2. КОНЦЕПЦИЯ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Административная юрисдикция обладает всеми рассмотренными признаками, что роднит ее с другими видами советской юрисдикции. Вместе с тем это самосто-

' См.:   Стайнов   П.   Указ. соч., с.  141.

29

>>>30>>>

ятельный вид правоохранительной деятельности, обладающий присущими ему признаками, назначением, обособленностью нормативной регламентации и системы органов.

Правовую природу административной юрисдикции определяют прежде всего два обстоятельства. С одной стороны, она является составной частью исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления, с другой — одним из видов советской юрисдикции. С этих позиций и следует анализировать административную юрисдикцию.

Для выяснения сущности данного способа правоохра-1ны важное значение наряду с другими факторами имеет сфера его действия, социальная среда, в которой он функционирует. Советская правовая доктрина исходит не из искусственного противопоставления юрисдикции и управления, а из тесной связи и взаимообусловленности данных феноменов. Для уяснения правовой природы административной юрисдикции принципиальную роль играет связь рассматриваемого вида деятельности с целями и задачами государственного управления, зависимость от них.

В условиях развитого социалистического общества возрастает роль государственного управления, практически осуществляющего исполнение советских законов в процессе непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством1. Эти задачи выполняются прежде всего посредством правоприменительной деятельности органов государственного управления, когда властные действия названных органов направлены на обеспечение руководства соответствующими объектами.

Как правило, правоприменение в сфере государственного управления обусловлено обстоятельствами позитивного характера. В этом проявляется творческий, организующий характер социалистического типа управленческой деятельности, когда личность является не только объектом управления, но и активным, сознательным участником общественных дел.

Подлинный демократизм социалистического управления предполагает стабильность и организованность воз-<

1 См.: Козлов Ю. М. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., Юрид. лит., 1966, с. 20.

30

>>>31>>>

пикающих в процессе осуществлений этого вида государственной деятельности общественных отношений. Организованность общественных отношений является непременным условием жизнедеятельности любой социальной системы. Государственное управление представляет собой самоуправляемую систему. Выполнение возложенных на него функций, эффективность исполнительно-распорядительной деятельности во многом зависят от целостности правоотношений, складывающихся в процессе управления. Возмущения в рассматриваемой системе вносят дезорганизацию в общественные отношения, тормозят нормальное функционирование государственного аппарата, создают угрозу нарушения общественных и личных интересов. Возникает необходимость в устранении таких негативных обстоятельств, ликвидации «энтропии», процесса дезорганизации и приведении системы в новое состояние, что обоснованно определяется как важнейшая задача управления. Реализация этой задачи обеспечивается посредством правоохранительной деятельности Советского государства, составной частью которой является юрисдикция.

Различные виды правонарушений в сфере государственного управления обусловливают необходимость применения юрисдикционных способов защиты общественных отношений. Так, уголовная юрисдикция обеспечивает борьбу с преступными деяниями должностных лиц государственных и общественных органов, дисциплинарная юрисдикция призвана способствовать укреплению служебной дисциплины и т. д. Вместе с тем основную массу правонарушений в рассматриваемой сфере составляют административные проступки. Они затрагивают многочисленные общественные отношения в сфере государственного управления. По своему характеру, фактическим обстоятельствам административные проступки относительно просты, рассмотрение дел о них и принятие решения не требуют сложной процедуры сбора, проверки и оценки доказательств по делу, характерной для уголовно-правовой юрисдикции.

Административная юрисдикция занимает значительное место в деятельности органов управления и других субъектов, оказывает существенное влияние на эффективность охраны социалистических общественных отношений от правонарушений. Важность этой деятельности обусловлена не только большим удельным весом админи-

31

>>>32>>>

стративных проступков в общей структуре правонарушений (хотя и это существенно влияет на объем работы компетентных органов), но и расширением администра-тмвно-юрисдикционной защиты в условиях иаучно-техни-ческой революции, постепенным сужением сферы уголовно-правового регулирования. Именно поэтому к правовой науке в современных условиях предъявляются серьезные требования в вопросе исследования и оценки конкретных коллизионных и иных ситуаций, разрешаемых органами управления путем применения норм права1.

