ЛЕКЦИЯ 15

Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами

Сущность, предмет и задачи прокурорского Надзора за исполнением законов судебными приставами

Надзор за исполнением законов судебными приставами является новым направлением прокурорского надзора и обязан своим появлением изданию двух законодательных актов: федеральных законов от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах» и от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве». В ст. 19 Закона о судебных приставах закреплено: надзор за исполнением законов при осуществлении судебными приставами своих функций в соответствии с Законом о прокуратуре осуществляют Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры.

Несмотря на сравнительно долгий период, прошедший с момента издания названных законов, которые вступили в силу в октябре 1997 г., законодательное подтверждение деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов судебными приставами нашла лишь в Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. № 31-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»». В какой-то мере это можно объяснить тем, что согласно ст. 25 Закона о судебных приставах полное функционирование службы судебных приставов долядао было начаться с 1 января 1999 года.

Следует отметить, что в рассматриваемом случае законодатель изменил сложившейся традиции, лишь дополнив ст. 1 Закона о прокуратуре соответствующей строкой. При этом в Закон не была включена дополнительная глава, конкретизирующая предмет этого направления и, самое главное, полномочия прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законов судебными приставами. Данное обстоятельство представляется существенным, поскольку полномочия прокуроров согласно ст. 129 Конституции РФ должны определяться федеральным законом.

Законодательная неурегулированность этого вопроса создает трудности при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами, мешает выработке единой практики надзора. Следует иметь в

263

виду, что практика надзора в рассматриваемой области только складывается. Иными словами, прокурорами не наработан опыт организации и осуществления результативного прокурорского надзора. Пробел в законодательстве должен быть устранен посредством включения в Закон о прокуратуре самостоятельной главы, посвященной прокурорскому надзору за исполнением законов судебными приставами.

Служба судебных приставов согласно ст. 5 Закона о судебных приставах является структурным подразделением Министерства юстиции РФ и возглавляется заместителем министра юстиции — Главным судебным приставом РФ. В состав подразделения входят: •I*   департамент судебных приставов Минюста России; •I»   служба судебных приставов Управления военных судов Минюста

России;

*   служба судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации; <*   подразделения судебных приставов районного уровня, состоящие из судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов и судебных приставов-исполнителей. При этом Закон о судебных приставах корреспондирует вопросы определения организации деятельности службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ с федеральными конституционными законами об этих судах. Думается, что данный вопрос следовало бы отразить в рассматриваемом Законе.

Закон о судебных приставах в статье 1 формулирует общем виде две основные задачи, обеспечение которых ложится на службу судебных

приставов.

/. Обеспечение порядка деятельности Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции и арбитражных судов.

Служба судебных приставов является составной частью федерального органа исполнительной власти — Минюста России, ее деятельность финансируется из средств федерального бюджета, что оговорено в п. 1 ст. 22 Закона о судебных приставах. Возникает вопрос об обеспечении порядка деятельности судебных органов-субъектов Федерации, к которым Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» от 31.12.1996 № 1-ФКЗ отнесены конституционные (уставные) суды и мировые судьи.

Если мировые судьи, будучи представителями судебной системы субъектов Федерации номинально тем не менее финансируются из федерально-

264

го бюджета в силу ст. 33 Закона о судебной системе и вправе рассчитывать на соответствующую помощь судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, то в отношении финансируемых самими субъектами РФ конституционных (уставных) судов подобное сказать нельзя. Хотя п. 2 ст. 22 Закона о судебных приставах предоставляет возможность представительным органам субъектов Федерации самостоятельно увеличивать за счет средств собственных бюджетов расходы на содержание соответствующих служб судебных приставов, в нем не содержится четко обозначенных полномочий регионов создавать за свой счет дополнительные штатные единицы в службе судебных приставов.

Формулировка «обеспечение деятельности судов» не отражает специфики работы судебных приставов на этом участке и нуждается в толковании.

