5.6. Соединенные Штаты Америки

5.6.1. Историческое основание. Особенностью становления административной системы Соединенных Штатов Америки было самое широкое влияние на нее английских традиций в области организации государственного управления и формирования его правовых основ. Колониальный период Североамериканского континента наложил серьезный отпечаток на последующую историю внедрения в практику управления государством принципов администрирования, которым предшествовали различные способы общинного самоуправления. Опосредованное влияние королевской власти (через торговые компании и частных лиц) предопределило некоторую свободу поселенцев в Новом Свете в организации власти на колонизованных территориях при сохранении привилегий поселенцев как английских подданных.

Решающую роль в управлении делами североамериканских колоний, несмотря на созданные впоследствии представительные органы парламентского типа, играли губернаторы, назначаемые советами торговых компаний, собственниками колоний либо английским монархом. Права губернаторов были весьма широки и подкреплялись реальной возможностью применять силу. Современная традиция и правовое основание для широких полномочий Президента США, губернаторов назначать на административные и судейские должности весьма широкого перечня чиновников имеет свое начало в праве первых губернаторов колонизованных территорий назначать и смещать большую часть чиновников колониальной администрации и судов.

Дух свободы в новом американском обществе, обусловленный факторами, повлиявшими на процесс переселения английских подданных в Северную Америку, был выражен в первых правовых актах колонизованных территорий. Так, в наиболее известном массачусетском «Своде свобод» (1641) американцы не только воспроизвели нормы английского права о свободах и вольностях, но и сформулировали новые гуманные принципы. Впоследствии они были закреплены, например, в поправке к Конституции США о запрете жестоких наказаний. Правда, это не помешало поселенцам весьма жестоко и несправедливо относиться к аборигенам — индейцам.

Характер управления в разных колониях (южных, Новой Англии) во многом зависел от воли лиц и компаний, обладавших правами согласно королевским хартиям. Управление южными территориями в основном было основано на верховенстве административной власти губернаторов над легислатурами, а в Новой Англии и некоторых других территориях представительные органы наделялись значительными полномочиями.

Весьма примечательной была история формирования судебной системы североамериканских территорий. Будучи почти лишенными профессионального судебного чиновничества, суды на первом этапе в большей мере были органами администрирования, нежели судебной власти.

Существенным фактором, влиявшим на формирование американской системы управления, была революционная борьба за освобождение колоний от английского владычества. Дух свободы, принесенный в Америку переселенцами-англичанами, воплотился в созданных в процессе борьбы с колониальными властями комитетах безопасности (по сути — органах политической власти). Более позднее состояние власти в США отличалось свободой общества в управлении самим собой, что позволило А. де Токвилю рассматривать США как совершенно новую форму реализации власти.

Ретроспективный анализ показывает, что административная система США как часть механизма защиты интересов поселенцев на территориях колоний, выраставшая из идеалов свободы граждан (выкованных в борьбе с английской короной), трансформировалась от верховенства законодательной власти Конгресса до фактического господства исполнительной власти в лице Президента и подчиненных ему структур. Существенную роль в усилении позиций исполнительной власти играет делегированное законодательство, освященное судебной властью, поскольку «суды подтвердили право Конгресса передавать обширные полномочия федеральной бюрократии».

Несмотря на наличие традиционных и современных политико-правовых механизмов вовлечения населения в демократические процессы, элита, по всей видимости, более заинтересована в поддержании иллюзии демократии, чем в создании правительства, ответственного перед народом.

Так или иначе, к такому (возможно, более компромиссному, мягкому) выводу приходят американские исследователи проблем оптимизации механизма разделения властей на федеральном уровне.

Вместе с тем американская история свидетельствует и о том, что перманентное противостояние Конгресса и Президента США при вело к выработке довольно действенного механизма взаимного контроля органов законодательной и исполнительной власти. Однако это не мешает политической элите, особенно в сфере функционирования исполнительной власти, использовать свое положение властвующих в собственных интересах. Американские ученые отмечают, что «правительственные чиновники сегодня располагают беспрецедентной способностью манипулировать информацией и формировать общественное мнение как во время выборов, так и в периоды между ними. Большая часть внутренней политики делается в рамках «скрытых правительств», включающих в себя профессиональных карьеристов, ключевые агентства исполнительной власти и соответствующих отраслевых и корпоративных лоббистов. Значительная часть процесса формирования государственной политики переместилась за закрытые двери»'. Кроме того, «рост бюрократии существенно изменил процессы формирования общенациональной политики. Разрастание бюрократии привело к тому, что инициатива определения и проведения в жизнь публичной политики перешла от Конгресса к исполнительной власти».

Указанный вывод не бесспорен, но симптоматичен для современной демократии высокоразвитых постиндустриальных государств. По крайней мере, этот вывод справедлив для США, где, как утверждают Daniel Hellinger и Dennis R. Judd, «к демократическим процессам относятся с терпимостью, только если они не представляют опасности для гегемонии элиты».

