирателями в рамках принципа императивного мандата. Позитивную часть этих принципов следует воспроизвести в конституционной форме, что, кстати, позволит хоть в какой-то мере ослабить дезинтеграционные тенденции в Федерации.

Принцип открытости и прозрачности в применении к административному процессу означает, что соответствующие процессы проходят таким образом, что все участвующие стороны и другие лица могут наблюдать и понимать предпринятые шаги, взятые за основу решения свидетельства, а также основания для принятия окончательного решения. Есть различные способы достижения открытости и прозрачности, они включают в себя уведомление, раскрытие информации, доступ к материалам, открытые заседания, предоставление обоснований, опубликование неформальных стандартов и подходов в политике. Конкретные правила и процедуры, необходимые для достижения открытости и прозрачности, могут быть различными по размаху; они должны быть закреплены в процессуальных кодексах, частных законодательствах и инструкциях. Общий принцип, однако, настолько важен для качественного администрирования, что есть основания для его включения в конституцию.

3.3. Конституционные ценности

3.3.1. Иногда проводится различие между положениями самой конституции и некоторыми основными ценностями, которые лежат в основе конституции. Конечно, конституция основывается на каких-то ценностях, касающихся принципов управления и администрирования, принципов обращения государственных учреждений с гражданами. Свобода слова, равная защита и должный процесс — все они вытекают из более фундаментальных ценностей, и примеры тому можно найти во многих конституциях. Конституционный суд и иногда административные суды должны толковать эти принципы, и, когда они занимаются этим, им иногда приходится задумываться над более глубокими основаниями для них.

Практика российского конституционализма воплотила в нормах действующей Конституции идею признания особых ценностей общества и государства. В ст. 2 провозглашается: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства». Несомненно, придание какой-либо категории ценностного характера способствует усилению целенаправленной деятельности всех механизмов государства, в том числе и исполнительной власти, в рамках которой отношения регулируются по преимуществу административным правом.

Однако конституционную важность представляют и другие ценности, помимо тех, что закреплены в самом тексте основного закона. Эти Ценности могут быть зафиксированы в исторических документах или Декларациях, как, например, Декларация прав человека 1789 г. во Франции или Магна Карта в Англии и Уэльсе. Такие ценности могут присутствовать в «Общем праве», которым руководствуются английские суды или юриспруденция французского Государственного Совета. На самом деле, Государственный Совет нередко ссылается на Декларацию прав человека, преамбулу Конституции Четвертой республики 1946 г., а также на более общее понятие «республиканской конституционной традиции». Европейский Суд справедливости быстро разрабатывает юриспруденцию, основанную на ряде источников, включающих Европейскую конвенцию по правам человека, национальные законодательства стран-участниц и определенные ценности, заложенные в современных либеральных демократиях.

Конституционные ценности, помимо тех, что непосредственно закреплены в конституциях, имеют особое значение для административного права. Широкое усмотрение, применяемое судами, изыскивающими основания для проверки административных решений, позволяет глубоким корням политической жизни проникнуть в область административного права. Такие понятия, как правовое государство, равенство перед законом, обращение в соответствии с принципами справедливости и пропорциональности, являются примерами тех ценностей, которые суды позаимствовали из более широкой области политической нравственности. Роль конституционных ценностей нигде не выражена так ярко, как в юриспруденции французского Государственного Совета. В деле Сапа, например, Совет постановил, что особый военный трибунал, созданный декретом главы государства, был нарушением закона, поскольку не соблюдался общий принцип свободы граждан, по которому требовалось, чтобы судебное решение подлежало контролю со стороны Кассационного суда'. Примеры подобного рода можно найти в решениях судов, осуществляющих пересмотр административных действий, во многих правовых системах.

3.3.2. В заключение можно сказать, что конституционные ценности играют важную роль не только тогда, когда они записаны в самой конституции, но и когда они понимаются как базовые и политические ценности общества. Какие именно ценности имеют значение, зависит до некоторой степени от истории и культуры каждого конкретного общества, но не только от этого, поскольку отмечается все возрастающая тенденция к интернациональному пониманию ценностей, заложенных в понятии либеральной демократии.

