5.2. Франция

5.2.1. Историческое основание. Французская система административного права является одной из самых интересных и высокоразвитых в Европе. Система в основном складывается из Государственного Совета, высшего административного суда Франции и судов низших инстанций, административных трибуналов. На самом деле одной из общих черт французской и английской систем является то, что в обеих общие принципы административного права были выработаны судами — в одном случае ими были административные суды, в другом — обычные гражданские суды, а не общим административно-процессуальным кодексом или иным законодательством. Это, наверное, одна из самых характерных черт французской системы, а именно: со времени создания Государственного Совета Наполеоном он сумел разработать четкую и изощренную систему административного права. В последние годы была создана система местных административных судов, административных трибуналов, предназначенная разгрузить Государственный Совет от того огромного количества дел, которыми он занимался. Теперь обычно дела рассматриваются административными трибуналами и только самые сложные поступают в Государственный Совет непосредственно либо по апелляции.

Государственный Совет вырос из прежнего Королевского Совета. В постнаполеоновский период Государственный Совет создавался как важная административная организация, призванная консультировать правительство по вопросам администрирования. Вскоре было установлено, что жалобы, поданные гражданами министру, могут затем быть рассмотрены Государственным Советом в качестве апелляции, но мнение Совета при этом было скорее рекомендательным, чем обязательным к исполнению. В 1872 г. Государственный Совет получил, наконец, право принимать решения по жалобам граждан и выносить окончательный приговор. Таким образом, было ясно установлено, что Совет осуществляет как административную, так и судебную функцию, первую — консультируя правительство по административным вопросам, вторую — определяя законность административных действий. И по сегодняшний день Государственный Совет сохраняет свою двойную функцию.

Хотя со времени создания Государственного Совета Франция переживала период исторических потрясений — войн, интервенции, гражданских беспорядков и регулярных изменений в Конституции страны, Государственный Совет пережил все это и, более того, в течение этого времени создал и развил четкую систему административного права. Он сумел сделать это в качестве самостоятельного административного органа, который когда-то начал свою деятельность в качестве консультанта правительства по административным вопросам. В качестве административного органа Совет выполняет целый ряд функций, куда входят рассмотрение законопроектов перед тем, как правительство представляет их парламенту. Примерно половина времени и средств Совета уходит на исполнение административной функции. Совет вскоре получил четкие судебные полномочия, которые в настоящее время осуществляются одним из его пяти подразделений. Судебные отделы рассматривают жалобы на представителей административной и исполнительной власти, а юридический отдел разрабатывает принципы административного права.

5.2.2. Характеристики конституционной системы.

1. Наверное, самой значительной чертой французской Конституции, имеющей отношение к административному праву, является строгое разделение властей. Это означает строгое разделение между гражданским и административным правом. На самом деле более правильно обратиться к французской концепции разделения властей, согласно которой, в отличие от России и ряда других государств, обычные гражданские суды не имеют полномочий заниматься делами по административному праву. Административные власти должны действовать в рамках административного права, которое, в свою очередь, должно толковаться и применяться административными судами. Такой подход к разделению властей ведет свою историю от предреволюционных конфликтов между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданскими судами — с другой.

2. Система правления по Конституции Пятой республики, учрежденной в 1958 г., объединяет принцип строгого разделения исполнительной и законодательной власти с парламентской системой, в рамках которой премьер-министр и министры подотчетны парламенту. Однако возможности парламента сместить правительство ограниченны. Президент республики обладает большими полномочиями при назначении правительства, роспуске парламента и реализации некоторых исполнительских функций.

3. Парламент обладает исключительной властью издавать статуты (законы). Законодательная власть парламента не безгранична, она ограничивается определенными областями, перечисленными в ст. 37 Конституции. В других сферах правительство может осуществлять законодательную деятельность путем издания различного рода инструкций. Законодательные документы правительства считаются административными актами и подлежат проверке Государственным Советом. Законы, издаваемые парламентом, не являются административными актами и не проверяются Государственным Советом, хотя они могут рассматриваться Конституционным Советом на предмет проверки их соответствия Конституции.