В советской правовой науке утвердилось мнение о том, что административная юрисдикция является частью исполнительно-распорядительной деятельности, одним из видов правоохранительной деятельности. С ее помощью органы управления оценивают соответствие поведения объектов правовым установлениям, в необходимых случаях оказывая корректирующее воздействие. Причем управляющее воздействие в сфере государственного управления, как отмечает Козлов Ю. М.., совпадает с административно-правовым регулированием (налицо необходимость использования правовых средств)2. Здесь можно говорить об известном совпадении административной юрисдикция и административно-правового регулирования, имея в виду, что последнее не исчерпывается юрис-дикционной деятельностью.

Административная юрисдикция связана прежде всего с принудительным способом правоприменения, с правоохранительной деятельностью органов государственного управления. При этом юрисдикционный способ защиты не единственный принудительный регулятор в системе государственного управления. Значительная роль в управлении с помощью принудительных средств принадлежит другим блокам административно-правового регулирования: контроль, надзор, исполнительная деятельность по реализации решений юрисдикционных органов и др.3.

1  См.: Д о д и н Е. В. Доказывание и доказательства в правоприменительной  деятельности  органов  советского  государственного управления. Киев—Одесса, 1976, с. 5.

2  См.: Козлов Ю. М. Административные правоотношения. М., 1976, с. 65.

3  О природе   контрольно-надзорной   деятельности   и   ее роли в правоохранительном механизме см.:  Старосьцяк Е.  Правовые формы административной деятельности. М., 1959, с. 144—154, 235—254; Здир Я. А. Государственные инспекции в СССР. М.,  1960;  Госу-

32

>>>33>>>

Каждый из названных видов правовой деятельности органов управления имеет свое социальное назначение, способ .принудительного воздействия, формы его осуществления. Но в отличие от правосудия, прерогатива которого принадлежит только одному органу — суду, административная юрисдикция нередко осуществляется тем же субъектом, в компетенцию которого входит выявление, установление фактических обстоятельств ■административного проступка, задержание правонарушителя и т. д. В связи с этим в литературе высказывались суждения о надзоре как правоохранительной деятельности, включающей и применение административных взысканий1. Не отрицая важности контрольно-надзорной деятельности в борьбе с правонарушениям«, не следует все же отождествлять ее с юрисдикцией. Контрольно-надзорная деятельность не может выполнять функции возложения ответственности. Следует согласиться с М. И. Еропкиным, по мнению которого процесс применения любого наказания выходит за рамки надзорной деятельности и представляет собой самостоятельную форму административной деятельности2. Эта деятельность и есть административная юрисдикция. Ее особенность в том, что осуществляется она органами государственного управления и должностными лицами, которые выполняют надзорно-контрольные функции. Но здесь не совпадение двух форм деятельности, а их осуществление одним субъектом. Кроме того, применяемые ;в процессе надзора меры административного принуждения (предупреждения и пресечения) нельзя называть правовыми санкциями и их реализация (например, изъятие водительского удостоверения, задержание правонарушителя и т. п.) не может быть отнесена к юрисдикции. Мы придерживаемся обоснованной нами ранее позиции о том, что мерами административной ответственности могут быть только административные взыска-

дарственный и общественный контроль в СССР. М., 1970; С т у д е-н и к и н а М. С. Государственный контроль в сфере управления М , 1974; и др.

1  См., например: Дементьев   Н. В.   Участие   трудящихся   в охране    общественного    порядка.    М.,   1960,   с. 21—24;   Р а з а р е-н о в Ф. СО сущности и значении административного    надзора    в советском  государственном  управлении. — В  кн.:   Вопросы  административного права на современном этапе. М.,  1963, с. 71.

2  См.: Еропкин М. И. Управление в области охраны общественного порядка. М., 1965, с. 93.

3 Заказ 6872                                    33

>>>34>>>

Пия1. Именно данный вид правовой санкции реализуется в процессе административной юрисдикции.

Поскольку рассматриваемый вид правоохраны явля-ется частью исполнительно-распорядительной деятельности, характерным для административной юрисдикции яв-1 ляется ее осуществление, как правило, органами государственного управления. Рассмотрение лишь отдельных категорий дел о правонарушениях отнесено к компетенции народных судов (народных судей), а также некоторых общественных органов и их представителей. Сказанное, однако, не означает, что рассматривать дела об административных правонарушениях и налагать взыскания за их совершение имеют право все органы государственного управления. Наделение последних юрисдикционными полномочиями относится к компетенции законодателя, и ими наделяется лишь определенный круг органов государственного управления, закрепленный в законе.

