2. ЭФФЕКТИВНОСТЬ УПРАВЛЯЮЩЕГО ВОЗДЕЙСТВИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Повышение эффективности управляющего воздействия рассматриваемого вида правоохранительной деятельности является основной целью процесса совершенствования административной юрисдикции. Ее реализацию обычно связывают с разработкой и осуществлением мероприятий по усилению эффективности применяемых в ходе административной юрисдикции правовых санкций. Ведь большинство рассматриваемых дел об административных нарушениях заканчивается принятием решения о применении к виновному соответствующей меры административного взыскания. Оно должно обеспе-

менительно к внешней и внутренней эффективности судебной деятельности.

1 См.: Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления.—Сов. государство и право, 1975, № 2, с. 62 и ел.

123

>>>124>>>

чйть достижение целей общей и частной превенции правонарушений. От того, насколько это удается, во многом зависят эффективность административно-юрисдикцион-ной деятельности, состояние правопорядка в сфере государственного управления.

В советской правовой науке по данной проблеме в качестве исходной была принята общеизвестная идея эффективности как соотношения результата и цели правового феномена. В ходе исследований осуществлялась экспериментальная проверка степени достижения целей частной превенции. В качестве основных показателей ее эффективности были приняты рецидив административного проступка после применения административной санкции и преступное поведение лица после применения данной санкции. Использование этих показателей позволило определить соответствующие коэффициенты эффективности административных взысканий.

Данные коэффициенты, разумеется, давали представление не о «чистом эффекте» санкций, а о совокупном результате действия последних и иных правовых и неправовых факторов. Тем не менее плодотворность такой попытки несомненна, поскольку полученные в процессе исследования коэффициенты эффективности давали возможность проследить изменения в поведении лиц, к которым были применены административные взыскания, сравнить эффективность различных санкций, эффективность их воздействия к различным типам правонарушителей. Полученные оценки эффективности санкций позволяют в определенной мере судить о силе управляющего воздействия административной юрисдикции, о ее возможностях в борьбе с правонарушениями1.

Однако мы далеки от мысли, что проблема выработки критериев и показателей эффективности административных взысканий уже решена. По нашему мнению, необходима комплексная программа исследований, начиная от разработки общей теории эффективности административно-правовых санкций и до внедрения в законодательство и правоприменительную практику оптимальных моделей административных взысканий за конкретные правонарушения.  Целесообразно расширить  фронт  ис-

1 О методике и результатах данного исследования см. подробнее: Попов Л. Л., Ш е р г и н А. П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушения общественного порядка, с. 18—24.

124

>>>125>>>

следовательских работ по разработке рекомендаций по повышению эффективности административных взысканий. Основными задачами в этом направлении, на наш взгляд, являются следующие:

1)   установление возможного и фактического влияния каждого вида административного взыскания на сознание и поведение людей. Если эффективность,   например административного штрафа, была   предметом   исследований, то научно обоснованных рекомендаций по применению других взысканий пока еще не разработано;

2)   исследование   эффективности    административных взысканий за отдельные виды правонарушений. Научные разработки проблемы эффективности административных санкций касались в основном только наиболее распространенных нарушений общественного    порядка   (мелкое хулиганство, появление в пьяном виде в   общественных местах   и др.)-    Эффективность   названных    правовых средств в борьбе с иными видами нарушений должным образом не исследована. В то же время административ-но-юрисдикционная деятельность компетентных  органов должна опираться на знание возможностей    применяемых ими санкций в отношении каждого вида правонарушений;

3)   выявление    возможностей    административно-правовых санкций в предупреждении преступлений. Основным направлением в деятельности правоохранительных органов, как известно, является профилактика и предупреждение правонарушений, в том числе преступных деяний. Поэтому весьма важно использовать превентивные возможности административных санкций, выявление наиболее криминогенных групп нарушителей,    чтобы профилактическая работа стала более конкретной и целеустремленной. Выявление таких групп, их характеристика— необходимое условие для решения более общей задачи, стоящей перед советскими учеными, — разработки типологии личности правонарушителя и методик прогнозирования индивидуального поведения с целью поиска дифференцированных и   индивидуализированных    форм профилактики1. Исследования эффективности административных взысканий как средств борьбы с преступлениями приобретают особое значение в   связи с   последовательным сужением сферы применения уголовного нака-

1 См.: Кудрявцев В. Н.   Причины правонарушений, с. 87.

