Лекция V. Соотношение права Европейского Союза и национального права

      Объективная взаимозависимость правопорядков ЕС и государств - членов ЕС. Роль ЕСП в развитии правопорядка ЕС. Толкование ЕСП документов и дел. Наднациональный характер ЕЭС (ЕС). Примат права ЕС над правом национальным. Дело ЕСП Van Gend en doos. Случаи коллизий союзных и национальных норм. Коллизии британского прецедентного права с нормами ЕС. Прямое действие актов ЕС. Возможность отдельных лиц ссылаться на нормы ЕС. Дело "фактортэйм".

      Римский Договор 1957 г., которым было учреждено ЕЭС ЕР, в ряде статей делегировал часть национального суверенитета на уровень ЕЭС. Такова была воля государств - участников Договора. Прежде всего это относилось к таким сферам экономики, как свобода перемещения товаров; свобода перемещения рабочих рук; свобода размещения и предоставления услуг; меры по обеспечению частной конкуренции.

      Но, конечно же, эти сферы нельзя вчистую отделить от национальной экономики, особенно в части, относящейся к правопорядку, где правовые нормы находятся в относительной внутренней и внешней гармонии.

      В целом, в силу правового регионального сосуществования национальные правопорядки находились между собой в требуемом соотношении. Но когда высшие политические круги договорились о едином Общем Рынке (ЕР), возник вопрос: каким образом правопорядки привести в новое соответствие.

      Первоначальная логика состояла в том, что при наличии доброй воли в государствах участниках решения, принятые на уровне ЕЭС, будет не так сложно адаптировать на национальный уровень. Тем более что конституционное право стран изначальной шестерки предусматривало примат права международного над внутренним, и национальные суды могли непосредственно использовать правовую норму между народного документа.

      Получалось так, что если бы руководители "шестерки" стали каждое свое решение оформлять в виде международного договора, то особых проблем бы не возникло. Однако же вспомним международное право договоров: сколько процедур надо было пройти документу (нередко включая ратификацию в национальном парламенте), чтобы приобрести статус договора. Такой метод работы не подходил для динамичного ЕЭС. Тогда применили иной метод: СМ ЕЭС и ЕК могут издавать акты - постановления, директивы и решения, обязательные к исполнению на территории ЕЭС. Авторы Договора 1957 г. понимали, что их метод - это серьезная правовая новация, с которой на национальном уровне могли и не согласиться. И поэтому они снабдили формулировки Договора об упомянутых актах ссылками на то, что последние должны соответствовать как Договору, так и основным принципам права и конституционным традициям, общим для всех государств - членов ЕЭС, о чем речь шла выше. Оставался, однако, вопрос о том, кто будет определять это соответствие и будет ответственен за развитие правопорядка ЕЭС. Возложили эту обязанность на ЕСП вполне добровольно, поскольку иного пути просто не было.

      Что же касается ЕСП, то перед ним сразу же возникло множество проблем. И главная из них - от какой базы отталкиваться и на что опираться? На Римский Договор? Да, конечно, но он далеко не достаточен для руководства при рассмотрении десятков и сотен конкретных дел. Причем ЕСП не мог обращаться за разъяснениями по правовым вопросам к такой руководящей инстанции, как СМ. Скорее, они ожидали от ЕСП разъяснений. Получилось так, что у ЕСП просто не было выбора. Ему оставалось одно - взять инициативу в свои руки.

      Не имея обширной нормативной базы, ЕСП должен был определить (или интуитивно нащупать) свой метод работы. Тем более что ЕСП работает на девяти официальных языках. Все они равноправны, но... между ними не может быть абсолютного смыслового соответствия. А в этом уже заключена предпосылка того, что судьи не могли с уверенностью опираться на формулировки текстов любого документ". Их должны были больше интересовать цель и общий смысл последнего... Как отмечал судья лорд Деннинг в деле Булмер против Боллинджера (1974), на которого мы ссылались ранее, "договор о ЕЭС - это отнюдь не обычный договор, к которому мы привыкли. Он заложил основные принципы. Он выражает цель и идею... Но ему не хватает точности"'.

      И соответственно, ЕСП приходилось все чаще решать дела, руководствуясь не столько буквой правовой нормы, сколько ее духом и общим смыслом.

