1. ПОНЯТИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Рассмотренные выше сущность и функции административной юрисдикции, субъекты и формы ее осуществления дают представление о назначении и сущности данного вида правоохранительной деятельности, о ее организационном и правовом обеспечении, формах осуществления. Однако это еще не позволяет выявить фактическую роль исследуемого феномена в советской правовой системе, его социальную ценность, влияние на общественные отношения. Для Советского государства важно то, как выполняет свои функции каждый блок государственного механизма, насколько адекватны поставленным целям получаемые результаты. Проблема повышения эффективности и качества является стратегической задачей не только в области экономики, но и в политической сфере.

С любым видом государственной деятельности связывается наступление определенных социально значимых результатов. Целеустремленный характер правоохранительной деятельности в целом и ее составляющих частей предполагает достижение соответствующих изменений в правовой действительности. Эти изменения должны в конечном счете способствовать решению программной задачи искоренения правонарушений, перехода к сознательному добровольному исполнению трудящимися своих обязанностей, к органичному соединению прав и обязанностей в единые нормы коммунистического общежития.-

117

>>>118>>>

Решение этих важных социальных задач обусловливает необходимость создания материальных, политических и идеологических предпосылок искоренения антиобщественных деяний, повышения эффективности охранительной функции советского права, отдельных его отраслей, институтов, норм.

Советское государство, избирая те или иные способы правоохраны, планирует обеспечивать с их помощью надежную защиту соответствующих общественных отношений. Инструменты правового воздействия имеют важное значение в жизни страны, поскольку правовое регулирование в социалистическом обществе стало одной из ведущих форм государственной деятельности. Социальная ценность этих инструментов определяется их реальным влиянием на охрану общественных отношений, эффективностью воздействия на управляемые объекты.

В. И. Ленин неоднократно обращал внимание на необходимость установления результатов действия советского законодательства и правоохранительных органов. В письме Д. И. Курскому он писал: «Особо важно установить фактическую проверку: что на деле делается? что на деле достигается? успехи нарсудов и ревтрибов? как бы это учесть и проверить?»1.

Советская юридическая наука, призванная активно содействовать повышению роли прата в регулировании и охране социалистических общественных отношений, внесла весомый вклад в разработку проблемы эффективно-гти права в целом, его отраслей, отдельных институтов. В последние годы заметен прогресс в разработке общей теории эффективности советского социалистического права, методологических основ ее изучения2. Известны успехи в исследовании этих проблем в науке уголовного, исправительно-трудового, трудового права, сделаны пер-

1  Ленин В. И. Поли собр. соч., т. 44, с. 411.

2  См., например: Лебедев М. П.  Об эффективности воздействия социалистического права   на   общественные   отношения. — Сов. государство и право, 1963, № 1; Шикин Е. П.   Основные условия эффективного  применения  права. — Автореф.  канд.    дисс.    Свердловск, 1971; Самощенко И. С, Никитинский В. И., Вен-г е р о в А. Б. К методике изучения эффективности правовых норм.— Сов. государство и право, 1971, № 9; Лазарев В. В.  Эффективность правоприменительных актов.  Изд-во Казанского ун-та,   1975; Эффективность действия  правовых   норм.   Изд-во   Ленинградского ун-та, 1977.

118

>>>119>>>

вые шаги по изучению эффективности и в науке административного права1. Следует также отметить попытки раскрытия эффективности конкретных правовых феноменов, их роли в механизме правового регулирования. Вместе с тем эффективность правоохранительной деятельности в целом, ее отдельных блоков изучена еще недостаточно. По существу нет ни одного исследования об эффективности надзора, контрольной деятельности, мало еще научных рекомендаций по повышению эффективности административной юрисдикции. В советской литературе предприняты немногочисленные исследования эффективности юрисдикционной деятельности применительно к правосудию2.

Между тем достоверная оценка результативности исследуемой правоохранительной деятельности и разработка мер по повышению ее эффективности представляются насущной практической потребностью. Руководство административной юрисдикцией должно базироваться на достоверных данных о результатах этой деятельности, о воздействии ее на сознание и поведение управляемых объектов. Без таких данных немыслимо планомерное, целенаправленное совершенствование административно-юрисдикциоиного механизма охраны социалистическич общественных отношений.

