З. ВИДЫ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ЮРИСДИКЦИИ

Единство осуществляемой функции объединяет органы административной юрисдикции в одну систему, что не исключает разнообразия этих субъектов, отличий между ними. По своему месту в системе административной юрисдикции по правовому положению, по объему и характеру полномочий эти органы имеют значительные отличия. Выше были рассмотрены две основные подсистемы, составляющие систему органов административной юрисдикции, их модификации. Каждая из подсистем (территориальная и отраслевая) состоит из отдельных видов органов (должностных лиц).

Основу первой подсистемы составляют административные комиссии при исполкомах местных Советов народных депутатов и сельские, поселковые Советы. Несколько особое положение занимают районные, городские комиссии по делам несовершеннолетних, которые наделены довольно широкими полномочиями по применению административных взысканий, но по отношению к определенному кругу субъектов — несовершеннолетним (имеющим самостоятельный заработок) и их родителям или заменяющим их лицам.

Административные комиссии при исполкомах местных Советов являются в настоящее время основой системы органов административной юрисдикции. Ими рассматривается значительная часть всех дел об административных правонарушениях, ответственность за совершение которых предусмотрена актами высших органов государственной власти и государственного управ-

6 З^каз G872                                              (Н

>>>82>>>

ления Союза ССР, союзных и автономных республик, а также решениями местных Советов народных депутатов и их исполкомами. Кроме того, государственные органы и должностные лица, которым предоставлены полномочия самостоятельно налагать административные штрафы за ряд правонарушений в соответствии со ст. 13 Указа от 21 июня 1961 г., вправе передавать дела для рассмотрения в административные комиссии. Такое расширение полномочий административных комиссий выдвинуло их на первое место в системе органов административной юрисдикции.

Административные комиссии — это коллегиальные юрисдикционные органы, состоящие при исполнительных комитетах местных Советов народных депутатов. На них возложены важные задачи по борьбе с правонарушениями и укреплению социалистического правопорядка. Общий процесс демократизации общественной жизни в социалистических государствах нашел отражение в системе органов административной юрисдикции.

Специфика правового положения административных комиссий, форм и методов их деятельности позволяет отметить особое место этих органов в системе административной юрисдикции.

Во-первых, административные комиссии являются юрисдикционными органами межведомственной компетенции, применяющими к виновным лицам административные санкции. Они осуществляют свою деятельность под непосредственным руководством исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов (районных, городских, поселковых, сельских), подотчетны и подконтрольны им. Никакой ведомственный или отраслевой орган не вправе давать обязательные указания и распоряжения административным комиссиям.

Большинство юрисдикционных формирований, имеющих право применять административные санкции, являются органами ведомственной, отраслевой компетенции. Для них характерно сочетание надзорных и юрисдикционных полномочий. Административные же комиссии осуществляют только юрисдикционные функции, рассматривая дела об административных правонарушениях и принимая решения по ним. Они специально созданы для выполнения данной функции. Это дало основание называть их в литературе административными судами.

Во-вторых, деятельность административных комиссий

82

>>>83>>>

носит коллегиальный характер. Важнейшие вопросы решаются сообща, всеми участвующими в их решении лицами по большинству голосов. Отсутствие необходимого кворума, например при разрешении конкретных дел об административных проступках, препятствует признанию данного решения правомерным. Ни одно постановление по существу вопроса не может быть принято председателем комиссии единолично.

В-третьих, особое положение административных комиссий в системе органов административной юрисдикции состоит в том, что они рассматривают дела самого различного профиля. Ведомственным органам, полномочным применять правовые санкции за совершение административных правонарушений, присуща определенная специализация. Они рассматривают дела о нарушениях правил, надзор за соблюдением которых на них возложен. Административные комиссии не связаны подобной специализацией. К их ведению отнесены дела об административных проступках в различных сферах (народное хозяйство, охрана общественного порядка, охрана природы, порядок управления и т. д.). Такая универсальность обусловлена, в частности, тем, что административные комиссии созданы при органе государственного управления общей компетенции — исполкомах местных Советов.