В отличие от правосудия специфическая черта административной юрисдикции заключается в множественности субъектов, ее осуществляющих. Это обеспечивает оперативность юрисдикционной защиты общественных отношений в различных областях советского государственного управления. Поэтому предлагаемая некоторыми авторами идея создания единых административных судов интересна, но, во-первых, ее реализация лишила бы административную юрисдикцию основного преимущества — быстроты реагирования на нарушения в наиболее динамичной социальной системе — государственном управлении; во-вторых, трудно представить себе орган, способный выполнить объем работы всех действующих в стране органов административной юрисдикции.

Итак, административная юрисдикция представляет собой часть исполнительно-распорядительной деятельности, причем ее обособленную часть2, которая по своему характеру является подзаконной, правоприменительной, правоохранительной. Вместе с тем эта деятельность — один из видов советской юрисдикции, обладающий всеми призна-

1  См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Классификация мер административного принуждения. — Правоведение, 1970, № 5. Следует еще раз обратить внимание на то,   что   действующее   советское законодательство и нормативные акты других социалистических государств  связывают  административную   ответственность  только    с применением административных взысканий (наказаний).

2  См.: Салищева Н. Г.   Указ. соч., с. 13.

34

>>>35>>>

ками данного способа правоохраны (наличие правонарушения, спора; состязательная процедура рассмотрения дела; обязательность принятия юрисдикционного акта). Каждый из названных признаков применительно к административной юрисдикции имеет свое, специфическое содержание, отличающее рассматриваемую деятельность от иных видов советской юрисдикции.

Юрисдикционная деятельность, как указывалось выше, существует для разрешения возникающих правовых конфликтов, воздействия на правонарушителя (стороны в споре). Предметом рассмотрения и разрешения в рамках административной юрисдикции являются дела об административных проступках. Действующее законодательство связывает основания административной ответственности с названным видом правонарушений. Исследованию и оценке в процессе административной юрисдикции подлежат как обстоятельства дела о конкретном административном проступке, так и соответствующие нормы права, предусматривающие ответственность за этот вид правонарушения.

Центральное место в рассматриваемой деятельности занимает факт административного проступка, виновность лица, его совершившего. Логический процесс доказывания в юрисдикционной деятельности идет от нормы к факту. Компетентный орган как бы «просматривает» фактические обстоятельства совершенного деяния через призму нормы, предусматривающей административную ответственность за правонарушение. Установление соответствия фактического состава юридическому и составляет содержание правовой квалификации, без которой немыслима юрисдикция1. Квалификация проступков в процессе административной юрисдикции затрудняется из-за неурегулированности ряда вопросов, касающихся оснований административной ответственности (формы вины; обстоятельства, исключающие административную ответственность; соучастие в совершении административных проступков и др.). Нормы, регламентирующие общие вопросы юридической ответственности, являются основополагающими для разрешения дела о правонарушении. К сожалению, эти вопросы административной ответственности    содер-

1 О понятии и значении квалификации см. подробнее: К У Д Р я в-ц е в В. Н. Теоретические основы квалификации преступлений. М., Юрид. лит., 1963.

3*                                                        35

>>>36>>>

жатся в разрозненных нормативных актах, в основном в республиканских Положениях об административных комиссиях и порядке рассмотрения дел об административных нарушениях, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке». Отсутствие единой кодифицированной правовой базы о данном виде ответственности отражается на эффективности административно-юрисдикционной деятельности, создает трудности для органов, ведущих борьбу с административными правонарушениями. Издание в скором будущем Основ законодательства Союза ССР и союзных республик об административных правонарушениях позволит урегулировать общие вопросы административной ответственности. Разработка и принятие данного нормативного акта служит составной частью работы по приведению действующего законодательства в соответствие с Конституцией СССР1 и реализацией указаний XXV съезда КПСС о дальнейшем совершенствовании административного права и административного законодательства2. Другой задачей является разработка кодифицированных нормативных актов, устанавливающих административную ответственность за конкретные виды правонарушений, в виде кодексов союзных республик об административных проступках3. В настоящее время органы административной юрисдикции вынуждены искать соответствующую норму об ответственности за конкретный вид проступка среди многочисленных нормативных актов высших органов государственной власти и государственного управления Союза ССР и союзных республик (их насчитывается более 500), а также среди решений с административной санкцией, издаваемых местными Советами народных депутатов и их исполнительными комитетами. При подготовке кодексов важно не только систематизировать в одном акте все нормы об административной ответственности, но и дать четкую формулировку признаков каждо-

1  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1977, №51, ст. 764.

