2. СИСТЕМА ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Административная юрисдикция в СССР осуществляется, как правило, органами государственного управления2. Многообразие административных нарушений обусловило специфичность построения системы органов административной юрисдикции. В отличие от правосудия характерной чертой административной юрисдикции является множественность субъектов, осуществляющих эту деятельность. Обращая внимание на эту особенность, Д. Н. Бахрах резонно замечает, что концентрация в одном органе полномочий по применению административного принуждения привела бы к неоправданной волоките рассмотрения дел об административных правонарушениях, к большим  затратам  времени  и  средств3.

1  Материалы XXIV  съезда    КПСС.    М.,      Политиздат,    1971, с. 68—69.

2  В отличие от буржуазной правовой системы   советское государственное управление включает в себя в виде подсистемы органы административной юрисдикции. Об административных судах в буржуазных государствах см. подробнее: В еде ль Ж- Административное право Франции. М., 1973, с. 275—339.

3  См.: Б а х р а х Д. Н. Административное принуждение в СССР, его виды и основные тенденции    развития. — Автореф.    докт. дисс. М., 1972, с. 21—22.

71

>>>72>>>

Административную юрисдикцию характеризует прежде всего быстрота реагирования на правонарушение, ее профилактическая направленность. Обеспечить это возможно только при наличии широкой сети органов, компетентно и оперативно осуществляющих борьбу с административными проступками. Вместе с тем повышение сознательности советских граждан, усиление роли общественных формирований в охране социалистического правопорядка создают предпосылки для сужения принудительного регулирования поведения людей, сокращения числа органов, применяющих правовые санкции. В то же время меняется и сам характер юрис-дикционной деятельности, в которой получают все большее распространение коллегиальные начала, делается акцент на обеспечение гарантий прав граждан в советском административном процессе.

Множественность органов административной юрисдикции— не единственный признак рассматриваемой системы. Другая особенность — их неоднородность1. Одни органы, входящие в систему, созданы специально для осуществления юрисдикционных функций (например, административные комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов), другие— выполняют эти функции наряду с иными (таковы сельские Советы народных депутатов, инспекции различных ведомств). Несмотря на это разнообразие, довольно четко просматривается территориально-отраслевой принцип построения системы органов административной юрисдикции. Именно этот принцип отличает ее от систем органов, осуществляющих иные виды юрисдикции.

Такое построение обусловлено необходимостью обеспечения защиты социалистических общественных отношений от административных правонарушений на всей территории нашего государства, а также борьбы с ни-

1 Обращая внимание на неоднородность органов государственного управления, авторы монографии «Проблемы эффективности работы управленческих органов» обоснованно подчеркивают, что «выявление признаков, свойственных той или иной группе органов, их классификация имеет важное научное и практическое значение, поскольку позволяет лучше учитывать общее и особенное в работе разных органов управления, полнее отражать и использовать возможность усиления эффективности деятельности различных звеньев» (см. Проблемы эффективности работы управленческих органов. М„ Наука, 1973, с. 18).

72

>>>73>>>

ми в отдельных отраслях управления. Сочетание территориальных и отраслевых начал способствует наиболее полному охвату юрисдикционной защитой отношений в сфере государственного управления. В системе органов административной юрисдикции можно выделить две основные подсистемы: территориальную и отраслевую.

К территориальной относятся органы и их должностные лица, осуществляющие административную юрисдикцию в пределах какой-либо административно-территориальной единицы. Как правило, эти органы наделены юрисдикционными полномочиями широкого диапазона, что в известной мере роднит их с органами уголовной юрисдикции (народными судами). Это прежде всего административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних при исполкомах местных Советов народных депутатов. Данная система органов административной юрисдикции соответствует действующей системе местных Советов народных депутатов.

Вторая отраслевая подсистема органов административной юрисдикции тесно связана с отраслевыми органами государственного управления. Некоторым из них действующее законодательство предоставляет право разрешать дела об отдельных видах административных правонарушений. В отличие от территориальных органов, для которых характерен «универсализм» в рассмотрении подведомственных дел, отраслевым юрисдикцион-ным формированиям присуща определенная специализация. Это обусловлено самим назначением того или иного органа отраслевого управления, призванного наряду с другими функциями обеспечить охрану общественных отношений во вверенной ему отрасли.

Для отраслевых органов административной юрисдикции характерна не только специализация в рассмотрении определенного круга правонарушений. Каждый из них представляет, как правило, ряд иерархических ступеней, на любой из которых осуществляется административная юрисдикция. Так, например, за нарушения правил по карантину животных и других ветеринарно-сани-тарных правил полномочны налагать штраф государственные ветеринарные инспектора районов, городов, некоторые другие должностные лица, главные государственные ветеринарные инспектора краев, областей, автономных и союзных республик, Главный государственный ве-

73

>>>74>>>

теринарный инспектор СССР, его заместитель1. Следовательно, в структурном отношении органы отраслевой административной юрисдикции имеют «вертикальный разрез». Вышестоящий орган (должностное лицо) вправе давать обязательные ,к исполнению указания нижестоящим органам (должностным лицам), отменять принятое последним решение по конкретному делу об административном нарушении.