В то же время нельзя и переоценивать так называемые общечеловеческие ценности, провозглашаемые международным правом, поскольку они в различных государствах по-разному воспринимаются населением, менталитет значительной части которого носит традиционалистский характер. Примером тому являются Россия и другие республики, ранее входившие в состав СССР: здесь сказывается, несмотря на проповедовавшуюся при социализме идею интернационализма (являвшуюся ценностной идеологией), идеология национально-этнической самобытности, а иногда и исключительности принципов национально-государственного бытия народов, населяющих эти государства. В таких условиях ценностный аспект выражения конституционных принципов и практики их воплощения в административном праве должен корректироваться признанием именно традиционных ценностей, как, например, национального достоинства, самобытности и т.н. В исполнительной системе это весьма важно как при обеспечении прав и интересов личности по участию в управлении, так и при судебной и внесудебной защите прав человека и гражданина, реализуемых при участии органов исполнительной власти. В России, например, национально-ценностный аспект администрирования в отсутствие законодательного решения вопроса национального представительства в исполнительной власти при имеющихся отдельных фактах национальной корпоративности при формировании органов власти (в национальных субъектах Федерации) приобретает особое значение, когда национальный фактор реализуется управленцами в рамках признания и уважения национального достоинства разных групп населения. Позитивное разрешение указанных проблем на основе ценностных критериев, в том числе и выраженных конституционно, неустойчиво, зависит от личностных качеств администраторов, их нравственной, политико-правовой культуры. Поэтому существенной задачей исполнительной (и законодательной в определенной мере) власти является создание механизма правового обеспечения конституционных и иных правовых ценностей управления государством и обществом (в сложных случаях, как, например, с национальными ценностями, целесообразно рассмотрение и даже законодательное закрепление идей квотирования национального представительства).

3.4. Конституционные суды

3.4.1. Возникает вопрос, касающийся роли конституционных судов в решении вопросов, относящихся к административному праву. Наличие конституционного суда — обязательное положение, закрепленное в конституциях европейских стран. Основная функция конституционного суда состоит в рассмотрении дел, касающихся интерпретации и применения конституции. Обычно это означает вынесение решения о том, находится ли закон или другой законодательный акт в рамках конституции. Вопросы о правомочности конкретных административных решений обычно не поднимают проблему конституционности и рассматриваются административными судами или специальными отделами обычных гражданских судов.

Такой механизм в условиях усложненности судебного процесса ускоряет разрешение проблемы конституционности административных действий, сохраняя при этом возможность в конечном итоге апеллировать в конституционный суд и даже в международные судебные институты. Вместе с тем придание судам общей юрисдикции таких полномочий не представляется простым, поскольку такие суды должны быть готовы к компетентному принятию решений и формированию судебной практики в условиях, по крайней мере уважительного отношения к судебному прецеденту. Это предполагает формирование унифицированного механизма учета, кодификации и контроля применения соответствующих решений судов по вопросам конституционности административных актов, ведения тщательного мониторинга конституционных решений судов общей юрисдикции. Если в государствах англосаксонской правовой системы подобные условия сформированы, то в государствах Восточной Европы, республиках бывшего Союза ССР отсутствует такая развитая правовая культура. Вместе с тем в России отдельные признаки формирования и использования прецедентов усматриваются в практике принятия постановлений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, в том числе и совместных. Российские судьи с давних пор, не будучи законным образом обязанными применять при разрешении конкретных дел решения высших судебных инстанций как по первичным, так и по кассационно-надзорным делам, на практике придерживаются указанных решений без соответствующей ссылки на них в постановляющих частях. Эта практика дает основание считать, что в России имеются предпосылки для внедрения принципов прецедентной системы права. В российской административно-правовой науке «конституционные прецеденты в сфере управления» упоминаются как допустимый «способ нормативного решения».

3.4.2. Однако иногда вопросы административного права могут повлечь за собой и проблему конституционности. В одном случае, когда административное действие, как конкретное, так и нормативный законодательный акт, оспаривается как нарушающее конституцию. Например, административный акт может нарушить какой-то конституционный принцип, скажем, равенство перед законом, свободу слова или уважение к определенным правам. В таких случаях административный суд или специальный отдел обычного гражданского суда рассматривает и решает вопрос о конституционности в первой инстанции, оставляя возможность обжаловать это решение в конституционный суд. Но это не лиственная практика, поскольку некоторые правовые системы требуют чтобы вопросы конституционности рассматривались непосредственно конституционным судом. Практика, позволяющая обычным судам выносить решения по конституционному праву в первой инстанции, представляет собой более предпочтительный подход к делу.

