Вступительная статья

     Совершенствование механизма правового регулирования налогообложения в

условиях рыночной экономики достигается посредством развития конституционных

основ налогообложения, установления все более четких условий взимания налогов

и иных обязательных платежей, реализации правовых мер по осуществлению налогово-бюджетного

федерализма. Часть первая Налогового кодекса Российской Федерации, вступившая

в силу с 1 января 1999 г., является новым этапом развития российского налогового

законодательства, несмотря на то что многие аспекты налогового федерализма,

налогового управления, оптимизации налогообложения, распределения налоговых

функций между различными ветвями власти остались не урегулированными. Общая

часть Налогового кодекса РФ имеет немало положений, вызывающих неоднозначное

правопонимание, что является следствием неотработанности отечественной доктрины

финансового права в целом и налогового права как его составной части.

     Предлагаемый читателю комментарий преследует цель показать налоговое

законодательство, систематизированное в нормах НК РФ, как часть финансового

законодательства России. Такая концепция является необходимой для становления

российской доктрины финансового права как системы норм, отражающих единую

финансовую политику государства, частью которой является налоговая политика.

Налоговый кодекс подчеркивает определенную автономность норм налогового законодательства

по отношению к нормам финансового, административного и других отраслей законодательства,

тесно связанных с налоговым законодательством. Такая позиция законодателя

представляется спорной, поскольку финансовая деятельность государства, реализуемая

через механизм налогообложения, является частью государственного управления

и контроля и регулируется также правовыми нормами в области имущественных,

управленческих, финансовых, предпринимательских, торгово-экономических и координационно-контрольных

отношений.

     В печати уже появились комментарии к Налоговому кодексу РФ, представляющие

несомненный интерес и нацеленные на практическое и теоретическое разъяснение

условий правоприменения его статей.

     Настоящий комментарий нацелен на комплексное осмысление правоприменителями

большинства действующих норм в области налоговых отношений, содержащихся в

актах различных отраслей российского законодательства. Такой подход позволяет

рассматривать статьи Налогового кодекса РФ в тесном взаимодействии с российской

системой права, не умаляя самостоятельной регулятивной роли норм НК РФ.

     Для более глубокого понимания сложности и комплексности правового регулирования

налогообложения нормы НК РФ рассматриваются в работе через призму конституционных

основ государственной налоговой политики.

     В совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление

общих принципов налогообложения и сборов в стране (ст.72 Конституции РФ).

Согласно ст.57 Конституции РФ "каждый обязан платить законно установленные

налоги и сборы. Законы, устанавливающие новые налоги и ухудшающие положение

налогоплательщиков, обратной силы не имеют". В соответствии со своими конституционными

полномочиями Правительство РФ устанавливает для предприятий порядок уплаты

налогов, а также перечень предприятий и производств для льготного налогообложения,

разрабатывает и представляет на рассмотрение Государственной Думы проекты

федеральных законов по вопросам федеральных налогов и сборов, основ ценовой

политики, федеральных банков. Налоговый кодекс РФ, подписанный Президентом

РФ 31 июля 1998 г.*(1), в ст.4 установил, что Правительство РФ как федеральный

орган исполнительной власти в пределах своих конституционных полномочий принимает

нормативные правовые акты по вопросам, связанным с налогообложением и сборами.

     Приоритеты налогообложения, направленные на стабилизацию государственных

финансов в 1999 г., были заложены в Федеральном законе от 29 декабря 1998

г. "О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики"*(2).

     Основные начала государственной налоговой политики определены в ст.3

Налогового кодекса РФ. Они состоят из следующих принципов:

     1) каждое лицо должно уплачивать законно установленные налоги и сборы;

     2) законодательство о налогах и сборах основывается на признании всеобщности

и равенства налогообложения;

     3) при установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика

к уплате налога исходя из принципа справедливости;

     4) налоги и сборы не могут иметь дискриминационный характер и различно

применяться исходя из политических, идеологических, этнических, конфессиональных

и иных различий между налогоплательщиками;

     5) не допускается устанавливать дифференцированные cтaвки налогов и сборов,

налоговые льготы в зависимости от формы собственности, гражданства физических

лиц или места происхождения капитала;

     6) допускается установление особых видов пошлин либо дифференцированных

ставок ввозных таможенных пошлин в зависимости от страны происхождения товара;

