3. ЭФФЕКТИВНОСТЬ ОРГАНИЗАЦИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ЮРИСДИКЦИОННОИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Осуществление права неразрывно связано с ею материальным субстратом — государственным аппаратом, его деятельностью по применению правовых норм. Не случайно многие исследователи проблем эффективности права выделяют организационную сторону этого вопроса. «Эффективность применения права,— отмечает Е. П. Ши-кин, — зависит от оптимальным образом организованной работы соответствующих государственных органов, т. е. работы «вообще», как трудовой деятельности в любых других учреждениях или организациях»1. Подобная зависимость существует и между эффективностью рассматриваемой деятельности и внутренней ее организацией. Оптимальный режим функционирования всей системы административной юрисдикции, каждого органа (должностного лица) данной системы создает организационные предпосылки для эффективности управляющего воздействия этого вида правоохранительной деятельности2. По эффективности судят о качестве работы соответствующего органа административной юрисдикции. Вместе с тем, как отмечалось выше, административно-юрисдикционная деятельность является самостоятельным функционирую-

1  Шикин Е.  П.  Основные условия  эффективного  применения права.—Автореф. канд. дисс. Свердловск, 1971, с. 9. Исследуя факторы  эффективности  административных  взысканий,   Г.   Г.   Курагпн и Л. Л. Попов обоснованно выделяют «группу факторов правоприменителя»  (см.: Курагин Г. Г., Попов Л. Л.   Факторы эффективности административно-правовых санкций. — Правоведение, 1974, №4, с. 40—42).

2  См.:  К У раков Г.  И. Управление и научно-техническая  революция.-— Вопросы философии, 1970, № 3.

134

>>>135>>>

щим организмом, включающим в себя совокупность компетентных органов, связей (структурных и функциональных) между ними. Поэтому вполне правомерна и другая оценка эффективности анализируемой деятельности: с точки зрения ее организации, упорядоченности всей совокупности организационных связей, опосредствующих осуществление функций административной юрисдикции.

В литературе при оценке эффективности внутренней организации правоприменительной деятельности обычно учитываются организованность собственно правоприменительных органов, их информационная и материальная обеспеченность, организация контроля за осуществлением функций правоприменения1; подбор, расстановка и учеба кадров, создание благоприятного «микроклимата» для работы правоприменителя2 и др. Попытаемся рассмотреть наиболее существенные, по нашему мнению, факторы, влияющие на эффективность внутренней организации административно-юрисдикционной деятельности.

Одним из основных условий осуществления любого вида государственной деятельности является наличие соответствующей ее целям структуры и системы органов.

По идее Указа Президиума Верховного Совета СССР «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» основным органом, призванным рассматривать дела об административных правонарушених, должны быть административные комиссии. Однако последующие изменения этого Указа были направлены на значительное расширение круга отраслевых органов административной юрисдикции3.

Разумеется, объективная потребность юрисдикцион-ной защиты тех или иных общественных отношений может быть реализована только при условии создания соответствующих органов либо возложения полномочий по рассмотрению дел об административных правонарушениях на существующие. Однако тенденция к расши-

1  См., например:  Юсупов В. А. Право и советское государственное управление. Изд-во Казанского ун-та,  1976, с. 254.

2  См., например: Лазарев В. В. Указ. соч., с. 151.

3  См.: Ведомости Верховного Совета СССР, 1961, № 35, ст. 368; 1962, № 39, ст. 402; 1966, № 30, ст. 593;   1967, № 51, ст. 655;   1968, № 5, ст. 29 и № 7, ст. 48; 1969, № 39, ст. 353 и № 48, ст. 431;  1972, № 31, ст. 272 и   № 33,   ст. 297;   1973,  № 27,   ст. 349;   1974,   № 18, ет. 275; 1976, № 42, ст. 584; 1978, № 45, ст. 735.

135

>>>136>>>

рению числа отраслевых органов административной юрисдикции не может не тревожить. Очевидно стремление отдельных ведомств, обладающих надзорными полномочиями в соответствующей области управления,— дополнить таковые и карательными полномочиями. Видимо, определять систему органов административной юрисдикции и их структуру необходимо, исходя из реальной потребности эффективной борьбы с правонарушениями.

