§ 3. ИЗМЕНЕНИЯ В ГОСУДАРСТВЕННОМ СТРОЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Первая русская революция вынудила царское правительство пойти

на некоторые изменения государственного строя. Так, уже в феврале

1905 г. Николай П объявил о разработке проекта закона о привлечении

избранных от населения лиц к участию "в предварительной разработке

и обсуждении законодательных предположений".

В августе 1905 г. были приняты Манифест об учреждении Государ-

ственной Думы1; Учреждение Государственной Думы и Положение о

выборах в Государственную Думу. По этим законам Государственная

Дума была представительным органом, избираемым на 5 лет на основе

цензового и сословного избирательного права, неравного и непрямого,

при устранении от выборов многих категорий населения: лиц моложе

25 лет, женщин, военнослужащих, находящихся на действительной

службе, учащихся, "бродячих инородцев", неоседлых народов.

Выборы проходили по трем куриям: уездных землевладельцев, го-

родских избирателей и крестьян-домохозяев. Для первых двух курий

был установлен высокий имущественный ценз, третья курия формиро-

валась по сословному принципу.

Выборы были многостепенными (наиболее сложными - четырехсте-

пенными - для крестьян).

Съезд уездных землевладельцев должен был избрать 34% выборщи-

ков, съезд городских избирателей - 24%; съезд уполномоченных от во-

лостей и станиц - 42%.

Цензовая система лишала избирательных прав рабочих, батраков,

мелкую и среднюю буржуазию, интеллигенцию.

Учреждение Государственной Думы, т.е. Положение о ней, опреде-

ляло ее компетенцию как органа, создаваемого для предварительной

разработки и обсуждения законодательных предположений, передавае-

мых императору через Государственный Совет, т.е. законосовеща-

тельного органа. Она имела право законодательной инициативы, исклю-

чая Основные законы государства. Дума получила право обсуждения

государственного бюджета (ограниченное различными оговорками). По-

ложение о Думе определяло ее большую зависимость от императора. По

указу императора Дума могла быть распущена досрочно. Его же указа-

ми устанавливалась продолжительность ежегодных занятий Государст-

венной Думы и сроки их перерывов в течение года.

' Эта Дума получила название Булыгинской по имени руководителя комис-

сии, министра внутренних дел А.Г. Булыгина.

225

В составе Государственной Думы были образованы общее собрание,

избиравшее председателя, и отделы (а по указу от 20 февраля 1906 г.

для предварительной разработки вопросов кроме отделов могли созда-

ваться и комиссии).

Объявление о созыве Думы (как и другие меры, направленные про-

тив революции) положительных результатов не дало. Революция про-

должала развиваться. Революционные события сорвали созыв Думы.

Всеобщая забастовка в октябре 1905 г. заставила царя издать Мани-

фест от 17 октября 1905 г. "Об усовершенствовании государственного

порядка", который обещал дать населению неприкосновенность лично-

сти, свободу совести, слова, собраний и союзов; предоставить изби-

рательные права классам населения, лишенным избирательных прав по

законам о Булыгинской Думе; расширить права Думы, установив, что

никакой закон не может быть принят без одобрения Государственной

Думы, и предоставить Думе право контроля за исполнительными орга-

нами государства.

19 октября 1905 г. был опубликован другой манифест о преобразо-

вании Совета министров1.

На Совет министров возлагалось "направление и объединение дейст-

вий главных начальников ведомств по предметам как законодательства,

так и высшего государственного управления". До этого Совет минист-

ров был совещательным органом при императоре и органом координа-

ции деятельности министерств. По Указу от 19 октября 1905 г. в России

создавался правительственный орган во главе с председателем Совета

министров.

Председатель Совета министров получил право контролировать дея-

тельность министерств и начальников ведомств. Министры обязаны бы-

ли согласовывать с ним свою деятельность, сообщать ему "безотлага-

тельно сведения о всех выдающихся, происходящих в государственной

жизни событиях, принятых мерах и распоряжениях".