Кроме того, конституционные вопросы могут возникать в административных контекстах и тогда, когда статус и полномочия определенных институтов ставятся под вопрос. Примером может служить тот случай, когда общественного защитника обвиняют в том, что он взялся за дело, которым не уполномочен заниматься, или когда административный суд занимается судопроизводством, выходящим за рамки его компетенции. Подобного рода дела относятся к конституционному суду в том смысле, что они касаются вопросов о полномочиях и власти, которыми облечены те или иные государственные институты по конституции. Лучший вариант в данном случае — передать дело непосредственно в конституционный суд.

В российской конституционной судебной практике имелись некоторые дела, например, о конституционности действий Президента РФ в связи с установлением границ его полномочий определять структуру федеральных органов исполнительной власти (в данном случае мы рассматриваем институт Президента РФ как часть механизма исполнительной власти Российской Федерации, что вытекает из системного анализа ст. 10 и 11 Конституции РФ), отстранять Генерального прокурора от исполнения обязанностей.

Не всегда легко провести границу между делами, которые относятся именно к компетенции конституционного суда, и теми, которыми должны заниматься обыкновенные суды, и выбор может зависеть частью от относительного уровня развития конкретной страны и от состояния отдельных институтов власти внутри нее. Как общее правило, важно, чтобы конституционный суд не был перегружен делами и у него оставалась возможность рассматривать те случаи, которые с очевидностью требуют его авторитетного решения.

3.5. Система административных судов

3.5.1. Еще один вопрос, который должен найти отражение в конституции, — это система судов, осуществляющих надзор за администрированием. Поскольку принцип законности является основным конституционным принципом и поскольку суды призваны блюсти этот принцип, важно, чтобы в конституции были закреплены положения, касающиеся судебной системы. Существует два стандартных подхода: один состоит в создании специальной системы административных судов, другой предлагает наделить обычные гражданские суды полномочием осуществлять судебный надзор, создав внутри этой системы особое отделение для решения административных вопросов. Каждый подход имеет свои преимущества и недостатки, и выбор того или иного подхода в каждом конкретном государстве зависит больше от исторических факторов, чем от объективной оценки его плюсов и минусов.

3.5.2. В западных странах исследователи склоняются в пользу отдельных административных судов, хотя краткое сравнение французской и немецкой систем может показать, что они могут быть очень различны как по характеру, так и по типу исторического развития. Что касается новых демократических режимов в Европе, ситуация здесь неодинакова: примерно половина государств имеет отдельные административные суды, а в другой половине судебный надзор возложен на обычные гражданские суды. Такое разделение соответствует историческим фактам и традициям.

Что касается преимуществ и недостатков двух указанных подходов, нам не имеет смысла углубляться в дискуссию, достаточно высказать основные соображения. Главное преимущество отдельной системы административных судов состоит в том, что они могут стать более компетентными и квалифицированными в вопросах государственного управления и связанных с ним проблем. Это преимущество легче всего приобретается, если административные суды автономны, оно и не отрицается в том случае, когда судебный надзор возлагается на особые отделы обычных гражданских судов. Важность опыта и понимания администрирования демонстрируют документы французского Государственного Совета. Основным недостатком полностью автономной системы является высокая стоимость ее создания и управления, также может возникнуть трудность с квалифицированными судейскими кадрами. В тех государствах, где отсутствует традиция сильного и независимого судейского корпуса, много аргументов в пользу концентрации средств на создание одной судебной системы хорошего качества, обладающей высоким авторитетом.

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права

3.6.1. В истории развития государственности можно выделить два принципиально разных типа государства: полицейское и правовое.

В полицейском государстве царило принуждение (полиция), которое и являлось сущностью этого государства; соответственно оно основывалось на полицейском праве. Правовое же государство невозможно представить себе без такого института, как административная юстиция. Более того, она сыграла важнейшую роль в превращении полицейского государства в современное правовое, а полицейского права — в современное административное право. Начало этому было положено в середине XIX в. в европейских странах путем создания административных судов, которые пресекали произвол властей, полиции, публичного управления в целом. Как уже отмечалось, правовое государство может стать таковым только тогда, когда публичное право устанавливается законом, а само управление подчинено судопроизводству. Административная юстиция служит предпосылкой существования административного права, а само административное право нельзя представить без административного судопроизводства.

