2.2. Нормативные акты

2.2.1. Термин -«нормативные акты»- в общем плане употребляется в континентальном европейском праве для описания разработки правил и прочих стандартов с целью их применения к будущим делам. В американском праве и во все возрастающей степени также в британском праве та же самая идея определяется словами «выработка правил». Чтобы избежать путаницы, мы будем пользоваться континентальным термином. Идея состоит в том, что во многих областях деятельности законодательная или какая-либо другая власть формулирует общие принципы, в соответствии с которыми данный тип дел следует рассматривать в будущем. Установление общих стандартов, таким образом, находится в самом центре правовой системы.

Между тем в российской правовой науке термины «выработка правил» и «нормативные акты» не рассматриваются в качестве взаимозаменяемых или обозначающих одно и то же явление, как принято в американском праве и континентальном европейском праве. Эти термины обозначают связанные между собой явления, первое из которых означает правотворческий процесс и его результат. Такой подход представляется наиболее логичным. Нормативные акты могут появляться на различных уровнях — на основном уровне находятся конституции (общие конституционные принципы), за ними следуют законы, издаваемые парламентом или национальной ассамблеей, а затем идет великое разнообразие правил и инструкций, издаваемых сонмом административных органов. Особую важность для нас представляет последняя группа, а именно нормативные акты, издаваемые административными властями.

2.2.2. Виды нормативных актов. В рамках общей категории административных нормативных актов можно провести некоторые разграничения между этими документами.

Во-первых, нормативные акты могут иметь различный нормативный вес. С одной стороны, находятся четкие обязательные правила, а с другой — слишком общие и неопределенные стандарты, которые скорее задают направление, а не предписывают конкретные действия. Как мы увидим далее, в течение многих лет шли оживленные споры относительно того, какие именно стандарты применимы в том или ином административном контексте. В некоторых областях более подходящими являются очень строгие правила, тогда как в других областях предпочтительнее более общие руководящие принципы.

Во-вторых, нормативные акты могут относиться к различным типам в зависимости от того, какой юридический орган их готовит. Издание нормативных актов может быть требованием соответствующего закона, или же они могут издаваться административным органом и в отсутствие прямых указаний в законе, в качестве необходимого элемента осуществления широко определяемых полномочий. Некоторые правовые системы не приемлют практику формулирования руководящих инструкций или норм административными органами без прямого юридического основания на то. Действительность, однако, такова, что создание неформальных стандартов является неизбежным элементом администрирования. В таком случае наилучшим выходом из положения будет признание, что такая практика существует, что она даже может выполнять некоторую полезную функцию, а также рассмотреть возможность сделать ее открытой и приемлемой.

2.2.3. Создание нормативных актов. Интересный вопрос для административного права: каким образом должны создаваться нормативные акты. Существует несколько возможностей: 1) как акт дискреции со стороны административной власти; 2) как акт дискреции со стороны административной власти после консультаций с заинтересованными сторонами; 3) через соглашение между заинтересованными сторонами. При выборе одной из этих процедур, возможно, потребуется исследовать основополагающие политические принципы либерального демократического общества, которые в целом предполагают, что, поскольку достичь соглашения часто оказывается нереальным, консультации с заинтересованными сторонами абсолютно необходимы.

2.2.4. Нормативные акты в административном праве. Возникает вопрос: какое значение имеют нормативные акты в административном праве. Ответ состоит из дух частей. Во-первых, процесс создания нормативных актов обычно происходит в соответствии с определенными процессуальными требованиями. Хорошим примером может служить американский Административно-процессуальный акт, в котором достаточно четко описаны процедуры подготовки норм. Следует, однако, заметить, что многие правовые системы еще не выработали процедуры для данной области, несмотря на то что нормативные акты широко распространены и являются важной частью административного управления.

Во-вторых, нормативные акты обычно подлежат определенному судебному контролю. Во многих правовых системах судебные проверки администрации касаются и нормативных актов. Английские суды, например, могут проверять нормативные акты, чтобы удостовериться, что они не выходят за рамки соответствующих полномочие, что они разработаны без нарушения соответствующих процедур и что они не являются явно необоснованными. Американское законодательство, по Административно-процессуальному акту, допускает судебную проверку нормативных актов но различным причинам, включая отсутствие оснований, произвольность или замысловатость. Эти вопросы будут обсуждаться в данной главе.