4.2. Принцип законности

4.2.1. Общая идея. Принцип законности — основополагающий принцип административного права. Поэтому давайте начнем с общей идеи законности и проанализируем ее более конкретные аспекты. Общая идея законности вполне проста: она означает, что управление и администрирование должно осуществляться в соответствии с условиями законов, в рамках которых оно функционирует. Институты управления и администрирования не являются природными институтами, которые вошли в общество, вооруженные набором полномочий и привилегий. Напротив, они — полностью творение человеческих усилий, обладающее только теми полномочиями и выполняющее только те функции, которые возложены на него членами общества.

Закон, используя самый широкий смысл этого термина, включающего конституцию, является инструментом, с помощью которого общество создает институты управления и администрирования и определяет объем их полномочий и власти. Если какой-то институт претендует на действия, не санкционированные законом, или если он выходит за пределы вверенных ему полномочий, такие действия просто будут незаконными. Незаконные действия неправомерны, не создают позитивных правовых отношений и не накладывают правовых обязательств. Более того, такие действия переводят отношения субъектов из сферы, административных в сферу уголовную, т.е. возникают негативные отношения. В правовом государстве стандарты закона являются измерительной линейкой, определяющей, законно ли управление или администрирование.

Теперь должно стать понятным, что системы управления и администрирования, базирующиеся на законности, в свою очередь, отражают определенные ценности и принципы того, как общество должно управлять собой.

Это, безусловно, не единственный подход к правлению и администрированию, которое часто осуществляется исходя из совсем других посылок. Это может быть абсолютная власть суверена, диктатура партии или религиозные заповеди, провозглашаемые высокими священниками. Существует масса примеров такого правления, и можно предположить, что некоторые из этих порядков являются более естественными для общества. Очень трудно и значимо перейти от подобного общества к обществу, основанному на законе. Хоть все эти системы и несовершенны, переход от них знаменует приверженность идее, что, каковы бы ни были отношения власти в обществе, они должны направляться через законные процессы. Это означает, что власть должна выражать себя в соответствии с узаконенными стандартами, применение закона должно следовать определенным процедурам и возникающие споры должны рассматриваться в законных институтах, решения которых будут считаться обязательными.

Такой подход к пониманию сущности законности представляется односторонним, если иметь в виду, что законность, понимаемая и определяемая исключительно формально (в административном праве закон — акт государства, содержащий общеобязательные правила поведения субъектов административных отношений), может быть очень далекой от демократического, либерального представления о том, что такое правовое государство. Анализ истории формирования и развития принципов правового государства, попыток их реализации в конкретной практике различных государств приводит к выводу о социальной ценности только той законности, которая имеет правовой характер. В правотворчестве, правоприменении, правосознании необходимо внедрять идеологию господства правовой законности, правового закона, отражающего согласованные волю и интересы народа. В дальнейшем будет использоваться краткий термин «законность», однако с подразумеваемым правовым качеством.

4.2.2. Более точное определение. Говоря точнее, принцип законности включает следующие более специфические элементы:

1) все исполнительные и административные власти создаются в соответствии с законом и обладают только теми полномочиями и привилегиями, которые возложены на них законом;

2) при применении своих полномочий и выполнении своих обязанностей эти власти должны действовать в соответствии с законом, и любое действие или решение, выходящее за рамки узаконенных полномочий или нарушающее закон значительным образом, не должно иметь юридической силы;

3) законность любого административного действия должна быть открыта для проверки независимого суда по иску лица или группы лиц, заинтересованных в этом действии, или в некоторых случаях по иску официального лица, такого, как прокурор, уполномоченного действовать в общественных интересах.

4.2.3. Содержание принципа. На первый взгляд может показаться, что тест на законность просто заключается в определении, действует ли административный орган в соответствии с условиями относящегося к нему закона. Тогда, если министр депортирует из страны незаконного иммигранта, тест будет заключаться в том, соответствуют ли действия министра управляющему этим вопросом закону. Хотя соответствующий закон, естественно, является первым источником для определения законности действия, принцип намного шире и охватывает и другие источники. Полезно перечислить эти источники следующим образом.

1. Конституция. Конституция может содержать важные принципы, ограничивающие и сдерживающие власть административных органов. Такие принципы могут относиться к определенному органу власти и определять или ограничивать его полномочия (например, полномочия президента или прокурора). Но конституционные положения могут быть важны как общие принципы, относящиеся ко всем властным структурам вне зависимости от их полномочий; принцип равенства административного права перед законом или соблюдения должного процесса можно использовать как пример тому.