Вопрос об административной юстиции методологически связан с определением предмета административного права, а в более широком плане — с возможностью выделения в правовой системе административного права как отрасли публичного права. В отдельных научных трудах проблема административной юстиции рассматривается неразрывно с реформированием административного права, уточнением его предмета правового регулирования. Приводя в качестве примера административное право в странах англосаксонской системы права (США, Великобритания, Австралия), где оно определяет главным образом порядок взаимоотношений публичной власти и граждан в интересах последних, исследователи отмечают, что в демократическом обществе государство должно устанавливать правила взаимоотношений граждан с институтами всех ветвей власти и контролировать их соблюдение и что в связи с этим без корректировки предмета административно-правового регулирования (а следовательно, и административного законодательства) невозможны позитивные изменения в области обеспечения прав и свобод граждан'. Высказываются идеи в пользу создания в рамках административного права «нового правового института — института защиты прав, свобод и законных интересов граждан», который включал бы в себя нормы материального и процессуального права.

Истоки проблемы административной юстиции можно найти и в самой управленческой деятельности, и в теории государственного управления. В управленческой литературе традиционно рассматривается вопрос об ответственности в государственном управлении наряду со многими общими вопросами управления (например, понятие, виды, цели, функции, организационная структура управления). Гражданин государства имеет право анализировать и оценивать обоснованность, эффективность и, наконец, законность управленческих решений. Г.В. Атаманчук использует в этой связи формулировку «правонарушения со стороны должностных лиц и других государственных служащих», т.е. отклонение от нормы, установленной в законе или ином нормативном правовом акте. За совершение подобных правонарушений в области управления, во-первых, виновные должны нести юридическую ответственность, а во-вторых, государство, обеспечивая права, свободы и законные интересы граждан, должно установить для этого надлежащие организационно-правовые механизмы, в том числе и возможность судебной правовой защиты от администрации.

3.6.2. В систему общественных отношений, составляющих предмет современного российского административного права, все большее число ученых считают необходимым включить и отношения в области административной юстиции (наряду с государственно-управленческими и так называемыми полицейскими, или административно-юрисдикционными, отношениями). К.С. Бельский подчеркивает, что общественные отношения в области административной юстиции входят в предмет административно-правового регулирования и являются процессуальными отношениями, связанными с особым порядком рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа государства) и обеспечивающими права гражданина путем отмены неправомерного акта управления. Главным в данных отношениях является административный иск — основа административного судопроизводства, которое по своей социальной значимости и масштабности сопоставимо с гражданским процессом. К.С. Бельский, выделяя в современном административном праве три его подотрасли: управленческое право («администрация»), полицейское право («полиция») и право административной юстиции («юстиция»), — определяет административную юстицию как «особый процессуальный порядок рассмотрения в суде административного иска гражданина на незаконные действия должностного лица (органа управления) и обеспечения прав гражданина путем отмены неправомерного управленческого или полицейского акта. В другой работе К.С. Вольский уточняет, что в плане материальных норм административная юстиция — это институт административного права, а в плане процессуальных норм — его подотрасль.

3.6.3. Административная юстиция как правовое образование в системе административного права представляет собой административно-судебное исковое право. Административная юстиция — это специальный вид правосудия, направленный на деятельность администрации и полиции, на разрешение спора о праве административном (публичном); в данном случае государство обеспечивает выяснение истины по делу в установленном законом процессуальном порядке, оказывая «положительные услуги» конкретным лицам.

Вместе с тем и в системе исполнительной власти (управления) можно обнаружить все традиционные для принципа разделения властей функции: это и нормотворческая функция («административное нормотворчество»), и функция правосудия (разрешение органами управления многочисленных споров, дел об административных правонарушениях), и собственно функция управления (исполнение законов, выполнение «положительной» и административно-юрисдикционной деятельности).