      В одном случае ЕСП, ссылаясь на положения ст. 86 Римского Договора, говорит о ее "духе, общей сути и формулировке..., так же как о системе и целях Договора".

      В другом - в деле, когда пришлось дать заключение по постановлениям ЕК, касающимся социальных вопросов, - ЕСП заявил, что "решение настоящего вопроса... может быть найдено путем толкования этих постановлений в свете целей статей 48 Договора".

      Толкование документов и дел на основе правосознания было далеко исчерпывающей и не единственной функцией ЕСП. В этом вопросе он мог, по крайней мере, ссылаться на статьи Римского Договора.

      Сложнее обстояло дело с другим, возможно более важным, вопросом. Римский Договор наделил органы ЕЭС "законодательной" функцией, дав СМ и ЕК право издавать постановления, директивы и решения, но не предусмотрел механизм их реализации. А ведь эти нормативные акты должны были действовать в рамках правопорядков государств - членов ЕЭС, где, кстати, отнюдь не прекращался собственный нормотворческий процесс.

      И не только это. Неимоверно сложно представлялось западным обществам отойти от своего "естественного" пути в сторону абсолютно нового и не обязательно хорошего. Ведь когда разрабатывался Римский Договор, то что-то радикально новое не предполагалось.

      Дело тогда выглядело так: нет ничего плохого в том, что мы согласимся на сотрудничество шести государств в узкоопределенных сферах; и даже если представители стран в коллективном органе (СМ-ЕК) единогласно примут решение, то всегда можно внести поправки в национальном парламенте.

      Широкая общественность и даже специалисты не предполагали, что министры или международные чиновники ЕК, собираясь на заседание Совета ЕЭС, смогут издавать нормативные акты, сила которых будет выше национальных законов.

      Но именно так и получилось, хотя и не сразу, а как бы в силу жизненных обстоятельств: не могло ЕЭС работать эффективно, если бы, скажем, каждое решение ЕК проходило длительное обсуждение в национальных парламентах государств - членов ЕЭС.

      Если бы ЕЭС избрало этот путь, то оно бы вряд ли ушло дальше СЭВа, в котором торжествовал национальный суверенитет, а ЕС сейчас, видимо, был бы больше похож на нынешний СНГ.

      Сила и даже мудрость организаторов ЕЭС заключается в том, что они смогли придать ЕЭС наднациональный характер, превратив его в единый механизм. Это помогло ему выжить, несмотря на пророчества многих критиков в СССР и соцстранах о близкой кончине ЕР.

      Именно ЕСП призван был обеспечить примат права ЕЭС над национальным правом государств-членов. Причем если вначале право ЕЭС, основанное на международном договоре, выглядело международным, то нормативные акты СМ ЕЭС, ЕК и самого ЕСП таковыми уже не являлись. Эти акты использовали правовую привычку обществ стран "шестерки" признавать примат международного права над национальным. Акты, принятые на международном уровне, казались международными, и были приняты в этом качестве, а затем вступила в силу другая привычка - подчиняться судебной инстанции, считать ее всегда правое. Это и дало возможность достичь того, что нормы вспомогательных источников права, каковыми официально и числятся сегодня постановления, директивы и решения, удалось поставить над основными - национальными законами, в т.ч. конституциями стран ЕС.

      И именно в силу очень большой важности этих норм мы не стали их причислять к вспомогательным (второстепенным) в лекции об источниках права ЕС.

      ЕСП весьма скоро увидел, что, если ЕЭС хочет быть работоспособным, ему надо преодолеть национальную ограниченность. Конечно, было бы лучше, если бы это сделали политики высшего уровня: взяли бы и заключили еще один договор по типу Римского, восполнив в нем те недостатки Римского Договора, на которые ссылался судья Деннинг и о которых мы уже дважды упоминали в наших лекциях.     

      Казалось бы, разве так уж сложно принять еще один международный договор и таким образом расставить все точки над "і"? Технически это было несложно, но практически - невозможно. По сути, в начале 60-х годов политические лидеры должны были объявить, что могло быть сказано только через 30 лет в контексте Маастрихтских соглашений. Проект интегрированной Западной Европы должен был исподволь дозревать. И дозревать он должен был с помощью ЕСП. Юридический инструмент был очень профессионально использован в сложной экономической и политической игре.

