ЛЕКЦИЯ 13

Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

Сущность, предмет и задачи

прокурорского надзора за исполнением законов

в оперативно-розыскной деятельности

Оперативно-розыскная деятельность в России имеет глубокие исторические корни. Защита личности, выполняемая на начальном этапе общиной, в последующем (более четко это наблюдается в конце XV — начале XVI вв.) переходит к специально уполномоченным государством органам и лицам. В дальнейшем (XVIII в.) борьбу с преступностью стали осуществлять созданные полицейские органы, среди которых происходила специализация по более частным сферам (Торговая полиция, Сыскная полиция. Тайная канцелярия розыскных дел — орган политической полиции). Параллельно создавались органы более узкой направленности по борьбе с преступностью (генерал-квартирмейская служба, осуществляющая разведывательную работу; институт объезчиков, а в последующем — конец XIX в. — система таможенных органов). После 1917 года основными субъектами по осуществлению оперативно-розыскной деятельности были органы внутренних дел и безопасности. По современному законодательству правом осуществлять оперативно-розыскную деятельность наделены оперативные подразделения десяти уполномоченных государственных органов.

Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, обязаны принимать в пределах своих полномочий необходимые меры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина, собственности, а также по обеспечению безопасности общества и государства и решать другие предусмотренные законом задачи. Однако эта деятельность не всегда соответствует требованиям закона, что приводит к негативным последствиям. В оперативно-розыскной деятельности не решаются должным образом задачи, прежде всего, по выявлению, пресечению

В законе о прокуратуре приводится понятие «надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность», а в законе об ОРД «прокурорский надзор за оперативно-розыскной деятельностью».

199

и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, и др. Особую озабоченность вызывают новые виды преступлений, в выявлении, предупреждении, пресечении и раскрытии которых органы, осуществляющие оперативнорозыскную деятельность, не имеют достаточного опыта.

Деятельность, осуществляемая этими органами, неизбежно сопровождается ограничением прав и свобод человека, попавшего в сферу их интересов. Причем в процессе оперативно-розыскной деятельности может происходить вмешательство в личную жизнь значительного круга лиц. И не всегда такое вмешательство осуществляется в соответствии с требованиями закона. В связи с этим надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеет большое значение.

Изменение политического устройства государства, смещение приоритетов в соотношении интересов государства и личности в пользу личности требует от прокуроров осуществления надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в соответствии с новыми потребностями общества, действительного обеспечения прав и свобод личности. Специфика оперативно-розыскной деятельности, заключающаяся, прежде всего, в ее негласном осуществлении, привлечении к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий лиц, конфиденциально сотрудничающих с органами, осуществляющими эту деятельность, а также в широком применении специальных технических средств требует и соответствующего уровня надзора.

В публикациях, посвященных проблемам прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, сформировалась и получила распространение точка зрения о включении в предмет прокурорского надзора соблюдения прав и свобод человека и гражданина, порядка выполнения оперативно-розыскных мероприятий, а также законности решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Эта точка зрения нашла отражение в утратившем силу приказе Генерального прокурора РФ от 09.08.96 № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

Наряду с этим некоторые ученые и практические работники стали предлагать включить в предмет прокурорского надзора, кроме того, установ-

!200

I

ленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Это положение нашло отражение в действующем приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности».

В ст.29 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» определен предмет надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. Эта норма предусматривает, что «предметом надзора является соблюдение прав и свобод человека и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения оперативно-розыскных мероприятий и проведения расследования, а также законность решений, принимаемых органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие».

Из перечисленных элементов предмета прокурорского надзора коснемся сначала разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях. Оно регламентируется уголовнопроцессуальным законодательством (гл. 19 УПК РФ). Органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, не отнесены к органам, которые разрешают эти заявления. В ст. 37 УПК РФ говорится о проверке прокурором исполнения требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в ходе досудебного производства.

В Законе об ОРД не предусмотрено разрешение заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, это не является задачей оперативно-розыскной деятельности, не вменяется в обязанность органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

Следовательно, достаточных оснований для включения в предмет прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности порядка разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях, на наш взгляд, не имеется. Однако, как отмечалось выше, в приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 закреплено положение о том, что в предмет прокурорского надзора входит установленный порядок разрешения заявлений и сообщений о совершенных и готовящихся преступлениях.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина является одним из элементов предмета прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

201

Основные права и свободы человека и гражданина закреплены в Конституции Российской Федерации, определены общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. В Конституции учтены положения о правах и свободах человека и гражданина, предусмотренные во Всеобщей декларации прав и свобод человека от 10 декабря 1948 г., в Европейской конвенции о защите прав и свобод человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. и других актах1. Такие из них, как право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну (ч.! ст.23 Конституции РФ), неприкосновенность жилища (ст. 25 Конституции РФ) и тайну корреспонденции (ч. 2 ст. 23 Конституции РФ гарантирует право на тайну переписки), нашли отражение в ч.1 ст.5 Закона об ОРД. В этой норме закона предписано органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, при проведении оперативно-розыскных мероприятий обеспечивать соблюдение прав человека и гражданина.

Это положение по существу без изменений перенесено в ч. 1 п. 3 приказа Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности», где записано, что «предметом является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, неприкосновенность жилища и тайну корреспонденции...».

В ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено разглашать без согласия граждан, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами, сведения, которые затрагивают не только неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, но честь и доброе имя гражданина, что в полном объеме соответствует ч.1 ст. 23 Конституции РФ.

На органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица Конституцией РФ (ч. 2 ст. 24) возложена обязанность обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом. Это положение нашло отражение в

1 'См.: Всеобщая декларация прав и свобод человека от 10 декабря 1948 года; Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года; Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 года // Права человека и судопроизводство: Собр. междунар. док. - 1181А К.е§1опа1 Рго§гат ОГйсе, У1еппа.                    ' '          г м<-               '            "^

202

ч. 3 ст. 5 Закона об ОРД: «Лицо, виновность которого в совершении преступления не доказана в установленном законом порядке... вправе истребовать от органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, сведения о полученной о нем информации в пределах, допускаемых требованиями конспирации и исключающих возможность разглашения государственной тайны...». Закон об ОРД предусматривает также некоторые аспекты рассмотрения в суде обращения гражданина по данному вопросу.

