6.2. Регулирование администрирования через закон

В общей схеме правового регулирования административных полномочий можно выделить законы, управляющие административными процессами, и законы, относящиеся к надзору за ними. Два вида законов будут вкратце обсуждаться в этом разделе книги.

6.2.1. Регулирование административных процессов. К этой категории относятся несколько видов регламентирующих актов: процедуры, основные правовые доктрины, а также структурирование дискреции. Поскольку каждый отдельный вид будет более подробно обсуждаться в последующих главах, здесь мы предлагаем только краткие замечания.

6.2.2. Процедуры. Административно-процессуальные кодексы служат двум основным целям: они направляют процесс принятия решений в системе государственного администрирования и обеспечивают правовые основания для апелляций и других форм регрессных требований. Административные процедуры обычно содержат два типа правил. Одни из них направлены на корректное осуществление административного процесса. Такие правила касаются вопросов о возбуждении дела, о том, какая инстанция должна принимать решение, о сроках для принятия тех или иных шагов, как решаются споры относительно компетенция и т.п. Другой вид процессуальных правил отражает определенные ценности, касающиеся осуществления администрирования и отношения к участвующим в процессе гражданам (гарантирующие правила). Правила этой категории обычно касаются таких мероприятий, как уведомление заинтересованных сторон, распространение информации о процессе, проведение слушания, обоснование и право апелляции или других форм регрессных требований. Административно-процессуальные кодексы обычно представляют собой сочетание двух категорий процессуальных правил. При отсутствии такого кодекса процессуальные правила обычно закреплены в общих и специальных законах, в судебных решениях и в практике административных органов.

6.2.3. Основные ограничения. Эта категория включает в себя несколько видов юридических норм, ограничивающих административный процесс. Подробно они рассматриваются в гл. 10, где отмечено, что четко разделить их на легко описываемые категории не представляется возможным. Большинство из них чаще всего имеют отношение к административным процессам со значительной долей дискреции, т.е. они представляют собой ряд ограничений дискреционных полномочий. Некоторые из этих ограничений вытекают из самого характера административной власти и дискреции в частности. К ним относится идея о том, что тот орган, которому даны административные полномочия, и должен сам их осуществлять. Близко к ней стоит мысль о том, что власть должна добросовестно правдиво расследовать каждое дело и не предпринимать ничего, что бы могло этому помешать. Ограничением также является мысль о том. что административный процесс должен основываться на точных доказательствах и в заключении утверждать обоснованные факты. Другой набор ограничений касается процесса аргументирования: административные решения должны быть целенаправленными, они должны основываться на имеющих отношение к делу фактах и не должны быть явно необоснованными. И, наконец, еще одна группа ограничений основана на принципах справедливости. Самым важным элементом в этой категории является принцип пропорциональности.

6.2.4. Доктрины, касающиеся этих категорий юридических ограничений, имеют разные источники происхождения. Некоторые, такие, как принцип пропорциональности, могут считаться достаточно важными для того, чтобы их включить в конституцию, но большинство, по всей вероятности, были созданы и развиты судами, осуществлявшими пересмотр административных действий. Суды во всех рассматриваемых правовых системах, о которых идет речь в этой книге, активно вырабатывали такие принципы, хотя и не все обсуждаемые принципы признаются каждой из этих правовых систем. Интересно заметить, что такие принципы обычно не включаются в европейские административно-процессуальные кодексы, вероятно, потому, что они не являются четко выраженными процессуальными принципами. Однако, поскольку они являются ограничениями для принятия административных решений, имеет смысл включить их в такие кодексы. Американский Административно-процессуальный акт, следуя этой логике, содержит некоторые из обсуждаемых принципов. Австралийская федеральная юрисдикция использует другой подход: хотя в Австралии и нет административно-процессуального кодекса, там принят Общий закон, определяющий основания для судебного пересмотра в форме, сходной с кодексом. Многие разбираемые здесь принципы содержатся в общем законе.

6.2.5. Структурирование дискреции. Если мы согласились, что дискреция является законным элементом административной власти, что она совместима с администрированием в рамках закона, наша задача состоит в том, чтобы определить доктрины и механизмы ее контроля. Одним из таких механизмов, широко обсуждаемых в последние годы, было структурирование дискреции. Идея структурирования исходит от Л.С. Дейвиса, который много сделал, чтобы привлечь внимание администраторов и юристов к проблемам, возникающим в связи с излишней зависимостью от дискреционных полномочий. Согласно Дейвису, структурирование дискреции означало обычно осуществляемое самим органом власти формулирование правил и руководств, касающихся применения дискреции в конкретных случаях. Поскольку некоторые Правовые системы не позволяют администратору принимать правила, которые, по существу, устраняют дискрецию в определенных случаях, имеет смысл подумать о структурировании руководящих указаний. Руководящие указания можно определить как общие указатели критериев, которые будут использованы при принятии дискреционных решений.

