1. ПОНЯТИЕ И ПРАВОВОЙ СТАТУС СУБЪЕКТА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Общество для борьбы с правонарушениями нуждается, указывал Ф. Энгельс, в сложном механизме административных и судебных учреждений1. Коммунистическая партия Советского Союза и Советское государство уделяют постоянное внимание совершенствованию правоохранительного механизма, принимают меры по улучшению работы органов внутренних дел, прокуратуры и судов2. Значительное внимание уделяется также деятельности органов, ведущих борьбу с административными правонарушениями, совершенствованию ее правовой регламентации. Применение норм права по одному и тому же делу об административном правонарушении, как правило, осуществляется несколькими органами (должностными лицами), каждый из которых совершает определенные правоприменительные действия. Так, например, работники милиции выявляют нарушение, задерживают правонарушителя; административная комиссия рассматривает дело по существу и налагает взыскание на виновного; учреждение Госбанка принимает штрафную сумму и т. д. Вместе с тем среди правоприменительных органов обоснованно выделяется центральное звено— тот орган, который по существу решает юридическое дело3. Этим  центральным  звеном  в  рассматривае-

1  См.: Маркс К-, Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т. 2, с. 537.

2  См.: Материалы XXV съезда КПСС, с. 82.

3  См.: Алексеев С. С.   Проблемы теории права. Т. 2, с. 211.

64

>>>65>>>

мой сфере является орган административной юрисдик^ ции, полномочный разрешать дело об административном проступке  (отдельных категориях преступлений).

Роль и место государственного органа в правоохранительном механизме Советского государства определяются его целевым назначением. Марксистская концепция социального управления исходит из первичности объекта управления и производности, вторичности субгн екта. Отсюда — роль, структура и компетенций послед-» него определяются объектом его управляющего воздействия. «Характер организации всякого учреждения,— писал В. И. Ленин, — естественно и неизбежно определяется содержанием деятельности этого учреждения»1.

Орган административной юрисдикции является одним из правоохранительных органов государства, призванным разрешать дела об административных проступках (отдельных категориях преступлений). Осуществлен ние этой деятельности, имеющей двойственный характер (управленческий и юрисдикционный), и ее назначение определяют роль и правовой статус субъекта административной юрисдикции.

Особенностью административной юрисдикции, как указывалось ранее, является ее тесная связь с государственным управлением, специализация осуществляемой правовой защиты. Административно-юрисдикционный способ охраны социалистических общественных отношений осуществляется преимущественно органами государственного управления. Однако не все они могут быть субъектами административной юрисдикции. Таковым является лишь орган (должностное лицо), на который эти функции возложены законом. Это обусловлено значимостью административной юрисдикции как способа правовой охраны общественных отношений, а также тем, что данная деятельность не замыкается рамками какой-либо одной отрасли управления.

В отличие от суда, которому присуща универсальность в рассмотрении уголовных и гражданских дел, орган административной юрисдикции является специализированным субъектом юрисдикционной деятельности. Поэтому он должен быть точно обозначен в законе (наименование,   принадлежность   к   соответствующему-

•Ленин  В. И.  Поли. собр. соч., т. 6, с. 99.

5 Заказ 6872                                    65

>>>66>>>

Министерству, ведомству и т.д.). Каждый орган Государственного управления наделен многочисленными полномочиями для реализации возложенных на него функций. Однако юрисдикционными полномочиями, как правило, обладает лишь определенное его подразделение (должностное лицо). Так, за нарушение правил воинского учета право налагать штраф предоставлено органам Министерства обороны СССР. Естественно, таким правом обладают не все органы названного министерства, а лишь районные (городские) военные комиссары1.

Закон не только называет орган, полномочный рассматривать дела об административных правонарушениях, но и состав, при наличии которого он правомочен разрешать подведомственные ему дела. Это требование является обязательным для коллегиальных органов административной юрисдикции. Так, Положения об административных комиссиях союзных республик определяют состав этих формирований, образуемых Советами народных депутатов.

Предоставляя юрисдикционные полномочия должностным лицам соответствующих органов, законодатель указывает точное наименование должности, служебного положения данного лица. Например, за нарушение санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидеми-ческих правил на объектах МВД СССР вправе налагать штрафы: начальник Центральной санитарно-эпидемиологической станции МВД СССР и его заместитель, начальники санитарно-эпидемиологического отряда внутренних войск МВД СССР, начальники санитарно-эпидемиологических станций министерств внутренних дел союзных и автономных республик и УВД край(обл)-исполкомов, начальники санитарно-эпидемиологических станций исправительно-трудовых учреждений2.