5.6.2. Основная конституционная система. Являясь пионерами конституционного закрепления формы правления государства, несмотря на незначительный по историческим меркам срок существования государства, Соединенные Штаты Америки стали примером для многих государств мира в построении системы центральных органов государственной власти. Позитивное влияние США на мировую практику было предопределено фактом реализации в США наиболее прогрессивных идей и принципов построения государственного механизма, прежде всего принципа разделения властей. И если идеи разделения властей во всех их модификациях рождались в Старом Свете, то практическое воплощение в оригинальной форме они нашли в Северной Америке. Именно в этой части американская конституционная модель государственно-организованного общества оказалась наиболее притягательной для других государств (в отличие от теории естественных прав человека, заслуга в продвижении которых в гуманистическую, пусть даже формальную, практику принадлежит европейским странам).

Составной частью принципа разделения властей основатели определили так называемый механизм «сдержек и противовесов», обеспечивавший некоторую гармонизацию публичной государственной власти на федеральном уровне. Во многом эта система определила и механизм верховной власти в отдельных штатах, республиканская форма правления которых гарантировалась Конституцией США (ст. IV, раздел 4).

Ведущий принцип Конституции США — разделение властей — лежит в основе взаимоотношений высших органов федерации, штатов. Согласно доктрине и практике в США разделение властей обеспечивает рациональное управление, когда ни одна из ветвей власти не выходит за собственные прерогативы, не злоупотребляет властью. Не менее существенным является механизм распределения полномочий и сфер их реализации между федерацией и штатами. В рамках федеративных отношений выработаны способы и средства, обеспечивающие целостность государства, единство общегосударственной внутренней и особенно внешней политики, в целом служащей интересам населения страны. Весьма существенную роль в этих отношениях играет Президент США и весь аппарат исполнительной власти, реально распоряжающийся всеми материальными и финансовыми ресурсами государства. Большим достижением американской политико-правовой системы является бюджетный федерализм, позволяющий гармонизировать интересы штатов и всего Союза публично-правовыми средствами.

Конституция США закрепляет за Конгрессом Соединенных Штатов, состоящим из Палаты представителей и Сената, полномочия законодательной власти (ст. I), Президентом Соединенных Штатов Америки — осуществление исполнительной власти (ст. II), Верховным судом и теми низшими судами, которые время от времени устанавливаются и учреждаются Конгрессом, — осуществление судебной власти Соединенных Штатов (ст. III).

Конституция США, создававшаяся для целей закрепления федералистских отношений между штатами, не закрепляла механизма власти ни в самих штатах, ни на местном уровне. Поэтому конституционная система управления в США может быть в полной мере уяснена в контексте анализа конституций штатов. Последние, наряду с регулированием властных отношений на уровне высших органов штатов, закрепляют принципы и нередко структуру местного управления и самоуправления, которые во многих штатах являются их креатурой.

Конституции штатов без исключения включают в себя билли о правах, закрепившие «естественные и неотчуждаемые» права человека, во многом определяющие отношения граждан с исполнительной властью. Подробно закрепляя порядок формирования, полномочия и процедуру деятельности легислатур, конституции штатов также тщательно закрепляют принципы и порядок организации и деятельности органов исполнительной власти (администрации). Центральной фигурой исполнительной власти штата является губернатор, осуществляющий руководство обширной структурой административных органов. Значительная часть органов исполнительной власти является выборной, что несколько компенсирует потери демократии в условиях оторванности бюрократии от населения.

Одним из объектов конституционного закрепления властных отношений является местное управление и самоуправление. Конституции штатов закрепляют как формы административно-территориального деления (графства, тиуны или тиуншипы, поселки и муниципалитеты), так и систему местных органов власти, о которых будет сказано ниже.

5.6.3. Административная система. В контексте наших задач — анализа принципов администрирования и административного права и форм их реализации — весьма интересна та часть государственно-властных отношений в США, которая предполагает участие в них органов исполнительной власти: Президента, других центральных ведомств, органов исполнительной власти штатов, местного управления, самоуправления.

Федеральный уровень административной системы США прежде всего включает в себя Президента, которому принадлежит вся исполнительная власть, Вице-президента, избираемого вместе с Президентом сроком на четыре года и являющегося спикером Сената Конгресса США. Президенту подчинен аппарат Белого дома, так называемый кухонный кабинет министров Президента, возглавляемый главой Администрации Президента. Вице-президент имеет свой аппарат, расположенный также в Белом доме. Однако функции аппаратов Президента и Вице-президента различны. Аппарат последнего выполняет организационно-технические функции, тогда как аппарат Президента участвует в формировании политики Президента.

Кроме того, в структуре американской федеральной исполнительной власти имеются министерства (департаменты во главе с секретарем — всего 14), исполнительный аппарат при Президенте США — Исполнительное управление Президента (управления, советы, службы — всего 9), независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк.