125

>>>126>>>

зания в виде лишения свободы, а также с введением в наше законода1ельство института замены уголовной ответственности административной1. Ученым-юристам и работникам правоохранительных органов предстоит большая работа по изучению практики реализации этого правового института, эффективности его в борьбе с преступлениями, не представляющими большой общественной опасности;

4) разработка оптимальных моделей административных взысканий. Первые попытки решения данной задачи были предприняты Л. Л. Поповым, которым обоснованы логика и методика моделирования административной санкции2. Признавая ценность такой разработки, следует отметить, что создание теоретической модели правового феномена является только началом исследования этой сложной и важной задачи. Усилия исследователей, по нашему мнению, должны быть направлены на моделирование оптимальных конкретных административных санкций за отдельные виды правонарушений и экспериментальную проверку разработанных моделей в правоприменительной деятельности органов административной юрисдикции.

Придавая важное значение научным исследованиям названных проблем, следует обратить внимание на то, что проблема эффективности деятельности органов административной юрисдикции не исчерпывается эффективностью применяемых ими правовых санкций. Административная юрисдикция оказывает управляющее воздействие не только посредством применения правовой санкции (рассмотрение дела об административном нарушении может и не завершаться наложением взыскания), но и всем процессом рассмотрения и разрешения дела о правонарушении. Разумеется, в правоприменительном акте органа административной юрисдикции концентрируется основная сила и значение рассматриваемой деятельности. Но организующий и тем более воспитатель-

1  В литературе недостаточно исследовались проблемы    борьбы с преступностью  административно-правовыми  средствами. Поэтому следует отметить появление работы В. П. Лозбякова и С. С. Овчин-ского, посвященной исследованию данных вопросов   (см.:  Лозбя-ков В. П., О вч и некий С. С. Административно-правовые    меры предупреждения преступлений. М., Юрид. лит., 1978).

2  См.: Попов Л. Л. Некоторые вопросы конструирования модели оптимальной административной санкции. — В кн.: Управление и право. Вып. 2. Изд-во Московского ун-та, 1975, с. 280—292.

126

>>>127>>>

ный эффект, подчеркивает В. В. Лазарев, оказывает вся правоприменительная деятельность в целом, включая установление фактической и юридической основы дела1. Поэтому весь процесс должен быть подчинен максимальному достижению целей административной юрисдикции, и прежде всего ее воспитательной цели. Это соответствует демократическому характеру этого вида правоохранительной деятельности, основная задача которой состоит в воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов.

Административная юрисдикция — составная часть исполнительно-распорядительной деятельности. Оценка ее эффективности должна отражать соответствующие изменения в объектах управления. К ней применимы основные положения теории эффективности управленческой деятельности. Данная теория получила развитие преимущественно в экономической литературе, в которой оценка эффективности управленческого труда связывается с производственными показателями подчиненных предприятий, организаций2. Первой крупной работой в разработке названной теории является коллективный труд «Проблемы эффективности работы управленческих органов», в котором обосновываются цели управленческой деятельности, способы их достижения, оценка эффективности деятельности управленческих органов3. Авторы данной монографии убедительно доказали необходимость исследования эффективности деятельности управленческих органов в двух аспектах: внешнем и внутреннем; показали сложность оценки эффективности управляющего (внешнего) воздействия, ее неоднозначность. Важным для методологии процесса исследования эффективности этого воздействия является их суждение о различных уровнях эффективности деятельности управленческих органов. «Эффективность управления, — указывается в книге, — необходимо оценивать не только по затраченным усилиям, но и по его влиянию, причем как на конкретный объект, так и на отрасль и систему народ-

1  См.: Лазарев В. В.  Указ. соч., с. 92.

2  См., например: Байков Н., Русинов Ф. Организация    и эффективность управления  производством.    М.,   1673;    Камени-ц е р С. Е. Основы управления промышленным производством. М., 1971.