Указание в законе на орган (должностное лицо), который должен разрешать дела о правонарушениях, еще не образует всех нормативных предпосылок админист-ративно-юрисдикционной деятельности. Важной их частью являются права и обязанности, составляющие в своей   совокупности   «очерченную   законом    компетенцию

1  См.: Закон Союза ССР от 12 октября 1967 г.   «О   всеобщей воинской  обязанности». — Ведомости    Верховного    Совета    СССР, 1967, № 42, ст. 552.

2  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1973, № 27, ст. 349.

66

>>>67>>>

данного органа»1. С учетом специализированного характера рассматриваемого вида правоохраны законодатель четко определяет компетенцию каждого органа административной юрисдикции. Особое внимание при этом уделяется предметной компетенции каждого субъекта ад-министративно-юрисдикционной деятельности. В нормативных актах закрепляется строго определенный круг дел о правонарушениях, который вправе рассматривать тот или иной орган (должностное лицо), что обеспечивает «распределение труда» между звеньями системы административной юрисдикции.

Способы нормативного закрепления предметной компетенции субъекта административной юрисдикции разнообразны. В самом общем виде полномочия компетентных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению дел об административных правонарушениях закреплены в ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г., в которой дается перечень субъектов и категорий разрешаемых ими дел, а также в положениях (уставах), регламентирующих организацию и деятельность соответствующего органа административной юрисдикции2. В названных актах юрис-дикционные полномочия соответствующих органов управления (и других субъектов) определены в общих чертах. Так, в Указе от 21 июня 1961 г. закреплено право органов милиции налагать штраф за нарушения общественного порядка и другие административные проступки. Такие нормы непосредственно не создают возможности осуществления юрисдикционной деятельности, которая имеет строго определенный характер (точное установление основания этой деятельности, порядок ее осуществления и правовые санкции, применяемые в процессе ее осуществления).

1  Марксистско-ленинская общая   теория   государства   и   права. Социалистическое право. М., Юрид. лит., 1973, с. 515.

Причем с юридической точки зрения главным в компетенции, обоснованно подчеркивается в литературе, являются «властные полномочия» (см., например: Советское административное право. Государственное управление и административное право. М., Юрид. чит., 1978, с. 163).

2  См., например: Положение о государственном пожарном надзоре в СССР, в котором лишь упоминается о праве органов государственного пожарного надзора  налагать    штраф    за  нарушение правил пожарной безопасности (СП СССР, 1978, № 2, ст. 7).

5*                                                         67

>>>68>>>

Более детальную регламентацию предметной компетенции органов административной юрисдикции содержат нормативные акты об административной ответственности за конкретные виды правонарушений. Именно в них закреплены признаки соответствующих правонарушений и вид, размер санкции, которую вправе применить субъект административной юрисдикции. Однако нормы об административной ответственности разрозненны, содержатся в многочисленных актах высших органов государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик, решениях местных Советов народных депутатов и их исполнительных комитетов. Это создает значительные трудности в правоприменительной деятельности рассматриваемых органов, в определении их компетенции. Представляется целесообразным упорядочить нормативное регулирование компетенции органов административной юрисдикции.

Видимо, в будущих республиканских кодексах об административных проступках будет закреплена не только система данных органов, но и круг конкретных дел, которые вправе разрешать каждый из органов административной юрисдикции, с указанием статей, предусматривающих административную ответственность за соответствующие правонарушения. Включение в кодексы таких компетенционных норм позволит более четко определить место каждого органа (должностного лица) в системе административной юрисдикции, его права и обязанности, облегчит правоприменителю поиск необходимой правовой нормы, устанавливающей ответственность за конкретное правонарушение.

Анализируя компетенцию субъекта административной юрисдикции, следует отметить еще одну особенность. Данный субъект, как правило, является подразделением или должностным лицом какого-то органа, ведомства, министерства, и его компетенция производна от компетенции последних. Функции государственного органа реализуются в деятельности входящих в него подразделений, служащих. Однако предоставленные законом полномочия по рассмотрению и разрешению дел о правонарушениях — это по существу полномочия только органа (должностного лица) административной юрисдикции, его исключительная компетенция, которой не может располагать ни вышестоящий орган,   ни   ру-

68

>>>69>>>

ководитель органа, ведомства, в составе которого функционирует данный субъект.