2  См.: Материалы XXV съезда КПСС, с. 81. При решении этих задач следует использовать опыт нормотворческой работы европейских социалистических государств, в которых в 1968—1971 гг. приняты кодифицированные  нормативные  акты    об  административной ответственности.

3  См.,  например:  Ведомости  Верховного Совета  РСФСР,   1978, № 28, ст. 752.

36

>>>37>>>

го состава административного правонарушения1. Действующие нормы нередко содержат весьма неопределенные формулировки отдельных составов, что ведет, как показало изучение административно-юридической практики, к неправильной квалификации содеянного и ошибкам в применении норм об административной ответственности. Итак, содержанием административной юрисдикции является в основном рассмотрение и разрешение дел об административных проступках, но этим охранительная функция рассматриваемой деятельности не исчерпывается. Значительную роль »грает административно-юрисдик-ционная деятельность и в борьбе с преступлениями, большинство которых в настоящее время не являются злостными и не представляют большой общественной опасности. Проведенные научные исследования выявили значительные возможности административной юрисдикции в борьбе с такого рода преступлениями2. С учетом этого советское законодательство ввело институт замены уголовной ответственности административной в отношении лиц, совершивших преступления, не представляющие большой общественной опасности. Введение данного института не только характеризует дальнейшую гуманизацию средств борьбы с правонарушениями в социалистическом обществе, но и расширяет возможности использования административно-юрисдикционного способа пра-воохраны в борьбе с преступлениями, вносит существенные коррективы в основания административной ответственности и содержание административной юрисдикции. Действовавшие до этого нормы исходили из того, что единственным основанием данного вида ответственности является совершение административного проступка. Новая редакция ч. 3 ст. 50 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик предусматривает возможность привлечения к административной ответственности и лиц, совершивших преступные деяния. Естественно, замена уголовной ответственности административной как гуманная мера избирается только в отношении лиц, виновных в совершении преступлений, не пред-

1  См.: Веремеенко И. И. Формы изложения административно-правовых   норм.— Сов. государство и право, 1973,   № 10, с. 49.

2  См.: Попов Л. Л., Шергин А. П. Исследование эффективности административно-правовых санкций за нарушения общественного порядка, с. 22—23.

37

>>>38>>>

ставляющих большой общественной опасности. Закон допускает такую возможность лишь по делам о преступлениях, за совершение которых предусматривается наказание в виде лишения свободы на срок не свыше одного года либо другое, более мягкое наказание.

Разумеется, не все уголовные дела данной категории могут прекращаться по этим основаниям. Законодатель исходит не столько из формального признака отнесения преступления к названной группе, сколько из того, что цели частной и общей превенции могут быть достигнуты посредством реализации не уголовных, а менее репрессив« ных санкций — административных. Лицо может быть освобождено от уголовной ответственности и подвергнуто административным взысканиям, если будет признано, что его исправление и перевоспитание возможны без применения уголовного наказания. Такой вывод должен основываться как на оценке совершенного преступления, так и личности виновного. При наличии рассмотренных выше оснований для освобождения от уголовной ответственности по ст. 501 УК РСФСР уголовное дело прекращается (такое право предоставлено законом прокурору, следователю, органу дознания с согласия прокурора, а также суду). К обстоятельствам, препятствующим принятию такого решения, указывается в постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 7 сентября 1978 г. «О практике применения судами мер административного взыскания к лицам, освобожденным от уголовной ответственности в соответствии со ст. 43 Основ уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик», могут быть отнесены, в частности, непогашенная и неснятая в установленном законом порядке судимость, ведение лицом паразитического образа жизни, признание его алкоголиком или наркоманом1.

В связи с применением нового правового института в теории и на практике возникает ряд вопросов, заслуживающих рассмотрения. Во-первых, не означает ли применение административных взысканий к лицам, в отношении которых уголовное дело прекращено по основаниям ст. 50' УК РСФСР, изменения правовой квалификации совершенного ими деяния и, во-вторых, какова природа деятельности по рассмотрению дел об указанных правонарушениях   и   применению административных взыска-

1 См.: Бюллетень Верховного Суда СССР, 1978, № 5, с. 7.

