§ 2. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СТРОЙ

В середине XVI в. при Иване IV были проведены важные реформы,

направленные на укрепление централизованного государства. Среди них

одной из первых была попытка уменьшить всесилие Боярской думы (в

которую входили в основном представители феодальной аристократии).

В 1549 г. была учреждена "Избранная рада" (по другому - "Ближняя

дума") из особо доверенных лиц, назначенных царем. Это был совеща-

тельный орган, решавший вместе с царем все наиболее важные вопросы

управления государством, оттеснивший на время Боярскую думу.

Способствовала централизации и опричнина. Большая "опричная"

территория управлялась особым аппаратом - царским двором, с оприч-

ными боярами, придворными и др. Власть царя опиралась на специаль-

ный опричный корпус, выполнявший функции личной охраны царя,

органа политического сыска и непосредственного карательного аппара-

та, боровшегося не только с противниками Ивана IV, но и с народными

массами, выступавшими против усиления феодального гнета. Социаль-

ной опорой опричнины было мелкое служилое дворянство, стремившее-

ся захватить земли и крестьян, принадлежавших старой феодальной зна-

ти, усилить свое политическое влияние.

Значение опричнины нельзя определять однозначно. Опричнина су-

щественно подорвала экономические и политические позиции княже-

93

ско-боярской аристократии, укрепив тем самым царскую власть и спо-

собствуя ликвидации удельно-княжеского сепаратизма. Но ее проведе-

ние сопровождалось колоссальным разорением многих земель, городов,

страшным произволом опричников. Опричный террор не мог не повли-

ять отрицательно на дальнейшее экономическое развитие страны и дру-

гие стороны ее общественной жизни.

В середине XVI в. были осуществлены и другие преобразования в

центральном и местном управлении (отмена кормлений, земская, губная

реформы), в вооруженных силах, С середины XVI в. стали созываться

сословно-представительные учреждения - Земские соборы.

Государственный строй Русского (точнее. Российского, так как этот

термин все чаще применяется в XVII в.) государства может быть оха-

рактеризован следующим образом.

Во главе государства начиная с 1547 г. стоял царь. Изменение титу-

ла было важной политической реформой, имевшей целью укрепление

власти монарха, ликвидацию основы для притязаний на престол со сто-

роны различных княжат, бывших удельных князей.

Царский престол обычно передавался по наследству. В конце XVI в.

сложился порядок утверждения (избрания царя на Земском соборе), что

должно было способствовать упрочению авторитета монаршей власти.

Царь — глава государства — обладал большими правами в области за-

конодательства, управления, суда. Но правил он не единолично, а вме-

сте с Боярской думой и Земскими соборами.

Боярская дума формально сохранила в основном прежнее положе-

ние: она была постоянно действовавшим органом при царе и решала

вместе с ним основные вопросы управления, внешней политики, зако-

нодательства и т.д.

Реальное же влияние Боярской думы в рассматриваемый период не

было однозначным. Так, в годы опричнины ее роль была незначитель-

ной. Социальный состав Боярской думы изменился в сторону усиления

представительства дворянства. В число думных дворян и дьяков стали

вводиться и представители верхушки городского населения - торговая

знать, гости. Но дума продолжала оставаться прежде всего органом ро-

довитой боярской аристократии. При Боярской думе были созданы спе-

циальное делопроизводство, канцелярия с дьяками и подьячими. Для

подготовки поступавших в нее дел образовывались комиссии из бояр,

других думных членов и дьяков, правда, не имевшие достаточно четкой

компетенции. Таким образом, можно сделать вывод о создании при Ду-

ме некоторого чиновничье-бюрократического аппарата, дававшего ей

возможность более реально решать вопросы управления и иметь посто-

янные контакты с приказами.

94

Большую роль в управлении государством в рассматриваемый пери-

од играли Земские соборы. Они стали созываться с середины XVI в.,

наиболее регулярно действовали в первой половине XVII в. Последние

Земские соборы состоялись в 1648-1649 гг., 1651 и 1653 гг. Во второй

половине XVII в. окрепшая царская власть, располагавшая централизо-

ванным государственным аппаратом, государственной казной, значи-

тельно увеличившей свои доходы, смогла уже обходиться без созыва

этого сословно-представительного учреждения. Какого-либо специаль-

ного закона относительно Земских соборов принято не было. На прак-

|   тике в них входили Боярская дума, высшее духовенство ("Освященный

;i   собор") и выборные представители дворянства и городов. О том, как

?   происходил созыв Земского собора, свидетельствует "приговор" одного

из них (1613 г.), в котором говорится о приглашении духовенства, бояр,

дворян, гостей, посадских "изо всех городов всего великого Российского

царствия... к Москве, для земского совета и для государственного опи-

ранья, лучших и разумных людей".