Отраслевую подсистему административной юрисдикции представляют многочисленные органы ведомственной принадлежности. Ими налагаются административные взыскания за определенный круг нарушений в конкретной сфере управления. Основу отраслевой подсистемы составляют предусмотренные ст. 13 Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» органы и их должностные лица, полномочные налагать штраф за определенные правонарушения: органы милиции, транспорта (железнодорожного, водного, воздушного, пассажирского городского и междугородного и электротранспорта), Госгортехнадзора, инспекции Министерства машиностроения СССР и Министерства среднего машиностроения СССР, Министерства обороны СССР, Государственной санитарной инспекции, Государственного ветеринарного надзора, Государственного пожарного надзора, охраны водных ресурсов, рыбоохраны, лесного хозяйства, охотинспекции, таможенные

6*                                                        83

>>>84>>>

органы, технические инспектора, правовые инспектора труда, санитарно-противоэпидемические службы Министерства обороны, Министерства внутренних дел СССР и Комитета государственной безопасности СССР, органы Государственной инспекции электросвязи системы Министерства связи СССР. Кроме этого, к отраслевым органам административной юрисдикции относятся органы (должностные лица), полномочные применять не только штрафные санкции, но и налагать иные административные взыскания: органы связи, судоходные инспекции и ряд других.

Многие из названных органов рассматривают один или группу однородных видов административных правонарушений. Например, органы рыбоохраны налагают взыскания за нарушения правил рыболовства, таможенные органы — за нарушение таможенных правил и за контрабанду и т. д. Другие органы полномочны рассматривать и разрешать дела о различных видах административных проступков. К таким субъектам можно отнести органы внутренних дел, на юрисдикционных полномочиях которых следует остановиться несколько подробнее.

Широта охраняемых органами внутренних дел общественных отношений обусловила больший по сравнению с другими отраслевыми органами объем их юрисдикционных полномочий. В соответствии с действующим законодательством им предоставлено право рассматривать дела о нарушениях общественного порядка; о нарушениях правил, обеспечивающих безопасность движения транспорта, и правил пользования транспортом; о нарушениях правил проживания, прописки и передвижения на территории СССР иностранцев и лиц без гражданства; о нарушениях правил пограничного режима; о нарушениях правил пожарной безопасности; о нарушениях санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидеми-ческих правил на объектах, подведомственных органам внутренних дел; о нарушениях правил паспортной системы в Москве, Московской области, Ташкенте и Ленинграде; о незаконных валютных операциях; о потреблении наркотических веществ без разрешения врача.

Необходимость дифференцированного выбора правовых санкций за названные правонарушения повлекла и более широкие полномочия органов внутренних дел по применению   административных   взысканий.   Довольно

84

>>>85>>>

Значительное число отраслевых органов административной юрисдикции вправе, как правило, налагать на виновных в совершении нарушений взыскания в виде штрафа и предупреждения; отдельные из них применяют и конфискацию (например, таможенные органы). Органам внутренних дел действующим законодательством предоставлено право налагать административные взыскания в виде штрафа, предупреждения, конфискации и лишения права на управление автомототранспортом и городским электротранспортом.

Следует отметить еще одну особенность. В отраслевых органах административной юрисдикции правом рассмотрения и принятия решения по делу о проступке наделяется какое-либо определенное должностное лицо, чаще всего из инспекторского состава (инспектора гос-гортехнадзора, государственные санитарные инспектора и т. д.). В органах внутренних дел таким правом наделен значительный круг сотрудников различных подразделений. Это милиционеры, начальники органов внутренних дел (их заместители), инспектора дорожно-ла-трульной службы, сотрудники ГАИ, инспектора госпож-надзора и начальствующий состав пожарной охраны, начальники санитарно-эпидемиологической службы органов внутренних дел. В таком распределении юрисдик-ционных полномочий очевидна тенденция к специализации определенных категорий сотрудников по борьбе с соответствующими видами административных правонарушений. Так, рассмотрение и принятие решений по делам о нарушениях правил, обеспечивающих безопасность движения, в основном отнесены к компетенции инспекторов дорожно-патрульной службы ГАИ; о нарушениях правил пожарной безопасности — инспекторов госпож-надзора и т. д.

Специализация способствует не только более быстрому рассмотрению дел об административных правонарушениях, но и более квалифицированному выяснению всех обстоятельств дела, поскольку принимают решения в основном те сотрудники, которые осуществляют надзор за выполнением нарушенных правил. Тем более это важно для качественного рассмотрения дел о нарушениях правил, требующих специальных познаний (нарушения санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемиче-ских правил, дорожные нарушения и т. д.).