2. Законы. Законы, принятые парламентом или национальной ассамблеей часто с согласия главы государства, являются основным источником правовых стандартов, определяющих полномочия административных органов.

3. Дополнительное законодательство. Дополнительное законодательство, принятое административными или исполнительными органами, может быть значимым в определении объема полномочий конкретного административного органа. Следует отметить, однако, что есть разного рода дополнительное законодательство: некоторое обладает ясным и прямым правовым действием, другое может скорее носить характер неформальных рекомендаций и иметь непрямое правовое действие.

4. Процессуальный кодекс. Общие административно-процессуальные кодексы являются еще одним источником общих правил, создающих контекст принципу легальности. Такие кодексы обычно представляют смешение детальных процессуальных правил, с одной стороны, и более общих процессуальных принципов — с другой. Функция кодексов в том, чтобы направлять процесс совершения административных действий, и в этом смысле они являются обязательными узаконенными правилами. В качестве иллюстрации можно сказать, что некоторые кодексы могут сочетать точные правила относительно сроков подачи жалобы на административные действия с общим положением о том, что все заинтересованные стороны должны иметь возможность принять участие во всех стадиях процесса. (Следует коротко заметить, что не все процессуальные правила являются обязательными, некоторые носят рекомендательный характер.)

5. Суды. Суды при осуществлении проверки административных действий могут создавать и экстраполировать общие принципы, являющиеся обязательными для административных органов, и формируют составную часть принципа легальности. Принципы французского и английского административного закона практически полностью являются творением судов этих двух стран, французы создали процедуры, а англичане основания для судебной проверки. В австралийской федеральной системе принципы, развитые австралийскими судами на основе английского наследия, были недавно инкорпорированы в закон, хотя суды по-прежнему играют важную роль в интерпретации терминов закона, они по-прежнему могут создавать новые принципы. Среди выработанных судами принципов, ставших стандартными во многих правовых системах, — понятия процессуальной справедливости, включающие право на уведомление, раскрытие информации, стандарты разумности и пропорциональности, представления обоснования и равенства перед законом. Подобные принципы должны рассматриваться как элементы общего принципа законности.

6. Международные соглашения. Международные соглашения могут содержать принципы, добавляющие содержание к принципу законности. В европейском контексте Европейская конвенция по правам человека особенно важна для государств, подписавших ее, в том числе и новых демократических государств. Этим они взяли на себя обязательство соблюдать условия Конвенции, некоторые из которых значимы для административных действий и принципа законности. Статья 6.1, формулирующая форму обязательного процесса, особенно примечательна. Конвенция может быть напрямую включена в национальное законодательство, и тогда она становится обязательной для административных органов как его составная часть; в другом варианте Конвенция может оставаться обязательной для стран-участниц как международный закон. Какой бы подход ни применялся, Конвенция играет существенную роль в формировании содержания административного права. В самом деле, Европейский Суд по правам человека значительно расширил свою деятельность, и его позиция упрочилась в последние годы благодаря принятию активного и творческого подхода к интерпретации Конвенции в административном контексте.

Кроме того, конституции европейских государств, России провозглашают приверженность общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам с участием этих стран, в числе которых также могут содержаться принципы, затрагивающие деятельность административных институтов. Международные договоры России, содержащие такие принципы и нормы, имеют приоритет перед российскими законами (исключая Конституцию).

7. Властные декларации. Наконец, следует упомянуть о влиянии разнообразных международных, национальных и профессиональных органов, которые пытаются формулировать общие принципы для административных органов. Не случайно Совет Европы недавно опубликовал руководство по принципам административного права, а Совет Министров Европейского Союза сделал несколько деклараций по этим вопросам как обоснование и формулировка рекомендаций. Хотя декларации и заявления такого рода не имеют правового статуса, они часто сильно влияют на законодателей, администраторов и суды.

Практика властных деклараций была широко распространена в СССР и других бывших социалистических государствах, где принимались партийные и партийно-государственные акты, определявшие направления деятельности органов государственной власти и особенно исполнительных органов, имевших приоритетное влияние на государственно-общественную жизнь (нежели представи- . тельные органы). Нередко властные декларации обладали большей силой воздействия на административный аппарат, чем закон и иной нормативно-правовой акт. Такая устойчивость властных деклараций в системе регуляторов общественных отношений объяснялась высокой силой корпоративной партийной ответственности. В меньшей, чем раньше, степени характер властных деклараций присущ в России ежегодным посланиям Президента РФ, которые, однако, не будучи нормативными актами, ориентируют исполнительный аппарат на тот или иной вариант управленческих действий.