Исполнительный аппарат и министерства находятся под непосредственным руководством Президента США. Однако Исполнительное управление Президента играет все возрастающую роль в политической жизни страны, нередко оттесняя министерства и ведомства, образуемые на основе закона*. Это та практика США, которая, возможно, вдохновляет властные притязания Администрации Президента Российской Федерации, во многом дублирующей не только министерства и ведомства России, но и Правительства в целом.

Независимые агентства, бюро, корпорации, службы и Центробанк структурно входят в систему исполнительной власти, но не зависят в своей работе от Президента США. Практика такова, что «для обычного гражданина бюрократические агентства представляются более могущественными; часто это единственные контакты, которые граждане имеют со своим правительством».

В американской доктрине довольно сильны позиции, согласно которым правительство считается универсальным органом для решения всех проблем. Как отмечает Остром Винсент, «преобладающим становится взгляд на Президента как на фигуру, осуществляющую единоличное руководство механизмами управления внутри исполнительной ветви власти, а в деятельности этих механизмов все большее место начинают занимать законодательные функции — формулирование правил для упорядочения взаимоотношений в американском обществе».

Тенденция на усиление законодательного регулирования общественных отношений посредством делегированного законодательства в США, с учетом очевидной ориентации российского политического истеблишмента периода президентства Б.Н. Ельцина на опыт функционирования исполнительной власти в США, стала образцом для подражания в правовом регулировании различных сфер государственной жизни в России.

В исполнительной власти прежде всего разрабатываются и реализуются принципы элитарного правления, фактически отстраняющие рядовых граждан от участия в формировании государственной политики. И если в Конгрессе, легислатурах штатов воля народа в какой-то степени объективируется в решениях депутатов и сенаторов, то в недрах исполнительной власти формирование политики практически не зависит от воли граждан. Здесь господствует обширная бюрократия. Численность федеральных государственных служащих выросла с полумиллиона в 20-е гг. до одного миллиона накануне Второй мировой войны, до двух миллионов в конце сороковых и до трех миллионов к тому времени, когда Ричард Никсон был избран Президентом в 1968 г.

Губернаторы штатов — второй слой (но не уровень) в системе исполнительной власти США, обладающие большой независимостью в осуществлении своей власти, во многом по своему статусу напоминающие Президента США. Это просматривается даже в наличии лейтенант-губернаторов, прообразом которых является Вице-президент США. Примерно на тех же принципах строится исполнительный аппарат губернатора. Часть администраторов (секретари, атторнеи, казначеи и др.) избираются непосредственно гражданами, что является предпосылкой их независимого поведения, нередко ведущего к конфликтам с губернатором. Характерной чертой аппарата управления в штатах является наличие большого числа департаментов, агентств и ведомств с крайне запутанной структурой, перекрещивающейся компетенцией, межведомственными конфликтами, неподчиненностью многих из них главе исполнительной власти. Кроме того, штаты имеют многие учреждения, которые не обладают реальным общенациональным эквивалентом. Среди подобных учреждений — большая часть советов по выдаче лицензий на право занятия определенной деятельностью, от решений которых зависит профессиональная карьера специалистов.

Как развивающаяся система исполнительная власть в штатах постоянно совершенствуется, проводятся реформы, целью которых является создание условий для наиболее успешного служения органов исполнительной власти народу. В рамках проводимых реформ укрупняются структуры исполнительной власти, учреждаются кабинеты при губернаторах, которые сами их и формируют из числа руководителей ведущих управленческих органов.

Одним из направлений совершенствования механизмов исполнительной власти стало упорядочение правовой основы деятельности государственных служащих, которые играют ключевую роль в реализации принципов административного права, особенно в отношениях с гражданами. Следует отметить, что, несмотря на сильные бюрократические проявления в деятельности госслужащих, они, имея неплохие трудовые и социальные гарантии, демонстрируют в отношениях с гражданами, по крайней мере, формальную предупредительность, сдержанность. Хотя это нередко не способствует решению проблемы гражданина по существу, однако создает иллюзию гармонии исполнительной власти и населения, содействует сохранению социального мира, укрепляет веру в то, что государство является инструментом демократического правления. Между тем в России отсутствует даже такой способ поддержания хотя бы видимости заботы огромной армии государственных и муниципальных чиновников о человеке.

Наиболее близкой к гражданину является местная власть, которая призвана решать жизненно важные проблемы населения городов и поселков. В частности, на местном уровне решаются многие социальные вопросы, для чего необходимы значительные финансовые ресурсы (последние составляют существенную долю федерального бюджета). Кроме того, организуя управление социальной сферой, муниципалитеты создают рабочие места, решают вопросы занятости населения.

Местное самоуправление и управление формируется на базе административно-территориального деления.

Более чем в трех тысячах графств население избирает советы графств, других должностных лиц (шерифа, прокурора или атторнея, казначея, комиссара и др.). Исполнительные коллегиальные органы на уровне графств не создаются, а совет и указанные выше должностные лица руководят муниципальными служащими.