38

>>>39>>>

ний? На первый вопрос следует, по нашему мнению, Дать отрицательный ответ. Такой вывод основан на том, что закон допускает замену уголовной ответственности административной только по прекращенному уголовному делу, а не но материалам проверки. Причем прекращение уголовного дела по основаниям ст. 501 должно быть основано на всестороннем и полном исследовании всех обстоятельств, входящих в предмет уголовно-щроцессуального доказывания; лицу должно быть предъявлено обвинение в совершении преступления. Несоблюдение этих требований закона ведет к безусловной отмене постановления о прекращении уголовного дела и о наложении административного взыскания. В этом направлении ориентируется и судебная практика1. Следовательно, предметом рассмотрения в данном случае является только преступление; при отсутствии такового прекращение уголовного дела осуществлялось бы по иным основаниям —■ за отсутствием состава преступления.

Что касается второго вопроса, то рассмотрение прекращенных уголовных дел по ст. 501 и применение административных санкций являются не чем иным, как административной юрисдикцией, осуществляемой в соответствии с законом народными судьями (судами). Действительно, мы имеем здесь дело с данным видом юрисдик-ционной деятельности, поскольку правосудие по уголовным делам в соответствии с действующим законодательством может осуществлять только суд; народный судья единолично не вправе выполнять такую функцию. Кроме того, в рассматриваемом случае речь идет о прекращенных уголовных делах, что исключает возможность их рассмотрения в рамках уголовно-правовой юрисдикции. Народный судья, рассматривая дела, прекращенные по основаниям ст. 501 УК РСФСР, может применить к лицам, виновным в совершении преступлений, меры административного взыскания в виде штрафа в размере до пятидесяти рублей, либо исправительных работ по месту работы виновного на срок от одного до двух месяцев с удержанием до двадцати процентов заработка, либо ареста на срок до пятнадцати суток, т. е. санкции только в рамках административной юрисдикции.

1 См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1977, № 11, с. 15— 16. См. также: Шубин В. Некоторые процессуальные вопросы, возникающие в практике применения нового законодательства. — Сов. юстиция, 1977, № 14, с. 8—10.

39

>>>40>>>

Любое управленческое решение, подчеркивается в литературе, возможно только при наличии объективной и возможно полной информации об объекте управления1. Этому требованию должно отвечать и решение о прекращении уголовного дела на основании ст. 50' УК РСФСР, для принятия которого необходимо всесторонне изучить данные, характеризующие личность виновного, его поведение до совершения преступления. Это важно для обоснования вывода о нецелесообразности применения уголовного наказания и возможности исправления виновного посредством мер административного взыскания. Замена уголовной ответственности административной возможна только при соблюдении данного требования, нарушение которого влечет отмену постановления о применении административного взыскания за совершение преступления, не представляющего большой общественной опасности. Так, по этим основаниям Президиум Ростовского областного суда отменил постановление Пролетарского районного народного суда о применении административного взыскания к Щ., в отношении которого было прекращено уголовное дело по обвинению его по ст. 122 УК РСФСР. Из материалов дела видно, что Щ. за два месяца до совершения этого преступления был осужден за хулиганство, систематически пьянствовал, нарушал общественный порядок, привлекался к административной ответственности за мелкое хулиганство2. Последнее следует подчеркнуть особо, поскольку, применяя замену уголовной ответственности мерами административного взыскания, суд рассчитывает обеспечить частную и общую превенцию преступлений посредством этих санкций.

В литературе совершенно обоснованно обращалось внимание на недопустимость применения ст. 501 УК РСФСР к рецидивистам, на которых не оказало должного воздействия уголовное наказание, а также к неоднократно привлекавшимся к административной ответственности3. Такая практика не способствует борьбе с право-

1  См.:  Ленинизм и управление социальными    процессами    при социализме. М., 1973, с. 73.

2  См.: Бюллетень Верховного Суда РСФСР, 1977, № 12, с. 10— Ы.

• См.: Тенчов Э. Освобождение от уголовной ответственности с применением мер административного взыскания. — Сов. юстиция, 1978, № 1,с. 5.

40

>>>41>>>

нарушениями, дискредитирует новый правовой институт, снижает эффективность административной юрисдикции в предупреждении преступлений.

Следует внимательно изучить практику применения данного института, его действенность применительно к различным видам преступлений, в отношении определенных категорий правонарушителей, эффективность отдельных видов административных взысканий, применяемых в порядке ст. 501 УК РСФСР за совершение преступлений. Только на основе комплексного исследования этих вопросов можно разработать обоснованные рекомендации по повышению эффективности административной юрисдикции в борьбе с преступлениями.