В Конституции РФ закреплено право на объединение и гарантирована свобода деятельности общественных объединений (ст. 30). Применительно к оперативно-розыскной деятельности это нашло отражение в ч. 8 ст. 5 Закона об ОРД, в частности, органам (должностным лицам), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, запрещено: проводить оперативно-розыскные мероприятия в интересах какой-либо политической партии, общественного и религиозного объединения; принимать негласное участие в работе федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, а также в деятельности зарегистрированных в установленном порядке и не запрещенных политических партий, общественных и религиозных объединений в целях оказания влияния на характер их деятельности.

Согласно положению Конституции РФ (ст. 53) каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Указанному положению корреспондирует закрепленная в ч. 9 ст. 5 Закона об ОРД обязанность вышестоящего органа, прокурора либо судьи при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц принимать меры в соответствии с законодательством Российской Федерации по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

В определенной степени к сфере оперативно-розыскной деятельности имеет отношение гарантированное Конституцией РФ право на жизнь (ст. 20). Это нашло отражение в ч. 3 ст. 6 Закона об ОРД, которая предписывает использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий информационные системы, видео- и аудиозапись, кино- и фотосъемку, а также другие технические и иные средства, не наносящие ущерб жизни и здоровью людей и не причиняющие вред окружающей среде.

Выше отмечалось, что в предмет прокурорского надзора включаются права и свободы человека и гражданина как закрепленные в Конституции

203

Российской Федерации, так и определенные общепризнанными нормами и принципами международного права, а также международными договорами. Обстоятельством, влияющим на отношение к обеспечению прав и свобод человека и гражданина, является то, что Российская Федерация — член Совета Европы. Считается, что государства — члены Совета Европы, исходя из своих традиций, состояния дел в обществе и уровня развития демократических институтов, вправе самостоятельно определить пределы и порядок допустимого вмешательства в права и свободы человека и гражданина. Вместе с тем Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод предусматривает определенные ориентиры, которых должны придерживаться государства в целях защиты прав человека и основных свобод. Так, ч. 2 ст. 8 Конвенции называет определенные обстоятельства, при которых возможно вмешательство государственных органов в осуществление права на уважение личной и семейной жизни человека, неприкосновенности его жилища и тайны корреспонденции. К этим обстоятельствам относятся:

1)  обязательная законодательная регламентация процедуры вышеуказанного вмешательства;

2) необходимость вмешательства в демократическом обществе:

а)   в интересах государственной безопасности, общественного порядка или экономического благосостояния страны,

б)   для поддержания правопорядка и предотвращения преступлений,

в)   в целях предотвращения беспорядков или преступлений, охраны здоровья или защиты нравственности или защиты прав и свобод других лиц.

Право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну состоит в запрете сбора, хранения, использования и распространения информации, касающейся частной жизни лица и членов его семьи, его близких родственников. Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г. (ст. 4), предусматривает, что сведения конфиденциального характера, полученные должностными лицами по поддержанию правопорядка, сохраняются в тайне, если исполнение обязанностей или требования правосудия не требуют иного.

В юридической литературе высказана и в последующем нашла поддержку точка зрения о том, что вся сфера семейной жизни, родственных и дружеских связей, домашнего уклада, интимных и других личных отношений, привязанностей, симпатий и антипатий, образ жизни, увлечения, творчество, сведения биографического характера, о состоянии здоровья, роде

204

деятельности охватывается понятием неприкосновенности личной жизни. Европейская комиссия по правам человека в петиции № 6825/74 заявила, что право на уважение частной жизни является правом на невмешательство в личную жизнь, правом жить так, как хочется, без придания огласке подробностей личной жизни... Однако право на уважение частной жизни этим не исчерпывается. Оно включает также, в определенной степени, право на установление и поддержание отношений с другими людьми, особенно в эмоциональной сфере, для развития и реализации личности человека.

Считается, что не могут составлять тайну частной жизни общеизвестные или приравненные к ним сведения. Не будет, согласно позиции отдельных органов Совета Европы, вторжения в частную жизнь в случаях, когда лицо своими действиями способствует открытости информации.

В то же время следует расценивать как вторжение в частную жизнь случаи наблюдения за происходящим в жилище гражданина с использованием таких технических средств, которые позволяют наблюдать за происходящим без физического проникновения в помещение. На это обстоятельство обращено внимание в определении Конституционного Суда РФ от 14 июля 1988г. № 86-0.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина в оперативнорозыскной деятельности, так же как и при осуществлении некоторых иных видов деятельности, в Российской Федерации имеет свою специфику, обусловленную специальной защитой отдельных лиц.

В отношении некоторых категорий должностных лиц установлены дополнительные ограничения по приведению оперативно-розыскных мероприятий. Так, согласно Конституции РФ неприкосновенностью обладают Президент РФ (ст. 91); члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы РФ (ст. 98); судьи (ст. 122). Специальные законы, регламентирующие деятельность отдельных лиц, детализируют положения Конституции РФ. Согласно ст. 16 Закона РФ «О статусе судей Российской Федерации» проникновение в жилище или служебное помещение судьи, в личный или используемый им транспорт, производство там досмотра, обыска или выемки, прослушивание его телефонных переговоров, личный досмотр и личный обыск судьи, а также досмотр, изъятие и выемка его корреспонденции, принадлежащих ему имущества и документов производятся с соблюдением Конституции РФ, федеральных законов и только в связи с производством по уголовному делу в отношении этого судьи. Из этого следует, что при проведении указанных оперативнорозыскных мероприятий в отношении судьи необходимо наличие возбужденного в отношении него уголовного дела. ,;,. м '

205

Следует обратить внимание еще на одно важное обстоятельство. В приказе Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» записано, что уполномоченные прокуроры должны обращать внимание на законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфиденциальной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.

Прокуроры должны обращать внимание не только на совершеннолетие и дееспособность гражданина, но также и на другие условия, в частности, на запрет контрактных отношений с депутатами, судьями, прокурорами, адвокатами, священнослужителями и полномочными представителями официально зарегистрированных религиозных объединений; сохранение конфиденциальности лиц, привлеченных к сотрудничеству; обеспечение безопасности сотрудничающих лиц и членов их семей; освобождение от уголовной ответственности лиц из числа членов преступной группы, совершивших противоправное деяние, не повлекшее тяжких последствий.

Одним из аспектов соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности, входящим, по нашему мнению, в предмет прокурорского надзора, является обеспечение органами, эту деятельность осуществляющими, права на конфиденциальность отдельных лиц, привлекаемых к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий. Это вытекает из ст. 5 (п. 4) Закона РФ «О государственной тайне», предусматривающей, что сведения о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, составляют государственную тайну, а также ст. 17 (ч. 1) Закона об ОРД, регламентирующей, что отдельные лица могут с их согласия привлекаться к подготовке или проведению оперативно-розыскных мероприятий с сохранением по их желанию конфиденциальности содействия органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, в том числе по контракту.