      Уже упоминалось, что впервые ЕСП заявил о своей позиции в 1963 г. при рассмотрении дела Van Gend en Loos, где было сказано что том, что "Сообщество представляет новый правопорядок в международном праве". Ссылка на международное право была сделана для большей убедительности, поскольку дальше указывается на то, что в "интересах этого" (международного. - Ю.И.) правопорядка "государства ограничили свои суверенные права..."

      И действительно, в интересах международного правопорядка государства ограничивают свой национальный суверенитет тысячи лет. Это и обычай, и привычка. А вот если бы сказать только о новом правопорядке без ссылки на международный опыт, то надо было бы объясняться, раскрывать те планы, для которых время еще не пришло.

      Почти сразу, в 1964 г., ЕСП представилась возможность продвинуться далее.

      Итальянский суд, слушая дело Costa v ENEL, подал в ЕСЩ запрос о взаимоотношении права ЕЭС и права национального. ЕСП, сделав ссылку на упомянутое дело Van Gend en Loos об. ограничении национальными государствами своих суверенных прав, заявил, что из "этого ограничения вытекает, что последующие односторонние законы, несовместимые с целями Сообщества, не могут превалировать".

      Итальянский суд принял эту точку зрения ЕСП к исполнению, национальные суды других стран - к сведению. А ЕСП получил плацдарм для дальнейшего наступления на национальный суверенитет.

      Подошло время рассмотрения другого дела (1970),  упоминавшегося выше, - "Internationalt Handelsgesellshaft mbH", - в котором речь шла о конфликте между постановлением ЕК и положениями германской Конституции об основных правах гражданина. ЕСП предстояло решить, какой акт имеет преимущественную силу. Причем национальный суд Германии занял весьма умеренную позицию: он не ставил под сомнений юридическую силу акта ЕЭС, но полагал, что конституционные права немецких граждан не могут быть отменены.

      ЕСП не стал углубляться в обстоятельства дела, но сделал заявление, что никакой акт ЕЭС не может быть отменен национальным законом.

      В последующих делах - "Frontini" против "Fragd" - ЕСП получил еще большую возможность уточнить и подтвердить свою позицию: в любом случае, идет ли речь о положениях Римского Договора, акта ЕЭС или соглашениях ЕЭС с третьей стороной, положения этих документов имеют преимущественную силу перед национальными законами. Причем не имело значения, были ли эти законы приняты до или после указанных актов ЕЭС. Примат права ЕЭС над национальным законодательством был утвержден! Хотя на этот счет нет никакого указания в тексте Римского Договора. Иными словами, восторжествовала не буква, а дух (нечто неосязаемое) этого Договора. Правда, ст. 189 Договора предусматривает, что постановления "имеют обязательную силу" и "применяются непосредственно во всех государствах-членах", но... там не сказано ничего о случаях коллизии с национальным законом.

      В Договоре есть еще одна важная ст. 5, на которую охотно ссылался ЕСП. Согласно этой статье государства должны воздерживаться от принятия мер, которые могут затруднить достижение целей Договора. ЕСП взял на себя роль защитника этих "целей" и толкователя Договора.

      Конечно, было бы неверным предполагать, что решения ЕСП о превосходстве актов ЕЭС сразу и безоговорочно принимались в национальных судах. Они-то принимались, но суды, особенно Германии и Италии, делали оговорки о неприменимости положений документов ЕЭС, если последние ущемляли каким-то образом права человека в их государствах.

      В этом случае в дело вступала ЕК, которая по Римскому ДОГОВОРУ (СТ. 169) наделена правом и механизмом проведения в жизнь 1, решений ЕЭС на территориях государств-членов.

      Еще сложнее обстояло дело с Великобританией, где государственное право имеет ряд особенностей. И прежде всего там нет конституционного положения о том, что международные договоры (в нашем случае Римский Договор) имеют преимущества перед национальным законом. Принятый Великобританией международный договор не может иметь прямого действия. Необходим специальный акт ЕП, то ли дающий этому договору обязательную силу на территории Великобритании, то ли издающий внутренний закон для его исполнения.