Организация выборов в Земские соборы, нормы представительств от

различных сословий, их численный состав были неопределенными1.

Дворяне составляли обычно большую часть собора. Особые преимуще-

ства на выборах имело столичное дворянство, посылавшее обычно по 2

человека от всех чинов и рангов, тогда как дворяне других городов по-

сыпали столько же от города в целом. Из 192 выборных членов Земско-

го собора 1642 г. 44 человека были делегированы московскими дворя-

нами. Большее представительство по сравнению с посадом других горо-

дов имели и высшие торгово-ремесленные круги Москвы. Общее число

депутатов-горожан иногда достигало 20%.

Земские соборы собирались не систематически, но в первой полови-

не XVII в. довольно часто. Созыв объявлялся специальной царской гра-

мотой, которая в какой-то мере определяла и порядок проведения выбо-

ров. Вопросы, подлежавшие обсуждению на Земском соборе, подготав-

ливались царем и Боярской думой. Они относились, как правило, к та-

ким важным сторонам государственной жизни, как внешняя политика,

финансы, законодательство.

* В качестве примера можно привести состав участников Собора 1566 г. Из

374 человек 32 были представителями высшего духовенства, 29 человек - чле-

нами Боярской думы и представителями высшей администрации, 205 человек -

дворяне, служилые люди, 33 человека - дьяки и приказные, 75 человек - гости

и другие торговые люди (См.: Ерошкин И.И. Очерки истории государственных

учреждений дореволюционной России. Учпедгиз, 1960. С. 31). Наиболее много-

людным из всех Земских соборов был Собор 1613 г., избравший на царство

Михаила Романова. На нем присутствовало около 700 человек. Это был един-

ственный случай приглашения на Земский собор представителей черносошных

крестьян.

95

Каждая сословная часть Земского собора обсуждала поставленные

вопросы отдельно и выносила свое суждение. Решения же должны были

приниматься всем составом Собора.

Продолжительность работы Земских соборов была различна: от не-

скольких часов, дней до нескольких месяцев и даже лет .

Решения Земского собора оформлялись принятием специального со-

борного документа, как правило, "приговора".

Ни созыв, ни решения Земских соборов формально не были обяза-

тельны для царя. Но реально он не мог не считаться с мнением дворян-

ских и богатых посадских кругов, ибо успешность его политики зависе-

ла от их поддержки.

Фактически Земские соборы в какой-то мере ограничивали власть

царя, но в то же время они ее всемерно укрепляли.

Система приказов - органов центрального отраслевого управления -

продолжала развиваться и усложняться. Приказное управление уже во

второй половине XVI в. охватывало почти все отрасли государственного

управления. Число приказов значительно увеличилось, выросли штаты,

более четко определились компетенция, порядок делопроизводства.

Дворянская чиновная бюрократия, специальный (общегосударственный)

аппарат управления, становившийся весьма громоздким, начинали иг-

рать все более важную роль в политической жизни страны. Продолжали

действовать Посольский, Разрядный, Ямский приказы. Большое значе-

ние имел Поместный приказ, решавший вопросы, связанные с вотчин-

ным и поместным землевладением, ведавший учетом поместного зе-

мельного фонда, раздачей земель дворянам, регистрацией вотчин и т.д.

Поместный приказ рассматривал и судебные споры по земельным де-

лам.

В связи с созданием стрелецкого войска был образован Стрелецкий

приказ. С проявлением специализированных постоянных военных час-

тей возникли Пушкарский, Рейтарский приказы. Полицейские функции

и суд по "разбойным и татебным" делам, как и раньше, осуществлял

Разбойный приказ. Московская полицейская служба и суд по важней-

шим уголовным делам находились в руках Земского приказа. Он вы-

полнял и другие функции - ведал переписями дворов, собирал подати с

посадского населения Москвы.

Ряду приказов было поручено управление отдельными местностями

Российского государства (Нижегородский, Владимирский, Галипкий,

' Длительной, например, была работа Земского собора 1613-1615 гг., из-

бравшего на царство Михаила Романова, а также Собора 1648-1649 гг., при-

нявшего Соборное уложение 1649 г. (О Земских соборах см. подробнее: Че-

репнин Л.В. Земские соборы Русского государства в XVI-XVII вв. М., 1978.)

96

Казанский, Сибирский и другие приказы). Они занимались также сбо-

ром налогов и судом.