В деятельности рассматриваемых органов административной юрисдикции отраслевой принцип сочетается с территориальным. Каждый орган (должностное лицо) административной юрисдикции осуществляет свои полномочия не только в рамках какой-либо отрасли, но и на определенной территории.

Таковы две составные части системы органов административной юрисдикции. Несмотря на их различия в формировании, внешних и внутренних связей, единым для них является то, что они осуществляют одну общую функцию — юрисдикционную.

Предыдущее изложение наиболее характерных элементов системы органов административной юрисдикции имело целью дать представление о типичной, общей ■модели данной системы. Однако подобная модель отражает лишь основные контуры и не может, естественно, претендовать на адекватность существующей в действительности системы этих органов. Ряд юрисдикционных органов (должностных лиц) не охватываются этой моделью, они осуществляют свою деятельность на несколько иных началах, имеют отличия в организации и т. п. Поэтому действующая система органов административной юрисдикции включает в себя ряд модификаций основной ее модели.

Административную юрисдикцию осуществляют, как правило, органы государственного управления (их должностные лица), которым такое право предоставлено законом. Эту функцию выполняют также и иные субъекты.

Право рассматривать дела об отдельных видах административных правонарушений (преступлений) и принимать по ним решения предоставлено народному судье, который в данном случае выступает не в качестве

1 См.: ст. 59 Ветеринарного устава    Союза    ССР    (СП СССР, 1968, № 1, ИГ. 2).

74

>>>75>>>

органа правосудия (таковым является только суд), а в качестве должностного лица, рассматривающего административный деликт1. Следует заметить, что административная юрисдикция данных субъектов в последние годы значительно расширилась. Действующее законодательство предоставило народным судьям (судам) право применять меры административного взыскания к лицам, совершившим преступления, не представляющие большой общественной опасности. Применение наиболее суровых административных взысканий — административного ареста и исправительных работ — отнесено к исключительной компетенции народных судей. Действующее законодательство предоставляет право налагать административные штрафные санкции также некоторым органам и представителям общественных органов2.

Особенно значительны модификации рассмотренной модели системы органов административной юрисдикции в ее отраслевой подсистеме. Иначе и не может быть, поскольку последняя связана с отраслями — наиболее динамичными элементами советского государственного управления. Такой динамизм обусловлен тем, что отраслевые органы призваны обеспечивать правовую защиту общественных отношений в условиях научно-технической революции. Дальнейшая дифференциация отраслей народного хозяйства порождает новые общественные отношения, а следовательно, и потребность их юридической регламентации и охраны от правонарушений. Этот процесс находит отражение в создании соответствующих органов административной юрисдикции. Так, за последнее десятилетие право наложения штрафа за административные правонарушения было предоставлено органам Госгортехнадзора, инспекциям Министерства машиностроения СССР и Министерства среднего машиностроения СССР, начальникам Государственной инспекции электросвязи системы Министерства связи СССР3.

1  См.:  Масленников М.  Я. Деятельность  народных  судов СССР  по  применению  мер    административного      принуждения.— Автореф. канд. дисс. Одесса, 1974, с. 10.

2  См.:  Правовые аспекты деятельности профсоюзов СССР. М., Наука, 1973, с. 405—408.

3  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1968,   № 7, ст. 48; 1969, № 39, ст. 353; 1972; № 33, ст. 297.  На повышение роли административно-правовой   охраны   социалистических   общественных   отношений  в  условиях   научно-технической    революции    обращается внимание в современной    юридической      литературе      (см.:  Рез-

75

>>>76>>>

Для отраслевых органов aд^4иниcтpaтивнoй юрисдикции характерна иерархическая структура, каждое звено которой наделено юрисдикционными полномочиями. Однако из этого правила есть исключения. Только низовые звенья органов отраслевого управления наделяются такими полномочиями. Так, за нарушение таможенных правил и контрабанду вправе налагать штраф только начальник таможни; за нарушение правил воинского учета и за неявку военнообязанных и призывников по вызову в военный комиссариат без уважительных причин — районные (городские) военные комиссары.

