1.4. Две модели административного права

Для того чтобы продемонстрировать природу административного права так, как оно понимается в современных европейских обществах, как оно отражено в конституциях, как оно развивалось законодателями и судами по всей Европе, полезно создать две разные модели. Одна модель, которая будет рассматриваться как закрытая модель, широко используется в практике европейских стран, не достигнувших должного уровня демократии, в то время как другая, открытая модель отражает характер европейского административного права в развитых демократических странах, в правовых государствах.

Под правовым в данном контексте понимается государство, в котором администрирование осуществляется в целях защиты прав и интересов индивидов, в том числе и в разного рода объединениях индивидов в рамках гражданского общества, а правовая законность стала доминирующим принципом функционирования демократически организованного государства. При этом следует осознавать, что вряд ли можно считать правовое государство в полном смысле этого понятия фактом реального государственного бытия различных стран, в том числе и тех, которые имеют само название «демократическое правовое государство.

1.4.1. Закрытая инструментальная модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан. В такой ситуации успешность управления определяется просто тем, добилось ли оно целей, поставленных партией или элитой.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено на цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов. На самом деле, когда управляемый объект существует для удовлетворения потребностей и желаний власть имущих, тогда нет места принципам, институтам или механизмам, независимым от них. Практически не существуют независимые суды, уполномоченные по правам человека, инспекции или парламентские комитеты.

1.4. Две модели административного права.

Формально же существующие институты создают иллюзию демократизма, политического плюрализма, что существенно затрудняет поиск эффективных механизмов и средств оптимизации контроля населения за администрированием. Очень близка к этому положению ситуация в России, некоторых других государствах, образовавшихся на пространстве бывшего Союза ССР.

3. Отношения между властью и гражданами имеют определенный псевдодемократический характер. Это не те отношения, которые основаны на правах или опосредованы ими, а скорее идея, что правители и администрация всегда знают, что лучше для народа, и какие бы меры ни требовались для осуществления целей правления, они будут приняты. Этот подход к управлению может быть довольно сложным и не Противоречит сочетанию жестокости с патернализмом.

4. Доктрины административного права отражают эти черты; доктрины направлены на эффективную работу управления, а не на строительство отношений между администрацией и гражданами. Административно-процессуальные кодексы могут подробно воплощать это положение в процессуальных деталях, которые должны соблюдаться в процессе принятия решений. Кодексы призывают к упорядоченному, регулярному подходу к администрированию и часто включают разные положения по защите граждан. Однако они вторичны по отношению к основным целям и не основаны на правах.

5. Правосознание населения по преимуществу адекватно отражает зависимость индивидов (их объединений) от воли чиновников, государственных и политико-элитарных структур, определяющих на практике принципы и границы использования управленческого инструментария в отношении личности. Индивиды отличаются психологической зависимостью от официальной пропаганды в оценке степени эффективности, справедливости, гуманности деятельности административных органов, чиновников. В такой модели административного права в полной мере сохраняет свою силу восприятие населением государственной администрации как носителя власти, не связанной волей народа, руководствующейся мифическим «общим благом» (не основанным на интересе индивида). Особенно усугубляется положение в этой части там, где ограничен доступ граждан к объективной и плюралистической информации в условиях монопольного (в том числе и государственного), олигархического управления средствами массовой информации.

Глава 1. Природа и объем административного права.

1.4.2. Открытая модель административного нрава, представленная в европейских демократиях, имеет различное воплощение.

1. Государственное управление по-прежнему в значительной степени направлено на достижение целей правления, но с двумя отчетливыми чертами: первая выражена в том, что эти цели правления основаны на представлениях об общественном благе, определенном через ряд демократических процедур; вторая определяется тем, что достижение целей правления корректируется определенными ценностями и принципами. Эти принципы, которые выражены в идеях законности, открытости и прозрачности, подотчетности и уважения к гражданам (гуманизм), могут рассматриваться как сдерживающие ограничители при достижении целей правления, или, предпочтительно, их следует рассматривать как формирующую часть самого понятия общественного блага.

2. Эта модель характеризуется системой контроля над администрированием, осуществляемой институтами и при помощи методов, которые в основном отделены от власти и независимы от нее. Вместо ситуации, при которой исполнительная власть была центральной точкой, из которой все вытекало и в которую все возвращалось, она одна из центральных точек, но не единственная. Исполнительная власть и администрация играют ключевую роль в обеспечении хорошего правления, но это не безграничная и ничем не сдерживаемая роль. У других государственно-властных и самоуправленческих институтов и механизмов есть свои собственные источники законности и свои функции, при выполнении которых они не подотчетны исполнительной власти.

3. Отношения между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданами — с другой, определяются ценностями и принципами, которые, в свою очередь, формируют права. Права как материального, так и процессуального характера охраняются сетью процедур и институтов, таких, как административно-процессуальный кодекс, суды, институт уполномоченного по правам человека. Гражданин не зависит от доброты или доброй воли администрации, но имеет нрава как материальные, так и процессуальные, которые могут быть защищены от произвола администрации.

4. Процедуры и доктрины административного права принимают иной характер и служат целям, отличным от целей закрытой инструментальной модели. В открытой модели доктрины и процедуры по-прежнему связаны с обеспечением и поддержанием упорядоченного и системного администрирования. Но они делают не только это; они стали инструментами, при помощи которых в практику переводятся ценности и принципы, отражающие особую природу отношений между гражданами и государством, которое является не более чем самой широкой организацией этих граждан. Они также служат общей законности функционирования административной системы.

5. Статус чиновников администрации всех рангов и степеней настолько лично им выгоден, насколько граждане, будучи учредительной властью в государстве, соглашаются с издержками на личное содержание чиновников, действующих от имени, по поручению граждан и в пределах полномочий, переданных им гражданами. Чиновники администрации в своих действиях реализуют не личный, как часто бывает в инструментальной модели, а общественный интерес, и поведение представителей администрации в связи с правами граждан в наибольшей степени обязанное, нежели управомоченное. Кроме того, управомоченное поведение администраций носит обеспечительный, охранительный по отношению к правам и интересам граждан характер.