Города составляют многочисленные самоуправляющиеся единицы, власть в которых организуется на основе трех систем городского самоуправления. В системе «совет — управляющий» (в большинстве городов) совет избирается населением, который, в свою очередь, избирает мэра. Функцию управления выполняет нанимаемый по контракту управляющий, он же нанимает других чиновников.

В значительной части городов используется механизм управления «совет — мэр». Здесь население избирает оба органа власти. Мэр назначает чиновников (как правило, на основе конкурсного отбора, но часть чиновников являются политическими назначенцами — срок их полномочий равен сроку полномочий мэра).

Незначительную часть составляют города, где существует комиссионная система. Ее особенностью является то, что она, будучи избранной населением, совмещает функции городского совета и выполнение ее членами функций управления отдельными сферами жизни города.

В таунах и тауншипах решение вопросов местной жизни осуществляется на собраниях жителей (всего поселения либо отдельных поселений, входящих в тауншип), которые избирают небольшой исполнительный комитет, казначея, констебля.

Для управления отдельными сферами в штатах создаются многочисленные специальные округа — школьные, экологические, противопожарные и т.д. Эти округа не совпадают с административно-территориальным делением, охватывают территорию нескольких территориальных единиц. В таких округах населением избирается комитет, либо органом, создавшим округ, назначаются чиновники. Указанные органы округов занимаются решением только профильных вопросов.

Следует заметить, что на уровне местного самоуправления и управления в США созданы наиболее благоприятные условия для реализации принципов демократического управления делами общества. Именно здесь политические лозунги могут быть очень быстро проверены практикой, а честность и профессионализм политиков и чиновников (большинство из них имеют единый статус) проконтролированы самим населением. Поэтому в большинстве случаев реальным влиянием на местах обладают истинные демократы (не в партийном смысле!). Они признают право населения на контроль их деятельности, несут ответственность, в том числе и в порядке реализации института отзыва. Указанные обстоятельства важны для функционирования системы исполнительной власти, поскольку чаще всего она обладает реальными рычагами управления местными делами.

5.6.4. Основные характеристики административного права. Как . отмечает Лоуренс Фридмен, «административный сектор юридической системы является наиболее быстро растущей частью, и в этом его явное преимущество... Административным сектором является все, что останется праву и правительству после того, как мы удалим суды и законодательные органы, президента и губернаторов, мэров и учреждения, ведающие национальной безопасностью. Остаток, то есть все то, что в юридической системе относится к правовым нормам, политике и к тому, что создает нормы и политику, и представляет собой административный сектор». Соглашаясь с автором относительно серьезного значения политики для администрирования, правотворчества, остановимся на интересующем нас аспекте — правовом регулировании отношений в сфере исполнительной власти. Такой подход соответствует российской правовой доктрине, согласно которой административное право включает в себя правовые нормы, регулирующие отношения в сфере исполнительной власти.

Система законодательства (в широком смысле), регулирующего исполнительную власть, имеет три уровня источников — федеральный, штатов, местного самоуправления и управления.

На федеральном уровне Конституция предоставляет нормотворческие полномочия Конгрессу, который, в свою очередь, делегирует (это прямо в Конституции не предусмотрено) право издавать нормативные акты Президенту и другим административным ведомствам, хотя первоначально такой вариант нормотворчества Конституцией не предполагался. Но в современных США административное нормотворчество получило особенно широкий размах, что вызвано усложнением функций государства в целом. Конгресс при этом осуществляет контроль нормотворческой деятельности административных ведомств с точки зрения соблюдения ими прерогатив такого регулирования общественных отношений. Но это не меняет сложившегося положения, когда административные органы фактически осуществляют законодательную (а не исполнительную) власть. Законодательная деятельность между тем признается в параграфе 553 пятого раздела Свода законов, а также решениями судов — первое из них — решение Верховного суда США 1813 г. (хотя были и исключения из этого правила). Подобная ситуация сложилась и в штатах, где легислатуры делегировали административным структурам широкие нормотворческие полномочия. Это привело к усилению дискреционной власти администрации.

Административное право, определяя параметры действий органов исполнительной власти, закрепляет процедуру нормотворческой деятельности административных учреждений. Установлены также средства гарантирования населения от возможного произвола чиновников, обязанности органов и должностных лиц раскрывать информацию об их деятельности, в том числе и нормотворческой. Общие принципы административно-правового регулирования соблюдаются и на уровне местного самоуправления и управления, где также имеется обширный массив административных нормативно-правовых актов.

Конституционное и административное законодательство является основой для судебной и административной защиты прав человека и гражданина. Решение вопросов по защите прав человека и гражданина базируется прежде всего на первой поправке к Конституции США, закрепляющей право «обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». Обжалование может быть осуществлено как нормативного, так и индивидуального акта административных органов.