К организационным условиям эффективности административной юрисдикции относится ее информационная обеспеченность. Об органе государственного управления, уровне его внутренней организованности судят прежде всего по его способности перерабатывать информацию о соответствующем виде деятельности. В основе решений юрисдикционных органов лежит информация о правонарушениях, липах, их совершивших, и других фактах, связанных с ними. Важность такой информации трудно переоценить, поскольку «она позволяет глубоко изучить процесс развития общественного порядка в стране, дает объективную картину действительного состояния дел, эффективности работы того или иного органа, является необходимым условием принятия правильных, обоснованных, действенных решений»1.

Как и любое другое массовое явление, администра-тивно-юрисдикционная деятельность не может быть изучена, оценена и управляема без соответствующей информации, статистики, которая, по определению В. И. Ленина, является одним из самых могущественных орудий социального познания2. Составить представление об эффективности данной деятельности, организовать на научной основе руководство борьбой с административными правонарушениями можно только на основе полной и достоверной информации. Однако изучение практики органов административной юрисдикции свидетельствует о существенных недостатках в органи-

1   Еропкин М. И. Научные основы управления органами охраны общественного порядка. — Труды Высшей школы МООП СССР, 1968, вып. 20, с. 12. О значении информации в принятии управленческих решений см. подробнее: Тихомиров Ю. А. Управленческое решение. М., Наука, 1972; Лебедев М. П.    Государственные решения в системе управления социалистическим    обществом.    М., Юрид. лит., 1974.

2   См.: Ленин В. И-  Поли. собр. соч., т. 19, с. 334.

136

>>>137>>>

зации системы информации. Территориальные юрисдик-ционные органы вообще не имеют государственной формы статистической отчетности; сведения же об админи-стративно-юрисдикционной деятельности отраслевых органов государственного управления содержатся в различных формах статистической отчетности.

Сравнительный анализ этих форм свидетельствует по крайней мере о трех существенных недостатках действующей системы статистической отчетности об администра-тивно-юрисдикционной деятельности. Во-первых, эти формы отчетности представляются по «вертикали» соответствующему ведомству. Потоки информации идут параллельно и вверху не сводятся в единый пучок. Такое организационное построение статистической отчетности обусловило отсутствие информации об административно-юрисдикционной деятельности по стране, республике, краю, городу, району.

Во-вторых, отраслевые формы отчетности о рассматриваемой деятельности не совпадают между собой ни по содержанию сведений о борьбе с административными нарушениями, ни по периодичности представления таких сведений. Отсутствие единообразной формы статистической отчетности об административной юрисдикции всех компетентных органов не позволяет получать в настоящее время общих данных об этой деятельности в целом по стране путем сведения всех отчетов в единый документ.

В-третьих, рассматриваемая система статистической отчетности не содержит достаточной информации о существенных сторонах административно-юрисдикционной деятельности (общее количество рассмотренных дел, наложенных административных взысканий, сумма наложенных и взысканных штрафов, законность применения административных санкций и др.). Исходя из сказанного, очевидна необходимость установления единой для всех компетентных органов формы статистической отчетности об административно-юрисдикционной деятельности (не исключая, разумеется, дифференциации основных показателей в соответствии со спецификой борьбы с административными нарушениями тем или иным органом) и порядка ее представления. Разумеется, решение данной задачи возможно только после унификации учета совершенных правонарушений и лиц, подвергнутых административным взысканиям за их совершение.

137

>>>138>>>

Совершенствование системы оперативно-спрайочной и статистической информации, о котором выше шла речь, призвано содействовать процессу управления административно-юрисдикционной деятельностью, повышению ее эффективности. Кроме того, в социалистическом обществе этот процесс «не может не быть планомерным, не осуществляться в соответствии с определенной научно обоснованной программой, не быть увязанным с программами развития других видов социалистического руководства и управления»1.

В практику правоохранительных органов прочно вошло перспективное планирование, при котором используются прогнозы состояния и динамики преступности в стране за ряд лет. Имеются работы о содержании и методике составления таких прогнозов2. Для определения же перспектив развития административно-юрисдикционной деятельности явно не хватает прогностической информации прежде всего о тех явлениях, которые влияют на содержание и развитие рассматриваемой деятельности.