Председатель Совета министров и министры назначались и увольня-

лись в отставку императором. Император при формировании Совета

министров не был связан парламентским большинством, завоеванным

той или иной партией. Император сохранял огромные прерогативы в не-

посредственном руководстве делами государственной обороны, внешней

политики. Эти вопросы вносились в Совет министров по указанию им-

ператора или по инициативе руководителей этих ведомств.

Манифест от 17 октября 1905 г. содержал обещания конституцион-

ного характера. Его содержание дополнял Манифест от 19 октября

1905 г.

В случае реализации положений этих документов в России должна

была быть образована законодательная Дума с правом обсуждения бюд-

жета и отчета о его исполнении, с правом контроля за деятельностью

правительства, министерств и других исполнительных органов и цен-

тральный правительственный орган - Совет министров.

В декабре 1905 г. был подписан и опубликован указ об изменении

положения о выборах в Думу.

Указ сохранял принцип выборов Думы по куриям, в основе которых

лежали цензовая система и сословный принцип.

Были сохранены общие ограничения в избирательном праве, уста-

новленные в августе 1905 г.

Новые положения были в статьях, предоставивших избирательные

права рабочим (очень ограниченные) и значительно увеличивших круг

избирателей по городской курии.

Право участвовать в избрании выборщиков в губернские и городские

избирательные собрания получили лишь рабочие предприятий фабрич-

но-заводской, горной и горнозаводской промышленности, а также же-

лезнодорожных мастерских, но только в том случае, если там общее

число рабочих мужского пола составляло не менее 50. Многие губер-

нии и города были вообще лишены права посылать представителей от

рабочих.

В худшем положении оказались рабочие крупных предприятий, так

как на них избирался один представитель от 50 до 1000 рабочих, а да-

лее по одному представителю на каждую полную тысячу рабочих-

мужчин. Для рабочих устанавливались трехстепенные выборы.

В число городских избирателей были допущены не только лица, от-

вечавшие имущественному цензу (значительно меньшему по сравнению

с Законом от 6 августа 1905 г.), но и лица, занимавшие не менее года

на свое имя отдельную квартиру и не менее года (исключая нижних

служителей и рабочих) проживавших в пределах города или уезда и

получавших содержание или пенсию по службе государственной или по

службе в органах местного самоуправления, или сословных организаци-

ях, а также на железных дорогах.

Таким образом, в курию городских избирателей были допущены

средняя и мелкая буржуазия, служащие и интеллигенция.

По декабрьскому Закону 1905 г. были избраны I и П1 Государствен-

ные Думы. И классовый, и социальный составы I и II Думы характери-

зовались большими группами крестьян (121 человек из 440 членов в

1 Он назывался "О мерах к укреплению единства и деятельности мини-

стерств и главных управлений".

226

Государственная Дума первого созыва начала работать 27 апреля 1906 г. и

была распущена 8 июля 1906 г. Государственная Дума второго созыва от-

крылась 20 февраля 1907 г. и была распущена 3 июня 1907 г.

227

первой Думе на день ее открытия); служащих, интеллигенции1. По сво-°

ему партийному составу I Государственная Дума состояла из кадетов -

179 человек, представителей партии "Союз 17 октября" — 16, трудови-

ков - 197, социал-демократов - 18 человек. II Государственная Дума |

имела большую по сравнению с I Думой фракцию социал-демократов - '

65 человек, трудовиков - 104, эсеров - 37, кадетов - 99 человек. Таким

образом, несмотря на террор, на различные ухищрения и злоупотреб-

ления властей во время выборов, II Дума, открывшаяся 20 февраля

1907 г., оказалась еще более левой, более оппозиционной царскому

правительству, чем Дума первого созыва2.

