2. ПРАВОВЫЕ АКТЫ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Рассмотрение и разрешение любого юридического дела завершается изданием соответствующего правового акта. Принятие такового является конститутивным признаком анализируемой деятельности. Свое решение орган административной юрисдикции (должностное лицо) фиксирует в постановлении, которое выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Данный правовой акт теснейшим образом связан с функциями административно-юрисдикционной деятельности, основывается на результатах этой деятельности и завершает ее. «Не следует также забывать,— подчеркивает Е. Старось-|Цяк,— что административный акт в конечном счете направлен на реализацию основных функций государства определенного типа»1. Такое соотношение функций управляющего субъекта и принимаемых им решений позволяет с правильных методологических позиций рассмотреть природу актов административной юрисдикции и их социальное назначение.

Особенности административной юрисдикции в значительной мере определяют и специфику правовых актов, издаваемых по результатам рассмотрения дел об адми~ нистративных нарушениях (отдельных категориях преступлений). Исследуемая область исполнительно-распорядительной деятельности по своим правовым признакам является подзаконной, правоприменительной, правоохранительной. Следовательно, по юридическим свойствам постановление органа административной юрисдикции является подзаконным, правоохранительным актом применения права по конкретному рассмотренному делу о правонарушении. При этом необходимо подчеркнуть, что мы имеем дело с основным, главным видом среди правоохранительных актов в рассматриваемой сфере. Деятельность по борьбе с административными правонарушениями опосредствуется в различных актах (протоколах о нарушении, актах, постановлениях по делу и др.), которые не являются равноценными по своему юридическому характеру. Именно по этому критерию в правовой литера-

1 Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1969, с. 167. См. также: Аппарат управления социалистического государства. М., Юрид. лит., 1977, с. 20.

104

>>>105>>>

туре проводится классификация правоохранительных актов на основные и вспомогательные. И. С. Самощенко, предложивший такое деление, относит к основным акты, «содержащие итоговую правовую оценку всех обстоятельств дела о нарушении законности и властное предписание компетентного органа государства, завершающее работу по выявлению этого нарушения, исследованию его обстоятельств и разрешению дела по существу»1. В современной теории социалистического права в качестве основных правообеспечительных актов выделяются юрис-дикционные акты, выражающие конечное решение юридического дела2. Указанными признаками обладает только акт административной юрисдикции, завершающий рассмотрение дела о правонарушении по существу.

С точки зрения юридической природы постановление органа административной юрисдикции является актом применения права. В нем находит отражение применение норм об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения к конкретному жизненному случаю. Такой правоприменительный акт обладает признаками, свойственными актам государственного управления3. Вместе с тем он является особым управленческим актом — юрисдикционным. Постановление, как верно подмечает эту особенность Н. Г. Салищева, «представляет собой правовую форму юрисдикционной деятельности и имеет как общие черты, характеризующие акты управления вообще, так и специфические особенности, вытекающие из принципов и содержания административной юрисдикции и административного процесса»4. Постановление по делу об административном нарушении (отдель-

1   Самощенко И. С.  Охрана режима законности Советским государством. М., 1960, с. 110.

2   См.: Алексеев С. С.   Проблемы теории права. Т. 2, с. 299; Марксистско-ленинская общая теория государства и права. Социалистическое право. М., Юрид. лит., 1973, с. 458.

3  Характеристику актов управления  см. подробнее:  Тихомиров Ю. А. Управленческое решение.    М.,    Наука,  1972;      Лебедев М. П. Государственные решения в системе управления социалистическим обществом. М.,  Юрид. лит.,  1974;  Васильев  Р.  Ф. Правовые акты местных Советов. Изд-во Московского ун-та,  1975; Р о з и н Л. М. Вопросы теории актов советского государственного« управления и практика органов внутренних дел. М., 1974.

4  Салищева  Н.  Г.   Гражданин   и   административная   юрисдикция в СССР, с. 92.

105

>>>106>>>

ным категориям преступлений) существенно отличается от иных актов государственного управления по основаниям возникновения (фактическим и юридическим), по правовым позициям управляющего и управляемого, по порядку издания и исполнения, по юридическим последствиям и другим признакам.