      К. тому же судебная система Великобритании, основанная и веками работавшая на собственном прецеденте, не могла быстро перестроиться. Очень многие дела на местах решались "по старинке", поскольку юридические и физические лица не защищали свой интерес с помощью заморских судов. Так что лишь малая толика разбираемых в Великобритании дел попадала в фокус внимания ЕСП, что стало возможным после того, как Вестминстер (парламент) принял два крупных акта. Первым, в 1972 г., который назывался Актом о Европейском Сообществе, Римский Договор был инкорпорирован в систему законов Великобритании. Вторым - Акт о Европейском Сообществе (дополнение) 1976 г. - частью нрава Великобритании стал Единый Европейский Акт (ЕЕА).

      Лишь после 1986 г. можно говорить о том, что англичане наконец признали примат норм права ЕЭС.

      В 1991 г. при слушаниях в палате лордов (высшей судебной инстанции Великобритании) о деле ЕСП "Jactortame Ltd. v Secretary of State for Transport" был сделан совершенно определенный вывод, что нормы ЕЭС, "имеющие прямое действие", должны иметь преимущество перед конфликтующими нормами внутреннего закона, поскольку, как отмечалось там, если нормы ЕЭС не будут автоматически вступать в силу, то никогда не достичь единого правопорядка в рамках ЕЭС.

      Можно констатировать, что к настоящему времени, т.е. спустя три десятилетия от начала борьбы ЕСП за новый европейский правопорядок, никто в ЕС не ставит под сомнение примат союзного законодательства над национальным.

      Указанное не означает, однако, что положение не может измениться. Ведь этот примат есть результат практики, бесспорно необходимой и полезной для ЕЭС, но... имеющей все-таки международную природу. Еще только предстоит закрепить это конституционно, не через конституции национальных государств, а в Конституции ЕС. Маастрихтские соглашения при всей их значимости не могут заменить Конституцию Союза. А вот когда дело дойдет до нее, тогда и можно будет сказать, что ЕС состоялся.

      Прямое действие актов ЕС (ЕЭС) заслуживает отдельного рассмотрения. Связано это с тем, что только обеспечив прямое действие этих актов на всей территории ЕЭС, можно было рассчитывать на реализацию поставленных целей: перейти от элементарного экономического объединения стран "шестерки" в строго ограниченных сферах к всеобъемлющему объединению западноевропейских стран в единый государственный комплекс - ЕС.

      В Римском договоре значилось (ст. 189), что постановления .имеют прямое действие. Именно постановления, но... ЕСП раздвинул пределы действия этой нормы на другие акты ЕЭС, и в первую очередь на сам Римский Договор.

      Началось это в 1963 г. с уже упомянутого дела Van gend en Loos, в котором фирма, именем которой названо дело, предъявила иск к правительству Нидерландов в связи с тем, что последнее якобы установило незаконные повышенные таможенные пошлины. Незаконные потому, что ст. 12 Договора о ЕЭС предписывает государствам- членам "воздерживаться от установления новых таможенных пошлин".

      Существенным здесь было определить как степень законности действий правительства Нидерландов, так и то, что было, возможно, более важным, - равномерность обращения фирмы в ЕСП.

      ЕСП вынес такие определения: "Статья 12... устанавливает ясное и безусловное запрещение, которое является не обязательством действовать, а обязательством не действовать. Это обязательство не дает возможности государствам- членам ставить следование ему в зависимость от позитивной нормы внутреннего права. Это запрещение по существу вполне подходит для того, чтобы оказывать прямое действие в отношениях между государствами-членами и их гражданами"'.

      Здесь надо иметь в виду, что ЕСП занял позицию, противоположную позиции правительств Нидерландов и других государств - членов ЕЭС, по мнению которых, дела подобного рода не дают возможность юридическим и физическим лицам отстаивать свои права как в национальных судах, так и непосредственно в ЕСП.

      Таким толкованием ЕСП как бы повернул действие норм Договора о ЕЭС (и других актов ЕЭС) дополнительно к вертикальной плоскости (органы ЕЭС - национальные органы - граждане) в плоскость горизонтальную (нормы ЕЭС - граждане, юридические лица).

      Отмеченное выше означало признание права отдельных лиц, в том числе юридических, ссылаться на нормы ЕЭС в своих отношениях с государственными органами. Но как быть в делах, касающихся самих этих лиц? Действуют ли между ними непосредственно нормы ЕЭС? В удобном случае ЕСП и на этот вопрос ответил положительно.