Расшифровка сведений о лицах, сотрудничающих или сотрудничавших на конфиденциальной основе с органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, вследствие ненадлежащего исполнения сотрудниками оперативных подразделений своих служебных обязанностей может приводить к весьма серьезным последствиям для лиц, оказывающих содействие этим органам.

Поскольку лица, содействующие органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, наделены определенными правами, орга-

206

ны, осуществляющие эту деятельность, обязаны обеспечивать условия по их реальному воплощению. В случае поступления в прокуратуру информации о необеспечении таких условий, например, непринятии необходимых мер по предотвращению при возникновении реальной угрозы противоправного посягательства на жизнь, здоровье, или имущество этих лиц в связи с их содействием, а равно членов их семей, уполномоченный прокурор должен провести проверку и принять предусмотренные меры.

С учетом специфики оперативно-розыскной деятельности законодательство закрепляет положение о правомерном вреде. В ч. 4 ст. 16 Закона об ОРД определено, что при защите жизни и здоровья граждан, их конституционных прав и законных интересов, а также для обеспечения безопасности общества и государства от преступных посягательств допускается вынужденное причинение вреда правоохраняемым интересам должностным лицом органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, либо лицом, оказывающим ему содействие, совершаемое при правомерном выполнении указанным лицом своего служебного или общественного долга. Однако реализация этого положения затруднена, поскольку оно не нашло отражения в уголовном законодательстве.

В предмет прокурорского надзора включен порядок выполнения оперативно-розыскных мероприятий.

К порядку осуществления оперативно-розыскных мероприятий, подлежащему проверке в ходе прокурорского надзора, относится:

*   исполнение законодательства о субъектах осуществления оперативнорозыскной деятельности;

*1*  исполнение законодательства о видах оперативно-розыскных мероприятий;

*   исполнение законодательства об основаниях для проведения оперативно-розыскных мероприятий;

*   исполнение законодательства об условиях проведения оперативнорозыскных мероприятий;

*«•  исполнение законодательства о порядке документирования оперативно-розыскных мероприятий.

Прежде всего, чтобы оценить, соответствует ли требованиям закона то или иное оперативно-розыскное мероприятие, нужно, безусловно, определить, входит ли оно в исчерпывающий перечень оперативнорозыскных мероприятий, определенный законом (ч. 1 ст. 6 Закона об ОРД). Отсутствие в законе формулировок, определяющих содержание оперативно-розыскных мероприятий, вызывает сложность в отнесении проведенного мероприятия к одному из четырнадцати, перечисленных в

207

законе. В связи с этим было бы целесообразным конкретизировать в законе отдельные оперативно-розыскные мероприятия в том объеме, который не повлек бы раскрытие тактики оперативно-розыскной деятельности. Пока же определение этих мероприятий дается в закрытых ведомственных нормативных актах.

Оперативно-розыскное мероприятие может соответствовать требованиям закона в том случае, если оно проведено соответствующим должностным лицом оперативного подразделения государственного органа, уполномоченного на осуществление оперативно-розыскной деятельности, либо отдельным лицом (лицами), привлеченным к его проведению в установленном законом порядке уполномоченным государственным органом (ст.ст. 1, 13, 17 Закона об ОРД).

При проведении оперативно-розыскных мероприятий должны быть соблюдены основания их проведения (ст. 7 Закона об ОРД) и условия проведения (ст. 8 Закона об ОРД).

В процессе оперативно-розыскных мероприятий осуществляется документирование. Документирование оперативно-розыскной деятельности предусмотрено ст. 10 Закона об ОРД. Эта норма закона регламентирует лишь общий порядок документирования. Более детальный порядок документирования определяется нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

В теории оперативно-розыскной деятельности небезосновательно отстаивается точка зрения о том, что документирование является одним из наиболее эффективных средств собирания доказательств во внепроцессуальных формах, своего рода оперативно-розыскным доказыванием.

Документирование оперативно-розыскной деятельности имеет некоторое сходство с уголовно-процессуальным доказыванием. Однако в отличие от процессуального доказывания документирование в сфере оперативнорозыскной деятельности осуществляется специальными субъектами. Специфичны и условия, в которых оно протекает, и используемые при этом средства и методы.

С позиции прокурорского надзора представляет интерес объем данных, который должен быть выявлен и зафиксирован. В связи с этим возникает проблема определения пределов документирования.

Нам представляется, что при определении степени достаточности документирования следует исходить из того, выполнены ли в процессе оперативно-розыскной деятельности стоящие перед ней задачи. Поэтому объем и характер документирования будет зависеть от того, какая конкретно задача выполняется.                                                                     Ь|

208

В предмет прокурорского надзора в оперативно-розыскной деятельности входит также законность решений, принимаемых органами, которые эту деятельность осуществляют.

В теории оперативно-розыскной деятельности основные ви;*ы решений, принимаемых в ОРД, различают в зависимости от: 1) субъектов, их принимающих, 2) формы и уровня принятия, 3) области распространения, 4) истинности и 5) последствий. С точки зрения прокурорского надзора интересны решения, которые принимаются должностными лицами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (оперативными сотрудниками и руководителями этих органов). По форме принятия следует вести речь только о документально оформленном решении. В зависимости от последствий нас будут интересовать решения, влекущие юридически значимые последствия. Что же касается уровня принятия решений, области их распространенности, зависимости от истинности, то они могут интересовать прокурора с позиции оценки соответствия их требованиям закона.

Следовательно, мы исходим из того, что в предмет прокурорского надзора входят документально оформленные решения должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, влекущие юридически значимые последствия.

К документально оформленным решениям должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, относятся приказ и постановление. В соответствии с требованиями законодательства (ч. 3 ст. 16 Закона об ОРД) должностное лицо, уполномоченное на осуществление оперативно-розыскной деятельности, в ходе проведения оперативнорозыскных мероприятий подчиняется только непосредственному и прямому начальнику. При получении приказа или указания, противоречащего закону, указанное должностное лицо обязано руководствоваться законом. В Законе РФ 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» предписывалось должностному лицу, уполномоченному осуществлять оперативно-розыскную деятельность, у которого имелись основания полагать, что в результате исполнения приказа или указания может или могло бы быть совершено преступление, — сообщить об этом в вышестоящий орган или прокуратуру (ч. 4 ст. 14). Таким образом, в прежнем законе прямо было закреплено положение, согласно которому прокурору необходимо было давать оценку соответствующим приказам. Отсутствие в Действующем Законе об ОРД этого положения не означает, что такие приказы не подлежат оценке прокурором. Никаких изъятий из объема решений, принимаемых должностными лицами органов, осуществляющих опе-

209

ративно-розыскную деятельность, законодательство не предусматривает. Поскольку принятие такого решения предусмотрено законом, оно должно входить в предмет прокурорского надзора.