4.2.4. Два измерения легальности. Из всего сказанного следует, что вопрос законности административного действия определяется не только по тому, есть ли правовые полномочия на совершение этого действия, но и по тому, соблюдались ли правовые ограничения в процессе его выполнения. Например, административный орган может быть уполномочен на расследование деятельности какой-то компании; первый элемент принципа законности, таким образом, удовлетворен. В процессе расследования должны быть соблюдены определенные процедуры, такие, как предоставление этой компании определенной информации и заслушивание ее; выводы также должны быть обоснованы собранными доказательствами. Эти дополнительные ограничения являются частью правовых стандартов, и оба являются составляющими принципа законности.

В этой связи следует пояснить одну особенность российской доктрины по вопросу о принципе законности, которая по преимуществу рассматривает законность как точное и неуклонное исполнение законов. Конституция Российской Федерации требует от обязанных субъектов «соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы» (ст. 15). Однако на практике принцип законности означает также соблюдение и подзаконных правовых актов, которые не должны противоречить Конституции. В теории права применительно к реализации права (собирательное понятие) различают по содержанию исполнение, соблюдение, применение, использование как особые формы реализации права, но Конституция нередко отступает от сложившихся понятий и категорий, придавая некоторым из них условный характер, как это имеет место с понятием «соблюдение». В конституционном контексте и в связи с закреплением принципа законности оно охватывает все в теории и на практике дифференцируемые способы реализации права, в рамках которых должна реализовываться законность.

В сфере администрирования законность как принцип приобретает особую значимость в правоприменении, нормотворчестве. Последнее в исполнительной сфере обеспечивает нормативно-правовое развитие законов, их конкретизацию и адаптацию к соответствующим условиям деятельности административных органов по реализации законов. К сожалению, на практике нередко принимаются нормативно-правовые акты органов исполнительной власти, замещающие законы, что в определенной мере ослабляет принцип разделения властей, предусматривающий общеправовое регулирование через законы, принимаемые представительными органами государственной власти. Проблема меры регулирования общественных отношений законами и подзаконными нормативными правовыми актами, непосредственно затрагивающая статус административной системы и законности в ней, актуальна не только для России, но и для многих других государств, в том числе и в связи с практикой делегированного законодательства. Там, где активно практикуется принятие подзаконных актов, существует угроза нарушения баланса законодательной и исполнительной властей.

4.2.5. Правила и принципы, основанные на законности. Можно увидеть, что принцип законности является фундаментом, на котором базируются более специфические и детальные правила и принципы. И в этом смысле это динамический принцип, который распространяется и интерпретируется для различных ситуаций и отражает общие стандарты права вне зависимости от их источника. Вопрос о том, как принцип законности развивается на практике, детально рассмотрен в следующих главах.

4.2.6. Законность, дисциплина и целесообразность. Реализация исполнительной власти. Особенностью исполнительной деятельности является участие в ней, как правило, обширного круга субъектов. Сама сфера исполнительной деятельности чрезвычайно широка, разнообразна, наиболее тесно связана с непосредственным обеспечением прав и свобод граждан, интересов других лиц, в том числе посредством принятия большого числа правоприменительных, нормативных правовых актов, применением мер принуждения. Все это требует от участников административных отношений соблюдения определенного порядка (последовательности, субординации, координации и т.д.) действий. Поэтому в российской административной науке принято анализировать принцип законности в связи с дисциплиной, т.е. обязательной упорядоченностью действий; исполнителей. Дисциплина является условием реализации принципа законности, она создает предпосылки и среду адекватных требованиям закона действий органов власти, чиновников. Связь дисциплины с законностью предопределяется и тем обстоятельством, что; они имеют единые правовые основания, поскольку требования дисциплины и законности закрепляются в нормах права.

Законность связана также с целесообразностью как определенным фактором законной допустимости дискреционных действий исполнительных органов власти для достижения поставленных целей наиболее результативным способом. Современная теория и практика не допускают доминирования целесообразности над законностью, а равно и действия целесообразности в отрыве от принципа законности. В силу этого в административном праве сформулирован принцип законной целесообразности. Этот принцип исполнительной деятельности, не будучи фундаментальным, в немалой степени определяет эффективность управления, но в искаженном виде («целесообразной законности», например, выражающейся, как правило, в заинтересованном толковании исполнительными органами власти того или иного положения закона) приносит и немалый вред делу становления и упрочения правовой законности.