Судебная защита прав в связи с деятельностью административных органов занимает важное, но не самое большое место в спорах граждан с администрацией. И хотя общая тенденция на поддержание высокого авторитета суда сохраняется, значительное количество административных споров рассматривается в квазисудебном порядке административными учреждениями, которые были наделены такими полномочиями в нарушение Конституции США. При этом «...все большее число людей думают о нем в лучшем случае как о необходимом зле».

5.7.1. Сущность современного российского административного права. Административное право заключает в себе сущность правовых положений, которые специфическим образом действуют на управление и в сфере управления, а именно в области: 1) организации управления, 2) процесса управления. Это, однако, не означает, что административное право применимо только по отношению к органам управления и их деятельности; оно также регулирует отношения между «государственной администрацией» (или органами управления) и гражданами и другими субъектами права, т.е. определяет права и обязанности граждан, но только по отношению к управлению и в сфере управления.

Общее административное право представляет собой систему общих .норм, определяющих сущность административно-правового регулирования во всем его объеме и по отношению ко всем субъектам права и регулирующих четыре крупнейших блока отношений:

1) организационно-управленческое право, регламентирующее отношения в сфере общей организации управления и его осуществления в различных отраслях и сферах;

2) управленческий процесс, т.е. порядок совершения управленческих действий, установления управленческих процедур, принятия и исполнения правовых актов управления (нормативных и индивидуальных), административный договор;

3) административный процесс (административное судопроизводство), т.е. судебная защита граждан от действий и решений органов публичной власти, нарушающих их права и свободы (рассмотрение судом жалобы гражданина на действия и решения органов управления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих). Российская наука административного права определяет судебную защиту прав и свобод граждан от действий и административных актов, нарушающих права и свободы граждан, термином «административная юстиция»;

4) административно-деликтное право, устанавливающее так называемые административно-деликтные (административно-юрисдикционные) отношения, т.е. отношения, которые возникают в процессе применения мер административного принуждения уполномоченными органами и должностными лицами к субъектам, нарушающим обязательные для всех правила поведения. Административно-деликтное право состоит из двух частей: материальное административно-деликтное право (например, установление административных взысканий) и процессуальное административно-деликтное право (например, порядок наложения административных взысканий на физических и юридических лиц, совершивших административные правонарушения). Административно-деликтные отношения (охранительные правоотношения) могут возникать также с целью предупредительного воздействия на различные субъекты права (например, меры административно-предупредительного характера) и с целью возмещения имущественного ущерба, причиненного правонарушениями.

Административно-деликтное право нельзя приравнивать к полицейскому праву или идентифицировать с ним. Думается, что формирующееся в системе правовых отраслей полицейское право — это лишь одна из важнейших частей организационно-административного права (задачи, структура, компетенция милиции или полиции и т.д.) и административно-деликтного права (применение должностными лицами мер административного принуждения, выполнение других юрисдикционных функций). Административно-деликтное право — более широкий, более содержательный блок отношений по сравнению с правом полицейским. В нашей стране полицейское право можно определить как «милицейское право», т.е. как такую подотрасль административного права, которая регламентирует отношения по организации и деятельности милиции в Российской Федерации.

Административное право содержит в качестве подотраслей, кроме управленческого и полицейского (или «милицейского») права, и другие обширные сферы правового регулирования: экологическое, санитарно-эпидемиологическое, архитектурно-строительное, таможенное, налоговое, служебное право.

В истории развития административного права можно найти аналог современному «безграничному» толкованию понятия «общественный порядок»: в XVII—XVIII вв. полицией или полицейской деятельностью считалось осуществление всяких функций и полномочий, направленных на обеспечение благосостояния и спокойствия общества, т.е. порядок осуществления всякой управленческой деятельности государства и его органов (во всех сферах и областях); этот термин объединял внутреннее управление. Термин «полиция» не равнозначен термину «административное управление» (установленному порядку управления во всех сферах административной деятельности государства), причем в истории развития государственности и права термин «полиция» постоянно сужался. В XIX в. это понятие ограничивалось лишь управлением в сфере обеспечения правопорядка (защита общего правопорядка, защита граждан, общественности и самого государства от угроз и нападений). Наконец, с середины XX в. и до настоящего времени под термином «полиция» понимается лишь такая деятельность специальных государственных органов и уполномоченных должностных лиц, которая направлена на обеспечение защиты общества и отдельных граждан от различных опасностей, на поддержание общественного порядка (в узком, или «милицейском», смысле слова) и общественной безопасности.