Вопрос о включении в предмет прокурорского надзора постановлений должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, не возникает, поскольку такие решения общепризнанно являются элементом предмета прокурорского надзора. Проблема заключается в том, что в законе отмечены лишь некоторые из таких решений. Остальные же предусмотрены в нормативных актах органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность. В ст. 8, 9, II, 12 Закона об ОРД указаны ситуации, требующие вынесения постановлений, утвержденных руководителями органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо постановлений этих руководителей.

Из содержания других норм Закона об ОРД следует, что должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны принимать решения в иных случаях, однако разновидность документа по форме при этом не указывается.

Анализ законодательства и соответствующих нормативных актов органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, позволяет сгруппировать принимаемые должностными лицами указанных органов решения (в форме постановлений) следующим образом:

1)  решения о делах оперативного учета (например, постановление о заведении дела оперативного учета);

2)  решения о проведении оперативно-розыскных мероприятий (например, о проведении оперативно-розыскного мероприятия, ограничивающего конституционные права граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища);

3)  решения о конкретных материалах (например, о рассекречивании отдельных оперативно-служебных документов, содержащих государственную тайну);

4) решения о конкретных лицах (например, о постановке на оперативный учет лиц).

Законодатель предусматривает ограничение при осуществлении надзора в оперативно-розыскной деятельности отдельной категории оперативных сотрудников и лиц. Сведения о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе,

210

представляются соответствующим прокурором только с письменного согласия перечисленных лиц, за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).

Организация оперативно-розыскных мероприятий, как разновидность I управленческого труда, не входит предмет прокурорского надзора. ПрокуI рору не следует вторгаться в оценку правильности используемых в оперативно-розыскной деятельности приемов и методов, если они не приводят к , нарушениям определенных требований, установленных законом.

Закон об ОРД предусматривает, что органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, для решения задач, возложенных на них, могут создавать и использовать информационные системы (ч.1 ст. 10). Они представляют определенный объем сведений о лицах; фактах и событиях; предметах и вещах, систематизируемых в автоматизированных информационно-справочных, информационно-поисковых системах, картотеках, фото-, кино-, видеотеках, коллекциях и следотеках. Организация информационных систем, порядок их ведения и использования определяются ведомственными нормативными актами органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, и не должны входить в предмет прокурорского надзора. Также не должен входить в предмет прокурорского надзора порядок применения технических средств в оперативно-розыскной деятельности. Но прокурор должен убедиться, что использование технических средств при проведении оперативно-розыскных мероприятий не причиняет вреда жизни, здоровью людей и окружающей среде. Это требование вытекает из Закона об ОРД (ч. 2 ст. 6). Прокурор должен осуществлять надзор за исполнением требований закона, предусматривающего защиту прав и свобод человека и гражданина и защиту окружающей среды. Проверке и оценке прокурором подлежит, имеют ли место нанесение ущерба жизни и здоровью людей, причинение вреда окружающей среде. Ведь Закон об ОРД (ч. 9 ст. 5) обязывает прокурора принять меры по восстановлению прав и законных интересов физических и юридических лиц, возмещению причиненного вреда. Приказ Генерального прокурора РФ от 25.04.2000 № 56 (п. 5) «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» также предписывает уполномоченным прокурорам при проведении проверок обращать внимание на недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде.

В предмет прокурорского надзора не входит решение судьи об удовлетворении ходатайства органа, осуществляющего оперативно-розыскную

211

деятельность, об обследовании жилища, о прослушивании телефонных переговоров, о снятии информации с технических каналов связи, о контроле почтово-телеграфной корреспонденции.

На достижение названных в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре целей должен быть направлен прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. Обеспечение верховенства закона при осуществлении прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности предполагает обеспечение общепринятых принципов и норм международного права и международных договоров РФ, касающихся сферы такой деятельности; положений Конституции РФ, гарантирующих права и свободы человека и гражданина; Закона об ОРД, других федеральных законов и иных законов. Многие аспекты оперативнорозыскной деятельности регламентируются ведомственными правовыми актами, прокурорский же надзор в этой сфере должен быть направлен на обеспечение приоритета вышеуказанных законов перед этими актами. Прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должен также обеспечивать единообразное понимание и применение законов в этой деятельности всеми субъектами.

Для достижения указанных целей необходимо решить конкретные задачи, стоящие перед органами прокуратуры в целом, для каждой из функций и подфункций и для каждого частного направления прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, с учетом специфики деятельности отдельных субъектов, наделенных правом осуществления оперативно-розыскной деятельности. С учетом определенных в законе о прокуратуре целей уполномоченные прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности должны:

1) анализировать    все    законы,    регламентирующие    оперативнорозыскную деятельность и прокурорский надзор в этой сфере, для выявления пробелов и иных дефектов правового регулирования;

2) своевременно проверять издаваемые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, на основании ч. 2 ст. 4 Закона об ОРД нормативные акты, регламентирующие организацию и тактику проведения оперативно-розыскных мероприятий, на предмет их соответствия законодательству Российской Федерации;

3) наблюдать за тем, чтобы органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, принимались все предусмотренные законом меры   по  решению   предусмотренных  законом   задач   в   оперативнорозыскной деятельности;" -и'"~)-"-                                                         |аЧ?

212

4) следить, чтобы решения должностных лиц оперативных

лений органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, соответствовали требованиям закона;

5) следить,  чтобы  оперативно-розыскные  мероприятия  проводились уполномоченными лицами при наличии оснований в соответствии с целями и задачами оперативно-розыскной деятельности и с соблюдением необходимых условий и порядка;

6) проверять, чтобы не были ущемлены права и законные интересы лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим оперативнорозыскную деятельность.

В указанных случаях прокурор обязан предупредить нарушения требований закона, принять меры к пресечению таких нарушений, а при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативнорозыскную деятельность, прав и законных интересов соответствующих лиц, принять также меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Более частные задачи могут быть определены применительно к отдельным направлениям подфункции прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности и к отдельным субъектам, наделенным правом осуществления оперативно-розыскной деятельности.