6.2.6. В последние годы велась широкая дискуссия относительно того, является ли структурирование дискреции обоснованной стратегией, но теперь, кажется, все согласились, что некоторое структурирование через выработку общих руководящих принципов — это полезный инструмент регулирования дискреции. Формулирование руководящих принципов может быть связано с квалифицированным администрированием, и оно удовлетворяет некоторым требованиям справедливости в отношениях между административным органом и лицом, в отношении которого принимаются дискреционные решения. Однако закон во многих правовых системах не содержит разработанного ответа на этот вопрос, так что, хотя административные органы и могут формулировать руководящие принципы, обычно от них это не требуется. Так же, как не требуется, чтобы эти руководящие принципы стали достоянием гласности.

Исключение составляют принципы, затрагивающие права и свободы человека и гражданина, являющегося стороной в административном отношении, — в этом случае такие руководящие принципы (по сути — общие нормы) должны быть обнародованы (опубликованы).

6.2.7. Надзор за административными процессами. Все виды регулирования, описанные выше, направлены на обеспечение качества администрирования и представляют собой набор правил и процедур, направляющих административные процессы. Еще один метод регулирования — это создание различных форм надзора за административными процессами. У надзора двойная роль: с одной стороны, расследовать жалобу относительно принятия конкретного решения, с другой стороны, надзор в таких случаях оказывает воздействие на административную практику и в более широком смысле. Расследование, проведенное омбудсменом, например, не только решает вопрос по жалобе относительно конкретного акта или решения, но и подразумевает некоторые общие условия действия администратора в этой области. Похожим образом решение суда по обращению потерпевшей стороны может установить или уточнить правовую доктрину, которую затем необходимо ассимилировать в работу администрации. Из этого краткого введения вытекают два вопроса для эмпирического изучения: один — насколько эффективны различные виды надзора для выявления и исправления ошибок и второй — насколько эффективны различные виды надзора для оказания более общего воспитательного воздействия на администрацию. Последнее, конечно, зависит от целого ряда факторов и, безусловно, меняется с изменением контекста.

6.2.8. Основные виды надзора. Различные формы надзора приводятся в действие разными способами, служат различным целям, осуществляются посредством различных процедур и предлагают различные средства правовой защиты. Апелляция к суду или судебный пересмотр дела совсем не похожи на расследование, проводимое омбудсменом, а система парламентских комитетов, счетная палата пользуются своими процедурами и имеют свои цели. Достаточно обрисовать основные виды и институты надзора.

1. Внутренняя апелляция. Она осуществляется органом апелляции или пересмотра в рамках самой административной организации или специальным административным органом из другого административного отдела.

Таков характер надзорной деятельности контрольных управлений, комитетов, отделов административных органов в России, начиная с Администрации Президента РФ и кончая администрациями муниципальных образований. При этом внутренняя апелляция реализуется и в системе других структур административных органов.

2. Апелляция к внешнему органу по существу дела.

Это относится к процессу, в результате которого человек, не удовлетворенный первоначальным административным решением, обращается в орган, не зависящий от администрации. Такие обращения могут поднимать правовые вопросы, но они также позволяют апелляционному органу пересмотреть существо дела и основание решения.

3. Прокурорское расследование. Прокурорские полномочия часто включают в себя и надзор по отношению к административным действиям. Прокурор может делать запрос относительно административных действий, чтобы определить соответствие их принципу законности. Прокурор может иногда начать исправление обнаруженных нарушений со стороны административной власти, или в некоторых случаях он может возбудить дело в суде о пересмотре административных действий. Институт прокурора особенно важен в странах Центральной и Восточной Европы, хотя в период демократического правления его полномочия ограниченны, а в настоящее время в общем сведены к праву прокурора до судебного рассмотрения проводить действия с целью проверки законности административного акта или решения.

Однако в России позитивная практика развивается, о чем свидетельствует факт образования в прокуратуре на уровне субъектов Российской Федерации судебных отделов, которые не только осуществляют проверку законности административных действий, но и готовят исковые материалы для обращения в суды (наиболее распространенный вид исков — обжалование приватизационных решений, в том числе нарушающих права граждан).