Содержательная сторона этой деятельности названных органов раскрывается в ст. 11 Закона о судебных приставах:

<* обеспечение в судах безопасности судей, заседателей, участников судебного процесса и свидетелей;

*   выполнение распоряжения председателя суда, а также судьи или председательствующего в судебном заседании, связанные с соблюдением порядка в суде;

*3* исполнение решения суда или судьи о применении к подсудимому и к другим гражданам мер процессуального принуждения предусмотренных законом;

**• обеспечение охраны зданий судов, совещательных комнат и судебных помещений в рабочее время;

*1* проверка подготовки судебных помещений к заседанию, обеспечение по поручению судьи доставки к месту проведения судебного процесса уголовного дела и вещественных доказательств, их сохранности;

*«*  поддержание общественного порядка в судебных помещениях;

*   взаимодействие с военнослужащими воинской части (подразделения) по конвоированию лиц, содержащихся под стражей, по вопросам их охраны и безопасности;

*   предупреждение и пресечение преступлений, правонарушений, выявление нарушителей, задержание их в случае необходимости с последующей передачей органам милиции;

*   осуществление привода лиц, уклоняющихся от явки в суд или к судебному приставу-исполнителю;

*•* участие по указанию старшего судебного пристава в совершении исполнительных действий.

265

Приведенный перечень является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит. Поверхностный анализ перечисленных функций судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов позволяет сделать следующие выводы: »!»   рабочее время в суде названной категории государственных служащих ограничено: с открытия суда и до его закрытия. Охраной судебных зданий в нерабочее время занимаются подразделения вневедомственной охраны органов внутренних дел;

<* наряду с функциями, которые можно назвать сопутствующими деятельности по обеспечению установленного порядка деятельности судов (они преобладают) в общем списке, особняком выделяются те, что выходят за рамки задач, стоящих перед соответствующими подразделениями: во-первых, это — привод лиц, уклоняющихся от явки к судебному приставу-исполнителю, во-вторых — участие (по указанию старшего судебного пристава) в совершении исполнительных действий.

Очевидно, следует согласиться с позицией законодателя — судебные приставы-исполнители, будучи наделенными правом вызывать граждан и должностных лиц по исполнительным документам, находящимся в их производстве, лишены возможности надлежащим образом, в том числе и с применением силы обеспечить явку в случае уклонения вызываемого лица. В таком случае гарантом обеспечения явки выступает представитель соответствующего силового подразделения службы судебных приставов.

Не вполне корректна формулировка Закона об участии судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов в совершении исполнительных действий по указанию старшего судебного пристава. Здесь, опять-таки по замыслу законодателя, ключевым моментом является «силовая» составляющая такой поддержки, о чем и следует прямо сказать в Законе о судебных приставах. Судебные приставы по обеспечению установленного порядка деятельности судов могут обеспечивать надежное функционирование судебных приставов-исполнителей при наличии реальной угрозы срыва проводимых ими исполнительных действий, выполняя роль так называемой «физической защиты» — подобно аналогичным подразделениям налоговой полиции. В Законе о судебных приставах уместнее было бы охарактеризовать такое направление деятельности названной категории судебных приставов не участием в совершении исполнительных действий, а обеспечением совершения исполнительных действий судебными приставами-исполнителями. 266

В условиях, когда рассматриваемый законодательный акт лишь обозначил функции судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, необходимо было конкретизировать специфику их деятельности. Данный вопрос нашел свое отражение в изданном Минюстом России приказе от 03.08.1999 № 226 «Обутверждении Инструкции о порядке исполнения судебными приставами распоряжений председателя суда, судьи или председательствующего в судебном заседании и взаимодействия судебных приставов с должностными лицами и гражданами при исполнении обязанностей по обеспечению установленного порядка деятельности судов и участия в исполнительной деятельности». Этот документ с достаточной полнотой определяет комплекс мероприятий, выполняемых названными судебными приставами при осуществлении возложенных на них функций, в частности оговаривает «пассивный» характер их участия в исполнительном производстве. Например, они следят при этом за соблюдением общественного порядка, не допускают нахождения посторонних лиц в месте совершения исполнительных действий, обеспечивают сохранность служебной документации, а также изъятых у должников денежных средств, имущества и ценностей. Перечень исполнительных документов, подлежащих исполнению судебными приставами-исполнителями в общем виде приведен в ст. 7 Закона об исполнительном производстве. К ним в частности, относятся: а) исполнительные листы, выдаваемые судами на основании принимаемых ими судебных актов, решений Международного коммерческого арбитража, иных третейских судов, решений иностранных судов и арбитражей, решений межгосударственных органов по защите прав и свобод человека; б) судебные приказы;