Большинство органов отраслевой юрисдикции осуществляют свои функции в пространственных рамках, совпадающих, как правило, с действующим административно-территориальным делением СССР. Но такое совпадение имеет место не во всех случаях. Некоторые органы государственного управления осуществляют свои надзорные и юрисдикционные полномочия на территории, границы которой не совпадают с обычным административно-территориальным делением (район, город, область) . Речь идет прежде всего об органах (должностных лицах) межтерриториального действия: зональных инспекциях по использованию и охране водных ресурсов, судоходных инспекциях пароходств, территориальных управлениях Министерства гражданской авиации СССР и др. Компетенцию отдельных органов отраслевой юрисдикции действующее законодательство связывает с определенными объектами независимо от места их нахождения. Так, например, медицинские службы Министерства обороны СССР, Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР полномочны налагать штрафы за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил соответственно на объектах, подведомственных названным органам.

Компетенция отраслевых органов по осуществлению административной юрисдикции распределяется иногда в зависимости от места совершения правонарушения. В качестве примера можно назвать полномочия по рассмотрению дел о нарушениях паспортных правил. Из отраслевых органов таковыми наделены только начальники органов милиции Москвы, Московской области, Таш-

в ы х  В.  Д.  Административно-правовая    охрана    социалистической, собственности. М., Юрид. лит., 1975, с. 109 и ел.).

76

>>>77>>>

кента и Ленинграда1. Во всех других местностях рассмотрение дел этой категории относится к компетенции административных комиссий.

Указанные особенности позволяют полнее представить действующую систему органов административной юрисдикции, существенно дополнить ее общую модель. Поэтому целесообразным является их учет при закреплении правового положения органов административной юрисдикции и закреплении их системы в Основах законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях. Центральным звеном этой системы являются территориальные органы административной юрисдикции (административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, исполкомы местных Советов). При закреплении подсистемы отраслевых органов административной юрисдикции следует, по нашему мнению, оставить за высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик право расширять или сужать при необходимости круг этих органов.

Уяснение системы органов административной юрисдикции охватывает анализ не только составляющих ее элементов, но и их соответствующих связей, которые могут быть внешними и внутренними. Внешние связи позволяют «увязать» органы административной юрисдикции с другими частями государственного механизма, определить их место в этом механизме. Нельзя упускать из виду связи, возникающие в процессе юрисдикционной деятельности названных органов (должностных лиц) с другими государственными органами, общественными организациями, правонарушителями и т. д.

Наибольший интерес представляют внутренние связи, объединяющие органы административной юрисдикции в систему. Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях рассматривается компетентными органами (как территориальными, так и отраслевыми) нижней иерархической ступени (на уровне района, города). Органы, осуществляющие юрисдикцию на этом уровне, не подчинены друг другу. Многие из них не являются формированиями соответствующего местного Совета народных депутатов. Здесь налицо совокупность двух условий существования горизонтальных связей, к

1 См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1963, № 20, ст. 222; 1966, № 23, ст. 402; 1976, № 3, ст. 63.

77

>>>78>>>

которым Ю. М. Козлов относит одинаковый правовой уровень и отсутствие подчиненности1. Именно поэтому гуще-ственную роль играют горизонтальные связи между органами, составляющими систему административной юрисдикции. Посредством этих связей в данную систему объединяются органы различных ведомств.

Внутренние горизонтальные связи рассматриваемых органов весьма разнообразны по своему характеру. Наиболее тесно связаны административные комиссии с большинством отраслевых юрисдикционных органов. Последние в соответствии с действующим законодательством вправе передавать подведомственные им дела на рассмотрение административных комиссий при исполкомах местных Советов народных депутатов2. В отношении некоторых видов административных правонарушений осуществляется совместная юрисдикция нескольких органов (их должностных лиц). Так, штраф за нарушение правил пользования транспортом вправе налагать как органы пассажирского городского (междугородного) транспорта, так и работники милиции. Дела об отдельных видах нарушений общественного порядка (например, мелком хулиганстве) вправе рассматривать начальник органа внутренних дел (его заместитель) и народный судья3. Такого рода взаимодействие позволяет более оперативно рассматривать дела о соответствующих деликтах, разумно распределять «нагрузку» между отдельными органами и должностными лицами.

Вертикальные внутренние связи в системе административной юрисдикции выражены несколько слабее, чем горизонтальные, и характерны они в основном для отраслевых юрисдикционных органов, имеющих ярко выраженную иерархическую структуру (органы государственного санитарного надзора и др.). Вертикальные связи других органов административной юрисдикции (территориальных и некоторых отраслевых) обусловлены их подчиненностью исполкому соответствующего Совета.

1  См.: Козлов   Ю.   М.   Административные    правоотношения, с. 172.

2  Таким   правом   наделены   все   органы   и   должностные   лица, указанные в ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»  (см.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368).

3  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1966, №30, ст. 595.