Таким образом, в содержание административной юрисдикции входит рассмотрение и принятие решения по делам не только об административных проступках, но и определенной группы преступлений. Эта трактовка основана на действующем законодательстве и отражает реально существующую административно-юрисдикцион-ную практику в Советском государстве.

Особенностью рассмотрения дел о правонарушениях в процессе данной деятельности является специализация юрисдикционной защиты. Если для правосудия по уголовным делам характерен «универсализм» в деятельности суда, который рассматривает и принимает решение по всем категориям дел о преступлениях, то функции административно-юрисдикционной защиты распределены между различными субъектами. Большинство органов административной юрисдикции (в основном инспекции различных министерств и ведомств) компетентны разрешать довольно ограниченную группу дел о правонарушениях: например, дела о нарушениях правил воинского учета рассматривают военные комиссариаты, о нарушениях санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпи-демических правил — органы санитарного надзора и т.д. Лишь административные комиссии и органы внутренних дел разрешают многопрофильные дела об административных правонарушениях.

Исследуемый вид юрисдикции осуществляется с соблюдением соответствующей процедуры. «Процессуальный нигилизм» в отношении административной юрисдикции, который имел место в прошлом, в современной литературе встречается все реже. Административно-процессуальная   форма юрисдикционной деятельности исполнп-

41

>>>42>>>

тельных и распорядительных органов власти уже не вызывает сомнений1. Порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия решения по ним, равно как и по|рядок любого вида советской юрисдикции, подчиняется определенной процедуре, закрепленной в законе. Эта (Процедура более проста по сравнению с процессуальным порядком осуществления правосудия. Вместе с тем элементарная состязательность присуща и ей. Отдельные авторы несколько сужают значение данного признака административной юрисдикции, сводя его к возможности обжалования процесса и решения2. Думается, состязательность процедуры рассмотрения и разрешения дела в рамках административно-юрисдикционной деятельности проявляется не только в этом. Действующее законодательство предоставляет лицу, привлекаемому к административной ответственности, право знакомиться с материалами дела, давать объяснения по существу нарушения и заявлять ходатайства.

Административная юрисдикция как правоприменительная деятельность завершается принятием специального правового акта. Свое решение по рассматриваемому делу орган административной юрисдикции фиксирует в постановлении, которое выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Наиболее типичным вариантом такого решения является постановление о наложении на виновного в совершении правонарушения административного взыскания. В нем находит отражение реализация нормы об административной ответственности за соответствующий вид правонарушения.

Административная санкция может быть применена только в рамках рассматриваемого вида юрисдикцион-ной деятельности. В борьбе с правонарушениями Советское государство использует различные средства воздействия на нарушителей. Действующая в настоящее время система административных взысканий включает в себя: предупреждение, общественное порицание, штраф, исправительные работы, административный арест, конфискацию имущества, изъятие имущества, лишение специальных прав. Наличие такого широкого диапазона санкций

1  См.:   Юридическая  процессуальная  форма   (теория  и  практика). М, 1976, с. 136.

2  См., например: С т а й и о в П. Особените юрисдикции в област-та на администрацията, с. 37 и след.

42

>>>43>>>

Не означает, однако, полной свободы усмотрения юрис-дикционного органа в выборе того или иного административного взыскания. Органы и должностные лица, рассматривая дела о правонарушениях, вправе назначить только то взыскание, которое установлено за совершение данного цроступка, и только в пределах, предусмотренных санкцией нарушенной нормы.

В определении вида и размера административного взыскания за совершение преступлений лицами, в отношении которых уголовное дело прекращено по основаниям ст. 50' УК РСФСР, есть свои особенности, отличающиеся от применения санкций за совершение административных проступков. Народный судья (суд), рассматривая вопрос о наложении административного взыскания за совершение преступления к указанным лицам, обращается не к санкции соответствующих статей Особенной части Уголовного кодекса, а к норме Общей части — ст. 50' УК РСФСР. В соответствии с названной нормой он применяет к виновным штраф, или исправительные работы, или арест, независимо от вида совершенного преступления. В обоих случаях органы и должностные лица, рассматривающие дело о правонарушениях, вправе назначить лишь установленное законодательством взыскание. Строго очерченный круг средств правоохраны, ограниченные пределы их применения являются важнейшими гарантиями законности в административно-юрисдикционной деятельности.