Видимо, настала пора не только упорядочить статистическую информацию, но и на ее основе разрабатывать и внедрять в практику правоохранительных органов краткосрочные и долгосрочные прогнозы о состоянии и динамике административных правонарушений в стране. Составлению таких прогнозов должна предшествовать работа по изучению административной практики компетентных органов за ряд лет, что позволит выявить основные тенденции развития административных нарушений. Конечно, при их определении должны учитываться изменения других факторов, влияющих на состояние и динамику правонарушений (расширение сферы применения мер общественного воздействия в борьбе с административными проступками, замена уголовной ответственности административной за отдельные виды правонарушений, необходимость административно-юрисдикционной защиты вновь возникающих общественных отношений и др.). Предвидение основных закономерностей развития административных правонарушений  позволит  на  науч-

1  Атаманчук Г. В. О содержании совершенствования аппарата государственного управления. — Сов.    государство    и    право, 1975, № 2, с. 64.

2  См., например: Аванесов Г. А. Теория и методология криминологического прогнозирования. М.,  1972;    Кудрявцев В. Н. Причинность в криминологии. М., 1968 и др.

138

>>>139>>>

ной основе разработать комплекс мероприятий по совершенствованию административно-юрисдикционной деятельности государственных органов. Иными словами, речь должна идти о прогнозе самого процесса совершенствования административной юрисдикции — прогнозе, на основе которого должна строиться работа по дальнейшему повышению эффективности административно-юрисдикционной деятельности.

Эффективность организации административной юрисдикции оценивается также с точки зрения соблюдения установленной законом процедуры ее осуществления, соблюдения социалистической законности. Эти критерии уже используются в практике проверок и обобщений деятельности органов по рассмотрению и разрешению дел об административных нарушениях (отдельных категориях преступлений), находят отражение в соответствующих справках, докладах и других документах. Однако стабильной системы этих показателей эффективности организации административно-юрисдикционной деятельности пока нет. При определении таковых следует, по нашему мнению, исходить из общих требований, предъявляемых к организации работы государственных органов, учреждений, и требований закона, установленных для процедуры рассмотрения и разрешения дел о правонарушении тем или иным субъектом административной деятельности, поскольку правовые акты в современных условиях «регулируют во все большей степени и сам процесс управления, создавая оптимальный режим деятельности управленческих органов»1.

Свои функции органы административной юрисдикции осуществляют путем рассмотрения и разрешения дел о правонарушениях. Следовательно, их работа может быть оцениваема с точки зрения ее объема и сроков исполнения. Количество рассмотренных дел тем или иным компетентным органом характеризует затраты труда данного органа или должностного лица. Однако оно не зависит от юрисдикционного органа, скорее это результат активности надзорных органов, призванных выявлять нарушения и составлять протоколы о их совершении. Вместе с тем объем рассматриваемых дел является объ-

1 Проблемы  эффективности  работы    управленческих    органов. М., Наука, 1973, с. 16.

139

>>>140>>>

ективным показателем, характеризующим загруженность органа административной юрисдикции.

На первый взгляд может показаться, что сам объем не имеет значения для эффективности организации анализируемой деятельности. Но как показывает изучение практики, нередки случаи перегрузки административных комиссий (50—60 дел рассматриваются на одном заседании), должностных лиц (например, в ряде органов внутренних дел начальникам и их заместителям приходится в один день рассматривать до 30—40 дел об административных нарушениях), что не позволяет качественно рассмотреть все дела. Правильно поэтому поступают те исполнительные комитеты местных Советов, которые создают несколько административных комиссий, способных качественно разрешить все подведомственные им дела.

Назрела необходимость исследовать нагрузку должностных лиц органов административной юрисдикции, учитывая при этом, что они выполняют и другие служебные обязанности. Оптимальная «норма» дел, которые может качественно и в установленные сроки рассмотреть тот или иной орган, позволит выработать и научно обоснованные нормативы штатной численности органов административной юрисдикции.