Оценивая результаты выборов во II Думу, В.И. Ленин писал: "Самый

дикий, самый бесстыдный произвол черносотенного правительства, ре-

акционнейшего во всей Европе. Самый реакционный избирательный

закон во всей Европе. Самый революционный в Европе состав народно-

го представительства в самой отсталой стране!"3.

20 февраля 1906 г. было принято новое положение о Государствен-

ной Думе, призванное реализовать обещания, данные в Манифесте 17

октября 1905 г. Однако в полной мере это сделано не было. Дума наде-

лялась законодательными правами (а не законосовещательными, как это

быто по Закону от б августа 1905 г.), но законопроекты, принятые Ду-

мой, подлежали утверждению в Государственном Совете и императором.

Дума рассматривала бюджет и отчет по нему, что ограничило право

императорской власти бесконтрольно распоряжаться финансами.

Несмотря на незначительность бюджетных прав Думы, по словам

В.И. Ленина, "фактически известная зависимость правительства от ут-

верждения бюджета Думой существует"4.

' Так, в I Государственной Думе крестьян-землевладельцев было 121 чело-

век, волостных старшин, писарей - 21, ремесленников - 10, фабричных рабо-

чих - 17, торговцев-подрядчиков - 14, владельцев и управляющих фабриками -

5, помещиков и управляющих имениями - 46, служащих дворянских, город-

ских и земских учреждений - 73, священников - 16, чиновников - 14, адвока-

тов - 39, врачей - 16, инженеров - 7, профессоров и доцентов - 16, преподава-

телей гимназий и сельских школ - 14, журналистов - 11 человек.

Следует отметить, что партия большевиков, рассчитывая на дальнейший

подъем революции, в начале 1906 г. объявила активный бойкот выборам I Ду-

мы. Большевики разоблачали конституционные иллюзии, веру в возможность

добиться реализации своих требований без свержения самодержавия. Выборы

во П Думу происходили в период спада революции, и большевики приняли в

них участие.

3 Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 14. С. 38Г.

4 Там же. Т. 15. С. 163.

228

Как и раньше, устанавливалось, что Дума может выступать с зако-

нодательной инипиативойло всем вопросам, за исключением Основных

государственных законов.(По февральскому 1906 г. Закону Дума полу-

чила право запроса к министрам и главноуправляющим ведомствами,

подчиненными правительствующему Сенату. Министры обязывались не

позднее одного месяца со дня передачи им заявления о запросе дать от-

вет на запрос или известить Думу о причинах, объяснявших, почему они

лишены возможности это сделать. ^

Они имели право отказаться от сообщений Думе разъяснений по

предметам, которые не подлежали оглашению "по соображениям госу-

дарственного порядка". I Дума за время своей деятельности 391 раз об-

ращалась с запросами к министрам и Совету министров. Большая часть

запросов (198) была направлена в МВД в связи с карательной полити-

кой, необоснованными арестами, смертными приговорами, полицейски-

ми расправами. Многие запросы были переданы в комиссии и фактиче-

ски не обсуждались. На другие запросы министры и правительство

практически не ответили. Контроль Думы оказался в значительной мере

фикцией. Но тем не менее открытое обсуждение острых, политических

вопросов на заседаниях Думы не могло не оказывать определенного

влияния на правительственную политику. Так же как и по закону от 6

августа, в Думу воспрещалось являться депутациям, а также представ-

лять словесные и письменные заявления и просьбы.

Изменив избирательный закон и предоставив большие права Думе,

царское правительство осуществило реформу Государственного Совета.

Из совещательного органа при императоре он был преобразован в верх-

нюю палату, стоявшую над Государственной Думой.