Полномочия прокурора по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

Определяя характер полномочий уполномоченных прокуроров по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, безусловно, нельзя не учитывать сущность оперативно-розыскной деятельности.

В специальной норме Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», посвященной полномочиям прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие (ч- 1 ст. 30), предусмотрено, что полномочия прокурора по надзору за исполнением законов указанными органами устанавливаются уголовнопроцессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами.

Можно ли из этого сделать вывод о том, что законодатель имеет в виДУ одинаковый характер полномочий как при осуществлении надзора во время производства предварительного расследования, так # в оперативно-

213

розыскной деятельности? На этот вопрос ученые и практические работники дают разные ответы.

Мы исходим из того, что при осуществлении надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности прокуроры обладают как общими для всей надзорной функции полномочиями, так и специфическими полномочиями, присущими только для осуществления надзора в этой сфере деятельности.

Однако и при использовании «общих» полномочий должна учитываться специфика надзора в этой сфере. Например, одним из общих полномочий является требование от руководителей и других должностных лиц соответствующих органов представления необходимых документов, материалов и иных сведений (ст.ст. 6 и 22 Закона о прокуратуре). Применительно к надзору за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности имеются предусмотренные ст.21 Закона об ОРД определенные ограничения, которые учитывают особенности оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, если имеется общее полномочие и есть специальные нормы закона, в которых это общее полномочие претерпело изменение применительно к той сфере, надзор за исполнением законов в которой осуществляет прокурор, должно действовать положение, закрепленное в специальном законе.

К числу первых таких общих полномочий относится право прокурора при предъявлении служебного удостоверения беспрепятственно входить на территории и в помещения органов, за исполнением законов в деятельности которых он осуществляет надзор. Однако при этом следует учитывать сущность понятий «территория» и «помещение», используемых в такой специфической сфере, какой является оперативно-розыскная деятельность. Законом об ОРД предоставлено право органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, использовать в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по договору или устному соглашению служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц (п. 4 ч. 1 ст. 5); создавать в установленном законодательством Российской Федерации порядке предприятия, учреждения, организации и подразделения, необходимые для решения предусмотренных Законом об ОРД задач (п. 5 ч. 1 ст. 15). Возникает вопрос: может ли прокурор беспрепятственно входить в эти помещения? Представляется, что вряд ли, если речь не идет о преступлении, непосредственно совершенном в нем. В указанных помещениях может располагаться специальная техника, с которой могут работать штатные негласные со-

214

трудники органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо лица, оказывающие содействие этим органам на конфиденциальной основе. Поэтому это полномочие может быть реализовано с учетом предмета и пределов надзора в указанной сфере.

Право прокурора на доступ к документам и материалам органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, может быть реализовано с учетом ограничений, предусмотренных ст. 21 Закона об ОРД, о чем будет сказано ниже.

Проверка исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности может проводиться с учетом отмеченных ограничений. Особенностью для этого полномочия является то, что прокурор проводит такие проверки не только на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, но и по другим основаниям, в частности, с учетом уровня исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности.

Как отмечалось несколько выше, требование к руководителям и другим должностным лицам соответствующих органов о представлении ими необходимых документов, материалов и иных сведений применительно к надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности имеет определенные ограничения, предусмотренные ст. 21 Закона об ОРД.

К оперативно-служебным документам, которые должны представляться по требованию уполномоченных прокуроров. Закон об ОРД (ч. 2 ст.21) относит: дела оперативного учета, материалы о проведении оперативнорозыскных мероприятий с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, при наличии письменного согласия лиц, внедренных в организованные преступные группы, прокурору должны быть предоставлены сведения о штатных негласных сотрудниках органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, а также о лицах, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе. В ситуации, когда имеются основания для привлечения указанных лиц к уголовной ответственности, сведения о них должны быть предоставлены прокурору независимо от согласия этих лиц (ч. 3 ст. 21 Закона об ОРД).

Прокурор вправе требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, выделения специалистов для выяснения возникших вопросов. Такая ситуация может возникнуть, например, когда проводится проверка правомер-

ности использования специальных средств, повлекшего нанесение ущерба здоровью людей.

Прокурор наделен правом требовать от руководителей и других должностных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, проведения проверок либо ревизий деятельности соответствующих оперативно-розыскных органов. Причем должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, обязаны приступить к выполнению такого требования незамедлительно (ч. 4 ст. 22 Закона о прокуратуре).

Право прокурора вызывать должностных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений законов тоже имеет некоторую специфику. Он не может вызвать штатных негласных сотрудников органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, либо лиц, оказывающих содействие этим органам на конфиденциальной основе, при отсутствии их согласия (за исключением случаев, требующих их привлечения к уголовной ответственности).

Прокурор вправе рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскной деятельности. Это полномочие вытекает не только из Закона о прокуратуре, но и из Закона об ОРД, который в ч. 9 ст. 5 обязывает прокурора, наряду с вышестоящим органом либо судьей, при нарушении органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, прав и законных интересов физических и юридических лиц принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда.

Прокурор вправе разъяснять пострадавшим в связи с осуществлением оперативно-розыскной деятельности порядок защиты их прав и свобод. Такая ситуация, когда требуется реализация этого полномочия, вовсе не исключается. Например, к прокурору может обратиться гражданин, сотрудничавший по контракту с органом, осуществляющим оперативнорозыскную деятельность, которому в этом органе отказали включить какой-то период времени в качестве основного рода занятий в трудовой стаж, либо отказали в пенсионном обеспечении.

Закон о прокуратуре (ч. 1 ст. 27) наделил прокурора таким важным полномочием, как принятие мер по предупреждению и пресечению нарушений прав и свобод человека и гражданина, привлечению к ответственности лиц, нарушивших закон, и возмещению причиненного вреда. Закон об ОРД (ч. 9 ст. 5) расширяет это полномочие, отнеся к принятию прокурором таких мер в случаях нарушения прав и законных интересов и юридических лиц.

216

Прокурор вправе требовать привлечения лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, к установленной законом ответственности (дисциплинарной, материальной).

В целях принятия мер к устранению нарушений закона прокурор выносит представление органу (должностному лицу), осуществляющему оперативно-розыскную деятельность.