Внутренняя логика и структура административного права приводят к признанию необходимости включения в его предмет «административно-юстиционного права», т.е. совокупности правовых норм, регламентирующих порядок разрешения споров между гражданами и публичной властью, возникших в результате деятельности органов управления и процедуры осуществления судебного контроля за действиями и административными актами государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих. К тому существует ряд очевидных предпосылок.

Во-первых, административное право имеет особый предмет изучения — управленческие отношения, деятельность органов исполнительной власти. Одним из принципов организации и функционирования исполнительной власти и публичного управления являются признание, соблюдение, обеспечение и защита прав и свобод человека и гражданина. Административная юстиция призвана также осуществлять судебный контроль за функционированием исполнительной власти, реализуя принцип разделения властей', причем органы административной юстиции в некоторых государствах независимы и отделены как от исполнительной власти, так и от общих судов.

Во-вторых, гражданин РФ является одним из важнейших субъектов административного права, т.е. он обладает административно-правовым статусом и соответственно правами и свободами в области организации и функционирования исполнительной власти, государственного управления и местного самоуправления. Граждане имеют право участвовать в управлении государственными и общественными делами; они могут обжаловать действия и решения органов публичной власти и их должностных лиц. Правовое государство обеспечивает возможность судебной защиты общества и отдельных граждан от действий публичного управления, чиновников, бюрократии2. Данная проблема имеет не только политологический и социологический (изучение мнения граждан о власти, государстве, государственных служащих, о возможных путях разрешения конфликтов граждан с чиновниками3), но и правовой аспект (защита прав и свобод граждан, установление процедуры административной деятельности государственных и муниципальных служащих). Следовательно, здесь и возникает необходимость установления судебного контроля за работой органов исполнительной власти.

В-третьих, в структуре административного права важнейшим правовым институтом является публичная служба, т.е. служба государственная и муниципальная. Именно государственные и муниципальные служащие, выполняющие на профессиональной основе задачи, функции и компетенцию органов государственного и муниципального управления, своими действиями и решениями могут причинить гражданам ущерб, нарушить их права и свободы.

В-четвертых, основной правовой формой управленческой деятельности является правовой акт управления (решение), принимаемый должностным лицом в государственных органах или органах местного

' См.: Пилипенко А.Н. Конституционная регламентация статуса исполнительной власти в зарубежных странах //ЖРП. 1997.№ 11. С. 132-133,

2 См.: ЗсЬа/ег 1.Е. ВчгокгаИхсЬс МасЬ( иш1 ()етокга1];,сЬс СсясНхсЬап: (КопСгоИс <1сг бйспИсЬеп У('г\\'а|1ип8 - ст ш1:сгп;11юпа1сг Усг§1ск-Ь). ОрЫсп. 1994. 5. 145—188.

3 Сы:. Комароиский В.С., Тимофеева Л.Н. Конфликты граждан с чиновниками: почему и зачем? // ГиП. 1997, № 10. С. 5-15.

3.6. Административная юстиция в структуре общего административного права 161

самоуправления, что дает основание В.В. Скитовичу определять административную юстицию как контроль за законностью действий административно-правового характера.

В-пятых, государство в лице своих органов и должностных лиц (субъектов административной юрисдикции) прибегает к принуждению в тех случаях, когда на физических или юридических лиц налагаются административные взыскания либо к ним применяются меры пресечения или предупреждения. Поэтому административная юстиция может стать важным правовым средством, способным ликвидировать негативные последствия административной юрисдикционной деятельности государственных органов и должностных лиц.

В-шестых, административная юстиция неразрывно связана и с такой частью административного права, как административный процесс, т.е. установленный административно-процессуальными нормами порядок рассмотрения и разрешения возникающих в сфере управления споров или индивидуальных конкретных дел. Ю.А. Тихомиров считает необходимым выделить в структуре административного права такую самостоятельную подотрасль, как административный процесс, в которую составной частью должен войти институт административной юстиции.

Проблема административной юстиции, будучи по характеру комплексной и многоотраслевой, имеет не только материально-правовые аспекты, касающиеся пределов действия в данном институте норм различных отраслей материального права (например, конституционного, административного, гражданского, финансового), но и процессуально-правовые аспекты, связанные с анализом применяемых административной юстицией процессуальных форм, а также со сравнением их с традиционными видами юридического процесса (например, с гражданским или арбитражным).