в)   нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов;

г)   удостоверения комиссии по трудовым спорам, выдаваемые на основании ее решений;

д)   оформленные в установленном порядке требования органов, осуществляющих   контролирующие   функции,   о   взыскании   денежных средств с отметкой банка или иной кредитной организации о полном или частичном неисполнении взыскания в связи с отсутствием на счетах должника денежных средств, достаточных для удовлетворения требований взыскателя, если законодательством Российской Федерации не установлен иной порядок исполнения указанных исполнительных документов;

е)   постановления органов (должностных лиц), уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях;

267

ж)  постановления судебного пристава-исполнителя;

з)    постановления иных органов в случаях, предусмотренных федеральным законом.

Ссылки на нормативные правовые акты, определяющие основания возникновения перечисленных категорий исполнительных документов приведены в следующем параграфе.

Основной задачей, стоящей перед судебными приставами-исполнителями, является своевременное и надлежащее выполнение функций, возложенных на них Законом об исполнительном производстве, в процессе принудительного исполнения названных выше исполнительных документов.

Рассматриваемое направление надзора можно воспринимать как часть прокурорского надзора за исполнением законов соответствующими государственными органами (администрациями), исполняющими приговоры, иные решения судов. По составу применяемых прокурорами правовых средств, надзорных методов и приемов данное направление деятельности прокуроров наиболее близко к прокурорскому надзору за исполнением законов. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами близок и к прокурорскому надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, поскольку одной из его задач является соблюдение прав граждан, относительно которых приняты судебные решения.

В Законе о прокуратуре нет четкого определения предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора. Постараемся сформулировать его с учетом нашего понимания роли и значения органов прокуратуры в обеспечении режима законности в деятельности судебных приставов.

Несмотря на присутствие в указании Генерального прокурора РФ от 6 января 1999 г. № 1/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при осуществлении полномочий судебными приставами» (единственный ведомственный документ, упорядочивающий деятельность прокуроров на рассматриваемом участке деятельности) ссылок на роль и место судебных и следственных подразделений в осуществлении надзора в упомянутой области, деятельность их протекает в рамках соответствующих процессуальных законодательных актов и весьма косвенно затрагивает исследуемую сферу надзора. Предмет и задачи органов прокуратуры как в гражданском и арбитражном процессе, так и при осуществлении следствия достаточно подробно раскрыты в соответствующих лекциях настоящего курса. Ограничимся характеристикой сущности работы подразделений по надзору за исполнением законов, на которые ложится основное бремя по укреплению законности на названном участке. 268

Если придерживаться утвердившихся в Законе о прокуратуре и в целом в науке прокурорского надзора формулировок7 надзорной деятельности за исполнением законов, то под предметом прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами следует понимать соблюдение ими Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, а также соответствие законам правовых актов, издаваемых должностными лицами службы судебных приставов.

Объектом данного направления надзора являются общественные отношения, возникающие в процессе исполнительного производства, и, в первую очередь, законность принимаемых судебными приставами-исполнителями мер и выносимых правовых актов, а также правомерность осуществляемых судебными приставами мероприятий по обеспечению установленного порядка деятельности судов.

Сказанное говорит о том, что в поле зрения прокуроров должно находиться исполнение рассматриваемой категорией служащих не только федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве», но также иных законодательных актов, нарушение которых возможно в ходе осуществления ими своей деятельности (например, федеральных законов «О государственном материальном резерве», «Об основах государственной службы», «Об оружии», «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» и др.).