20 февраля 1906 г. был издан царский Указ "О переустройстве уч-

реждения Государственного Совета". До этого полностью назначаемый

императором, Государственный Совет стал состоять из членов "по вы-

сочайшему назначению" и равного числа членов по выборам. Члены

Государственного Совета избирались на 9 лет с тем, чтобы каждые три

года одна треть их выбывала и избирались новые члены. Выборы членов

Государственного Совета производились не населением, а по специаль-

ному списку дворянскими обществами, губернскими земскими собра-

ниями, крупными промышленниками и торговцами. Несколько человек

избиралось Синодом от православного духовенства, б членов Государст-

венного Совета избирались от Академии наук и университетов. Естест-

венно, что в Государственном Совете преобладало крупное дворянство.

Председатель и вице-председатель Государственного Совета назнача-

лись императором. При Государственном Совете сохранялась Государ-

ственная канцелярия. Государственный Совет получил в области -зако-

нодательства права, одинаковые с Думой. Он имел право законодатель-

229

ной инициативы, без его утверждения законопроект не передавался па

рю на утверждение. Но при формальном равенстве прав Государствен-

ный Совет имел приоритет относительно Думы: законопроект, обсуж-

денный в Думе и Совете, представлялся на утверждение императора

председателем Государственного Совета. Реорганизация Государственно-

го Совета, создание верхней палаты, стоявшей над Думой, существенно

ограничивали права последней.

Важнейшим вопросом, обсуждавшимся как I, так и II Государствен-

ной Думой, был аграрный. На повестке дня Думы стояли также законо-

проекты об отмене смертной казни, о свободе печати, совести, собра-

ний, союзов и др. Из этих проектов был принят только один - об отме-

не смертной казни (но и он позднее был отклонен Государственным

Советом).

Определенным итогом изменений в государственном строе России в

годы первой русской революции были утвержденные императором 23

апреля 1906 г. в новой редакции Основные законы Российской империи.

Основные законы подтверждали создание Государственной Думы,

реорганизацию Государственного Совета, образование специального,

правительственного органа в России - Совета министров. Но Основные

законы принимались в условиях спада революции, и царское правитель-

ство, формулируя основы государственного строя России, отступило от

некоторых;своих обещаний, данных в Манифесте от 17 октября 1905 г.

Из Основных законов была устранена характеристика власти импе-

ратора как власти "неограниченной". Но положение верховной само-

державной власти императора сохранилось.

В основном по-прежнему формулировались прерогативы власти мо-

\ нарха: власть управления во всем ее объеме принадлежала императору;

г он назначал и увольнял председателя Совета министров, министров и

других высших должностных лиц» ^объявлял местности на военном или

исключительном положении; объявлял войну и заключал мир, а равно и

другие договоры с иностранными государствами; был верховным руко-

водителем всех внешних сношений России с иностранными государст-

вами; верховным главнокомандующим и т.п. Но согласно ст. 7 царь

осуществлял законодательную власть "в единении с Государственным

Советом и Государственной Думой". Законопроекты, не принятые Сове-

том и Думой, не подлежали утверждению императора и считались от-

клоненными. Еще более четко это важное положение было сформули-

ровано в ст. 86: "Никакой новый закон не может последовать без одоб-

рения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять

силу без утверждения государя императора".

Государственный Совет и Государственная Дума по Основным зако-

нам сохраняли право законодательной инициативы (по всем вопросам,

кроме положений Основных законов), сохраняли право запроса; Дума

230

имела право обсуждения и утверждения бюджета (с существенными

ограничениями, введенными специальным царским Указом от 8 марта

1906 г.: Дума не имела права уменьшать или изменять его расходную

часть по ведомствам военному и военно-морского флота, по расходам

на внешние займы, по ведомствам императорского двора, по некоторым

статьям, относившимся к министерству внутренних дел, и многое дру-

гое. Почти 2/3 бюджета фактически были изъяты из компетенции Ду-

мы), заслушивала отчет государственного контроля по исполнению

бюджета; о постройке государственных железных дорог; об учреждении

акционерных компаний, если при этом требовалось изъятие из общего

законодательства.