Выбор оптимального решения в процессе юрисдикци-онной деятельности является не самоцелью, а средством разрешения определенных социальных задач. Основная цель административной юрисдикции и применяемых в процессе ее осуществления взысканий — добиться от нарушителя правомерного поведения. С помощью актов административной юрисдикции корректируется поведение объектов управления, обеспечивается защита общественных отношений в сфере государственного управления. Однако управление поведением людей в отличие от управления в механических системах предполагает «прохождение» управленческих сигналов через сознание человека. Административное взыскание «управляет» поведением людей опосредствованно через их сознание по схеме: взыскание — сознание — поведенческий акт (акты) . Программируемый «выход» в данной системе предполагается в виде правомерного поведения. В этом спе-

43

>>>44>>>

цифика юридической ответственности, осознание которой А. Г. Спиркин обоснованно рассматривает в качестве необходимого средства управления поведением личности через сознание индивида, влияние на положительное изменение личности в отношении будущего поведения1. Естественно, данная схема действует неоднозначно в отношении 'различных людей. Здесь весьма значительна роль уровня правосознания последних, конкретных жизненных ситуаций.

С учетом названных и других обстоятельств органы административной юрисдикции избирают соответствующий вид и размер наказания. Требование индивидуализации, которое наряду с принципом законности является основополагающим при назначении административного взыскания2, закреплено в соответствующих нормах об административных наказаниях. Так, размер административного штрафа устанавливается в зависимости от тяжести совершенного проступка с учетом личности и имущественного положения виновного. Посредством актов административной юрисдикции органы управления и другие субъекты осуществляют поднормативное регулирование общественных отношений, нормативные предписания переводятся в реальное поведение людей, вступающих в соответствующие правоотношения. Постановление по делу в данном случае является юридическим фактом, служащим основанием для возникновения правоохранительных отношений, определяющим права и обязанности правонарушителя и других лиц, органов, учреждений (обязанность нарушителя уплатить штраф; право органа, наложившего штраф, требовать его уплаты и т. д.). Регулятивная функция административной юрисдикции не исчерпывается требованием определенного поведения от нарушителя и других лиц, органов; ее осуществление способствует упорядоченности, стабильности правовых отношений в сфере советского государственного управления, повышению эффективности исполнительно-распорядительной  деятельности    в    целом.   В   этом   состоит

1   См.: Спиркин А.  Г. Сознание    И  самосознание.    М.,  1972, с. 295.

2  О  принципах  назначения    административных    взысканий  см. подробнее: Б а х р а х Д. Н. Советское законодательство об административной ответственности.    Пермь,    1969,    с. 251   и ел.;   Гала-г а н И. А.  Указ. соч., с. 177 и ел.

44

>>>45>>>

значительная социальная ценность административной юрисдикции как одного из блоков (систем) поднорматив-ного правового регулирования. К сожалению, в правовой литературе проблема влияния данного правового регулятора на реализацию функции государственного управления не только не изучена, но даже не поставлена.

Сказанное позволяет определить административную юрисдикцию как вид правоохранительной деятельности органов государственного управления и других компетентных органов, охватывающий рассмотрение дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений) и принятие решения по ним в установленных законом формах и порядке.

Теоретические модели (понятия) являются абстракциями, отражающими более или менее точно реально существующие в социальной действительности факты, про-цессы, события. Рассмотренное понятие административной юрисдикции отражает наиболее общие признаки реальной деятельности административных комиссий, народных судей и других субъектов по рассмотрению дел об административных правонарушениях (отдельных видах преступлений), по применению к лицам, виновным в их совершении, административных взысканий. Именно в процессе данной деятельности реализуются функции административной юрисдикции (охранительная, воспитательная п регулятивная), оказывается фактическое управляющее воздействие на сознание и поведение людей. Речь идет об административно-юрисдикционной практике компетентных органов, реально влияющей на состояние правопорядка в стране. Ее изучение имеет большое значение, поскольку позволяет раскрыть возможности администра-тивно-юрисдикционного способа в укреплении режима законности в сфере государственного управления, проверить эффективность норм об административной ответственности, выработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию правоохранительной деятельности. Однако есть и другое понимание этой практики, связанное с итогом, результатом юрисдикционной деятельности.

С юридической (судебной, арбитражной, административной) практикой связываются обычно задачи правоЕО-го регулирования и правотворчества. «Это,— по определению С. С. Алексеева, — объективированный опыт реализации права, складывающийся в результате деятель-

45

>>>46>>>

ности компетентных органов по применению юридиче« ских норм»1. Административно-юрисдикционная деятельность есть применение норм в процессе разрешения дел о правонарушениях. Итогом этого правоприменения является принятие решения по делу, которое является обяза-тельным только для данного дела. Вместе с тем опыт решения определенных категорий правовых конфликтов может иметь значение для рассмотрения аналогичных дел в будущем. Этот опыт и есть административно-вдрисдикционная практика, которую называют еще административной практикой2.