В решении любого юридического дела как бы сливаются «два информационных потока», идущих от права и фактических обстоятельств дела1. В рассматриваемой сфере эти основания обусловлены самой природой административной юрисдикции, назначением которой является разрешение дел о правонарушениях (правовых акн pax). Поэтому фактическим основанием данного акта могут быть только обстоятельства деяний, нарушающих соответствующие предписания правовых норм. Больший* ство же актов государственного управления издается вне связи с правонарушениями, их волевые властные предписания направлены на организацию общественных отношений в различных сферах управления. Юридической основой постановления по делу об административном нарушении служит прежде всего норма, предусматривающая административную ответственность за данное правонарушение. Не случайно законодатель требует обяза» тельного отражения в протоколе об административном проступке наименования акта, предусматривающего ответственность за данный вид нарушения.

Нормативная основа акта органа административной юрисдикции этим не исчерпывается. При вынесении решения по делу орган, рассматривающий дело о правонару« шении, руководствуется совокупностью норм'—материальных, процессуальных, компетенционных. Мы говорим именно о совокупности этих норм; ни одна из них не должна выпасть из поля зрения правоприменителя в юрисдикционном процессе. Указанные выше «два информационных потока» (фактический и нормативный) не образуют сами по себе готового варианта решения по делу. Данная информация должна быть еще оценена правоприменителем с позиций его социалистического правосознания (идеологическая основа решения). Внутреннее убеждение правоприменителя играет значительную роль в выработке оптимального решения по делу. К сожале-

1 См.: Алексеев С. С.   Проблемы теории права. Т. 2, с. 279.

106

>>>107>>>

нию, в литературе исследованы вопросы внутреннего убеждения только судьи1.

Юрисдикционный акт в отличие от иных актов управления издается по специальной «жесткой» процедуре. Это касается сроков принятия, вступления в силу и формы постановления по делу об административном нарушении. Для данного акта обязательна его письменная форма, мотивировка принятого решения. Именно в мотивировке находит отражение оценка всех фактических, нормативных и идеологических оснований принятого решения по делу.

Действующим законодательством установлены обязательные реквизиты постановления о наложении административного взыскания: а) год, месяц, число и место вынесения постановления; б) наименование органа (должностного лица), рассматривавшего дело; в) фамилия, имя, отчество, возраст, место работы (учебы) и жительства нарушителя; г) время, место и существо нарушения;

д)   вид административного взыскания, а при наложении денежного штрафа — его размер, срок и порядок уплаты2;

е)  срок и порядок обжалования.

В отличие от иных актов государственного управления постановление органа административной юрисдикции связано с применением санкции, предусмотренной нормой об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения. Известно, что правоприменение в процессе исполнительно-распорядительной деятельности состоит в реализации диспозиции соответствующей нормы. Применение административного взыскания на основании вынесенного по делу постановления влечет для виновного соответствующие правовые послед-

1  См., например: Недбайло П. Е. Внутреннее убеждение судей и социалистическая законность.— В  кн.:  Дальнейшее    развитие советской демократии  и  социалистической    законности.    М.,   1958; Петренко В. М. О внутреннем убеждении при исследовании доказательств  в  уголовном  процессе. — Труды  Высшей  школы  МВД СССР. Вып. 24. М., 1969, с. 67—71; Бохан В. Ф.    Формирование убеждений суда. Изд-во Белорусского ун-та, 1973.

2  Неудачность формулировки закона  в данном  случае  очевидна. Размер и срок должны указываться не только применительно к штрафу, но и к большинству иных административных взысканий — аресту, исправительным работам, лишению прав на управление авто-мототранспортными   средствами.   Представляется  целесообразным   с учетом сказанного уточнить редакцию статьи об обязательных реквизитах постановления о наложении административного взыскания.