Касаясь вопроса отнесения к сфере прокурорского надзора законности исполнения судебными приставами требований подзаконных нормативных правовых актов, в частности, постановлений Правительства РФ, мы придерживаемся позиции, согласно которой их нельзя исключать из поля зрения прокуроров, поскольку издание их обусловлено соответствующей ссылкой в статье конкретного законодательного акта либо вызвано необходимостью более предметно раскрыть ту или иную норму закона Так, постановление Правительства РФ от 02.03.2000 № 180 «Об утверждении норм обеспечения боевым ручным стрелковым и иным оружием, боеприпасами и патронами к нему, специальным средствами, а также средствами радиосвязи службы судебных, приставов Министерства юстиции Российской Федерации» прямо вытекает из нормы п. 2 ст. 23 Закона о судебных приставах. То же можно сказать и о таких постановлениях как: «Об утверждении Положения о внебюджетном фонде развития испол-

См.: Гаврилов С.А. Сущность прокурорского надзора в СССР. Саратов: изд-во Саратовского университета, 1984, с. 58.

269

1

нительного производства» от 26.06.1998 №659, «Об утверждении Положения о порядке и условиях хранения арестованного и изъятого имущества» от 07.07.1998 № 723, без которых реализация Закона об исполнительном производстве была бы проблематичной.

На вопрос о надзоре за исполнением судебными приставами требований нормативных правовых актов, изданных Минюстом России, по нашему мнению, ответ должен быть следующим.

Безусловно, контроль за исполнением изданных в названном Министерстве документов на местах осуществляется силами этого федерального органа исполнительной власти. Но такой контроль является ведомственным. Он осуществляется на плановой основе либо в связи с возникновением особо экстренных обстоятельств и сопряжен с ограниченной финансовой поддержкой выездов, скажем, в регионы Сибири и Дальнего Востока страны. С учетом необходимости повышенного внимания к законности деятельности судебных приставов, как осуществляющих принудительное исполнение судебных и иных актов, так и обеспечивающих установленный порядок деятельности судов, и в отсутствие какой-либо другой федеральной структуры с функциями вневедомственного контроля в названной сфере контроль Минюста явно недостаточен.

Единственной федеральной структурой, призванной осуществлять надзор за законностью деятельности судебных приставов была и остается прокуратура Российской Федерации. Поэтому в вопросе исполнения судебными приставами ведомственных актов Минюста России, на наш взгляд, должен преобладать совершенно определенный подход.

Согласно п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре прокуроры осуществляют в числе прочих функций надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. И среди субъектов надзора фигурируют федеральные министерства, их должностные лица. Возникает вопрос: только ли неисполнением законов нарушаются права и свободы граждан.

В Указе Президента РФ «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» от 23.05.1996 №763, согласно пункту 8 которого нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции РФ, подлежат обязательному опубликованию.

Главой государства допускается возможность издания федеральным органом исполнительной власти нормативного правового акта, неиспол-

270

нение или ненадлежащее исполнение которого может повлечь за собой нарушение той или иной группы прав и свобод человека и гражданина. Необходимость в надзоре за исполнением таких правовых актов существует. Прокуроры, занимаясь надзором за законностью деятельности судебных приставов, обязаны обращать внимание на надлежащее исполнение норм документов Минюста России, а также изданных совместно с этим министерством документов других федеральных органов исполнительной власти, прошедших в установленном порядке государственную регистрацию и опубликованных в официальных изданиях.

Изложенное говорит о том, что понятие «закон» тождественно понятию «законодательство», представляющему собой совокупность правовых норм, содержащихся, как в законодательных актах, так и в дополняющих и конкретизирующих их подзаконных, в том числе ведомственных нормативных правовых актах, регулирующих общественные отношения в связи с исполнением судебными приставами функциональных обязанностей. Речь идет не только об актах в области исполнительного производства, но и документах из других отраслей законодательства, включая трудовое законодательство, законодательство о государственной службе, об оружии и т.д.

Говоря о задачах прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами, следует отметить: они вытекают из общих целей, стоящих перед органами прокуратуры и нашедших отражение в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, — в обеспечении верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Задачей прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами является соблюдение законности в их деятельности при обеспечении установленного порядка деятельности судов и осуществлении властных полномочий в процессе принудительного исполнения решений судов и иных органов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, вовлеченных в сферу исполнительного производства.