     7) налоги и сборы должны иметь экономическое основание и не могут быть

произвольными;

     8) недопустимы налоги и сборы, препятствующие реализации гражданами своих

конституционных прав;

     9) не допускается устанавливать налоги и сборы, нарушающие единое экономическое

пространство Российской Федерации и, в частности, прямо или косвенно ограничивающие

свободное перемещение в пределах территории Российской Федерации товаров (работ,

услуг) или денежных средств, либо иначе ограничивать или создавать препятствия

законной деятельности налогоплательщика;

     10) ни на кого не может быть возложена обязанность уплачивать налоги

и сборы, а также иные взносы и платежи, обладающие установленными Налоговым

кодексом РФ признаками налогов или сборов;

     11) акты законодательства о налогах и (или) сборах должны быть сформулированы

таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой

сумме он должен платить;

     12) все неустранимые сомнения, противоречия и неясности актов законодательства

о налогах и сборах толкуются в пользу налогоплательщика (плательщика сборов).

     Таким образом, основные направления налоговой политики, разрабатываемые

и реализуемые Правительством РФ, вбирают в себя общие принципы и нормы государственного

управления финансами (оздоровление и усиление финансового контроля, обеспечение

мер по планированию и координации финансовой деятельности, обеспечение финансовых

обязательств и гарантий государства и т.д.), которые содержатся в соответствующих

федеральных законах, указах Президента РФ, постановлениях Правительства РФ

и международных соглашениях. Эти акты практически устанавливают основы правового

регулирования государственной политики по координации финансовой деятельности

и налоговой политики.

     Так, указы Президента РФ от 18 августа 1996 г. N 1212 "О мерах по повышению

собираемости налогов и других обязательных платежей и упорядочению наличного

и безналичного денежного обращения"*(3); от 8 мая 1996 г. N 685 "Об основных

направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению

налоговой и платежной дисциплины"*(4) обязывают финансовые государственные

органы исполнительной власти и непосредственно Правительство РФ принять меры

по совершенствованию системы банковского контроля за расчетами налогоплательщиков,

усилить контроль за перечислением банками налоговых платежей в бюджет, рассмотреть

вопрос об обоснованности и эффективности налоговых льгот, совершенствовать

исчисление затрат.

     Постановлением Правительства РФ от 9 июня 1998 г. N 576 утвержден Порядок

пересчета задолженности юридических лиц по уплате пеней по налогам и сборам,

контроль за взиманием которых осуществляется органами Государственной налоговой

службы Российской Федерации*(5). В рамках реализации совместной компетенции

Российской Федерации и ее субъектов в области налогообложения согласно этому

постановлению Правительство РФ рекомендует, в частности, органам исполнительной

власти субъектов Российской Федерации пересчитать пени, начисленные за неуплату

налогов в территориальный дорожный фонд.

     Налоговая политика Правительства РФ отражена и в международных соглашениях.

Так, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Российской Федерацией

и Европейскими Сообществами, вступившее в силу 1 декабря 1997 г., включает

следующие "общие институты" финансовой политики государства: "финансовые услуги",

"контроль в сфере финансовых услуг", "совершенствование стандартов бухгалтерского

учета" (ст.72 Соглашения), "финансовая система и предотвращение отмывания

денег" (ст.81 Соглашения), "финансовое сотрудничество (гл.Х Соглашения)",

"поощрение и защита инвестиций (избежание двойного налогообложения)" (ст.58

Соглашения). Правительство РФ выступает исполнителем этого соглашения от Российской

Федерации, поскольку входит непосредственно в Совет Сотрудничества, созданный

для реализации этого Соглашения.

     Основные направления налоговой политики, вытекающие из общих направлений

финансовой политики, заключаются в следующем: реализация совместной компетенции

Российской Федерации и ее субъектов по установлению общих принципов налогообложения

и сборов; организация налогового контроля и повышение собираемости налогов;

регулирование бухгалтерского учета; защита прав налогоплательщиков, совершенствование

системы органов налогового регулирования и контроля, снижение налоговых ставок

на производителя, переход на международные экономические нормативы и стандарты

бухгалтерского учета при исчислении налогооблагаемой базы (оборота), дифференциация

объектов налогообложения; сокращение налоговых льгот, совершенствование механизма

налоговых отсрочек (соглашений о налоговых кредитах) и др.

