1.8. Функции, правовые источники и кодификация российского административного права

1.8.1. Функции административного права. Под функциями административного права понимаются основные направления правового отраслевого воздействия на общественные отношения. Функции административного права обусловливают его значение и роль в установлении административных правоотношений, отражают природу и роль управленческих общественных отношений, возникающих в сфере организации и функционирования исполнительной власти. Функционирование административного права можно определить как реализацию запрограммированных потенциальных возможностей правовой системы'.

С учетом основной структуры Общего административного права (т.е. организация и функционирование государственного управления, процесс управления (управленческий процесс), различные формы управленческих действий, судебная защита прав и свобод человека, адмп-нистративно-юрнсдикиионный процесс) можно выделить две функции административного нрава; регулятивную и охранительную.

1 См.: Юсупов ВА. Теория административного нрава. М„ 1985. С. 47.

1 8. Функции, источники и коди4'икацня российского административного нрава 85

Регулятивная функция выражается в воздействии на общественные отношения посредством установления прав, обязанностей, запретов, ограничений, полномочий, компетенции субъектов административного права. Эта функция проявляется не только в сфере установления материально-правовых отношений, но и в области процессуального регулирования отношений, возникающих по поводу управления и его главнейших элементов. Например, правовыми нормами устанавливаются понятие и виды государственных должностей, прав и основные обязанности государственных (муниципальных) служащих, порядок прохождения службы, процедура проведения аттестации государственных (муниципальных) служащих и т.д.

Охранительная функция проявляется в воздействии административного права на субъекты общественных отношений, побуждающем их соблюдать установленные государством административно-правовые нормы. При реализации охранительной функции административного права может быть использовано правовое государственное административное принуждение, а также применены меры юридической ответственности, восстановительные санкции и т.д. Охранительная функция административного права реализуется посредством соответствующих видов деятельности государственных органов, государственных и муниципальных служащих, других субъектов административного права. Государственный служащий вправе, например, обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной муниципальной службой, в том числе по вопросам аттестации, дисциплинарной ответственности служащего, несоблюдения гарантий правовой и социальной защиты государственного муниципального служащего, увольнения с государственной муниципальной службы.

В административно-правовой литературе выделяются и другие функции. Например, Ю.А. Тихомиров считает, что в современных условиях административное право призвано выполнять следующие функции: 1) организация и осуществление государственного управления; 2) государственное регулирование; 3) защита публичных интересов; 4) самореализация прав граждан в сфере государственного управления'. По нашему мнению, если под функциями административного права понимать основные направления административно-правового воздействия на управленческие отношения, указанные положения в большей мере относятся к важнейшим задачам административного права, а некоторые из них являются функциями самого государственного управления (например, государственное регулирование). Таким образом, они подпадают под уже упомянутые две функции административного права — регулятивную и охранительную.

1.8.2. Источники административною права. Административное право состоит из большого числа различных правовых норм: законов, положений, уставов; федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации. В силу многообразия административных правовых норм возникает проблема их систематизации, кодификации и инкорпорации. Теория источников административного права позволяет систематизировать эти нормативные акты.

Система источников административного права включает в себя множество элементов, представляющих собой нормативные акты, регламентирующие отношения в области государственного управления. Так как нормы административного права содержатся в разнообразных нормативных правовых актах, относящихся часто к различным отраслям права, то источником административного права может считаться любой нормативный правовой акт, содержащий положения относительно государственного управления, управленческой деятельности, организации управления, ответственности органов управления, правового статуса граждан и их отношений с субъектами государственного управления. В отличие от конституционного права, источником которого является конституция страны и несколько самых важных законов государства, регулирующих важнейшие положения этой отрасли права, административное право имеет весьма разветвленную систему правовых источников.

Источники административного права — это внешние конкретные формы его выражения, т.е. нормативные правовые акты. Содержанием правовых источников административного права являются правовые нормы, регулирующие конкретные административно-правовые отношения. Они начинают существовать только в результате возникновения правового источника. Нормы административного права содержатся в многочисленных законодательных и иных нормативных актах, действующих в Российской Федерации. Сложность и масштабность управленческой деятельности обусловливает необходимость принятия в этой сфере как законов, так и правовых актов управления. В современных условиях система источников административного права усложняется, так как в субъектах Российской Федерации принимаются законодательные акты, определяющие порядок управления в этих субъектах.

Правовые источники административного права подразделяются на федеральные источники (принимаемые федеральными государственными органами и действующие на территории всей страны) и источники субъектов Российской Федерации (принимаемые органами государственной власти субъектов Российской Федерации и действующие на территории этого субъекта).