Полномочия прокурора по выявлению

и устранению нарушений законодательства

в деятельности судебных приставов

Говоря о мерах прокурорского реагирования на нарушения законодательства судебными приставами, следует иметь в виду, что они реализуются, исходя из того комплекса полномочий по выявлению, пресечению и

271

устранению нарушений и принятию мер к отмене издаваемых должностными лицами службы судебных приставов незаконных правовых актов, которыми наделены прокуроры (как территориальные, так и военные) согласно главе 1 раздела III Закона о прокуратуре, а также нормам гражданского процессуального и арбитражного процессуального законодательства. В частности, прокуроры вправе проводить проверки исполнения законов судебными приставами в соответствующих их уровню подразделениях службы судебных приставов. Они также могут поручать проведе- > ние проверок исполнения законов судебными приставами вышестоящим службам судебных приставов.

В ст. 3 Закона об исполнительном производстве подразделения службы судебных приставов обозначены как органы принудительного исполнения. Данное обстоятельство имеет важное значение и требует повышенного внимания со стороны прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением законов судебными приставами, поскольку не следует исключать выход последних за рамки предоставленных им полномочий, что может повлечь нарушение прав и законных интересов участников исполнительного процесса.

В случае поступления в прокуратуру жалобы на действия (бездействие) судебного пристава-исполнителя прокурор вправе вызвать соответствующее должностное лицо для дачи объяснений по существу затронутого вопроса. Неявка судебного пристава к прокурору без уважительных причин может повлечь за собой вынесение постановления о возбуждении производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (неявка без уважительных причин должностного лица по вызову прокурора для дачи пояснений по поводу нарушения закона), с направлением его в соответствующий суд общей юрисдикции (территориальный либо военный) для принятия решения по существу.

Прокурор также вправе, обратившись к старшему судебному приставу соответствующей службы, затребовать у него для изучения материалы по исполнительному производству, претензии к содержанию которых есть у заявителя, а также другие материалы. Непредставление затребованных документов либо воспрепятствование в иной форме со стороны соответствующего должностного лица законным требованиям прокурора может являться основанием для возбуждения прокурором производства об административном правонарушении, предусмотренном ст. 17.7 КоАП РФ (умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом).

272

Исполнительный процесс представляет собой крайне емкую процедуру, состоящую из большого числа действий и решений. На каждой из стадий возможно нарушение установленного законом порядка осуществления тех или иных действий (принятия решений) со стороны судебных приставовисполнителей. В процессе осуществления своей деятельности этими должностными лицами выносятся отдельные процессуальные документы, носящие форму постановлений. Например — постановление о возбуждении исполнительного производства, постановление о наложении ареста на имущество должника, равно другие акты, регламентированные законом.

В статьях 9, 10, 19, 26, в иных статьях Закона об исполнительном производстве отмечается: постановления судебных приставов-исполнителей могут быть обжалованы в соответствующий суд в десятидневный срок. Безусловно, положение это напрямую вытекает из требований п. 2 ст. 46 Конституции РФ, согласно которому решения и действия (бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд.

Статья 90 Закона об исполнительном производстве предусматривает: действия судебного пристава-исполнителя по реализации исполнительного документа либо отказ в совершении таких действий, а также отказ в отводе судебного пристава-исполнителя могут быть обжалованы взыскателем или должником. Этим правом стороны исполнительного производства должны воспользоваться в десятидневный срок со дня совершения такого действия либо отказа в его совершении или со дня, когда этим лицам стало об этом известно.

В арбитражный суд лодается жалоба в случаях, если она имеет отношение к вопросу исполнения решения арбитражного суда. В остальных случаях жалобы направляются в суды общей юрисдикции.

Встает вопрос о правомерности вмешательства в судебном порядке прокурора. Вправе ли он, если Закон об исполнительном производстве умалчивает о нем вообще, проявлять какую-либо инициативу в случаях, когда с его точки зрения имеет место нарушение закона со стороны судебного пристава-исполнителя.