Административная юрисдикция является важным средством укрепления социалистического правопорядка. От эффективности данного вида правоохранительной деятельности зависит в значительной мере целостность возникающих в сфере государственного управления общественных отношений. Проблема эффективности административной юрисдикции обусловлена потребностью разрешения противоречия между целями административной юрисдикции и ее фактическими результатами.

1   См.,  например:  Эффективность уголовно-правовых  мер  борьбы с преступностью. М., 1968; Эффективность применения уголовного закона. М., 1973; Наташев А. Е., Стручков Н. А.   Основы теории  исправительно-трудового  права.     М.,     1967;     Никитинский В. И. Эффективность норм трудового права. М.., 1971; Юсупов В. А. Право и советское государственное управление.    Изд-во Казанского ун-та,  1976;    ВеремеенкоИ. И.,    Попов    Л. Л., Ш е р г и н  А. П. Понятие и условия эффективности административных санкций. — Правоведение, 1972, № 5, с. 31—38.

2  См., например: Петрухин И. Л. Системный подход к изучению эффективности правосудия. — Сов. государство и право, 1976, № 1, с. 75—82.

119

>>>120>>>

Социальный регулятор, какойым является и рассМат-« риваемая деятельность, «коль скоро он действует сознательно и целенаправленно, по идее должен правильно оценивать свои упорядочивающиеся возможности и действовать так, чтобы эффект его деятельности совпадал с ожидаемым»1. Но это действительно идеальная цель, к достижению которой стремится любой социальный регулятор. Однако административная юрисдикция — прежде всего сознательная деятельность людей, воздействие на людей, на их сознание, психологию. Поэтому и сама деятельность и оказываемое ею воздействие проходят через сознание правоприменителя и нарушителя (других лиц). С. Л. Рубинштейн подчеркивает, что «всякое психологическое явление обусловлено в конечном счете внешним воздействием, но любое внешнее воздействие определяет психологическое явление лишь опосредствованно, преломляясь через свойства, состояния и психическую деятельность личности, которая этим воздействиям подвергается»2. Данное обстоятельство имеет важное значение для понимания механизма воздействия социальных регуляторов, результат которых не всегда совпадает с желаемым. Преломляясь в сознании объекта управления сигнал (в нашем случае — решение юрисдикционного органа) вызывает мотивы последующего поведения объекта (в данном случае — правомерного или неправомерного поведения). Основываясь на этом положении, господствующая доктрина исходит из понимания эффективности правовых категорий как степени достижения цели, которую имел в виду законодатель3. Данная концепция может быть принята за основу понятия эффективности и административно-юрисдикционной деятельности. Следовательно, об эффективности рассматриваемого вида правоохранительной деятельности можно говорить как о соотношении целей юрисдикции и ее результатов.

•Лебедев  М.  П.   Очерки  теории  социального  управления. Изд-во Ленинградского ун-та, 1976, с. 121.

2  Рубинштейн С. Л. Бытие и сознание. М.,    Изд-во    АН СССР, 1957, с. 14.

3  См., например:  Шаргородский М. Д.  Система наказаний и их эффективность. — Сов. государство и право, 1968, № 11, с. 53; Керимов Д. А. Категории действительности    и    возможности в праве. — Сов. государство и право,  1968, № 8, с.  15; Марксистско-ленинская общая теория государства    и права.    Социалистическое право, с. 266 и др.

120

>>>121>>>

Целеполагание присуще любому управленческому процессу. Управление, по А. И. Бергу, всегда должно быть целенаправленным: задача (цель) либо ставится в начале управления, либо вырабатывается в его процессе1. Не составляет исключения и административная юрисдикция. Ее цели разноплановы: они совпадают со стратегическими целями социалистического права (регулирование и охрана общественных отношений), с целями управленческой деятельности, с целями применяемых в процессе административной юрисдикции санкций (частная и общая превенция правонарушений). Это позволяет говорить о различных уровнях оценок эффективности исследуемой деятельности. Вместе с тем названные совпадения (полные или частичные) не исключают возможности и необходимости изучения эффективности собственно административной юрисдикции как самостоятельного вида правоохранительной деятельности.