К числу правовых источников административного права относятся:

Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеративный договор;

федеральные конституционные законы;

федеральные законы;

постановления Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания;

указы Президента Российской Федерации;

постановления Правительства Российской Федерации;

правовые акты, устанавливающие правовой статус министерств и иных органов федеральной исполнительной власти (государственных комитетов, федеральных служб, федеральных надзоров и т.д.);

нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных служб и иных органов федеральной исполнительной власти Российской Федерации.

На уровне субъектов Российской Федерации источниками административного права являются:

законодательные и иные нормативные акты представительных и

исполнительных органов (конституции республик — субъектов Российской Федерации, уставы краев, областей, городов федерального

значения, автономной области, автономных округов);

правовые акты органов местного самоуправления и их администрации в пределах предоставленных им полномочий1.

Нормативные правовые акты органов федеральной исполнительной власти и субъектов Российской Федерации, а также органов мест-' ного самоуправления, являясь источниками административного права, представляют собой форму реализации компетенции этих органов.

В определенной степени к источникам административного права относятся так называемые локальные нормативные правовые акты — нормативные акты государственных (казенных) предприятий, хотя их значимость в общей системе источников административного права становится все менее заметна. Вместе с тем источниками административного права следует считать уставы муниципальных образований, высших учебных заведений, других учреждений, предприятий и организаций.

В соответствии с положениями Конституции Российской Федерации (ст. 15) общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором Российская Федерация является участником, установлены иные положения и правила, чем предусмотренные законодательством РФ, то действуют и применяются нормы международного права, положения конкретных международных договоров, соглашений, конвенций (например, Международный пакт о гражданских и политических правах, Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка).

Вопрос об источниках административного права рассматривается в каждом учебнике административного права зарубежных стран. Например, к источникам административного права Германии относятся: Основной закон ФРГ, другие формальные законы (парламентские законы), правовые положения (т.е. нормативные акты, издаваемые правительством, министрами, административными органами) и уставы (уставы общин, округов, университетов, индустриальных и торговых палат и т.д.); весьма незначительную роль играют и такие источники права, как обычаи. В качестве источников административного права Италии выделяются: Конституция; конституционные законы (т.е. те конституционные нормы, которые закрепляют общие начала организации и функционирования государственного управления); обычные законы (например, Закон о деятельности правительства и организации президиума Совета Министров; законы, определяющие правовое положение центральных органов государственного управления); обладающие силой закона правовые акты, принимаемые высшим законодательным органом области; нормативные акты Европейского Союза. Указанные источники административного права Италии считаются первичными. К числу вторичных правовых источников относятся: президентские и правительственные декреты, решения, ордонансы и циркуляры, издаваемые главами центральных ведомств в пределах их компетенции.

1 8.3. Кодификация административного права. Систематизация административного законодательства. Административное законодательство представляет собой систему тесно взаимосвязанных законодательных актов, регламентирующих отношения в области организации и функционирования государственного управления, исполнительной власти, правового статуса субъектов управленческой деятельности, определения административно-правовых режимов, реализации административно-принудительных правовых средств.

Теоретически кодификация административного права является одним из видов систематизации административного законодательства, т.е. это помещение в законе (законодательном акте) определенного законодательного материала отрасли права. Тезис о полной кодифицируемости административного права несостоятелен, так как административно-правовые институты слишком разнообразны по своей природе, сущности, назначению и роли в государственной и общественной жизни; возможности всеобъемлющей кодификации административного права рассеялись как в теории, так и в практике.

К сожалению, и сегодня в Российской Федерации практически отсутствуют важнейшие кодификационные акты (кодексы, законы), раскрывающие сущность административного права: 1) закон об управленческом процессе (или Административно-процессуальный кодекс), в котором бы утверждался порядок принятия административных актов и заключения административных договоров (другие управленческие процедуры); 2) закон о порядке рассмотрения судом административных исков (или о так называемой административной юстиции); отсутствует, правда, и сам закон об административных судах; 3) социальный кодекс.

Вместе с тем существуют примеры кодификации отдельных норм административного права, например: Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1984 г., Таможенный кодекс Российской Федерации 1993 г, В настоящее время идет разработка нового Кодекса об административных правонарушениях и Административно-процессуального кодекса Российской Федерации.

Значительная работа проводится по инкорпорации законодательства, т.е. по упорядочению нормативного материала путем его объединения и расположения в систематизированном порядке в издаваемых Министерством юстиции РФ, другими министерствами и ведомствами, научными и учебными заведениями сборниках нормативных актов.

Иногда в качестве одного из видов систематизации административного законодательства в учебной литературе выделяются хронологические издания законодательных и иных нормативных правовых актов. К ним относятся, например, Собрание законодательства Российской Федерации, Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти.