15

Определение границ территории муниципального образования не является предметом уставного регулирования. В уставе муниципального образования должно содержаться описание границ муниципального образования и территорий, входящих в состав муниципального образования. Однако правовые нормы устава в этой части должны содержать отсылку к соответствующему закону или иному нормативно-правовому акту субъекта Российской Федерации, установившему границы муниципального образования до принятия соответствующего закона субъекта Российской Федерации. Необоснованное расширение предмета уставного регулирования в вопросах установления и изменения границ муниципального образования приводит к изменению установленного в субъекте Российской Федерации административно-территориального деления.

Следует заметить, что выбор моделей территориальной организации местного самоуправления зачастую происходил в процессе конкуренции региональных и местных административно-политических элит, исходя из их интересов. При этом не было должного учета принципов максимально эффективного исполнения функций, реализуемых местным самоуправлением, и формирования структур местного самоуправления на уровне, наиболее приближенном к населению. Региональные власти самостоятельно, часто руководствуясь лишь субъективными представлениями, определяли территориальную структуру муниципальных образований. В результате в большинстве субъектов РФ территориальная организация местного самоуправления не соответствует его целям, задачам и функциям, резко отличается друг от друга без достаточных оснований. Для преодоления этой негативной практики представляется целесообразным формировать единые общегосударственные подходы к созданию муниципальных образований, определению из типа и границ.

При рассмотрении проблемы соотношения территориальной организации городского самоуправления и административно-территориального устройства субъекта РФ обращает на себя внимание необходимость отличать вопросы административно-территориального устройства от других вопросов внутригородского территориального разделения. Если для установления и изменения границ внутригородских муниципальных образований требуется учет мнения населения соответствующей территории, то в случае разграничения территории в целях управления городом, где действуют территориальные подразделения администрации города, такого требования Федеральный закон 2003 г. не содержит.

Это особенно характерно для городов федерального значения, таких, как Москва и Санкт-Петербург; границы между внутригородскими муниципальными образованиями зачастую условны и далеко не всегда могут быть обозначены реальными преградами в виде автомагистралей, железных дорог. Если человек проживает в одном муниципальном образовании, работает в другом, а удовлетворяет свои культурные потребности в третьем, то затрудняется формирование местного сообщества — территориального коллектива, связанного условиями совместного проживания и необходимостью удовлетворения коллективных потребностей в рамках локальной территории.

Исследования показывают, что уставы городов содержат крайне противоречивые подходы к вопросам регулирования внутригородского территориального устройства. В одних уставах предусматривается деление территории города в целях организации управления городом, но это не называется административно-территориальным делением. Другие уставы содержат статьи, прямо указывающие на административно-территориальное деление. Некоторые уставы вообще не регулируют вопросы внутригородского деления. Наконец, можно выделить группу уставов городов, где только закрепляется ранее установленное внутригородское административно-территориальное деление и не предусмотрен порядок установления и изменения границ внутригородских районов решениями органов городского самоуправления. В уставах городов предусмотрены также разные подходы к тому, кто определяет и изменяет границы внутригородских территорий, как при этом учитывается или не учитывается мнение населения.

Из анализа понятий «территория местного самоуправления», «территория муниципального образования», «административно-территориальное устройство» и «административно-территориальная единица» следует вывод о том, что вопросы административно-территориального устройства, в том числе внутригородского, не относятся к предмету уставного регулирования. Проблема соотношения внутригородского территориального устройства с установленным административно-территориальным делением в субъекте РФ возникает там, где в городах установлено районное деление, в соответствии с которым организована деятельность территориальных органов государственной власти. В этом случае изменять границы внутригородских районов решением органов местного самоуправления без согласования с органами государственной власти субъекта РФ нельзя, поскольку это нарушит сложившуюся территориальную схему государственного управления.