3  См.:  Проблемы  эффективности  работы  управленческих  органов. М., Наука, 1973.

127

>>>128>>>

ного хозяйства в целом. Здесь возникает явление, которое можно назвать распределением эффекта по разным уровням управления»1. Это положение применимо и к эффективности административной юрисдикции.

Действительно, рассматриваемый вид правоохранительной деятельности теснейшим образом связан с социальными явлениями различного уровня (правопорядок, государственное управление, его отрасли, личность и т. д.). Между административной юрисдикцией и названными явлениями существуют сложные и разнообразные связи. Поэтому исследование эффективности этой деятельности должно, по нашему мнению, идти по пути выяснения структурных и функциональных связей административной юрисдикции и обеспечиваемых ее защитой общественных отношений. Прежде всего административная юрисдикция является средством охраны социалистического правопорядка, и ее эффективность, безусловно, должна оцениваться по степени воздействия на этот социальный феномен. С другой стороны, административная юрисдикция призвана обеспечивать охрану общественных отношений в сфере государственного управления, способствовать укреплению законности при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности. Ее эффективность следует оценивать не только по результатам воздействия на правонарушителей, что само по себе важно, но и по фактическому влиянию на состояние правопорядка в сфере государственного управления в целом и отдельных ее отраслях. Именно для охраны целостности общественных отношений в данной сфере и существует административно-юрисдикционная деятельность. Таким образом, эффективность последней можно рассматривать на нескольких уровнях: ее влияние на состояние правопорядка в стране (республике, крае, области, городе, районе); влияние на состояние правопорядка в сфере государственного управления (в целом и в отдельных отраслях) ; ее влияние на сознание и поведение личности. Представляется, что в таком направлении следует (не исключая и иных вариантов) вести и разработку критериев оценок эффективности данного вида правоохранительной деятельности, показателей ее влияния на названные социальные явления.

1 См.: Проблемы   эффективности работы   управленческих   орга-jjOB, с. 58.

128

>>>129>>>

В литературе совершенно обоснованно подчеркивается трудность получения объективных оценок эффективности управленческой деятельности, но это не. снимает общественной потребности в них.

Еще большую трудность многие авторы видят в вычленении роли управления в достижении общего результата. Об этом нередко умалчивают либо упоминают в связи с тем, что эффективность изучаемого явления «будет равняться разнице общего результата и результатов действия других факторов»1. Не отрицая правильной в целом посылки, укажем, что знание «других» факторов и их результата еще не дает представления об изменениях в объекте управления. Именно эти изменения или, как называют их, «совокупный» результат являются первым реальным явлением, с которым мы соотносим цель управления. Упускать такое важное звено в цепи познания эффективности любого общественного труда было бы невосполнимой потерей. Не снимая проблемы вычленения роли каждого фактора в достижении общего результата (в ряде случаев это практически невыполнимая задача), следует особо подчеркнуть, что на первом этапе определения эффективности управленческой деятельности важно установить изменения в объекте управления. По ним (повышение производительности труда, раскрываемости преступлений, снижение уровня правонарушений и т. д.) проводится первоначальная оценка эффективности деятельности соответствующих органов, учреждений, организаций, предприятий. Сравнение с соответствующими показателями за предшествующий период данных изменений позволяет судить об улучшении или ухудшении работы управляемых объектов, что дает исходную информацию для руководства ими в будущем.

Окончательная оценка эффективности возможна лишь после выяснения причин установленных изменений в объектах управления. Решение этой задачи не всегда осуществимо в процессе оперативной деятельности органов управления, для ее реализации необходим сложный инструментарий конкретных социологических исследований. Не претендуя на полноту и бесспорность выдвинутых положений, попытаемся обозначить некоторые показатели эффективности административной юрисдикции для названных выше уровней, с помощью   которых

1 Лазарев В. В. Указ. соч., с. 111. 9 Заказ 6872                                   129

>>>130>>>

возможна оценка результатов исследуемой    деятельности.