      В 1975 г. он рассматривал дело мадам Дефренн против авиакомпании "Сабена". Последняя, будучи стюардессой, ссылаясь на ст. 119 Договора о ЕЭС, требовала для себя равной отплаты со стюардами. Другими словами, она выступила против дискриминации по признаку пола.

      В решении по этому делу ЕСП указал, что положения ст. 119 имеют прямое действие в отношении всех соглашений, заключаемых в ЕЭС, независимо от того, являются ли они коллективными договорами о труде или контрактами между индивидуумами.

      Если относительно прямого действия постановлений Договор о ЕЭС содержал конкретную норму, то относительно директив в нем было зафиксировано, следующее (ст. 189): "Директива является обязательной для государств-членов в смысле достижения необходимого результата, но за национальными властями остается выбор форм и методов".

      Как видим, прямое действие директивы здесь не только не закреплено, но, наоборот, указывается, что ее имплиментация - дело национальных органов каждого государства. Казалось бы, толковать иначе - дело безнадежное. Но не для ЕСП.

      В 1970 г. при рассмотрении дела Grad v Jinanzamt Traunstein' ЕСП заключил: "...в том случае, если положения Директивы представляются... безусловными и достаточно точными, эти положения могут, при отсутствии мер имплиментации, принятых в предусмотренный период, быть использованы вместо положений национальных, которые не соответствуют Директиве, или в той степени, в какой эти положения определяют права, которые индивидуумы могут применить против государства".

      В пояснении к этому ЕСП пошел дальше, отметив, что и положения решений также могут быть прямого действия. В приведенной выше формулировке, которая, несомненно, полна тонкого юридического смысла, мы не можем не видеть попытку ЕСП сохранить формальное следование букве Договора, поскольку прямое действие якобы возникает лишь в случае, если отсутствуют меры имплиментации, "принятые в предусмотренный период". Иными словами, если государства поспеют вовремя с указанными действиями, то прямого действия не возникнет. Но попробуй с этим поспеть! Да и как поспеть, если издание даже подзаконных актов - дело не быстрое/да и всегда ли можно достаточно определенно понять волю авторов директивы (решения). Возникает невольное желание идти упрощенным путем: следовать букве акта ЕЭС, а при недоразумениях полагаться на действия органов ЕЭС, того же ЕСП.

      Интересно то, что ЕСП проявлял достаточную гибкость, когда необходимо было решать конкретные случаи. Так, в 1979 г. ему пришлось разбирать дело некоего итальянского гражданина Ратти. Его фирма специализировалась на продаже растворителей и лаков в Италии. ЕК приняла две директивы относительно упаковки и маркировки этих продуктов. Ратти последовал этим директивам которые, однако, не были применены в Италии, но еще, правда, не вышел срок, установленный для этого. А значит, упаковка и маркировка его продуктов перестали соответствовать итальянскому закону. Его товар был снят с продажи и он, естественно, понес убытки. К моменту рассмотрения дела срок имплиментации директивы, касающейся растворителей, вышел. 'Меры в Италии по ее имплиментации приняты не были. ЕСП постановил возместить господину Ратти ущерб в связи с непродажей растворителей. Что же касается лаков, то срок имплиментации соответствующей директивы еще не наступил. ЕСП в этой части иска Ратти не удовлетворил, предполагая, по крайней мере теоретически, что итальянская сторона все-таки примет меры по имплиментации директивы в установленные сроки'. Ну а мистер Ратти, как видим, переусердствовал, за что и пострадал.

      Что касается международных соглашений, стороной в которых выступало ЕЭС, то нельзя признать позицию ЕСП последовательной. Пожалуй, лишь в одном случае, когда слушалось дело Международной фруктовой компании (1972), ЕСП определенно высказался, что положения договора о ГАТТ не имеют прямого действия в рамках ЕЭС. В других случаях ЕСП не был столь определен, предпочитая давать оценку международному соглашению в зависимости от конкретного случая. И это вполне понятно, поскольку механизмы реализации таких соглашений находятся в отдельных государствах, да и странным было бы с правовой точки зрения признать, что примат международного права над внутренним, что в ЕС в общем не отрицается, предполагает прямое действие международной нормы во внутреннем правопорядке. Такое действие имеют лишь нормы международных актов, заключенных в соответствии с процедурами ЕС, о чем будет сказано ниже.