В случае установления нарушений прав и законных интересов физических и юридических лиц в связи с принятием органом (должностным лицом), осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, правового акта, противоречащего закону, прокурор опротестовывает его в орган (должностному лицу), который издал этот акт, либо обращается в суд с заявлением о признании такого акта недействующим. К числу актов, которые могут быть опротестованы прокурором, следует отнести приказы и постановления органов (должностных лиц), осуществляющих оперативно-розыскную деятельность.

В случае нарушения при осуществлении оперативно-розыскной деятельности прав и свобод человека и гражданина, защищаемых в порядке гражданского судопроизводства, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать в суде свои права и свободы либо когда нарушены права и свободы значительного числа граждан, либо если в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение, прокурор предъявляет и поддерживает в суде или арбитражном суде иск в интересах пострадавших.

В целях предупреждения правонарушений и при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях прокурор вправе предостеречь соответствующее должностное лицо (лиц) органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, о недопустимости нарушения закона.

Прокурор правомочен возбудить производство об административном правонарушении или незамедлительно передать сообщение о правонарушении и материалы проверки в орган (должностному лицу), который полномочен рассматривать дела об административных правонарушениях. При реализации права прокурора на возбуждение производства об административном правонарушении требуют внимания два аспекта. Первый — в оперативно-розыскной деятельности принимают участие: должностные лица органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность на гласной основе; штатные негласные сотрудники этих органов; лица, оказывающие содействие этим органам на конфиденциальной основе; лица, оказывающие содействие этим органам на неконфиденциальной основе. Возбуждение производства об административном правонарушении в отношении тех,

217

кто работает на негласной основе, конфиденциально проблематично, поскольку сведения о них прокурор может получить лишь с их согласия. Второй аспект: Кодекс об административных правонарушениях предусматривает, что военнослужащие несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с дисциплинарными уставами. Сотрудники органов внутренних дел, органов уголовно-исполнительной системы, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов несут ответственность за административные правонарушения в соответствии с нормативными правовыми актами, регламентирующими порядок прохождения службы в указанных органах.

При наличии предусмотренных законом оснований о совершении лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, деяния, за которое УК РФ установлена ответственность, прокурор возбуждает уголовное дело и принимает меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию в соответствии с законом.

К специальному полномочию, предусмотренному Законом об ОРД, относится право прокурора давать указания о проведении оперативнорозыскных мероприятий. В п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона об ОРД предусматривается, что основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий являются указания прокурора по уголовным делам, находящимся в производстве, а в п. 2 ст. 14 указанного закона записано, что при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, уполномоченные ее осуществлять, обязаны исполнять в пределах своих полномочий указания прокурора о проведении оперативно-розыскных мероприятий по уголовным делам, принятым им к производству. УПК РФ расширяет это полномочие прокурора, предоставив прокурору право давать указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий в ходе досудебного производства по любому уголовному делу (п. 11 ч. 2 ст. 37).

Актами прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере являются: письменное требование; письменное указание; протест; заявление; иск; представление; предостережение о недопустимости нарушения закона и постановление.

Организация работы по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

В Законе РФ от 13 марта 1992 г. «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации» (ст. 19) было предусмотрено, что надзор за исполнением законов при • проведении оперативно-розыскных меро-

218

приятии и законностью принимаемых при этом решений осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры. В Федеральном законе от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной ' деятельности» от (ст. 21) указано, что надзор за исполнением законов РФ органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность осуществляют Генеральный прокурор РФ и уполномоченные им прокуроры, т.е. появилось понятие «уполномоченный прокурор». Это понятие предопределяет ограничение круга прокуроров, осуществляющих надзор за законностью в оперативно-розыскной деятельности. Указанное ограничение обусловлено прежде всего спецификой тактических приемов, методов и средств, применяемых при осуществлении этой деятельности сведения о которых составляют государственную тайну

Генеральный прокурор РФ приказом от 25 апреля 2000 г. № 56 потребовал, чтобы уполномоченные прокуроры на осуществление надзора за исполнением законов в сфере оперативно-розыскной деятельности определялись приказами соответствующих руководителей прокуратур

Непосредственно в аппарате Генеральной прокуратуры РФ уполномоченных прокуроров определяет один из заместителей Генерального прокурора Российской Федерации, а в аппарате Главной военной прокуратуры - заместитель Генерального прокурора Российской Федерации 1 лавныи военный прокурор.

Специального подразделения по осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности в Генеральной прокуратуры РФ не имеется. Надзор за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности, проводимой сотрудниками оперативных подразделении аппаратов государственных органов, уполномоченных на то законом, осуществляют прокуроры, старшие прокуроры нескольких управлении, наряду с руководителями этих управлений. Так, надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, осуществляемый сотрудниками подразделений аппарата МВД России, возложен на управление по надзору за следствием, дознанием и оперативнорозыскной деятельностью в органах внутренних дел; надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, осуществляемый отрудниими подразделений аппарата ФСБ России, возложен на управление по надзору за исполнением законов о федеральной безопаснои, надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельнои  осуществляемый сотрудниками подразделений аппарата ФСНП и гавог             ВШЛОЖен на Убавление по надзору за исполнением нало-

ого и таможенного законодательства и т.д. Генеральная прокуратура

219

осуществляет также контроль за состоянием надзора в нижестоящих прокуратурах.

В прокуратурах субъектов РФ пока еще не сложилось единого подхода к осуществлению надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В зависимости от структуры аппарата прокуратур субъектов РФ надзор осуществляют работники следственных управлений, или управлений по надзору за расследованием преступлений, либо работники отделов по надзору за следствием, дознанием и оперативно-розыскной деятельностью, или отделов по надзору за расследованием особо важных дел и оперативно-розыскной деятельностью, или (и) работниками других подразделений. Следует отметить наметившуюся положительную тенденцию об образовании в отдельных прокуратурах самостоятельных отделов по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности. В прокуратурах субъектов РФ осуществляется собственными силами надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности управлений уголовного розыска, оперативно-поисковых управлений, управлений по борьбе с экономическими преступлениями, управлений по борьбе с незаконным оборотом наркотиков и других подразделений, наделенных правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий. Кроме того, в прокуратурах этого уровня осуществляется контроль за состоянием надзорной деятельности в подчиненных прокуратурах.

В городских, районных и приравненных к ним прокуратурах надзор за исполнением законов на данном направлении осуществляет, как правило, лично прокурор, а также с учетом большого объема работы уполномочивается прокурором субъекта федерации его заместитель либо другой работник прокуратуры (старший помощник, помощник). Как правило, работники городских и районных прокуратур осуществляют надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности соответствующих территориальных органов внутренних дел, федеральных органов налоговой полиции, а работники некоторых прокуратур -— органов федеральной службы безопасности.