3.6.4. Следует также коснуться вопроса взаимосвязи административной юстиции с функционированием органов местного самоуправления, должностных лиц и муниципальных служащих, действия и решения которых также могут причинить ущерб гражданам, нарушить их права, свободы и законные интересы. В ст. 5 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. в качестве одного из принципов муниципальной службы указывается приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственное действие. Ответственность муниципального служащего за исполнение должностных полномочий и соблюдение прав и свобод граждан регулируется по образцу ответственности государственного служащего, однако с добавлением некоторых новых моментов в части оснований ответственности и ее мер.

Местное самоуправление является предметом муниципального права. Вместе с тем реформа общего административного права затрагивает и проблему муниципального управления, и прежде всего вопрос об ответственности органов местного самоуправления, их должностных лиц и муниципальных служащих за незаконные действия и административные акты. Поэтому административная юстиция как административно-правовой институт в равной мере распространяется и на отношения, которые регламентируются муниципальным правом; в большей мере это относится к деятельности исполнительных органов местного самоуправления. Однако едва ли возможно однозначно отделить органы местного самоуправления от органов государственной власти — не только с теоретической, но и с практической точки зрения. Можно привести несколько, на наш взгляд, существенных аргументов в защиту тезиса об известной относительности разделения исполнительной власти на государственную и муниципальную.

1. Местное самоуправление (муниципальное управление) представляет собой одну из форм демократии, т.е. способ формирования власти в государстве путем народного волеизъявления. Местное самоуправление — это осуществление власти, полученной от народа посредством особых процедур.

2. Местное самоуправление — один из главных каналов взаимодействия общества и власти на местном (муниципальном) уровне.

3. Термин «местное самоуправление» складывается из понятий «управление» и «местное», указывая таким образом на его управленческую сущность.

4. Местное самоуправление реализует важнейшие управленческие функции посредством специальных муниципальных органов, имея те же практические цели, что и государственное управление.

5. Муниципальное право регулирует отношения в сфере публичного управления, т.е. управления, осуществляемого муниципальным образованием в лице органов управления, должностных лиц и муниципальных служащих. Субъекты муниципального управления используют традиционные для административного права механизмы, методы, формы и средства управления.

6. Органы местного самоуправления обладают административной правосубъектностью, т.е. установленной законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцией. Должностные лица и муниципальные служащие имеют соответствующее правовое положение, традиционный набор полномочий, прав, обязанностей, запретов, ограничений и ответственности.

7. Правовая защита физических и юридических лиц от незаконных действий органов местного самоуправления обеспечивается административным правом.

8. В сфере местного самоуправления область традиционно понимаемых управленческих отношений является доминирующей, т.е. жизнедеятельность муниципального образования невозможно представить вне управленческих отношений.

9. Органы местного самоуправления и государственного управления практически в каждой отрасли и сфере публичного управления тесно взаимосвязаны.

10. Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями.

Мы поддерживаем мнение Г. В. Атаманчука о том, что организационная структура государственного управления представляет собой не только систему органов исполнительной власти, но и систему влияющих на управление организационных связей; следовательно, данная структура вводит в управленческие процессы различные проявления, стороны, зависимости практически всех органов государственной власти и местного самоуправления, соучаствующих в той или иной мере в формировании и реализации государственно-управляющего воздействия.

Права и свободы гражданина осуществляются прежде всего на уровне местного управления, т.е. там, где он проживает и реализует свой административно-правовой статус. Принцип соблюдения прав и в учебной административно-правовой литературе указывается на необходимость учета потенциала органов местного самоуправления практически во всех отраслях и сферах государственного управления. Авторами учебников в Особенной части административного нрава рассматриваются, например, следующие вопросы: местное самоуправление и промышленность, сельское хозяйство, охрана природных ресурсов, торговля, финансы, налоги, внешнеэкономическая деятельность, образование, культура, наука, здравоохранение свобод человека и гражданина в деятельносги органов местного самоуправления обусловлен установленным в Конституции РФ положением о том, что эти права и свободы определяют смысл и содержание деятельности не только органов государственной власти, но и местного самоуправления (ст. 18). В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. органы и должностные лица местного самоуправления по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, которые должны отвечать общим требованиям, предъявляемым к правовым актам управления вообще: законность, издание в пределах компетенции соответствующего органа или полномочий должностного лица, соблюдение формы и порядка издания и т.д. Правовые акты управления, изданные органами местного самоуправления и их должностными лицами, не должны нарушать прав и свобод граждан. Незаконные акты управления муниципальных органов и их должностных лиц могут быть отменены этими органами и должностными лицами либо признаны недействительными по решению суда.