Вместе с тем представляется не вполне оправданным

85

>>>86>>>

возложение обязанностей рассматривать и принимать решения по делам об административных проступках на руководителей органов внутренних дел. Только союзное и республиканское законодательство предоставляет начальникам органов внутренних дел (их заместителям) право налагать административные взыскания за восемь видов правонарушений, в том числе за наиболее распространенные нарушения общественного порядка (мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в неустановленных местах, появление в пьяном виде в общественных местах и др.). Это не способствует специализации в борьбе с данными правонарушениями, отрицательно сказывается на качестве рассмотрения дел. Начальник органа внутренних дел, о чем свидетельствует статистика и самый упрощенный хронометраж его работы, не в состоянии обстоятельно рассмотреть все отнесенные к его компетенции дела, и его роль как руководителя сводится зачастую к формальному акту-—подписи на протоколе. Целесообразно, по нашему мнению, для рассмотрения этих дел выделить специального инспектора по разрешению дел об административных нарушениях, что освободит руководителей органов внутренних дел от такой функции, усилит начала специализации в разрешении дел о нарушениях общественного порядка.

Само назначение административной юрисдикции обусловило формирование системы органов, ее осуществляющих, как правило, из органов государственного управления. Особое место в системе административной юрисдикции занимают народные суды (народные судьи), к компетенции которых действующее законодательство отнесло рассмотрение и разрешение ряда дел об административных правонарушениях (о мелком хулиганстве, мелком хищении государственного или общественного имущества, мелкой спекуляции, о незаконном изготовлении и использовании радиопередающих устройств и др.). Многие из названных нарушений по степени общественной опасности приближаются к преступлениям. Это предопределило необходимость установления за их совершение наиболее суровых административных взысканий в виде ареста, исправительных работ. Данные обстоятельства послужили основанием для отнесения дел об этих административных нарушениях к компетенции народных судей (судов). Здесь они выступают  как  субъекты  административной  юрисдикции.  В

86

>>>87>>>

таком качестве народные суды (судьи) выступают и при рассмотрении дел о преступлениях, не представляющих большой общественной опасности, и применении к лицам, их совершившим, административных взысканий на основании ст. 501 УК РСФСР и соответствующих статей УК других союзных республик.

О правовой природе разрешения дел об административных нарушениях и применении административных взысканий народными судами (судьями) в литературе высказаны различные суждения. Одни авторы называют рассмотрение судьями этих дел «новой формой (ветвью) осуществления социалистического правосудия»1; другие, исходя из законодательных норм о суде как органе правосудия, подчеркивают, что в данном случае народными судьями осуществляется не исполнительно-распорядительная деятельность, а деятельность по отправлению правосудия, которая не может быть содержанием административного процесса2.

По нашему мнению, рассматриваемая деятельность народных судов (судей) не может быть отнесена ни к правосудию, ни к его новой ветви. Закон относит к правосудию только деятельность судов по рассмотрению гражданских и уголовных дел (ст. 154 Конституции СССР). Применение административных взысканий любым субъектом есть административная юрисдикция. Так, например, применяемые штрафы за совершение мелкого хулиганства народным судьей или начальником органа внутренних дел (заместителем начальника), совершенно обоснованно замечает В. Д. Сорокин, «тождественны по своей природе»3. Высказанные в литературе суждения, отрицающие за народными судами (судьями) качество субъекта административной юрисдикции, основаны лишь на субъектном признаке при разграничении различных видов юрисдикции. Не отрицая важности названного критерия,   следует заметить, что суд может рассматри-

1  Б л а ж к о А. К. Административная ответственность за правонарушения,  применяемая    в  судебном    порядке. — Автореф.   канд. дисс. Л., 1970, с. 16.

2  См.: Жеруолис И. А. Судопроизводство по административным делам. — Сов. государство и право, 1970, № 2, с. 109. Ранее эту точку зрения разделял и автор настоящей работы.

3  Сорокин В. Д. Административно-процессуальное право. ЭД., Юрид. лит., 1972, с. 213.

87

>>>88>>>

вать гражданские, уголовные, административные, трудовые дела (споры), т. е. выступать в качестве субъекта различных видов юрисдикции, в том числе и административной1.

Таким образом, субъектом административной юрисдикции является государственный орган или его должностное лицо (представитель общественногооргана), которые в соответствии с законом управомочены рассматривать определенный круг дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений) и применять к лицам, виновным в их совершении, административные взыскания. Все субъекты, выполняющие названную функцию, в совокупности составляют систему органов административной юрисдикции. Каждый из органов административной юрисдикции, являясь элементом этой системы, имеет строго ограниченную законодательством компетенцию по кругу рассматриваемых им дел, применяемых санкций, обусловленную его ролью з борьбе с правонарушениями.

1 Как административную юрисдикцию рассматривают данную деятельность народных судов (судей) (см.: Салищева Н. Г. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., Наука, 1970, с. 97; Галаган И. А. Административная ответственность в СССР. Изд-во Воронежского ун-та, 1976, с. 75 и др.).

>>>89>>>