В литературе уже обращалось внимание на то, что одной из целей правоприменительной деятельности является «удовлетворение интересов сторон в конкретном юридическом деле»2. Однако такое удовлетворение в ад-министративно-юрисдикционной защите общественных отношений может свидетельствовать лишь о жизнеспособности внутренней организации данного способа пра-воохраны. Упорядоченность, организованность самой административной юрисдикции — одна из целей, по достижении которой можно судить об эффективности данной деятельности (внутренняя цель).

Основная же цель любого вида правоохранительной деятельности — укрепление социалистических общественных отношений, вытеснение противоправных деяний из жизни нашего общества. Именно для этого рассматривается юридическое дело и принимается государственно-властное решение. Внешнее воздействие административной юрисдикции преследует указанную цель, которая конкретизируется применительно к данной деятельности в действующем законодательстве. В соответствии с республиканскими положениями об административных комиссиях целью рассматриваемой деятельности является воспитание граждан в духе точного и неуклонного ис-

1  См.: Берг  А. И.   Проблемы управления и   кибернетики. — В кн.: Философские вопросы кибернетики. М., 1961, с.  156.

2  Лазарев В. В,  Эффективность правоприменительных актов, с. 94.         .      i

121

>>>122>>>

полнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, уважения прав, чести и достоинства граждан и соблюдения правил социалистического общежития. По степени достижения этой дальней цели следует в конечном счете судить об эффективности административной юрисдикции. Оценка последней может проводиться также по степени достижения более близких целей, которыми в соответствии с названными нормативными актами являются правильное разрешение дел о правонарушениях и применение справедливого административного взыскания (в'нешняя цель).

Следовательно, существуют два вида целей административной юрисдикции: а) внутренние цели (по обеспечению функционирования данного способа правоохра-ны), б) внешние (по управляющему воздействию на общественные отношения). Поэтому, по нашему мнению, эффективность административной юрисдикции можно рассматривать с точки зрения эффективности ее управляющего воздействия (достижение внешней цели) и эффективности ее организации и осуществления (достижение внутренней цели).

Внутренняя организация деятельности администра-тивио-юрисдикционных органов призвана способствовать достижению эффективности управляющего, внешнего воздействия исследуемого вида правоохраны. Действие права нельзя оторвать от действия институтов, которые исполняют это право. «Правильная деятельность институтов, исполняющих право, приводит к достижению результатов, которые намечены именно в соответствии с законодательством. Неправильная деятельность институтов и, следовательно, затяжка в разрешении дел, процедурные ошибки и путаница, неопределенное разграничение компетенции, отсутствие соответствующих технических условий... при разрешении дел ведут к ошибкам в достижении результатов, намеченных законодателем»1. По-

1 Подгурецкий А. Очерк социологии права. М., Прогресс, 1974, с. 321. Взяв за основу эту плодотворную идею А. Подгурец-кого, авторы монографии «Организация судебной деятельности» (М., 1977, с. 61 и ел.) обоснованно выделяют оценки эффективности правосудия и организации судебной деятельности. К сожалению, эта концепция в дальнейшем изложении не получила полного развития, показатели эффективности не всегда дифференцируются при-

122

>>>123>>>

этому представляется целесообразным выделение эффективности организации самой административной юрисдикции наряду с эффективностью оказываемого ею управляющего воздействия. Такой подход не только представляет интерес для теоретического осмысления концепции эффективности рассматриваемого вида правоохранительной деятельности, но и содержит позитивные начала для процесса совершенствования административной юрисдикции.

Г. В. Атаманчук, обстоятельно исследовавший проблему совершенствования государственного управления, выделяет внешнюю (главную) цель совершенствования аппарата государственного управления — повышение эффективности управляющего воздействия и внутреннюю цель — упорядочение внутренней организации деятельности аппарата1. Исследование эффективности административной юрисдикции в указанных аспектах будет способствовать выработке научно обоснованных рекомендаций как по совершенствованию деятельности органов, рассматривающих дела об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений), так и повышению управляющего воздействия рассматриваемого вида правоохранительной   деятельности.