Административная практика является разновидностью юридической практики и поэтому ей присущи функции последней. Большинство авторов, рассматривающих вопросы юридической практики, относят к ее функциям конкретизацию правовых норм, другие считают, что она выполняет также сигнально-информационную функцию3. Административная практика выполняет, по нашему мнению, обе названные функции.

Конкретизация обусловлена самой сущностью правоприменения, сущностью права. Важнейший признак права — его нормативность. Применение юридической нормы есть не что иное, как применение общего абстрактного правила к конкретному жизненному случаю. Социальная реальность всегда богаче, чем правовая абстракция. Органы административной юрисдикции при рассмотрении и разрешении подведомственных им дел сталкиваются с необходимостью толкования содержания применяемых ими норм права, их сопоставления. Нередко им приходится «преодолевать» пробелы в нормах об административной ответственности. Постепенно вырабатываются решения спорных вопросов при рассмотрении определенной категории дел, которые становятся типовыми и используются в дальнейшем при разрешении аналогичных дел.

Разумеется, административная практика не подменя-

1  Алексеев С. С. Проблемы теории права. Т. 2, с. 84. Другие авторы включают в данное понятие не только    итог юридической деятельности   (правоположения),   но  и  выработку  правоположений (см.: Судебная практика в советской правовой системе. М., Юрид. лит., 1975 с. 16—17).

2  См.: Судебная практика в советской правовой системе, с. 23.

3  См.: Алексеев С. С.   Проблемы  теории права.   Т. 2, с. 89.

46

>>>47>>>

<ет нормативной основы, более того, она сама,полностью основана на законе и направлена на его конкретизацию. Организационные формы конкретизирующей функции административной практики в отличие от судебной пока не объединены в единую систему. К ним в основном относятся разъяснения вышестоящих юрисдикционных органов, рассматривающих дела в качестве органа административной юрисдикции второй инстанции; указания (разъяснения) вышестоящих органов о практике рассмотрения определенной категории дел нижестоящими органами (чаще всего на основе обобщения юрисдикционной практики такие указания издаются совместно Прокуратурой СССР, Верховным Судом СССР и Министерством внутренних дел СССР). Особо следует отметить руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда СССР и пленумов Верховных судов союзных республик о практике применения отдельных нормативных актов об административной ответственности1.

Названные формы оказывают существенное влияние на разрешение соответствующих категорий дел, способствуют единому пониманию законодательства всеми органами административной юрисдикции. Роль административной практики в этом огромна, поскольку администра-тивно-юрисдикционную деятельность осуществляют, как правило, непрофессиональные юристы. Поэтому чрезвычайно важно обобщать и направлять эту практику в масштабе страны. Целесообразно периодически издавать обзоры или бюллетени, в которых обобщалась бы работа органов административной юрисдикции и давались руководящие указания по применению законодательства в их деятельности при решении подведомственных дел2.

Посредством второй, сигнально-информационной функции проверяется обоснованность соответствующих норм об  административной ответственности, выявляются пум

1  См., например: постановление № 6 Пленума Верховного Суда СССР от 5 июля 1974 г. «О практике применения судами законодательства об ответственности за  нарушение  правил  административного надзора». — Бюллетень   Верховного   Суда СССР,   1974,   № 4, с. 11—13.

2  Мы не разделяем предлагаемую в литературе идею   об издании бюллетеня о практике применения всех административно-правовых норм, поскольку обобщить все многообразие последних практически  невозможно   (см.:   Коренев  А.  П.   Нормы  административного права и их применение. М., Юрнд. лит., 1978, с. 71—72).

47

>>>48>>>

их совершенствования. Так, например, практика применения Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» показала, что начальники органов внутренних дел не в состоянии сами рассматривать в установленный законом срок все дела о мелком хулиганстве и появлении в нетрезвом состоянии в общественных местах. Президиум Верховного Совета СССР, учитывая это обстоятельство, предоставил право рассмотрения этих дел также заместителям начальников данных органов1. Таким образом, административная практика является относительно самостоятельной частью правовой системы, выполняющей важные функции в механизме правового регулирования и правотворчестве.