4. Судебный надзор. Судебный надзор за администрированием является важной характеристикой административной системы, уважающей законность. Под судебным надзором понимается процесс рассмотрения административного действия независимым судом, чтобы определить его соответствие принципам законности. Судебный надзор обычно инициируется лицом, организацией или заинтересованной группой людей, которых так или иначе затронуло некоторое административное действие. Большинство правовых систем также закрепляют право начать такое рассмотрение до суда за особым органом государстввенной власти, таким, как прокурор, comissaire de tovernmant или Генеральный атторней.

5. Омбудсмен: внешние жалобы. Идея омбудсменов как органа рассмотрения внешних жалоб состоит в том, что этот институт является независимым статутным органом, задача которого состоит в том, чтобы расследовать жалобы, поступающие от отдельных лиц или групп граждан на действия административных властей. Этому институту даны общие широкие полномочия расследовать все стороны администрирования, или же ему дается право надзора за отдельными элементами административной власти, такими, как полиция, тюрьмы или налогообложение. Основная задача омбудсмена — расследовать, тщательно изучать и по возможности критиковать административные власти. Исключительно важно, чтобы омбудсмен был независим от исполнительной власти и администрации. При выявлении плохого управления в том или ином виде в качестве средства защиты нрава омбудсмен обычно рекомендует какое-либо решение, а не налагает санкцию.

6. Процедура внутреннего рассмотрения жалоб. В то время как омбудсмен осуществляет процедуру рассмотрения жалоб, которые являются внешними по отношению к администрации, некоторые системы разработали также процедуры разбора жалоб внутри департамента или ведомства. Идея состоит в том, что ведомство или департамент вырабатывает особую процедуру рассмотрения жалоб, позволяющую подать жалобу каждому, кто недоволен тем, как с ним обращались. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб отличаются от внутренних апелляций тем, что первые могут касаться более широкого спектра вопросов, чем те, которые дают основания для апелляции. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб во многом сходны с институтом омбудсменов. Разница состоит в том, что первые касаются внутренних вопросов департамента или ведомства, а во втором случае разбором занимается внешний орган. Процедуры внутреннего рассмотрения жалоб имеют также то преимущество, что они касаются вопросов, которые омбудсмены сочли бы слишком тривиальными.

7. Инспектората и тому подобные органы. Еще одним несудебным органом, осуществляющим надзор, являются инспектората, советы или комиссии, чья основная обязанность состоит в наблюдении или тщательном исследовании той или иной области администрирования. Они обычно состоят из независимой специально созданной властной ^структуры, имеющей полномочия контролировать и давать отчет о работе административного органа низшего звена. Целью при этом является улучшение качества принятия решений через инспектирование и постоянный контроль. Инспектората обычно используются для проверок школ, тюрем, больниц и университетов. Самым важным из них является комиссия по аудиту или суд, который наделен жизненно важными полномочиями надзора за финансовым управлением ведомств и департаментов. Основная характеристика инспекторатов состоит в том, что они имеют общее поручение проверять состояние дел в департаменте или ведомстве и они действительно зависят от поступающих жалоб. Это позволяет им выработать такую систему надзора, которую они сочтут наиболее эффективной для улучшения качества администрирования. В инспекторатах обычно работают квалифицированные и опытные сотрудники со стажем в области инспектирования.

8. Органы стандартизации. В то время как инспектората и подобные им органы исследуют различные аспекты администрирования и вырабатывают рекомендации по его улучшению, существует и другой институт, который непосредственно занимается выработкой стандартов для представителей власти низшего звена. Эти органы не столь распространены и известны, но они играют положительную роль в улучшении качества управления. Основная идея состоит в том, что определенные органы, специализирующиеся в какой-либо области, должны вырабатывать стандарты, которым затем должны следовать административные органы на первичном уровне.

9. Парламентский надзор. Парламенты и национальные ассамблеи могут осуществлять надзор за администрированием различными путями. Однако самым важным является система парламентских комитетов. Она состоит из созданной парламентом группы комитетов, каждый из которых должен наблюдать за определенной областью государственного управления и администрирования. Комитеты могут быть самых различных видов, обладать различными полномочиями, но обычно имеется сочетание постоянных комитетов, занимающихся какими-то вопросами, и временных комитетов или созданных для данного конкретного случая, для выполнения специального задания (следственные и другие комитеты и комиссии). Функции комитетов имеют тенденцию к двоякости: с одной стороны, они дают советы по вопросам законодательства, а с другой — осуществляют надзор за администрацией. Комитеты могут запрашивать материалы по конкретным административным вопросам, требовать представления доказательств и опрашивать чиновников и других заинтересованных лиц. Отчеты комитетов часто публикуются, и вопросы, представляющие особое беспокойство, могут обсуждаться в палатах парламента и комментироваться в прессе, изучаться на парламентских слушаниях.