4. Конституционный Совет, учрежденный в рамках Конституции Пятой республики, не имеет общих правовых полномочий. Его компетенция ограничивается только теми видами дел, которые непосредственно направляются на его рассмотрение. Такими делами являются:

а) заключение о законности президентских и парламентских выборов;

б) заключение (готовится до принятия закона) о правомочности некоторых важных проектов законов;

в) заключение о конституционности обычных парламентских законов и международных договоров, а также;

г) обеспечение соблюдения парламентом и правительством рамок своих полномочий в соответствии с законом.

В целом роль Конституционного Совета в последние годы возросла, и теперь он считается основным органом защиты прав граждан.

Другой отличительной чертой французской конституционной системы является то, что министры непосредственно не отвечают за действия государственных служащих и центральных департаментов.

Французская государственная служба вообще некоторым образом отделена от политической власти и в своей области обладает большим авторитетом и легитимностью.

5.2.3. Административная система.

1. Французская система государственного администрирования включает в себя министров, центральные департаменты, местные властные структуры различных уровней, множество специальных ведомств и организаций. Полномочия любого чиновника, ведомства или организации обычно определяются на основе Конституции, статута или какого-либо из многочисленных ордонансов, указов, декретов, инструкций. Некоторые должности, как, например, мэры небольших городов, обладают некоторыми присущими только им полномочиями в таких областях, как общественный порядок.

2. Французская гражданская служба — имеются в виду центральные департаменты и должности в центральных департаментах — имеет значительные полномочия в своей области. Хотя отношения между министрами и чиновниками достаточно тесные и сложные, государственная служба не находится под таким жестким контролем, как, скажем, в Великобритании. В результате государственная служба напрямую отвечает за свои действия и может даже предстать перед административным судом.

3. Еще одной характеристикой французской системы государственного администрирования является то, что центральное правительство на местном уровне представляют департаменты и местные префекты как функционеры центрального правительства. Префект наделен до некоторой степени и административной властью.

4. Помимо местного представительства центрального правительства существует также система местного управления, основанная на коммунах. Каждой коммуной управляет местный совет во главе с мэром. Местные советы и мэры обладают широкими административными полномочиями по большому кругу вопросов местного характера.

5.2.4. Французское административное право. Отличительной чертой французского административного права является то, что оно было создано Государственным Советом. Путем проверки административных действий Совет выработал ряд правовых принципов, применимых к исполнительной и административной власти. Не существует ни административно-процессуального кодекса, ни законодательно закрепленных общих принципов административного права.

1. Сам Государственный Совет является административным органом, который имеет судебную ветвь. Эта судебная ветвь выполняет функцию проверки административных действий на предмет соответствия отдельных актов и решений правовому принципу. За последние годы к Государственному Совету добавились Административные трибуналы и Апелляционный суд. Государственный Совет сохранил некоторые полномочия в первой инстанций, но в основном он занимается апелляциями. Суды первой и второй инстанций расположены на местах, тогда как Государственный Совет находится в Париже. Помимо обычных административных судов, существует несколько дополнительных судов или трибуналов, в чьем ведении находятся специальные вопросы; самым важным из этих судов является, осуществляющий надзор за финансовой стороной администрирования.

2. Существует строгое разделение полномочий между административными и гражданскими судами. Проверка административных действий относится исключительно к компетенции административных судов.

3. Юрисдикция административных судов распространяется на все административные акты. Понятие административного акта трактуется широко и включает в себя не только акты или решения по конкретным делам, но и нормативные акты, такие, как инструкции, указы и декреты, издаваемые исполнительными органами или их чиновниками.

4. Когда в административный суд направлена жалоба, его сотрудники начинают разбираться с ней. Изучение вопроса входит в обязанности суда, и, когда оно проводится со всей тщательностью, на него может уходить очень много времени.

5. Основания для проверки законности административного действия и основания для ответственности административных органов за нанесенный ущерб вырабатывались Государственным Советом. Принцип законности имеет целый ряд дополнительных значений и содержит немало общих принципов права. Общие принципы берут свое начало из таких источников, как Декларация прав человека, Преамбула Конституции 1946 г., республиканская конституционная традиция, идеи естественного (натурального) права (закона) и равенства, и аналогичные им из частного и гражданского права. Кроме понятий процессуальной справедливости общие принципы защищают личную свободу, равенство и социально-экономические права.