Во-первых, административная юрисдикция является частью (блоком) правоохранительной деятельности Советского государства. Само обеспечение этих отношений юрисдикционной защитой в известной мере может свидетельствовать об эффективности рассматриваемой деятельности. Здесь применимы более абстрактные оценки, не требующие формализации показателей эффективности1. Однако объективная оценка последней предполагает использование критериев, показателей, поддающихся учету, сравнению, количественному измерению. Естественно, что не все результаты административно-юрисдик-ционной деятельности, связанной с такими категориями, как справедливость, гуманизм, воспитание и другие, могут быть количественно измерены. Речь идет об измерениях объектов управления, о реальных поведенческих актах личности и действиях коллективов.

Обычно, оценивая правоохранительную деятельность и работу соответствующих государственных органов, используют такой объективный показатель, как количество совершенных правонарушений (в целом по стране, отдельным регионам), их уровень (из расчета на определенное количество населения) и динамику. Эти показатели являются отправными и позволяют судить о тенденциях и закономерностях развития правонарушений. Однако количественная характеристика этого явления сама по себе не может быть показателем эффективности ад-министративно-юрисдикционной деятельности, поскольку последняя почти не влияет на генезис правонарушений2, наличие которых обусловлено значительным количеством факторов самого различного порядка. Не следует «напрямую» также связывать сокращение или увеличение правонарушений с повышением или снижением эф-

1  Эффективность не всегда измеряема количественно. Критерии полезности и эффективности многих государственных решений нельзя вывести формализованным путем. Они «требуют морально-политической оценки их значимости, сравнения множества целей и анализа   противоречий   между ними»  (см.:   Право   и   социология. М., Наука, 1973, с. 33).

2  Отмечая   эту особенность, В. Н. Кудрявцев   видит   полезный результат действия юстиции в основном в предупреждении рецидива правонарушений и общепрофилактическом воздействии на других неустойчивых членов общества  (см: Кудрявцев В. И   Причины, правонарушений, с, 264).

130

>>>131>>>

фективности юрисдикцйонных органов, как это делают отдельные авторы1. Разумеется, такая связь существует, если учитываются все факторы, послужившие причиной соответствующих изменений в состоянии и динамике правонарушений. Но, как показывает изучение практики, нередки случаи, когда сокращение правонарушений было следствием снижения активности правоохранительных органов и, наоборот, увеличение выявленных нарушений свидетельствовало об активизации борьбы с ними со стороны правоохранительных органов2. О такого рода «статистических парадоксах» говорит и И. Л. Пет-рухин, исследовавший взаимосвязь качества судебной работы и состояний преступности3. Отсюда сокращение или увеличение количества соответствующих правонарушений не может служить критерием оценки эффективности административной юрисдикции. Данная деятельность имеет дело с уже совершившимся фактом административного нарушения (или преступления), и объективным общим показателем ее эффективности может быть, по нашему мнению, уровень рецидива правонарушений. Именно по этому критерию, а не по общему количеству правонарушений следует оценивать результаты работы органов административной юрисдикции. Разумеется, речь идет не об одном показателе, а об их системе, к которой можно отнести: а) общий уровень рецидива административных нарушений, исчисляемый в процентном отношении к общему количеству этих правонарушений, либо с помощью соответствующих коэффициентов4, или

1  И. А. Галагин рассматривает в качестве показателя эффективности  административной ответственности  сокращение правонарушений в масштабе страны, республики,   края   и т. д.      (см.: Г а л а-г а н И. А. Теоретические проблемы административной    ответственности по советскому праву. — Автореф. докт. дисс. М., 1971, с. 22).

2  См., например:   Еропкин  М. И.,    Попов   Л.   Л.,    Ш е р-г и н А. П. О применении штрафов за нарушение общественного порядка.— Сов. государство и право, 1971, № 7, с. 44.

3  См.: Петрухин И. Л. Правосудие и преступность.— В кн.: Проблемы государства и права на современном этапе. Вып. 8. М., 1974, с. 156.

4  В   частности, можно   использовать   коэффициенты,   примененные ранее нами для определения эффективности частнопредупреди-тельной  цели   административного   взыскания.    В   формализованном выражении данная  эффективность   (Э)   определяется через  соотношение результата действия санкции (Р) к целям, определенным законодателем     (Ц):Э=Р:Ц     (см.:    Веремеенко  И.  И.,    Попов Л. Л., Ш е р г и н А. П. Понятие и условия эффективности административных санкций. — Правоведение, 1972, № 5, с. 34).