107

>>>108>>>

ствия. С момента вынесения решения о наложении административного взыскания лицо, к которому применена эта санкция, считается наказанным в административном порядке. Наложение административного взыскания не влечет для правонарушителя судимости и последствий, связанных с ней. Но это не означает, как полагают отдельные авторы, что применение административного взыскания не вызывает вообще никаких последствий для правонарушителя1. Наложение данной санкции, не говоря уже о правоограничениях, составляющих ее содержание, влечет для виновного особое правовое последствие в виде административной наказанности.

Административная наказанность, во-первых, может быть отягчающим обстоятельством при определении вида и размера наказания в случае повторного совершения правонарушения; во-вторых, выступать в качестве квалифицирующего обстоятельства при привлечении лица к ответственности за повторное административное нарушение; в-третьих, служить условием для изменения вида ответственности (составы преступлений с административной преюдицией). Кроме того, применение административных взысканий за совершение некоторых поступков может повлечь для виновного ряд правоограничений по месту его работы (лишение премий, льготных путевок, перенесение очередности на получение жилплощади и др.).

Указанные последствия следует учитывать и юрис-дикционному органу (должностному лицу) при вынесении и объявлении постановления о наложении административного взыскания. Неправильно поступают те органы, которые ограничиваются лишь сообщением о виде и размере административного взыскания. Следует убедить нарушителя в необходимости правомерного поведения, разъяснить ему последствия повторного им совершения правонарушения. Такое разъяснение заставляет нарушителя задуматься о нежелательных для него последствиях в случае рецидива нарушения.

Постановление о наложении административного взыскания является самым распространенным актом адми-

1 См., например: В а й с м а н Е., Смирнов Ю. Законодательство об административной ответственности. Кишинев, 1966, с. 25; Галкин А. Что показало обобщение судебной практики. — Сов^ юстиция, 1978, № 2, с. 9.

108

>>>109>>>

нистративной юрисдикции. Подавляющее большинство дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений) заканчивается наложением взыскания на виновное лицо. Изучение практики административных комиссий и ряда отраслевых органов административной юрисдикции (органов внутренних дел, органов рыбоохраны и др.) показывает, что вынесением постановления о наложении административного взыскания заканчивается от 80 до 90% всех разрешаемых ими дел. Остальная часть приходится на иные виды постановлений органов административной юрисдикции. К ним относятся постановления о передаче материалов дела на рассмотрение другим компетентным государственным органам или общественным организациям (органам), постановления о прекращении дела производством.

Постановления о передаче материалов дела на рассмотрение других компетентных государственных органов могут выноситься в случаях направления дела по подведомственности, а также в других случаях, предусмотренных законодательством. Например, начальник органа милиции или его заместитель вправе сам принять решение о наложении штрафа на лицо, виновное в совершении мелкого хулиганства, либо направить материалы в народный суд с одновременным доставлением туда задержанного. Закон, правда, говорит о праве лишь передачи материалов другому государственному органу, не устанавливая ни критериев самой передачи, ни процессуального порядка этих действий. Видимо, передача дела на рассмотрение другому государственному органу, за исключением направления по подведомственности без рассмотрения дела по существу, должна оформляться вынесением постановления с соответствующей мотивировкой.

Органы административной юрисдикции довольно широко используют предоставленное им право вместо на* ложения административного взыскания передавать материалы в отношении нарушителя в товарищеский суд или общественные организации по месту работы, учебы или жительства нарушителя для применения мер общественного воздействия. В этом случае орган (должностное лицо), рассматривающий дело, выносит постановление о передаче материалов. В нем помимо обычных для постановления реквизитов должно быть указано наименование адресата, а также содержаться просьба

109

>>>110>>>

сообщить о результатах рассмотрения дела общественной организацией.

Постановлением дело может прекращаться производством. Закон предусматривает обязательное вынесение постановления и в случаях признания лица невиновным в совершении правонарушения или когда взыскание не наложено. Признание лица невиновным в совершении правонарушения является безусловным основанием прекращения дела производством на любой стадии производства по делам об административных нарушениях. Закон предусматривает также возможность вынесения постановления о прекращении дела производством при установлении виновности нарушителя в совершении определенного правонарушения, если: к моменту рассмотрения дела об административной ответственности прошло более месяца; отменен акт, устанавливающий эту ответственность; лицо, совершившее административное нарушение, к моменту совершения нарушения не достигло 16-летнего возраста (например, ст. 17 Положения об административных комиссиях РСФСР); лицо освобождается от ответственности в силу акта об амнистии.