При организации надзора за исполнением законов органами, которым предоставлено право осуществлять оперативно-розыскную деятельность, должны учитываться следующие обстоятельства: •I*   оперативно-розыскная деятельность проводится в целях выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, а также лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших (т.е. в сфере борьбы с преступностью), либо она проводится в целях собирания данных, характеризующих личность граждан;

"220

»3»   оперативно-розыскная деятельность проводится по уголовному делу или такая деятельность осуществляется по другим основаниям. При организации надзора требуется:

«3*   в установленном порядке оформить надлежащим образом допуск уполномоченным прокурорам;

*1*  обеспечить ведение делопроизводства, исключающего утечку информации;

«3»   обеспечить незамедлительное проведение служебной проверки в случаях утечки информации.

В соответствии с требованиями Инструкции об организации делопроизводства в органах прокуратуры по документам оперативно-розыскной деятельности, в прокуратуре в целях эффективности надзора должна быть создана накопительная база информации. Для этого необходимо вести дела, включающие:

»3*   переписку с вышестоящими органами прокуратуры по вопросам надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности; *>   переписку о состоянии прокурорского надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, справки о результатах проведенных прокурорами проверок в соответствующих органах, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность; *3»  представления, протесты, письменные указания, постановления о возбуждении уголовных дел, возбуждении производства об административных правонарушениях и переписку по ним;

•»*  статистические отчеты о работе по надзору по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности.

При ведении делопроизводства необходимо, чтобы были приняты меры, обеспечивающие неразглашение секретных сведений.

Особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности

В Федеральном законе от 12 августа 1995 г. «Об оперативнорозыскной деятельности» (ст. 13) дан перечень государственных органов, которым предоставлено право выполнять оперативно-розыскную Деятельность, за законностью которой прокуроры осуществляют надзор.

К ним относятся:

1) органы внутренних дел;

2) органы Федеральной службы безопасности;

3) Федеральные органы налоговой полиции;

221

4) Федеральные органы государственной охраны;

5) органы Федеральной пограничной службы;

6) таможенные органы;

7) Служба внешней разведки;

8) Министерство юстиции.

Правом на проведение оперативно-розыскных мероприятий обладают также оперативные подразделения органа внешней разведки Министерства обороны РФ и органа внешней разведки Федерального агентства Правительственной связи и информации (ФАПСИ) при Президенте РФ. Но оперативно-розыскная деятельность этих органов может осуществляться только в целях обеспечения их собственной безопасности и не должна вторгаться в компетенцию вышеперечисленных государственных органов. Этот перечень исчерпывающий. Он может быть изменен — расширен или сужен только федеральным законом. Осуществляя надзор, прокурор следит за тем, чтобы ни один из этих органов не вышел за пределы полномочий, установленных законодательными актами РФ.

Рассматривая особенности надзора за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности, следует также отметить, что прокурорский надзор за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности регламентируется не одним, а несколькими законами: Федеральным законом от 17 ноября 1995 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»; специальным Федеральным законом Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 года; законами, регламентирующими деятельность отдельных органов, правомочных проводить оперативнорозыскные мероприятия (Закон РФ «О милиции», Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации», Закон РФ «О федеральных органах налоговой полиции», Федеральный закон «О государственной охране», Закон РФ «О государственной границе Российской Федерации», Федеральный закон «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (этот закон к указанной группе можно отнести условно, поскольку он в большей степени ' касается режима содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых), Федеральный закон «Об обороне», Закон РФ «О федеральных органах правительственной связи и информации»); кодексами, регулирующими отдельные виды деятельности (Уголовно-исполнительный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Таможенный кодекс РФ); законами, регулирующими отдельные сферы отношений, в которых допускается возможность проведения оперативно-розыскных мероприятий и предусматри-

222

вается осуществление прокурорского надзора (Федеральный закон «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных, и контролирующих органов», Закон РФ «О государственной тайне» и другие); ведомственными нормативными актами: 1) акты прокуратуры (специальные акты, посвященные надзору за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности; акты, регламентирующие деятельность прокурора в отдельных отраслях или направлениях, в которых затрагиваются лишь некоторые аспекты надзора за исполнением законов в оперативнорозыскной деятельности; акты, посвященные узким проблемам, к разрешению которых одновременно привлекаются прокуроры, осуществляющие надзор в различных отраслях); 2) акты, органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность; 3) совместные акты прокуратуры и органов, чьи оперативные подразделения непосредственно проводят оперативно-розыскную деятельность.

Нельзя не отметить и того обстоятельства, что некоторые нормы законодательства не согласованы, а порой и противоречивы. В частности, имеет место различный подход к определению статуса работника прокуратуры, имеющего право на осуществление надзора, объекта прокурорского надзора, предмета надзора и его пределов.

Весьма важным является определение оснований для проведения проверок исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности. В ст. 21 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» Федеральным законом от 4 декабря 1998 г. № 6-ФЗ внесены существенные изменения. В соответствии с этими изменениями в ч. 2 указанной статьи предусмотрено, что по требованию уполномоченных прокуроров руководители органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, предоставляют им оперативно-следственные документы, включающие в себя дела оперативного учета, материалы о проведении оперативно-розыскных мероприятий с использованием оперативнотехнических средств, а также учетно-регистрационную документацию и ведомственные нормативно-правовые акты, регламентирующие порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий. Из этого следует, что основаниями для прокурорских проверок служат не только жалобы или иные сведения о нарушениях законности, но и в определенных случаях — собственная инициатива прокурора.

Проверки установленного порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий и законности принимаемых при этом решений следует осуществлять:

У( по жалобам граждан и обращениям должностных лид;

223

*»* по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскрытых преступлениях или при поступлении информации о ненадлежащем реагировании на поручение органа дознания, следователя и суда по уголовным делам, находящимся в их производстве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора; •3» в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

*   в других случаях, с учетом состояния законности в этой сфере деятельности и отсутствием положительных результатов по выявлению подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступлений, при раскрытии преступления, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. До момента использования прокурором конкретных методов надзора должны быть решены вопросы общего характера. Во-первых, необходимо определить конкретную цель: методы надзора, используемые для предупреждения, выявления или устранения нарушений законности в сфере оперативно-розыскной деятельности, или же преследуется несколько целей. Во-вторых, определить форму (либо формы) надзора, которая будет наиболее эффективной в данном случае. При использовании нескольких форм надзора нужно определить их последовательность. В-третьих, требуется определить время, когда целесообразно использовать надзорные полномочия. В-четвертых, в зависимости от того, какая форма надзора будет использована, определить и методы надзора.