Важную роль играли финансовые приказы. Приказ большого прихо-

да ведал таможенными пошлинами, откупами, торговыми сборами.

Прямые налоги с городского населения, занятого торговлей и ремеслом,

собирал Приказ большой казны. Приказ с названием "Новая четверть"

ведал питейными доходами.

Имелись приказы с довольно узкой специальной компетенцией -

Приказ книгопечатного дела. Аптекарский приказ. Печатный (удос-

товеряющий правительственные акты с приложением к ним печати)

и др.

Приказы создавались по мере надобности, иногда без точного опре-

деления их компетенции, порядка организации и деятельности. Это по-

рождало волокиту, дублирование, бюрократизм. В них процветали каз-

нокрадство, взяточничество. Попытки установить за их деятельностью

государственный контроль больших результатов не дали1. Некоторые

меры по упорядочению центрального управления были осуществлены во

второй половине XVII в.2

Продолжала существовать значительная группа дворцовых приказов,

в организации и компетенции которых имелись существенные пережит-

ки дворцово-вотчинной системы управления. Так, например, приказ

большого дворца ведал дворцовыми землями и снабжением царского

двора всем необходимым. Имелись Ловчий, Сокольничий, Постельничий

приказы. Казенный приказ занимался личной казной царя и хранением

царских драгоценностей.

Характерной особенностью почти каждого приказа было сосредото-

чение в его ведении не только управления, но и судебных функций

(суд, как и раньше, не был отделен от администрации). Зачастую на А

приказы возлагались задачи и по управлению отдельными местностямиМ

государства. Все это создавало путаницу в вопросах подведомственно- j

ста и подсудности.                                                /

Местное управление. Образование Русского централизованного го-

сударства и создание сословно-представительной монархии, ограничение

прежних прав княжеско-боярской аристократии и усиление классовых

противоречий не могли не вызвать реформы местного управления. Су-

В 1656 г. был учрежден Счетный приказ, проверявший (время от времени)

расходные и приходные книги приказов, но делалось это крайне нерегулярно.

Следует указать, например, на создание Приказа тайных дел, состоявшего

непосредственно при царе и сосредоточившего в своих руках контроль за дея-

тельностью других приказов и политический сыск. Он же был и судебным ор-

ганом по важным политическим делам.

97

Шествовавшая ранее система кормления была постепенно отменена и

заменена органами губного и земского самоуправления1.

Интересно, что их появление прямо связано с инициативой дворян-

ства и некоторых других слоев населения (посада, государственных -

черносошных крестьян), жаловавшихся на то, что наместники не справ-

ляются с "лихими" людьми. Губные избы и были созданы прежде всего

как карательные органы, которые ведали борьбой с разбойниками, та-

тями, убийцами, поджигателями, сыском беглых. Позднее на них были

возложены и некоторые управленческие функции. Так, на них возла-

гался сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за ка-

баками (питейными заведениями), корчмами. Губные старосты объявля-

ли административные распоряжения, ведали губной тюрьмой. В XVII в.

компетенция губных органов стала еще шире по сравнению с периодом

их создания и включала все дела местного управления.

Губные грамоты составлялись от имени Государя всея Руси, содер-

жали прямое указание на это, утверждались соответствующими подпи-

сями и печатями.

В первое время губные избы действовали параллельно с органами

кормления.

Судебник 1550 г. говорит уже о широком создании органов губного

управления. Определяя компетенцию последних. Судебник указывает:

"А приведут кого в разбое или на кого в суде доведут, что он ведомый

разбойник" и наместником тех отдавати губным старостам. А старостам

губным опричь ведомых разбойников у наместников не вступатись ни

во что. А татей им судити по царевым и великого князя губным грамо-

там, как в них написано" (ст. 60). Но Судебник 1550 г. говорит и о со-

хранении системы кормления, разграничивая компетенцию наместников

и губных органов. Система кормления была отменена в 1556 г.

Во главе губных изб стояли губные старосты, избираемые или на-

значаемые из детей боярских2 и дворян. При них находились старосты,

десятские и лутчие люди. Губные старосты должны были быть, как го-

ворят документы, "прожиточными", т.е. в определенной мере состоя-

тельными. Некоторые губные грамоты требуют "выбрать.... губного ста-

росту, который бы грамоте был горазд".

Это требование содержится и в ст. 4 гл. XXI Соборного уложения

1649 г.: "которые грамоте не умеют, и тех в губныя старосты не выби-

рать".

Термин "губа" не имеет четкого объяснения. В данном случае он понима-

ется как округ, определенная административная единица, в которой действовала

губная изба.