     Правительство РФ в лице его Межведомственной комиссии по реформированию

бухгалтерского учета и финансовой отчетности, созданной согласно постановлению

Правительства РФ от 7 ноября 1997 г. N 1404*(6), является координирующим органом

по приведению национальной системы бухгалтерского учета и финансовой отчетности

(являющихся основой для установления экономических показателей доходности

хозяйственной деятельности и определения налогооблагаемой базы) в соответствие

с международными стандартами и требованиями рыночной экономики.

     Правовое регулирование бухгалтерского учета, который является составной

частью налоговых отношений при исчислении налогооблагаемой базы, является

важнейшей функцией Правительства РФ. Статья 3 Федерального закона от 21 ноября

1996 г. N 129-ФЗ "О бухгалтерском учете"*(7) устанавливает, что законодательство

о бухгалтерском учете состоит, в числе прочих актов, из постановлений Правительства

РФ. Они направлены на регулирование порядка учета хозяйственных операций,

порядка оценки и переоценки имущества (основных фондов) и обязательств, инвентаризации

имущества и обязательств, порядка амортизационных отчислений, определения

состава затрат, относимых на себестоимость продукции, работ, услуг и др. В

качестве примера можно привести постановления Правительства РФ от 19 августа

1994 г. N 967 "Об использовании механизма ускоренной амортизации и переоценке

основных фондов"*(8); от 5 августа 1992 г. N 552 "Об утверждении Положения

о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых

в себестоимость продукции, и о порядке формирования финансовых результатов,

учитываемых при налогообложении прибыли"*(9); от 24 июня 1998 г. N 627 "Об

уточнении порядка расчета амортизационных отчислений и переоценке основных

фондов"*(10) и др.

     Правительственные меры в области политики налогообложения касаются и

отдельных видов налогоплательщиков. Так, постановление Правительства РФ от

4 мая 1998 г. N 417 "О дополнительных мерах по обеспечению полноты уплаты

налогов нефтедобывающими организациями"*(11) устанавливает, что необходимым

условием вывоза нефти за пределы таможенной территории России нефтедобывающими

организациями, имеющими задолженность по уплате налогов в бюджеты всех уровней,

является принятие и выполнение ими обязательств перечислить в полном объеме

валютную выручку от реализации нефти.

     Российское Правительство действует в строгом соответствии с Налоговым

кодексом РФ, Законом РФ от 27 декабря 1991 г. "Об основах налоговой системы

в Российской Федерации"*(12), по которому совокупность налогов, сборов, пошлин

и других платежей, взимаемых в установленном порядке, образует налоговую систему.

     Часть федеральных налогов и один региональный (на имущество предприятий)

имеют статус закрепленных доходных источников. Доходы по этим налогам полностью

или в твердо фиксированной доле (в процентах) на постоянной либо долговременной

основе поступают в соответствующий бюджет, за которым они закреплены. Федеральный

транспортный налог полностью закреплен за бюджетом субъекта РФ. По трем федеральным

налогам - гербовому сбору, государственной пошлине, налогу с наследуемого

и даруемого имущества, имеющим статус закрепленных доходных источников, -

все суммы поступлений зачисляются в местный бюджет. Другие федеральные налоги

- налог на добавленную стоимость, спецналог, акцизы, налог на прибыль предприятий

и организаций, подоходный налог с физических лиц - являются регулирующими

доходными источниками. Доходы по этим налогам используются для регулирования

поступлений в нижестоящие бюджеты в виде процентных отчислений от налогов

по ставкам (нормативам), утвержденным в установленном порядке на очередной

финансовый период (как правило, год, но практика показала, что утверждаются

нормативы и на квартал). Отчисления по регулирующим доходам зачисляются непосредственно

в региональные бюджеты, а ставки (нормативы) отчислений определяются при утверждении

федерального бюджета. В свою очередь представительный орган субъекта РФ устанавливает

ставки (нормативы) отчислений по регулирующим доходам в местные бюджеты при

утверждении своего регионального бюджета.

     Из налогов субъектов РФ один - налог на имущество юридических лиц - равными

долями зачисляется в региональный и местные бюджеты. Остальные налоги распределяются

в порядке, определяемом представительным органом власти субъекта РФ. И наконец,

поступления по местным налогам аккумулируются в местных бюджетах по месту

нахождения (регистрации) плательщика объекта налогообложения. Три местных

налога - налог на имущество физических лиц, земельный налог, регистрационный

сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью, устанавливаются

законодательными актами Российской Федерации и взимаются на всей ее территории.