      В заключение лекции представляется полезным для большей наглядности более подробно посмотреть на одно сравнительно недавнее по правовым меркам дело, которое позволяет понять как процедуру взаимодействия национальных судебных систем с ЕСП, так и позицию ЕСП относительно прямого действия норм ЕЭС.

      В 1988 г. британский парламент под нажимом рыбаков принял Акт о торговом плавании. В одном из его разделов запрещался лов рыбы в экономической зоне Великобритании сверх установленной квоты судами иностранных государств, в том числе стран ЕЭС. Запрещение касалось также судов под английским флагом, арендованных иностранцами.

      Акт был направлен в основном против Испании, которая, вступив поздно в ЕЭС, оказалась обделенной в отношении квоты отлова рыбы в водах под британской юрисдикцией. Испанцы, чтобы обойти это ограничение, стали арендовать английские рыболовные суда либо регистрировать свои суда под британским флагом.

      ЕК поставила под сомнение упомянутый Акт британского парламента, а фирма "Фактортэйм", связанная с операциями испанских рыбаков, обратилась в английский суд. В своем исковом заявлении она отмечала, что этот Акт нарушил ряд положений Римского Договора, и в частности ст.ст. 7, 52, 58 и 221.

      Другой стороной в суде был государственный секретарь по транспорту.

      Поскольку дело оказалось непростым и затягивалось, фирма запросила суд (первой инстанции) приостановить действие Акта в части, ограничивающей права испанских рыбаков: не имея возможности вести лов рыбы, они терпели убытки.

      Госсекретарь, естественно, высказал возражение, так как приостановка действия Акта ущемляла интересы английской стороны. К тому же, как он считал, суд первой инстанции не вправе приостанавливать законодательный Акт парламента.

      ЕСП, выслушав стороны, вынес решение: действие Акта приостановить и запросить мнение Верховного Суда. Конечно же, уже само это решение было для английского суда крайне необычным, поскольку общая традиция английской правовой системы ставит решение британского парламента превыше всего. Вполне очевидно, что на суд повлияли ссылки на положения Договора о ЕЭС.

      Оказалось однако так, что Верховный Суд, ссылаясь на то, что ст. 177 Договора о ЕЭС не предусматривает возможности временной приостановки дела, счел за благо переадресовать вопрос в ЕСП.

      С другой стороны, госсекретарь сделал запрос в палату лордов: может ли английский суд в подобном деле выносить решение об отсрочке исполнения решения парламента.

      Палата лордов довольно быстро пришла к заключению, что нет, суд по английскому закону не может приостанавливать акт парламента. Однако, так же ссылаясь на ст. 177 Договора о ЕЭС, палата лордов направила свой запрос в ЕСП: имеет ли право национальный суд в соответствии с правом ЕЭС приостанавливать слушание дела, если по национальному закону у него такой возможности нет.

      Итак, перед ЕСП были, по сути, поставлены два вопроса: - может ли национальный суд приостанавливать слушания дела, если речь идет о применении норм ЕЭС; - должно ли руководствоваться упомянутым Актом британского парламента или к этому делу применимы нормы ЕЭС. ЕСП обратил внимание на то, что почти аналогичный прецедент имел место в 1979 г. при слушании дела "Симменталь СПА против Комиссии" и с учетом этого сделал следующее заключение.

      Нельзя ставить под сомнение приоритетную обязательную силу норм ЕЭС. Они имеют прямое действие. Если национальный акт им противоречит, он должен быть отменен. Национальные суды, отмечалось далее, должны Обеспечишь и защитить права индивидуумов, вытекающие из такого прямого действия норм ЕЭС.

      Из сказанного следовало, что национальный суд должен был не откладывать дело, а решить его по существу сразу, как того требуют нормы ЕЭС, включая Договор о ЕЭС.

      Помимо изложенного, данное решение ЕСП определенно превращало национальные суды в механизм реализации права ЕЭС. ЕСП, таким образом, обрел те "приводные ремни", которых ему до сих пор не хватало. Характерно, что это решение не вызвало протестов на национальном уровне, в том числе в Великобритании.