Методы надзора имеют свою специфику в зависимости от того, осуществляются оперативно-розыскные мероприятия для раскрытия преступления, либо розыска лиц, скрывшихся от органов дознания, следствия и суда, или розыска без вести пропавших граждан и т.д.

Для выработки эффективных методов выявления и устранения нарушений законов в оперативно-розыскной деятельности необходим глубокий анализ допускаемых при осуществлении этой деятельности нарушений.

По мнению опрошенных оперативных сотрудников, следователей и прокуроров, наибольшее количество нарушений требований законов допускается при исполнении законодательства об установлении обстоятельств преступления, об обнаружении вещественных доказательств и других следов преступления, по обнаружению лица, совершившего преступление. Допускаются отступления от требований законов при проведении осмотров, прослушивании телефонных переговоров и других оперативно-розыскных мероприятий, необъективном информировании следователей о результатах оперативно-розыскных мероприятий, соби-

224

I

рании компрометирующих материалов в целях соответствующего воздействия на гражданина.

В оперативно-розыскной деятельности не решаются должным образом задачи, прежде всего, по выявлению, пресечению и раскрытию преступлений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших, осуществлению розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания и др.

С учетом того, что правовую основу оперативно-розыскной деятельности и прокурорского надзора за исполнением законов в этой сфере составляют значительное количество законов и ведомственных нормативных актов уполномоченным прокурорам следует при подготовке к проведению проверки при необходимости изучить те положения, которые представляют интерес относительно цели проверки.

В связи с тем, что материалы о результатах оперативно-розыскной деятельности могут содержать сведения, отнесенные к государственной тайне, уполномоченный прокурор может их истребовать для изучения в прокуратуру, если в этом помещении созданы соответствующие условия. Кроме того, необходимо, чтобы нахождение оперативно-служебных документов в прокуратуре не создавало проблем для эффективного осуществления оперативно-розыскной деятельности. Поэтому, в зависимости от ситуации, может оказаться предпочтительнее изучать оперативно-служебные документы непосредственно в органе, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность.

В зависимости от цели проверки (проверка исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений и предусмотренных законом правонарушений, а также выявлению и установлению лиц, их подготавливающих, совершающих или совершивших; проверка исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности при проведении розыска без вести пропавших граждан и иных лИЦ, исчезнувших при неизвестных обстоятельствах; проверка исполнения законов в оперативно-розыскной деятельности по установлению личности граждан по неопознанным трупам; проверка исполнения законов в оперативнорозыскной деятельности при осуществлении розыска лип, скрывающихся °т органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания и т.д.) определяется методика конкретной проверки. Так, при проверке исполнения требований законов в оперативно-розыскной деятельности по выявлению преступлений необходимо:

8 Про

курорский надзор

*5» изучить статистические показатели, характеризующие динамику и структуру преступности либо конкретных видов преступлений за определенный (нужный) период времени;

* из этого объема преступлений установить количество преступлений, выявленных в процессе осуществления оперативно-розыскной деятельности;

<» изучить оперативно-служебные документы, отражающие результаты оперативно-розыскной деятельности по выявлению преступлений, включая и дела оперативного учета.

При проведении проверок согласно требованиям Генерального прокурора РФ уполномоченные прокуроры должны обращать внимание:

•I* на законность и обоснованность решений о производстве или прекращении оперативно-розыскных мероприятий, а также использования результатов оперативно-розыскной деятельности;

«I» обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность постановки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся оперативно-розыскные мероприятия;

<* соответствие оперативно-розыскных мероприятий целям и задачам оперативно-розыскной деятельности, а также недопустимость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиняющих вред окружающей среде;

*!» наличие полномочий у лиц, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность;

•I* возможность осуществления только тех оперативно-розыскных мероприятий, перечень которых определен Федеральным законом;

«3» наличие оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе на проведение которых разрешение дано судом (срок действия вынесенного судьей постановления не может превышать 6 месяцев, но при необходимости срок может быть продлен на основании вновь представленных материалов.);

»»* соблюдение условий и порядка проведения оперативно-розыскных мероприятий;

<* своевременность уведомления судей органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, о проведении без разрешения судьи в случаях, не терпящих отлагательства и могущих привести к совершению тяжкого преступления, а также при наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, экономической или экологической безопасности государства, опера-

226

тивно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституиионнь права граждан на тайну переписки, телефонных переговор08' П0чт вых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям элек рической и почтовой связи, а также права на неприкосновенн°сть * лища;

»«»   законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфВД6111! альной основе и соблюдение принципа добровольного согласия с °Р ганами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельностьУполномоченным прокурорам, используя предоставленные и^ полн мочия, необходимо пресекать нарушения прав и законных интересов Ф зических и юридических лиц при проведении оперативно-розыс^11011 Де тельности,   принимать   своевременные   меры   к   их   восстановлени1°> возмещению причиненного вреда и при наличии оснований —- привлеч нию к ответственности виновных должностных лиц. Большой объем р боты уполномоченного прокурора по осуществлению надзора за исп°^ нением законов в оперативно-розыскной деятельности составляют наозОР за розыском без вести пропавших граждан, надзор за исполнен^ем зак нов о розыске обвиняемых. Как уже отмечалось, надзор за исполнение законов на этих конкретных направлениях также имеет свою спеИиФИкУ'

Контрольные допросы

1.Перечислите органы, наделенные правом осуществления операти но-розыскной деятельности, и раскройте их компетенцию.

2. Изложите предмет прокурорского надзора за исполнением законов оперативно-розыскной деятельности.

3.  Определите пределы прокурорского надзора за исполненйем зак нов в оперативно-розыскной деятельности.

4.  Назовите задачи прокурорского надзора за исполнением з^01108 оперативно-розыскной деятельности.

5.  Поясните, какими полномочиями наделены прокуроры по надзор)' за исполнением законов в оперативно-розыскной деятельности?

6.  Ответьте, как организуется работа в прокуратурах района И облас по надзору за исполнением законов в оперативно-розыскной деяте^ьност^'

Задание

Изучите или используйте источники 1, 17, 25, 65, 90, 116, 1    '      ' 126, 133, 134, 136, 137, 149, 157, приведенные в Приложении IV.