Статья 87 Основных законов ограничивала законодательные права

Государственной Думы (предоставив императору право в период пре-

кращения заседаний Думы, а продолжительность заседаний Думы и сро-

ки перерывов определялись императором) издавать чрезвычайные указы,

имевшие силу законов.^ Эти указы должны были вноситься на обсужде-

ние в Думу в течение первых двух месяцев после возобновления заня-

тий Думы. Они не могли вносить изменения ни в Основные законы, ни

в Положение о Думе и Государственном Совете, ни в постановления о

выборах в Государственный Совет или в Думу.

Царское правительство широко использовало ст. 87 для принятия

наиболее реакционных указов. Примерами могут служить Указ от 19

августа 1906 г. о военно-полевых судах, указы об увеличении штатов

полиции, об изменении аграрного законодательства1.

Основные законы имели формально характер конституционного акта.

В исторической и историко-правовой литературе нет единого мнения

о значении указанных изменений в государственном строе России.

Одни авторы полагают, что происшедшие изменения не затронули

неограниченной власти императора, не признают за Основными закона-

ми 1906 г. акта конституционного значения. Другие считают, что фор-

мально Основные законы можно признать конституционным актом, но с

оговоркой, что они были призваны лжеконститупионными формами

g   маскировать неограниченную монархию с целью распространения кон-

ституционных парламентских иллюзий. Как представляется, государст-

венный строй России в результате первой русской революции претерпел

существенные изменения2.

1 В период между разгоном I Думы и созывом П Думы (с 8 июля 1906 г. по

20 февраля 1907 г.) было издано 60 указов.

См.; Черменский Е.Д. IV Государственная Дума и свержение царизма в

России. М.: Мысль, 1976. С. 23-26; Российское законодательство Х-ХХ вв.

Законодательство эпохи буржуазно-демократических революций. Т. 9. М.:

Юрвд. лит., 1994.

231

В.И. Ленин подчеркивал, что "классовая природа русской государст-

венной власти претерпела серьезное изменение после 1905 г. Это изме-

нение - в сторону буржуазную"1. Это были "громадные экономические

и политические изменения, которые выражались в попытках при-

способления к буржуазным условиям эпохи" .

В некоторых вопросах государственной жизни неограниченность

прав царя исчезла. Это относилось в первую очередь к прежним его

исключительным прерогативам в области законодательства и расходова-

нии государственных финансов.

Первая русская революция со всей очевидностью продемонстрирова-

ла, что прежняя форма самодержавия изжила себя и переход к предста-

вительным учреждениям во всероссийском масштабе стал необходимо-

стью под влиянием развития капитализма и в результате роста револю-

ционного движения, для борьбы с которым царизм вынужден был орга-

низовать союз поместного дворянства и верхов буржуазии.

Россия сделала новый шаг по пути превращения в буржуазную мо-

нархию.

Назвать Основные законы 1906 г. конституцией в полной мере не-

возможно. Но в то же время нельзя отрицать и тот факт, что опреде-

ленные, очень узкие, конституционные ограничения самодержавной

власти монарха были установлены. Эти конституционные законы, по

выражению В.И. Ленина, были крайне консервативными, черносотенно-

октябристскими, более или менее фиктивными, порождали опасные

конституционные иллюзии, но в то же время царизм вынужден был со-

хранять открыто действующее представительное учреждение парламент-

ского типа и считаться с некоторыми ограничениями своей власти.

В.И. Ленин выступал против игнорирования этих изменений, требо-

вал участия в выборах в Думу, использования ее трибуны для револю-

ционной агитации и укрепления союза рабочих с крестьянами, требовал

соединения легальных и нелегальных методов работы. В то же время

В.И. Ленин боролся против конституционных иллюзий, разоблачал ре-

акционный характер "черносотенно-октябристской", "помещичьей" кон-

ституции.

Изменения, происшедшие в государственном строе России, позволи-

ли укрепить свои позиции буржуазии, но ни в коей мере не решали

проблем, выдвигаемых трудящимися классами страны.