Оценка эффективности организационных форм деятельности государственных органов осуществляется путем сопоставления их с действующими регламентами1. Это касается в первую очередь сроков рассмотрения дел, установленных законодательством. В. И. Ленин требовал принимать «за истинную меру производительности труда каждого данного учреждения прежде всего степень действительного и безотлагательного исполнения всех проходящих через него дел...»2. Соблюдение сроков рассмотрения органом административной юрисдикции подведомственных ему дел может служить объективным показателем качества его работы. Он определяется в процентном отношении количества дел, рассмотренных тем или иным органом с нарушением установленных сроков, к общему числу дел о правонарушениях, находившихся за проверяемый период в производстве данного органа (должностного лица). Однако своевременность рассмот-

1  См.: Тихомиров Ю. А. Эффективность деятельности управленческих органов. — Сов. государство   и право,    1971, № 4, с. 57.

2  Ленин В. И. Поля. собр. соч., т. 54, с. 101—Ш2.

140

>>>141>>>

рения дел следует изучать не только по названному показателю. Важна еще содержательная его сторона: выяснение причин несвоевременного рассмотрения дела —■ ими могут быть как нарушения процессуальной дисциплины юрисдикционным органом, так и иные, не зависящие от него обстоятельства.

Закон устанавливает в качестве требования к адми-нистративно-юрисдикционному производству обеспечение правильного применения законодательства при рас-« смотрении дел об административных нарушениях и применение справедливого административного взыскания к лицам, их совершившим. Нарушение данных требований влечет отмену постановления органа административной юрисдикции. Поэтому уровень соблюдения законности при рассмотрении дел об административных нарушениях-(отдельных категориях преступлений) может быть выражен в отношении количества отмененных постановлений органом административной юрисдикции второй инстанции к общему числу обжалованных и опротестованных постановлений, вынесенных компетентным органом, рассматривавшим дела в качестве первой инстанции.

Естественно, этот показатель, который в настоящее время включается в формы статистической отчетности отдельных органов административной юрисдикции, дает представление о законности только обжалованных и опротестованных решений того или иного компетентного органа (должностного лица), а не о всех вынесенных им постановлениях. В известной мере он зависит от инициативы лица, в отношении которого принято решение юрисдикционного органа, и от активности прокурорского надзора. Судить же о законности, точнее об уровне законности в работе органа административной юрисдикции, можно только на основании проверки его деятельности либо выборочных социологических исследований.

Не могут также быть оценены в формализованных показателях эффективность воспитательного процесса, хотя количество выездных заседаний административных комиссий и дает определенное представление о стремлении этих органов получить больший воспитательный эффект при рассмотрении дел; участие органов административной юрисдикции в профилактике правонарушений и другие организационные формы их работы.

Осуществление административно-юрисдикционной деятельности и тем более ее совершенствование немысли-

141

>>>142>>>

мы без системы мероприятий, направленных на улучшение работы с кадрами, осуществляющими рассмотрение и разрешение дел об административных нарушениях. Сложность жизненных ситуаций, становящихся предметом разбирательства в органах административной юрисдикции, предоставление работникам этих органов значительных полномочий по применению мер государственного принуждения обусловливают повышенные требования к кадрам. Однако практика свидетельствует о слабом знании многими членами административных комиссий, сотрудниками отраслевых органов административной юрисдикции законодательства об административной ответственности, неумении эффективно использовать предоставленные законом полномочия.

Решать юридическое дело должен только работник, имеющий соответствующую правовую подготовку, при отсутствии которой он не может быть допущен к исполнению обязанностей, связанных с разрешением дел об административных нарушениях. Видимо, есть необходимость пересмотра учебных программ и введения в юридических учебных заведениях соответствующего спецкурса «Административная юрисдикция», который должен быть обязательным для номенклатур должностей, связанных с осуществлением административно-юрисдикци-онных полномочий. Следует также внести изменения в действующие Положения об административных комиссиях, в соответствии с которыми председателем (или секретарем) должно быть лицо, имеющее юридическое образование. Это повысит уровень работы основного органа административной юрисдикции, укрепит законность в деятельности комиссий.

>>>143>>>