В настоящее время термин «полиция» не объединяет и не раскрывает таких сфер правового регулирования и специальной деятельности, как, например, врачебная, санитарно-эпидемиологическая, строительная, налоговая, экологическая. Однако в этих областях наряду с позитивным управлением постоянно реализуются и применяются административно-принудительные функции и соответствующие правовые средства охраны. Думается, что термин «полиция» («милиция») целесообразно использовать сегодня лишь в узком смысле, а полицейскую охранительную деятельность считать одной из многих сфер административно-правового регулирования при использовании мер административного принуждения. Такой подход, на наш взгляд, соответствует современной структуре административного законодательства, устанавливающего наряду с мерами принуждения, применяемыми органами милиции, и другие меры принудительного характера, осуществляемые административно-юрисдикционными органами и должностными лицами.

В условиях современного государства, государственного управления и административного права является, по нашему мнению, необоснованной идея реанимировать и абсолютизировать понятие «полицейское право»'. Полицейское право Российской Федерации — это практическая реальность в системе современного российского административного права, являющаяся подотраслью административного права, которая в ближайшее время (при новом подходе к структуре административного права) войдет наряду, например, со служебным правом в Особенную часть административного права.

5.7.2. К дискуссии по вопросу о новой системе российского административного права. В настоящее время следует, на наш взгляд, говорить о новом подходе к разделению (системе) административного права; его необходимо проводить по иным основаниям, чем те, которые приняты сегодня. В основу разделения Общей и Особенной частей административного права следует положить предмет регулирования. В Общей части административного права целесообразно сгруппировать правовые нормы, которые одинаково действуют во всех сферах организации и функционирования управления. Поэтому в самом общем виде Общую часть административного права можно представить следующим образом:

1) понятие и сущность публичного управления; правовые источники административного права; основные понятия административного права; особенности административно-правовых отношений;

2) субъекты управленческих действий;

3) структура и содержание государственного управления;

4) управленческий процесс (т.е. теория управленческих действий или формы и методы государственного управления); правовой акт управления и административный договор (правовые основы, понятие и разграничение между другими правовыми договорами; значение договора между гражданами и государством; предпосылки для заключения административного договора; правовые последствия недействительности административных договоров);

5) административное принуждение;

6) административно-юрисдикционный процесс;

7) административный процесс или административно-правовая судебная защита прав и свобод граждан от незаконных действий и решений органов государственного управления и должностных лиц;

8) возмещение вреда и ущерба, причиненных физическим и юридическим лицам, в административном порядке (эта часть тесно связана с гражданским правом);

9) контроль и надзор в сфере государственного управления. Общая часть административного права объединяет те правила (нормы), принципы, понятия и правовые институты, которые применимы ко всем областям административного права; иными словами, она регулирует типичное, сравнимое, общее в системе управления. В отличие от гражданского и уголовного права, Общая часть которых кодифицирована (Гражданский и Уголовный кодексы РФ), административное право не имеет такого документа. Поэтому в отсутствие такого важнейшего нормативного правового документа, как Административно-процессуальный кодекс, в котором бы правовым путем регламентировалось издание правовых актов управления, заключение административных договоров, совершение других процедурных действий административно-правового характера, едва ли можно говорить о целостности правового регулирования общих управленческих отношений.

Особенная часть современного российского административного права претерпевает значительные изменения; она наполняется новым правовым содержанием в результате развития административного законодательства. В опубликованных в последние три года учебниках по административному праву, несмотря на некоторые (впрочем, непринципиальные) различия в подходах к определению структуры Особенной его части, авторы одинаково подходят к рассмотрению общих вопросов относительно структуры Особенной части этого учебного курса. Например, А.II. Алехин, А.А. Кармолицкий и Ю.М. Козлов, придерживаясь традиционной точки зрения на структуру Особенной части административного права, выделяют в ней следующие элементы: 1) основы административной организации управления в современных условиях; 2) управление экономикой; 3) управление социально-культурной сферой; 4) управление административно-политической сферой и 5) административное право и законность в управлении'. В учебнике, изданном под редакцией Д.Н. Бахраха, Особенная часть административного права сходна по содержанию с учебником А.П. Алехина, А.А. Кармолицкого и Ю.М. Козлова и состоит из трех разделов: 1) административно-правовые основы обеспечения безопасности личности, общества и государства (безопасность, внутренние дела, деятельность милиции, пограничная безопасность, оборона и т.д.); 2) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению социальной политики государства (управление образованием, наукой, культурой, здравоохранением, спортом, туризмом и т.д.); 3) административно-правовые основы деятельности исполнительной власти по осуществлению экономической политики государства.

Примерно такая же структура Особенной части административного права приводится и в учебнике административного права, вышедшем в 1997 г. под редакцией А.П. Коренева. В учебнике Ю.А. Тихомирова Особенная часть административного права включена в раздел под названием «Механизм административно-правового управления», который подразделяется на такие темы, как: 1) управление: организация и функционирование; 2) государственный контроль; 3) информационное обеспечение государственного управления; 4) управление в сфере экономики; 5) организация управления в социальной сфере; 6) управление в сфере безопасности и законности; 7) управление в сфере международных отношений. Таким образом, можно констатировать, что представления о сущности и содержании Особенной части административного права на сегодняшний день остаются традиционными. В.М. Манохин выделяет в системе административного права три части:

Общую, Особенную и Специальную. Специальная часть, по его мнению, состоит из таких разделов, как обеспечение безопасности личности, общества и государства в сфере внешних сношений, внутренних дел; охрана порядка и безопасности внутри страны; оперативно-розыскная, частная детективная и охранная деятельность и т.д.