Законодательство о местном самоуправлении устанавливает ответственность муниципальных органов и должностных лиц местного самоуправления, т.е. определяет неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения, неисполнение либо ненадлежащее осуществление своих задач и функций. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает круг субъектов, перед которыми органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность. К таким субъектам законодательство относит: 1) население муниципального образования (вследствие утраты доверия населения), 2) государство (вследствие нарушения органами местного самоуправления Конституции РФ, конституции, устава субъекта РФ, федеральных законов, законов субъекта РФ, устава муниципального образования); 3) физические или юридические лица (вследствие совершения органами или должностными лицами местного самоуправления действий (принятия решений), нарушаю-' щих права и свободы граждан, а также причиняющих им имущественный или иной ущерб). В последнем случае должностные лица могут быть привлечены к ответственности, содержание и формы которой определяет суд или арбитражный суд: например, признание судом недействительными решений указанных органов и должностных лиц; обязанность возмещения ущерба, причиненного физическим или юридическим лицам административными актами.

3.7. Типы административной юстиции

(административного судопроизводства)

Во многих европейских государствах административная юстиция (или административное судопроизводство) является сложившимся институтом (например, во Франции, ФРГ, Испании, Швейцарии)'; активно используются возможности административной юстиции в развивающихся странах, во многих государствах ведутся дискуссии, предметом которых является становление национальных институтов административной юстиции. Внимание к административной юстиции в странах с традиционно высоким уровнем ее правового регулирования столь высоко, что даже по формальным признакам она соперничает с юстицией конституционной: например, в специальных научных исследованиях конституционное судопроизводство анализируется после административной юстиции.

В литературе традиционно рассматриваются четыре основных способа (четыре основных типа) осуществления правовой защиты граждан от неправомерных действий и решений органов исполнительной власти и их служащих (четыре модели, или четыре системы административной юстиции) и соответственно четыре подхода к правовому и организационному оформлению данной защиты, т.е. к созданию системы специализированных органов: судов, трибуналов, коллегий и т.д. Этими способами обеспечения правовой защиты граждан в сфере действия публичного права являются: 1) административный, т.е. проверка вышестоящим в порядке подчиненности органом (должностным лицом) законности, обоснованности и целесообразности принятия и исполнения административных актов, нарушивших, по мнению гражданина, его права и свободы; иногда этот тип административной юстиции называют «управленческим типом» (французским), при котором органы административной юстиции входят в систему органов государственного управления и не являются подконтрольными судам общей юрисдикции (созданы, например, во Франции и Италии); 2) общесудебный (рассмотрение и разрешение судами общей юрисдикции при использовании гражданско-процессуальной формы жалоб на действия (решения) органов управления, нарушивших права и свободы граждан; такой способ судебной защиты применяется в настоящее время и в России); 3) «квазисудебный» (англо-американский, «англосаксонский»), когда образуется система подконтрольных судам общей юрисдикции специальных трибуналов по рассмотрению административных споров, не включенных в судебную систему (функционирует, например, в Великобритании, США); 4) административно-судебный («германский тип»), т.е. административная юстиция, характеризуется созданием специализированных судов для разрешения споров по индивидуальным административным делам, возникающим в сфере функцинирования органов управления; административные суды («суды административной юстиции») входят в единую судебную систему и не зависимы в осуществлении функции правосудия от административных органов и от обычных судов. Существует и иная классификация органов административной юстиции в зарубежных государствах: 1) страны, в которых отсутствует система административных судов (Великобритания, США, Австралия, Новая Зеландия, Израиль); 2) страны, имеющие отдельные системы административных судов (некоторые государства Западной Европы).

Административная юстиция, сформировавшаяся в других европейских государствах, имеет определенные отличия, которые также заслуживают внимания при проведении сравнительно-правового исследования. Однако в предмет настоящего научного анализа этот вопрос не входит.