Следует оговориться — прокуроры вправе, если речь идет об отмене незаконного правового акта, принятого судебным приставом-исполнителем, использовать меры прокурорского реагирования внесудебного характера. Постановка такого вопроса правомерна, принимая во внимание объективную загруженность судов делами различных категорий. Поэтому представляется в определенных случаях эффективным реагирование на незаконные

273

постановления судебных приставов-исполнителей посредством принесения прокурором протеста в случае несоответствия вынесенного постановления требованиям закона. Эта мера реагирования, хотя и не оговаривается в законе об исполнительном производстве, вполне легитимна в силу ст. 23 Закона о прокуратуре, наделяющей прокурора полномочиями приносить протест на противоречащий закону правовой акт.

В том, что постановление судебного пристава-исполнителя является правовым актом, сомнений быть не может, ибо его вынесение порождает вполне определенные последствия: изменение или прекращение прав и обязанностей у отдельно взятых субъектов.

Какому именно должностному лицу службы судебных приставов следует приносить протест на процессуальное постановление?

Поскольку протест прокурора в силу ст. 23 Закона о прокуратуре может приноситься как должностному лицу, издавшему незаконный правовой акт, так и вышестоящему должностному лицу, представляется целесообразным направление такого акта реагирования во всех случаях старшему судебному приставу соответствующей службы. Универсальность эта обусловлена тем, что отдельные акты судебным приставомисполнителем принимаются самостоятельно, а некоторые требуют утверждения непосредственным начальником в лице старшего судебного пристава.

В отношении предъявления требований в суд или в арбитражный суд позволим высказать мнение о том, что прокурор, за исключением случаев упоминающихся ниже, предусмотренных процессуальным законодательством, не связан рамками десятидневного срока на обращение, поскольку этот срок установлен для обжалования, не являющегося мерой прокурорского реагирования, но применительного к лицам, участвующим в исполнительном производстве (ст. 90 Закона об исполнительном производстве), учитывая, что именно их права затрагивает вынесение незаконного правового акта либо совершение иных противоречащих требованиям закона действий (бездействия).

Прокурор, не будучи стороной исполнительного производства, вправе направить заявление в суд или в арбитражный суд и в более поздний, однако разумный срок; тем более, если факт нарушения установлен им самостоятельно, при полном отсутствии информации о нем какой-либо из заинтересованных сторон.

Согласно ч. 2 ст. 198 Арбитражного процессуального кодекса РФ от 24.07.2002 № 95-ФЗ прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными решения или действия (без274

действия) судебных приставов-исполнителей, если полагает, что такие решения или действия (бездействия) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы граждан и организаций, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности. В соответствии с ч. 4 ст. 198 АПК РФ такое заявление может быть направленно прокурором в течение 3-х месяцев с момента, когда ему стало известно о совершении незаконного действия (бездействия) или принятия незаконного решения.

В вопросе реагирования по фактам признания незаконными действий (отказа в их совершении) судебного пристава-исполнителя по исполнительным документам всех иных категорий, перечисленных в ст. 7 Закона об исполнительном производстве прокурорам, как представляется, надлежит исходить из следующих соображений.

С одной стороны в силу ст. 23 Закона о прокуратуре и в соответствии со ст. 41 Гражданского процессуального кодекса РСФСР прокурор вправе направить в суд общей юрисдикции заявление о признании недействующим изданного правового акта государственного органа (должностного лица).

В то же время ст. 428 ГПК РСФСР предусматривает ограниченные рамки для прокурорского реагирования, а именно для принесения протеста прокурором на действие судебного исполнителя по исполнению решения или на отказ в совершении таких действий, когда вопрос касается исполнения решения суда общей юрисдикции, в десятидневный срок с момента нарушения закона либо со дня, когда прокурору стало известно о таком нарушении.

Отдельные авторы, в частности Р. Лазарев1 подвергают сомнению жизнеспособность ст. 428 ГПК РСФСР, мотивируя это тем, что касается она несуществующего сегодня института судебных исполнителей, состоящих при районных (городских) судах. При этом в подтверждение приводятся факты из сложившейся судебной практики, когда суды общей юрисдикции при рассмотрении жалоб граждан по вопросу признания незаконности вынесенного судебными приставами-исполнителями постановления по взысканию исполнительского сбора обращались к нормам главы 24 ГПК РСФСР, регламентирующей особенности рассмотрения жалоб граждан на действия административных органов или должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан, но не к ст. 428 Кодекса.