По нашему мнению, в Особенную часть, административного права целесообразно объединить правовые нормы, регламентирующие конкретные сферы управленческой деятельности. Такому критерию соответствуют, например, строительное право (в настоящее время в этой сфере действует множество административно-правовых законодательных актов), дорожное право (эта отрасль только формируется в России), предпринимательское право (его административно-правовая часть, т.е. административно-хозяйственное право), социальное право, школьное (образовательное) право, полицейское право, служебное право и т.д. Конечно, окончательному формированию новой Особенной части административного права, т.е. выделению практически самостоятельных правовых отраслей (подотраслей административного права), должна предшествовать интенсивная и тщательная практическая деятельность как законодателей, так и ученых. Длительное время может потребоваться для принятия специальных законодательных актов, регламентирующих отношения в соответствующих сферах публичного управления. На сегодняшний день в отдельных законодательных актах более или менее урегулированы лишь некоторые области Особенной части административного права, например:

1. Муниципальное право (ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г.; ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г.; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении; уставы муниципальных образований). Муниципальное право как отрасль права содержит такие вопросы, как понятие и значение муниципального права; законодательные основы муниципальной деятельности; правовое положение структурных элементов местного самоуправления; классические признаки местного самоуправления (финансовая автономия, бюджет муниципального образования, самостоятельность в решении кадровых вопросов, независимость в планировании, обладание полномочиями по собственному правотворчеству и т.д.); задачи местного самоуправления; область и структура местного самоуправления; уставы муниципальных образований; контроль и надзор в системе местного самоуправления.

2. Милицейское, или полицейское, право. О необходимости его выделения в структуре административного права в качестве подотрасли речь идет в течение последних трех-четырех лет. К.С. Бельский, обосновывая необходимость выделения подотрасли полицейского права, указывает на специфические нормы полицейского права (к ним относятся нормы, определяющие обязанности, права и ответственность «компетентных (надзорных) органов в сфере общественного порядка», а также нормы, устанавливающие права, обязанности и ответственность граждан в сфере общественного порядка и полицейские правоотношения. В качестве условий, необходимых для выделения такой подотрасли права, К.С. Бельский указывает: 1) наличие специфического предмета регулирования; 2) единый метод правового регулирования, присущий полицейскому праву, основывается на специфическом способе воздействия на человеческое поведение — на надзоре и возможности в отдельных случаях применять административное принуждение; 3) законодательная обособленность полицейского права, заключающаяся в наличии специальных нормативных актов, устанавливающих полицейскую деятельность.

Милиция может пониматься двояко: в материальном и формальном смысле. В материальном смысле милиция — это государственная деятельность, которая направлена на обеспечение общественного порядка, общественной безопасности, защиту от угрозы нарушения общественного порядка и безопасности. В формальном смысле под милицией понимаются государственные функции, которые осуществляют органы внутренних дел, милиция. Сюда относятся не только действия но обеспечению защиты от опасности нарушения общественного порядка, но и другая управленческая деятельность. Существуют также различные подразделения органов внутренних дел, например паспортно-визовая служба, которая занимается выдачей разрешений, паспортов, виз.

В Российской Федерации приняты многие законы, которые могут положить начало выделению и формированию милицейского права:

федеральные законы «О милиции», «О федеральных органах налоговой полиции», «О внутренних войсках МВД Российской Федерации», Положение о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации, Положение о прохождении службы в органах внутренних дел Российской Федерации, Положение о местной (муниципальной) милиции и т.д. Нормы указанных правовых актов устанавливают: задачи, структуру и виды милиции; компетенцию; права, обязанности, ответственность работников милиции; службу в милиции и порядок ее прохождения и т.д. Под общественной безопасностью понимается неприкосновенность жизни, здоровья, чести, свободы и имущества граждан; нормальное функционирование государства, его учреждений и органов. Нарушение даже одного нормативного акта потенциально создает проблемы для общественной безопасности. Общественный порядок, как правило, представляет собой совокупность правил (установленных в законах, но часто и неписаных), создающих предпосылки для нормальной социальной и этической жизни граждан. В законодательстве целесообразно определить понятие «опасности» для общественного порядка и общественной безопасности. К властным принудительным полномочиям милиции относятся, как правило, право установления личности гражданина, доставление нарушителей, привод, личный обыск, досмотр вещей, документов, багажа, применение физической силы и т.д. Сотрудники милиции имеют право применять административно-правовые меры принуждения; наложение административного взыскания в виде штрафа; меры административного пресечения. Важным правовым средством, используемым в деятельности милиции, является административный акт милицейских органов. Его можно рассматривать в качестве важнейшего инструмента деятельности органов милиции и других контрольно-надзорных органов.