9*                                                131

>>>132>>>

другим способом. К сожалению, действующая система статистической отчетности дает отрывочные представления о количестве рассмотренных дел об административных нарушениях в целом и о их рецидиве в частности. Получение названного показателя в настоящее время возможно только в процессе выборочных обследований поведения нарушителей после принятия к ним решения органа административной юрисдикции; б) уровень специального рецидива административных нарушений, в отношении которых законодательством установлена повышенная административная ответственность за повторное совершение (появление в пьяном виде в общественном месте, управление транспортными средствами в состоянии опьянения и др.); в) уровень преступлений с административной преюдицией по отношению к количеству соответствующих административных правонарушений, рецидив которых по действующему законодательству влечет уголовную ответственность (мелкое хищение госу-дарственого или общественного имущества, нарушение паспортных правил и др.); г) рецидив преступлений, совершенных лицами, в отношении которых было принято решение о прекращении уголовного дела и применении административного взыскания на основаниях, предусмотренных ст. 501 УК РСФСР и соответствующими статьями УК других союзных республик.

Названные показатели дают возможность судить об уровне рецидива, т. е. о том совокупном, общем результате, о котором шла речь выше. Тем не менее они позволяют близко подойти к эффективности административной юрисдикции и создают предпосылки для определения причин высокого (низкого) уровня рецидива правонарушений.

Во-вторых, административная юрисдикция является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности, призванной обеспечивать целостность общественных отношений в сфере государственного управления. Эффективность ее следует оценивать и с точки зрения влияния данной деятельности на состояние государственной дисциплины в соответствующих отраслях государственного управления, на обеспечение условий для нормального их функционирования. Для оценки влияния на состояние правопорядка в конкретной отрасли управления административно-юрисдикционной деятельности можно использовать названные    выше    показатели

132

>>>133>>>

уровня рецидива соответствующих правонарушений в данной отрасли. Эти показатели частично уже отражаются в статистической отчетности об административно-юрисдикционной деятельности отдельных министерств и ведомств (например, в области охраны общественного порядка) и используются для оценки работы подчиненных органов по борьбе с отдельными видами административных правонарушений. Более эффективная борьба с последними, безусловно, создает благоприятные условия для функционирования той или иной отрасли управления.

В-третьих, административная юрисдикция оказывает управляющее воздействие на личность, прежде всего на нарушителей правовых предписаний, по результатам которого можно судить об эффективности отдельного решения органа административной юрисдикции. И здесь объективным критерием эффективности этого решения будет правомерное поведение лица, в отношении которого оно лринято. Юрисдикционный акт является своеобразным прогнозом такого поведения, именно для достижения этого социально важного результата осуществляется вся административно-юрисдикционная деятельность. Однако было бы неправильным связывать степень эффективности последней с фактом совершения или несовершения правонарушения. Эти социальные факты опять-таки общий, совокупный результат, установление которого означает лишь начало выяснения причин совершения (несовершения) повторного правонарушения после вынесения постановления органа административной юрисдикции.

Не следует также забывать, что правовое воздействие далеко не во всех случаях может конкурировать с други-* ми факторами, определяющими поведение личности. Me-рило эффективности осуществления права зависит не только от совершенства самой юридической нормы, замечает Л. С. Явич, «но и более всего от установки на ее соблюдение субъектов права. Поведение лица, его установки и ценностные ориентиры определяются в первую очередь социальными условиями жизни, обычными и привычными стандартами поведения, местом, которое занимает субъект в социально-классовой структуре, его ролью в производстве и потреблении социальных благ»1.

1 Явич Л. С. Общая теория права. Изд-во Ленинградского ун-та, 1976, с. 202—203.

133

>>>134>>>

Тем не менее административная юрисдикция оказывает существенное влияние на предупреждение повторных после применения мер воздействия правонарушений и повышение ее эффективности в этом направлении является для ученых и работников органов административной юрисдикции важной задачей. Большую роль в ее решении призваны сыграть конкретные социологические исследования.