В литературе и на практике признается возможным вынесение постановления без наложения административного взыскания при доказанности виновности лица, совершившего правонарушение, если орган, рассматривающий дело, счел необходимым не применять к лицу меры воздействия, а ограничился обсуждением поведения нарушителя1. Приведенное суждение и имеющаяся практика не основаны на законе. Однако было бы целесообразным закрепить норму, регламентирующую вынесение подобного постановления. Такого рода нормы предусмотрены в законодательстве других социалистических государств. Так, в соответствии с Законом Германской Демократической Республики от 12 января 1968 г. «О борьбе с нарушениями порядка» органам административной юрисдикции предписывается прекратить дело о проступке, если сам факт рассмотрения дела или иное воспитательное мероприятие оказали достаточное исправительное воздействие на нарушителя 2.

Актом в виде постановления завершается раосмотре-

1   См., например:  Галаган И. А. Указ. соч., с.  137.

2  Gesetzblatt der DDR, 1968, N. 3, S. 101.

ПО

>>>111>>>

ние дела по существу в органе административной юрисдикции первой инстанции. В этой же форме принимает решение народный судья (суд) о применении административного взыскания к лицу, совершившему преступление, не представляющее большой общественной опасности. Иная форма предусмотрена законодательством для актов органов административной юрисдикции второй инстанции. Районный (городской) народный суд, рассматривая жалобу на постановление о наложении штрафа, выносит свое решение по жалобе и существу дела в виде определения. Определения суда как органа административной юрисдикции второй инстанции по своему содержанию могут быть двух видов: а) об отказе в удовлетворении жалобы, б) об ее удовлетворении. Во втором случае следует отмена постановления органа, рассматривавшего дело в качестве первой инстанции. Одновременно с отменой постановления суд может снизить сумму штрафа до установленного предела, если он был превышен; если штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного и его имущественного поло* жения, суд может снизить сумму штрафа; передать дело на новое рассмотрение, если оно было разрешено с нарушением установленного порядка. Следует отметить несогласованность действующих норм о рассматриваемых актах народного суда. Если республиканское законодательство о штрафах именует их определениями (например, ст. 24 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г.), то гражданско-процессуальное законодательство — решениями (например, ст. 239 ГПК РСФСР), а в республиканских указах об административной ответственности за нарушение правил движения по улицам городов, населенных пунктов и дорогам они называются постановлениями1.

Административная юрисдикция, как указывалось выше, играет значительную роль в механизме правового регулирования общественных отношений, она является блоком поднормативного (казуального) правового регулирования. Юрисдикционные акты, издаваемые органами административной юрисдикции, выступают в качестве средств этого регулирования. При их помощи компетентные органы (должностные лица)  осуществля-

1 См., например:  Ведомости  Верховного Совета  РСФСР,   1968, № 26, ст. 1009; 1972, № 51, ст. 1208.

111

>>>112>>>

ют управление поведением многих людей, перевод нормативных предписаний об административной ответственности в реальные действия субъектов права. В теории права обоснованно подчеркивается, что юрисдик-ционные акты «вносят определенность в правоотношения и содержат властный приказ исполнить юридическую обязанность»1. Этому способствуют присущие актам административной юрисдикции качества персонифицированное™, точности, определенности, законности и обоснованности содержащихся в них предписаний.