Представляется, что нельзя признать правомерной такую практику.

1 Лазарев Р. Надзор за судебными приставами//3аконность. 2000 г., № 10. С. 17.

275

Глава 24, равно и статья 428 ГПК РСФСР регулируют родственные общественные отношения, складывающиеся в связи с неправомерностью деятельности должностных лиц. Для подобных случаев теорией права выработаны принципы, обладающие признаками преюдиции. Одним из таких принципов выступает приоритет специальной нормы права над общей, в нашем случае — ст. 428 Кодекса прямо относится к рассматриваемому специфическому кругу общественных отношений. И не будучи отмененной законодателем либо признанной несоответствующей Конституции России Конституционным Судом РФ, продолжает оставаться действующей, подлежащей применению нормой.

На наш взгляд, в ГПК РСФСР присутствуют дополнительные аспекты, усиливающие позицию специальной нормы.

Во-первых, по правилам главы 24 кодекса могут быть обжалованы только действия должностных лиц, которые вправе производить взыскания с граждан и с должностных лиц в административном порядке; и только по факту принятия ими постановления о наложении штрафа или о взыскании в административном порядке, т.е. круг обжалуемых действий ограничен. Статья 428 ГПК РСФСР, в свою очередь, предусматривает возможность обжалования всех незаконных действий судебных исполнителей, в том числе не связанных с изданием ими постановления о наложении штрафа или об ином взыскании (активной позиции), а также возможность отказа в совершении исполнительных действий судебным исполнителем (пассивной позиции).

Искусственное создание ситуации, когда взыскатели и должники реально поставлены перед дилеммой, в каком случае и по каким основаниям в связи с неправомерными действиями (бездействием) судебного пристава-исполнителя обращаться в суд общей юрисдикции, вряд ли пойдет на пользу правоприменительной практике.

Во-вторых, и это главный аргумент, ст. 428 Кодекса предусматривает возможность принесения прокурором протеста на действия судебного пристава-исполнителя или на отказ в совершении им действий по исполнению судебного решения, причем для прокурора течение десятидневного срока на обращение в суд начинается с момента, когда ему стало известно о нарушении закона, а это немаловажно.

Гражданским процессуальным кодексом РСФСР предусмотрен еще один случай, когда прокурор вправе и обязан вмешаться в процесс исполнительного производства во исполнение решения суда, причем независимо от степени законности его осуществления. Речь идет о предусмотренном 276

ст. 323 ГПК РСФСР праве прокуроров-руководителей, перечисленных в ст. 320 этого Кодекса, приостанавливать в случаях принесения в порядке надзора протеста на ранее вступившие в законную силу решения, определения или постановления суда общей юрисдикции исполнение таких решений до окончания производства в порядке надзора

Статья 20 Закона об исполнительном производстве в развитие названной нормы ГПК РСФСР в свою очередь предусматривает обязательность приостановления исполнительного производства в случае вынесения постановления должностным лицом, которому федеральным законом (в нашем случае — Гражданским процессуальным кодексом РСФСР) предоставлено право приостанавливать исполнение судебного акта, на основании которого выдан исполнительный документ. Таким образом, прокурор соответствующего уровня, принимая решение о принесении протеста на незаконное решение, определение или постановление соответствующего суда общей юрисдикции, обязан параллельно решить вопрос о приостановлении принудительного исполнения этого решения, направляя постановления в соответствующую службу судебных приставов.

Арбитражный процессуальный кодекс РФ при решении вопроса о приостановлении опротестовываемого решения, постановления арбитражного суда не отличается демократичностью, характерной для гражданского процессуального законодательства. В соответствии со ст. 298 АПК РФ правом приостановления исполнения решений, постановлений арбитражных судов наделен коллегиальный состав судей Высшего Арбитражного Суда РФ. В этой связи при постановке вопроса о принесении протеста в порядке надзора Генеральному прокурору РФ или его заместителю необходимо оговаривать вопросы приостановления оспариваемого решения, постановления арбитражного суда до окончания производства надзорной инстанции.