78

>>>79>>>

Неоднородность органов административной юрисдикции и «незавершенность» вертикальных связей между ними настоятельно требуют создания соответствующего координационного центра по руководству рассматриваемым видом правоохранительной деятельности. О необходимости создания такового или возложения этих функций на один из существующих органов в литературе уже говорилось1. Практика органов административной юрисдикции должна постоянно обобщаться, анализироваться, направляться, как это делается в отношении судебной практики (руководящие разъяснения Верховного Суда СССР, Верховных судов союзных республик, постановления их пленумов.) Частично это уже делается Верховным Судом СССР и Верховными судами союзных республик в отношении административно-юрисдикционной практики судов2. В настоящее время единая система информации для всех органов, рассматривающих дела об административных правонарушениях, обеспечивающая количественный и качественный анализ их деятельности, практически отсутствует. Статистическая отчетность отдельных ведомств по этим вопросам не восполняет данного пробела. Основной орган административной юрисдикции — административные комиссии при исполкомах местных Советов — вообще не имеет единой формы отчетности. Это не позволяет достоверно оценивать результаты их деятельности, эффективность применяемых ими санкций. Поэтому совершенствование института административной ответственности должно идти не только по пути кодификации регулирующих его правовых норм, но и по пути организационного обеспечения рассматриваемого вида правоохранительной деятельности.

Представляется также важным более четкое распределение ролей внутри самой системы административной юрисдикции между составляющими ее органами (должностными лицами), и прежде всего упорядочение инстан-

1  См.:  Ш е р г и н А. П.   Административная юрисдикция. — Сов. государство и право, 1976, № 6, с. 18.

2  См., например: постановление № 10 Пленума Верховного Суда ■СССР от 28 июня 1973 г. (с изменениями   от 3 сентября    1976 г.) «О судебной практике по делам о нарушении паспортных правил, систематическом занятии бродяжничеством или попрошайничеством, а также ведении в течение длительного времени иного паразитического образа жизни» (Бюллетень Верховного Суда СССР, 1976, №5, С. 11—13) и др.

79

>>>80>>>

ционных связей между субъектами, рассматривающими одни и те же дела о правонарушениях1. Действующее законодательство довольно отчетливо выделяет субъектов, осуществляющих юрисдикционные полномочия в качестве органа первой инстанции. Через них проходит основная масса дел об административных правонарушениях. Вместе с тем решения по отдельным из них обжалуются и в случаях ущемления прав и законных интересов граждан отменяются компетентными органами и их должностными лицами2. Уделяя значительное внимание проблеме обеспечения социалистической законности в юрисдикционной деятельности органов государственного управления, многие авторы сводят ее в основном к необходимости усиления судебного контроля за этой деятельностью3.

Не отрицая преимуществ данного способа охраны прав личности, следует, видимо, больше использовать также возможности самой системы административной юрисдикции. Незаконное постановление о наложении административного взыскания может обжаловаться не только в суд, но и в соответствующий вышестоящий орган государственного управления. Такая возможность зачастую не используется гражданами ввиду нечеткости определения в действующем законодательстве органа административной юрисдикции, выступающего в качестве второй ин-

1  На  важность  инстанционных  связей  как  обязательного  элемента советской судебной системы обоснованно обращает внимание Т. Н. Добровольская (см.: Добровольская Т. Н.  Советская судебная система и ее принципы. — Сов. государство   и   право.   1975, № 2, с. 39).

2  Судами удовлетворяется до 60% жалоб на постановления органов административной юрисдикции первой инстанции  (см.:  Б а х-р а х Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности, с. 330).

3  См., например:   Чечот   Д.   М.   Административная   юстиция. Изд-во Ленинградского ун-та, 1973; Боннер А. Т., К в и т к и н В. Т. Судебный контроль в области государственного управления. Изд-во Московского ун-та, 1973; Николаева Л. А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении.  Изд-во Ленинградского ун-та, 1973; Б а х р а х Д. Н., Боннер А. Т. Административная  юстиция:   развитие и  проблемы    совершенствования. — Сов. государство и право, 1975, № 8, с. 13—21. Точнее,  по  нашему мнению, эту деятельность    суда    определяет    болгарский    ученый И. Дерменджиев, который  производство  по  оспариванию    наказа-тельного постановления перед районным судом рассматривает   как производство во второй инстанции в едином административно-нака-зательном процессе (см.: Дерменджиев И. А. Административен процес на НРБ. Част 11. София, 1975, с. 98).

80

>>>81>>>

станции в разрешении дел об административных правонарушениях. Поэтому при определении системы органов административной юрисдикции целесообразно более четко закрепить их иерархию, предусмотрев органы первой и второй инстанции. Нормативное урегулирование этого вопроса, последующая информация о такой системе административной юрисдикции будут способствовать совершенствованию механизма обжалования незаконных постановлений о наложении административных взысканий, оперативности восстановления нарушенных прав и интересов.