     Важнейшим органом по реализации налоговой политики Правительства РФ является

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам. Основные права государственных

органов по контролю за налогообложением установлены в ст.31 Налогового кодекса

РФ. К ним относятся: контроль за изданием министерствами и ведомствами и другими

организациями нормативных документов, связанных с налогообложением, и в необходимых

случаях постановка вопроса об отмене не соответствующих действующему законодательству

актов; возврат излишне изысканных и уплаченных налогов в бюджет через банки

и иные финансово-кредитные органы; проведение проверок денежных документов

в министерствах, ведомствах, предприятиях, учреждениях и организациях любой

формы собственности, у граждан, включая иностранцев и лиц без гражданства;

обеспечение своевременного и полного учета налогоплательщиков; изъятие у предприятий,

учреждений и организаций документов, свидетельствующих о сокрытии (занижении)

прибыли (дохода) от налогообложения; приостановление операций предприятий,

учреждений, организаций и граждан в случае непредставления бухгалтерских отчетов

и других документов по исчислению и уплате налогов.

     Налоговый кодекс РФ в ст.30 устанавливает, что налоговые и таможенные

органы осуществляют свои функции в соответствии с Налоговым кодексом РФ и

другими федеральными законами, определяющими порядок организации и деятельности

налоговых органов.

     Выполняя постановления Правительства РФ по обеспечению собираемости налогов,

ускоренному банкротству недоимщиков, наложению ареста на имущество налогоплательщиков

в судебном порядке, Федеральная служба налоговой полиции (ФНП России) призвана

выявлять, предупреждать и пресекать налоговые преступления и правонарушения;

выявлять и пресекать умышленное уклонение от уплаты налогов. Указом Президента

РФ от 29 мая 1998 г. N 604 "О мерах по обеспечению безусловного исполнения

решений о взыскании задолженности по налогам, сборам и иным обязательным платежам"*(13)

Правительству РФ поручается определить порядок возмещения органам налоговой

полиции расходов по обращению взыскания на имущество должников.

     Руководство единой централизованной системой органов налоговой полиции

по выполнению возложенных на нее задач осуществляет в настоящее время ФНП

России, являющаяся федеральным органом исполнительной власти. Систему налоговой

полиции составляют также органы налоговой полиции в субъектах Федерации (департаменты,

управления, отделы - например, районные и межрайонные).

     Постановлениями Правительства РФ утверждаются различные формы порядка

реализации и выполнения налоговых мероприятий, намеченных указами Президента

РФ. Например, постановлением Правительства РФ от 1 июля 1995 г. N 660 утвержден

Порядок расчетов с федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации

по налогу на прибыль предприятий и организаций, в состав которых входят территориально-обособленные

структурные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетного (текущего)

счета*(14); постановлением от 24 июля 1995 г. N 749 утвержден Порядок централизации

в федеральный бюджет средств, поступающих от взимания платы за землю*(15);

постановлением от 1 июля 1995 г. N 661 внесены изменения и дополнения в Положение

о составе затрат по производству и реализации продукции (работ, услуг), включаемых

в себестоимость продукции (работ, услуг), и о порядке формирования финансовых

результатов, учитываемых при налогообложении прибыли*(16); постановлением

от 18 июля 1996 г. N 808 утвержден Порядок перемещения физическими лицами

через таможенную границу Российской Федерации товаров, не предназначенных

для производственной или иной коммерческой деятельности*(17); постановлением

от 2 февраля 1996 г. N 79 "О проведении зачета задолженности по налогам и

другим платежам в федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального

бюджета"*(18) регламентируются условия применения казначейского налогового

освобождения при погашении текущих платежей.

     Вышеизложенные конституционные, организационно-функциональные, финансово-контрольные

и арбитражно-процессуальные основы государственной налоговой политики находят

свое отражение при комментировании конкретных статей Налогового кодекса РФ

с учетом практического опыта применения налогового законодательства.

Заведующая отделом финансового

законодательства Института

законодательства и сравнительного

правоведения при Правительстве РФ,

кандидат юридических наук

Г.В.Петрова

               Налоговый кодекс Российской Федерации*(19)