Постановления (определения) органов, рассматривающих дела об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений), порождают особого рода административно-правовые охранительные отношения. Данные акты являются юридическими фактами, служащими основанием возникновения целой совокупности отношений: между юрисдикционным органом и нарушителем; между юрисдикционным органом и органом (организацией), исполняющим постановление о наложении административного взыскания и др. Властью компетентного органа, издавшего юрисдикционный акт, субъекты этих правоотношений наделяются определенными правами и обязанностями (например, обязанность нарушителя уплатить наложенный штраф; обязанность учреждения Госбанка получить установленную в постановлении сумму штрафа и выдать квитанцию, подтверждающую выполнение нарушителем его обязанности; право органа, наложившего штраф, требовать его уплаты в установленный срок и т. д.). Тем самым акты административной юрисдикции выполняют функции поднормативного правового регулирования общественных отношений, вносят определенность и организованность в поведение субъектов в сфере охраны правопорядка.

В отличие от других видов юрисдикции рассматриваемая деятельность находит отражение в небольшом количестве процессуальных документов. В администра-тивно-юрисдикционном процессе нет присущих уголовному процессу протоколов допроса, очных ставок, как правило, отсутствуют заключения экспертов и т. д. Процедура рассмотрения дел органами административной юрисдикции более проста, чем рассмотрение су-

1 Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2, с. 299.

112

>>>113>>>

дом гражданских и уголовных дел. Фиксация процесса рассмотрения дел об административных нарушениях предусмотрена действующим законодательством только для административной комиссии. В протоколе заседания комиссии указываются только дата заседания, фамилии участвующих в заседании комиссии лиц, содержание рассматриваемого дела и решение комиссии. Закон не предусматривает ведение протокола о рассмотрении дел об административных нарушениях иными компетентными органами и применении народным судьей (судом) мер административного взыскания за совершение преступлений, не представляющих большой общественной опасности. Однако правильно поступают те народные судьи (суды), которые стремятся вести протокол рассмотрения материалов о применении административных взысканий на основаниях ст. 501 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик. Обратив на это внимание, Пленум Верховного Суда СССР 7 сентября 1978 г. разъяснил, что ведение протокола в данных случаях является обязательным1. Без него проверить обоснованность административных взысканий за совершение соответствующих преступлений весьма затруднительно. Протокол в данных случаях является юридическим документом, удостоверяющим факт, а не юрисдикционным актом2.

Принятие соответствующим компетентным органом (должностным лицом) юрисдикционного акта по делу еще не реализует порождаемых им прав и обязанностей субъектов. С нарушителя должны быть взысканы штрафные суммы; изъято конфискуемое имущество, удержаны денежные суммы из заработной платы лица, подвергнутого исправительным работам; организовано отбывание административного ареста и т. д. Это обусловливает необходимость деятельности по исполнению государственного принуждения3«

1  См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1978, № 5, с. 8.

2  См.:  Аппарат    управления    социалистическим    государством. Ч. 2. М., Юрид. лит., 1977, с. 57.

3  См.: Горшенев В. М.   Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом  обществе. М., Юрид. лит., с.  187. В  русской дореволюционной литературе выделялись в исполнительный  процесс фактические  действия  по  исполнению  судебных решений (см.: Васьковский Е. В. Учебник гражданского* процесса. М., 1914, с, 4).

8 Заказ 6872                                             113

>>>114>>>

Исполнительное производство занимает важное место в системе правоохранительной деятельности. Реализация актов применения административного права может выражаться: «а) в доведении содержания акта до сведения адресата; б) в добровольных действиях по исполнению предписаний акта теми, кому он адресован; в) в воздержании адресата от совершения определенных действий; г) в совершении компетентными органами принудительных действий по претворению предписаний акта в жизнь»1. Эти этапы в основном характерны и для исполнения актов органов административной юрисдикции.

Закон требует немедленного объявления постановления органа административной юрисдикции по окончании рассмотрения дела. Постановление о наложении взыскания должно быть вручено под расписку нарушителю не позднее чем в пятидневный срок со дня его вынесения.

Вступившие в законную силу постановления о наложении административного взыскания, как и соответствующие акты других юрисдикцнонных органов (приговоры, решения суда, постановления арбитража и др.), являются обязательными к исполнению сторонами, участвующими в исполнении данной санкции. Исполнение охватывает не только деятельность компетентных государственных органов, учреждений (должностных лиц), но и действия самого правонарушителя, совершаемые в соответствии с предписаниями постановления органа административной юрисдикции. Причем принцип экономии принудительных средств действует и на этой стадии производства по делам об административных нарушениях. Во многих случаях законодатель предоставляет нарушителю самому sponte sua — исполнить возложенную на него актом административной юрисдикции обязанность. Принудительный механизм исполнения обычно включается в случае, если таковая не выполнена добровольно.