3. Строительное право. Под строительным правом следует понимать систему правовых норм, которые применяются в области планирования и проведения строительства. 7 мая 1998 г. был принят Градостроительный кодекс Российской Федерации', который регулирует отношения в области создания системы расселения, градостроительного планирования, застройки, благоустройства городских и сельских поселений, развития их инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, рационального природопользования, сохранения объектов историко-культурного наследия и охраны окружающей природной среды в целях обеспечения благоприятных условий проживания населения. Этот Кодекс определяет компетенцию органов государственной власти Российской Федерации, органов власти субъектов РФ, права и обязанности граждан и юридических лиц в области градостроительной деятельности, роль градостроительной документации и градостроительных регламентов в регулировании использования территории Российской Федерации, а также ответственность за нарушение законодательства Российской Федерации о градостроительстве. Градостроительный кодекс Российской Федерации регламентирует важнейшие отношения в области строительного дела'. Начало процессу создания строительного права было положено в начале 90-х гг.: приняты федеральные законы «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации»; «Об административной ответственности предприятий, учреждений, организаций и объединений за правонарушения в области строительства». Важнейшей частью строительного права должно стать планирование строительства, которое включило бы в себя систему предписаний о собственно планировании строительства и его осуществлении, а также о контроле в сфере строительства, осуществляемом органами архитектурно-строительного надзора; эти нормы должны содержать детальные правоустановления по обеспечению строительства в соответствии с нормативами.

4. Социальное право, уходящее своими корнями в социальное законодательство и содержащее правовые нормы последнего (законы «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и т.д.). Формирующаяся наука социального права призвана совершенствовать социальное законодательство; в перспективе предстоит решение задачи по кодификации социального законодательства, т.е. сведений его в Социальный кодекс Российской Федерации.

5. Образовательное право (Закон РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в ред. ФЗ от 13 января 1996 г., ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании» от 22 августа 1996 г., другие законодательные и иные нормативные правовые акты). На возможность оформления образовательного законодательства и образовательного права в самостоятельную отрасль правовой системы не раз указывалось в литературе последних лет. Вместе с тем отмечается, что образовательное право является комплексной отраслью, включающей в себя нормы разных отраслей права: конституционного, трудового, административного, гражданского, финансового и др. Данные нормы не объединены единым методом правового регулирования, но связаны предметом и задачами правового регулирования, т.е. все они регулируют единые образовательные отношения. Сами образовательные отношения с 1992 г. регулируются образовательным законодательством, выделившимся из административного законодательства. Таким образом, образовательное право — комплексная отрасль публичного права, изучающая нормы образовательного законодательства, которая может стать структурной частью Особенной части административного права. В настоящее время происходит интенсивное развитие законодательства об образовании на уровне как Российской Федерации, так и ее субъектов. Соответственно развивается и теория образовательного права, изучающая законодательство об образовании и само образовательное право.

6. Служебное право. Служебное право — это право государственной службы или, точнее говоря, право публичной службы (государственной и муниципальной службы). Эта подотрасль административного права регулирует публично-служебные отношения, складывающиеся в органах публичной службы по поводу организации и функционирования публичной службы, осуществления компетенции государственных органов и органов местного самоуправления. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе происходит достаточно быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

7. Информационное право. В научной литературе существуют различные точки зрения относительно принадлежности формируемой в течение последних лет отрасли (или подотрасли) права (и в то же время отрасли законодательства) — информационного права. Думается, что до того момента, когда большинство ученых признает информационное право отраслью (или подотраслью) российского права, пройдет еще много-много времени. Сегодня же можно говорить о различных подходах не только к определению информационного права, но и к главным вопросам, составляющим его сущность: понятие, роль и место в системе права Российской Федерации информационного права; объективные основания для формирования информационного права; предмет и методы информационного права; взаимодействие с другими отраслями права; основные институты и источники информационного права; система информационного законодательства; классификация нормативно-правовых источников по предметам правового регулирования; информационное право как научная и учебная дисциплина; современные проблемы становления и развития российского информационного права; основные модели информационного права зарубежных стран:

сравнительно-правовые аспекты. На наш взгляд, по предмету правового регулирования информационное право во многом относится к административному праву, хотя многие нормы этой отрасли (или подотрасли) права входят в систему иных отраслей права (например, конституционного права).

Предлагаемая нами Особенная часть административного права, очевидно, будет включать в себя и другие подотрасли (отрасли) права. Новая система административного права в целом будет направлена, на наш взгляд, на дальнейшее развитие административного законодательства и проведение его кодификации, улучшение организационной структуры государственного управления и местного самоуправления, повышение качества управленческого труда, проведение целесообразной специализации учебного процесса в юридических учебных заведениях и повышение его эффективности.