2 Дети боярские - мелкие дворяне, потомки измельчавших бояр, разряд

служилых людей. См.: Судебник 1497 г. Ст. 12.

98

В ранних губных грамотах говорилось о необходимости сообщать,

отписывать о выборах губных старост в Москву, в более поздних -

"прислати для крестного целования в Москву, в Разбойный приказ".

При губной избе состоял дьяк, ведавший делопроизводством. Губная

изба первоначально избиралась без указания срока, а впоследствии - на

один год.

Введение губных изб не означало ликвидации сотских, десятских,

пятидесятских, избираемых сельским и посадским населением. Эти вы-

борные волости должны были оказывать помощь губным избам.

Разбойная изба (позднее - приказ) в Москве имела определенные

контрольные функции относительно губных органов, привлекала к от-

ветственности самих губных старост и целовальников за взяточничество

и другие злоупотребления.

Во второй половине XVII в. самостоятельность губных органов была

ограничена, контроль за ними, а в определенной мере и их обязанности

возлагались на представителей центральных правительственных органов,

губные грамоты были использованы при составлении Уставной книги

Разбойного приказа. Постепенно Уставная книга этого приказа заменила

губные грамоты.

Губные грамоты и Уставная книга Разбойного приказа явились важ-

ными источниками Соборного уложения 1649 г. (особенно гл. XXI и

XXII).

Кроме губной реформы в середине XVI в. была проведена земская

реформа, в результате которой были созданы органы земского само-

управления, выбиравшиеся из среды посадского населения и зажиточ-

ных слоев черносошного крестьянства ("лутчих" людей). Их компетен-

ция распространялась только на посадских и крестьян. Бояре и дворяне

были из компетенции земских органов изъяты.

Земские уставные грамоты определяли порядок организации земских

органов и их компетенцию. Они издавались Государем всея Руси и рег-

ламентировали функции местных органов в финансовой, судебной, по-

лицейской областях.

Грамоты указывали, что избрание земских старост - не только право

населения, но и обязанность. "А учнете ослушатися, тех старост не вы-

берете часа того и к нам их имян их списка, за своими руками, на срок

на Покров не пришлете, и вам быти от меня царя и великого князя в ве-

ликой продаже и казне".

Земские избы состояли из "излюбленных голов" (позднее - старост)

и выборных "лутчих" людей. При земской избе состоял земской дьяк.

Избранные старосты утверждались царской грамотой. Грамоты угрожа-

ли наказанием тем представителям земского управления, которые будут

99

пользоваться своими правами и обязанностями в своих личных корыст-

ных целях или нарушать установленные грамотами порядки.

Для осуществления своих функций земские власти пользовались су-

ществовавшими раннее выборными сотскими, пятидесятскими. Образо-

вание земских органов происходило одновременно с ликвидацией орга-

нов кормления. Земские органы осуществляли суд по всем делам, в том

числе по тем, которые были подсудны губным избам. На них также ле-

жала обязанность раскладки податей и сбор так называемого оброка

("волостелин откуп"), который устанавливался вместо податей, платив-

шихся ранее кормленщикам ("всякие наши доходы собирати и к нам на

срок привозити").

Этот оброк шел теперь в государственную казну, что способствовало

укреплению положения центральной власти и государственного аппа-

рата.

Земские органы решали и другие вопросы управления (например,

осуществляли контроль за промыслами, торговлей, питейными заведе-

ниями, исполняли полицейские функции).

Территорией, на которой действовала земская изба, был, как прави-

ло, город с уездами, но могла быть и отдельная волость.

Губная и земская реформы по мере их осуществления приводили к

созданию сословно-представительных учреждений на местах, отвечая

интересам дворянства, верхушки посада и зажиточного черносошного

крестьянства. Губная и земская реформы осуществлялись постепенно,

путем "жалования" грамот отдельным местностям. Общего единого ука-

за принято не было. Сохранилось множество текстов губных уставных

грамот и наказов и земских уставных грамот.

Губные грамоты начали составляться с 30-х годов XVI в. и издава-

лись до конца XVII в.

Одна из первых земских грамот была утверждена в 1552 г., послед-

няя - в 1622 г.

Организация губного и земского самоуправления усилила позиции

дворянства и верхушки посада, способствовала укреплению, централи-

зации государства и усилению карательной политики правительствен-

ных кругов.