Типичным актом административной юрисдикции, как уже говорилось, является постановление о наложении на правонарушителя административного взыскания. Видимо, исполнение этих актов понимается чаще всего

1 Коренев А. П. Применение норм советского административного права. —Автореф. докт. дисс. Л., 1971, с. 30.

114

>>>115>>>

как реализация названных санкций. Такие действия занимают, конечно, основное место в процессе исполнения адмиыистративно-юрисдикционных актов, но не исчерпывают его. Постановление о наложении административного взыскания является лишь одним из видов актов административной юрисдикции. Другие виды актов, издаваемые по результатам рассмотрения дел об административных нарушениях!, также требуют соответствующей деятельности по их реализации. Так, постановление о передаче дела на рассмотрение другого органа порождает обязанность у последнего принять данное дело к своему производству, определение суда об отмене постановления о наложении штрафа влечет действия соответствующих государственных учреждений по возврату незаконно взысканных денежных средств и т. д. Однако, как верно подмечено в литературе, в законодательстве не существует еще полной систематизации норм, регулирующих в целом проблему выполнения административно-правовых обязательств, не разработаны комплексно эти вопросы и административно-правовой наукой1. Действующие нормативные акты регламентируют (причем весьма неполно) в основном процесс исполнения административных взысканий.

Остановимся подробнее на исполнении постановлений о наложении административных взысканий. Содержание и характер данных правовых санкций предполагает специальную деятельность компетентных органов (учреждений) по их исполнению. В ряде случаев ее осуществляют сами юрисдикционные органы или их должностные лица (например, взыскание штрафа, наложенного на месте нарушения, работником милиции), чаще исполнение постановлений о наложении административного взыскания является компетенцией других органов, учреждений, должностных лиц. Правовой основой данной деятельности могут быть не только нормативные предписания, но и постановление о наложении административного взыскания. Этот акт служит юридическим фактом возникновения правоохранительных отношений между компетентным органом, на которого законодательством возложено исполнение соответствующего административного взыскания, и правонарушите«

1 См.: Аппарат управления социалистического государства. Ч   2, с. 52.

115

>>>116>>>

лем. В рамках данных правоотношений орган, учреждение, должностное лицо должны выполнить юридическую обязанность — исполнить постановление юрисдикцион-ного органа.

По своему характеру данная деятельность является правовой. В ходе нее компетентные органы вправе издавать так называемые исполнительные акты. Если постановление о наложении административного взыскания содержит властный приказ исполнения юридических обязанностей, то исполнительные акты «направлены на практическое осуществление юрисдикционных решений. В них реально претворяется властный приказ, содержащийся в юрисдикционном акте, реально обеспечивается применение государственного принуждения к конкретно-му лицу»1. Налицо вспомогательная по отношению к административной юрисдикции правоохранительная деятельность. Следует заметить, что данная деятельность предполагает совершение не только правовых, но и целый ряд организационно-технических действий (отобрание водительского удостоверения; уничтожение запрещенных орудий лова, изъятых у браконьера, и т. п.).

Юридическая санкция способна выполнить свою социальную функцию тогда, когда она исполнена и виновный претерпел установленные в ней правоограниче-ния. Если же постановление о наложении административного взыскания вынесено, а фактически не исполнено, то об эффективности санкции вряд ли приходится говорить. Поэтому эффективность рассматриваемых средств правоохраны зависит как от деятельности юрисдикционных органов, так и от организации и осуществления исполнения наложенных ими взысканий. Исполнительное производство по административным взысканиям не имеет единой процедуры и зависит от вида налагаемого взыскания.

1 Алексеев С. С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., Юрид. лит., 1966, с. 171.

>>>117>>>