В литературе иногда самостоятельность принятия ре* шения органом административной юрисдикции расценивается как «независимость» этого субъекта правоохранительной деятельности (аналог независимости судей). Думается, что здесь желаемое выдается за действительное.

В отличие от суда, который создан только для осуществления юрисдикционной функции, орган административной юрисдикции входит, как правило, в определенную управленческую систему, тесно связан с ней, выполняет различные виды деятельности. При таком положении влияние ведомства на подчиненный ему орган административной юрисдикции, увы, не исключено. Поэтому объективность рассмотрения дел о правонарушениях предлагается обеспечить путем закрепления правовых гарантий в законе: орган административной юрисдикции рассматривает дело об административном проступке (преступлении) и принимает решение самостоятельно, руководствуясь при этом действующими нормативными актами и своим социалистическим правосознанием.

Управленческий характер административно-юрисдик-ционной деятельности предопределяет правовую позицию органа, рассматривающего дело, по отношению к объекту управления (правонарушителю). Свои властные полномочия он осуществляет в отношении нарушителя, который не находится у него в служебном подчинении. Здесь отчетливо проявляется административно-правовой метод регулирования общественных отношений, предполагающий прежде всего неравенство сторон в правоотношении (это не исключает существования так называемых «горизонтальных» административных правоотношений, где названный признак не является определяющим). Разумеется, неравенство сторон в данном случае совершенно исключает какое бы то ни было ущемление прав и законных интересов нарушителя. Здесь на него оказывает государственно-властное воздействие орган, которому он не подчинен, т. е. налицо не организационное подчинение, замечает Ю. М. Козлов, а юридическая зависимость одной стороны управленческих отношений от другой — «фактическое неравенство субъекта и объекта управления в рамках кон-

69

>>>70>>>

кретного административного правоотношения»1. Организационное подчинение имеет место только при осуществлении одного вида юрисдикции — дисциплинарной. Орган административной юрисдикции является носителем внешневластных полномочий, что сближает его с судом, в «вертикальных» административно-правовых отношениях.

Характерным для государственного органа признается отмеченное в литературе слияние его прав и обязанностей2. Право совершения юридически значимых действий этого субъекта права есть одновременно его обязанность действовать именно таким образом. Не составляет исключения и орган (должностное лицо) административной юрисдикции, который имеет право разрешать отнесенные к его ведению дела о правонарушениях, и обязанность рассмотреть их в соответствии с законом. Здесь можно говорить об известной ответственности этого субъекта перед государством за порученное ему дело, за законность и обоснованность принимаемых им юрисдикционных решений, поскольку «в конечном счете ответственность и есть один из видов несения юридических обязанностей»3. Следовательно, ответственность является неотъемлемой частью правового статуса субъекта административной юрисдикции, который обязан нести правовую ответственность в случаях нарушения законности, прав личности в процессе осуществления своих функций.

Хотя в подавляющем большинстве случаев админи-стративно-юрисдикционная деятельность осуществляется в строгом соответствии с законом, правовая ответственность компетентных органов (должностных лиц) за его нарушение при осуществлении юрисдикции является гарантией от неправомерного ущемления прав граждан, произвола. На важность проведения ленинского принципа индивидуальной ответственности в деятельности государственного аппарата, на необходимость четкого определения объема и соотношения прав и ответственности   обращалось   внимание на XXIV съезде  КПСС:

1  К о з л о в   Ю. М. Административные    правоотношения.     М., Юрид. лит., 1976, с. 99.

2  См., например: Лазарев Б. М. Компетенция органов управления. М., 1972, с. 83.

s Алексеев С. С.  Проблемы теории права. Т. 1. Свердловск, 1972, с. 286.

>>>71>>>

«Большие права при малой ответственности создают возможности для административного произвола, субъективизма, необдуманных решений»1.

Должностные лица, нарушившие права граждан в процессе административно-юрисдикционной деятельности, несут соответствующую дисциплинарную и партийную ответственность. В соответствии со ст. 58 Конституции СССР гражданин имеет право требовать возмещения ущерба, причиненного незаконными действиями органа (должностного лица) административной юрисдикции. Однако применяемые данным субъектом административные взыскания затрагивают не только материальные интересы личности, но и честь, свободу гражданина. Незаконное ограничение этих прав и интересов требует соответствующей юридической оценки таких действий должностного лица, принявшего юрисдикционное решение.