Но губные и земские органы не были достаточно определенно и чет-

ко соединены с приказами, центральным управлением, строились на

выборных началах. Губные избы подчинялись Разбойному приказу, но

последний осуществлял лишь общее руководство их карательной дея-

тельностью. Деятельность губных изб по другим направлениям контро-

лировалась соответствующими приказами. Так же сложно состояло дело

и с подчиненностью земских органов.

100

В начале XVII в. началась существенная реорганизация местного

управления. Во многие уезды и города правительственной властью были

назначены воеводы. Воеводы являлись властью административной и во-

енной (командовали вооруженными отрядами, расположенными на под-

ведомственной им территории), контролировали сбор податей и выпол-

нение повинностей, ведали судом, полицией. Им подчинялись местное

самоуправление и городовые приказчики.

В помощь воеводе создавался специальный аппарат - приказная (или

съезжая) изба с дьяками и подьячими, приставами, рассылыпиками и

другими должностными лицами. В слободы и волости в помощь воеводе

назначались приказчики. Компетенция воевод, их взаимоотношения с

центральным аппаратом не получили достаточно четкого определения1.

Это порождало страшный произвол, волокиту, взяточничество, казно-

крадство. Но при всем том воеводско-приказное управление действова-

ло значительно эффективнее земского и губного и в большей мере от-

вечало задачам управления и карательной политики государства.

Вооруженные силы в рассматриваемый период были существенно

реорганизованы.

Во-первых, продолжалось упорядочение организации дворянского

ополчения (в связи с принятием уже упоминавшегося Уложения о

службе 1557 г.).

Во-вторых, было создано постоянное стрелецкое войско из людей

"по прибору" (т.е. по найму). Стрельцы поселялись в специальных сло-

бодках, жили семьями, получали жалованье и, кроме военного дела,

занимались промыслами, торговлей, огородничеством.

Создание стрелецкого войска не означало организации регулярной

армии и в начале XVII в. была предпринята еще одна очень важная ре-

форма в организации вооруженных сил - созданы постоянные (и регу-

лярно пополняемые) полки (рейтарские,~пушкарские, драгунские и т.д.).

Эти полки так называемого "нового строя" были лучше обучены и воо-

ружены, дисциплинированны, более четко организованы и представляли

собой зародыш новой постоянной и регулярной армии, окончательно

оформившейся в России лишь в начале XVIII в.

В рассматриваемый период истории больше внимания начинает уде-

ляться пограничной службе. На воевод, посылаемых в окраинные ме-

стности, возлагались функции по организации охраны границ, создание

крепостей, "засек", острожек. В их подчинении находились специаль-

ные должностные лица и вооруженные части. В XVII в. были созданы

драгунские полки из крестьян некоторых пограничных уездов. Исполь-

В наказах воеводам разрешалось управлять "как бог вразумит", смотря по

"тамошнему делу".

101

зовалось для этой цели и казачество южных и восточных районов Рос-

сии.

Продолжалась в этот период и реформа системы финансов. Созда-

ние громоздкого чиновничье-бюрократического аппарата, реорганизация

вооруженных сил требовали усиления налогового бремени.

В 80-90-х годах XVI в. правительство провело повсеместное описа-

ние земель. Составленные писцовые книги определяли число окладных

единиц (так называемых "сох")1. В "соху" входило различное количест-

во земли в зависимости от ее качества Писцовые книга служили, как

это уже указывалось, актами крепостной зависимости крестьян опреде-

ленному помещику.

В качестве прямых налогов взимались так называемые стрелецкий

"корм", "кормленный откуп", "пищальное" (на приобретение оружия),

"полоняничные" (на выкуп пленных), ямские деньги.

В XVII в. царское правительство ввело целый ряд дополнительных

прямых и косвенных налогов: так называемую пятину, т.е. взимание

одной пятой стоимости движимого имущества; таможенный, соляной,

кабацкий2 (или питейный) косвенные налоги, торговые пошлины, кото-

рые в 1653 г. были заменены единой торговой пошлиной в размере 5%

цены товара. Были увеличены и налоги, которые платило зависимое

население присоединенных к России земель.

Так же, как и ранее, специальных судебных органов в рассматри-

ваемый период не существовало. Суд не был отделен от администрации

и все указанные выше органы исполняли судебные функции. В отличие

от предыдущего периода более четко определялись юрисдикция некото-

рых учреждений (например. Земского, Разбойного и Поместного прика-

зов) и взаимоотношения различных судебных инстанций (на решения

местных можно было подавать жалобы в приказы, а лишь затем в Бояр-

скую думу и царю). Сохранился в это время церковный суд, но юрис-

дикция его несколько изменилась. Продолжает существовать и вот-

чинная юстиция.