Буржуазия, давно правившая страной экономически, за время рево-

люции 1905-1907 гг., контрреволюции 1907-1914 гг., наконец, - и при-

том с особенной быстротой - за время войны 1914-1917 гг. чрезвычай-

Ленин В.И. Поли. собр. соч. Т. 21. С. 298.

2 Там же. Т. 19. С. 192.

232

но быстро организовалась политически, используя для этого различные

организации, в том числе и Думу. Дума, равно как различные предста-

вительские организации буржуазии, органы государственно-монополис-

тического регулирования экономикой, представляла собой хорошо на-

лаженный аппарат воздействия на правительственную политику.

Первая русская революция потерпела поражение. 3 июня 1907 г.

царь распустил П Государственную Думу и издал новый избирательный

закон по выборам в нее. Издание нового избирательного закона было

грубым нарушением Манифеста от 17 октября 1905 г. и Основных госу-

дарственных законов 1906 г., согласно которым (даже по ст. 87 Основ-

ных законов) царь не имел права без одобрения Думы и Государствен-

ного Совета вносить изменения ни в Основные государственные законы,

ни в постановления о выборах в Совет или в Думу.

Новое Положение о выборах серьезно сокращало представительство

крестьян в Думе. Опыт первой русской революции показал, что надеж-

ды царского правительства на монархические иллюзии крестьянства, его

консервативность не оправдались. Общее количество выборщиков по

крестьянской курии было сокращено в два раза. Крестьянская курия

имела лишь 22% общего числа выборщиков (вместо 41,4% по старому

избирательному закону).

Еще больше было ограничено представительство рабочих в Думе.

Число выборщиков от рабочих составляло 2,3% общего состава выбор-

щиков. Существенные изменения были внесены в порядок выборов от

городской курии. Ранее единая, она была разделена на два разряда -

крупная буржуазия и мелкая буржуазия и служащие. Первый разряд

получил 15% всех выборщиков, второй - лишь 11%.

Значительно выросло число выборщиков от землевладельческой ку-

рии. Она получила почти половину (49%) всего числа выборщиков.

О соотношении представительства от различных слоев населения

можно судить по следующим данным: один выборщик приходился на

230 человек от землевладельческой курии; на 1000 человек от город-

ской курии (первого разряда) и на 15 000 человек - от второго раз-

ряда; на 60 000 человек - от крестьянской курии и на 125 000 чело-

век - от рабочей.

Новый избирательный закон значительно сократил и до этого очень

небольшое представительство от национальных окраин.

По новому избирательному закону были избраны III и IV Государст-

венные Думы (в 1907 и 1912 гг.). Несмотря на антидемократический

характер избирательного закона от 3 июня, большевики принимали уча-

стие в выборах в Думу и использовали представительство в ней для ре-

волюционной агитации и организации масс на борьбу с царизмом.

233

Партийный состав III Думы характеризовался наличием большинства

помещичье-буржуазных партий. Левое крыло представляли 35 депута-

тов, из них социал-демократов - 18 человек.

IV Дума, избранная в 1912 г. в обстановке поднимающегося револю-

ционного движения, при активном использовании избирательной кампа-

нии большевиками, вследствие реакционного избирательного закона и

предвыборных махинаций, имела еще большее правое крыло по сравне-

нию с III Думой. Социал-демократическая фракция состояла из 14 де-

путатов (из них 6 человек - большевики).

Составы III и IV Дум отражали стремление царского правительства

лавировать между помещиками-крепостниками и буржуазией. Царское

правительство было вынуждено сохранить Думу и использовать ее для

этого лавирования.

Планы нового государственного переворота существовали, но цар-

ское правительство не могло пойти на изменение государственного

строя России, сложившегося в результате первой русской революции, в

страхе перед возможным дальнейшим развитием революционной

борьбы.