В случаях, когда возникает необходимость судебного оспаривания решений судебных приставов-исполнителей во исполнение исполнительных документов, выданных иными несудебными органами, прокурор, как представляется, должен обращаться с заявлением в суд общей юрисдикции со ссылкой наст. 41 ГПК РСФСР. Это соответствует схеме, Установленной в ст. 90 Закона об исполнительном производстве, хотя и противоречит в отдельных случаях правилам подсудности. Например, оспаривание отказа судебным приставом-исполнителем в совершении исполнительных действий по постановлению органа административной

277

юрисдикции о наложении штрафа в отношении юридического лица по логике должно осуществляться прокурором в арбитражном суде.

Определенная роль в арсенале прокурорских полномочий отводится предостережению о недопустимости нарушения закона, которое в соответствии со ст. 25-1 Закона о прокуратуре объявляется прокурором в письменной форме должностным лицам, к категории которых относятся и судебные приставы.

В случаях, когда в ходе прокурорской проверки выявляются нарушения требований Закона об исполнительном производстве в деятельности судебных приставов, как правило, не связанные с вынесением правовых актов и не требующие обращения в суд, прокурор вправе в силу ст. 24 Закона о прокуратуре внести представление старшему судебному приставу, возглавляющему районное или равное ему по статусу территориальное подразделение судебных приставов, либо в службу судебных приставов соответствующего субъекта Федерации об устранении допущенных нарушений законодательства об исполнительном производстве либо иных законодательных актов в деятельности судебных приставов, причин и условий, им способствующих, а также поставить вопрос о применении к судебным приставам — нарушителям закона мер дисциплинарного воздействия. Представление прокурора может быть внесено по результатам обобщения нескольких обоснованных (удовлетворенных) жалоб, свидетельствующих о том, что нарушения в деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов или судебных приставовисполнителей носят систематический характер.

Не следует забывать: деятельность судебных приставов-исполнителей сопряжена с использованием широкого арсенала властных полномочий, их незаконные действия или принимаемые ими решения могут нанести материальный вред тем или иным категориям заинтересованных лиц, в связи с чем должное внимание необходимо уделять вопросам возмещения вреда, причиненного судебными приставами-исполнителями. При этом следует в первую очередь исходить из ст. 27 Закона о прокуратуре.

В случае выявления в деятельности судебных приставов нарушений, носящих характер уголовно-наказуемых деяний и относящихся, как показывает практика, к числу должностных преступлений (злоупотребление должностными полномочиями, служебный подлог, халатность) либо преступлений, совершаемых с целью хищения имущества, прокурор возбуждает уголовное дело в соответствии с требованиями уголовнопроцессуального законодательства. 278

Организация работы по надзору за исполнением законов судебными приставами

Понятие «организация прокурорского надзора» включает в себя обособленные элементы, в которых выделяются — подбор и расстановка кадров, планирование надзорных и иных мероприятий, контроль исполнения планов и руководящих документов Генеральной прокуратуры РФ и прокуроров уровня субъектов Федерации, учет и отчетность, организация приема граждан, работа с жалобами и обращениями и др. Представляется возможным рассмотреть лишь некоторые из них.

В условиях имеющей место специализации органов прокуратуры к числу ключевых относятся вопросы разграничения компетенции при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами между территориальными прокурорами и прокурорами специализированных прокуратур. Проблема пока не нашла еще полного разрешения в соответствующем специальном приказе Генерального прокурора РФ от 9 сентября 2002 г. № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур».

Определяя низовые звенья в системе службы судебных приставов как районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов Федерации подразделения судебных приставов, состоящие как из судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов, так и судебных приставов-исполнителей, Закон о судебных приставах обозначил контуры структурного построения этих подразделений по территориям, — косвенно определил сферу надзорной юрисдикции территориальных прокуроров. По нашему мнению, в отсутствии четкой регламентации со стороны Генеральной прокуратуры РФ распределение бремени по осуществлению прокурорского надзора в рассматриваемой сфере должно выглядеть следующим образом.

1. Территориальные прокуроры районного звена непосредственно, через своих заместителей либо помощников (старших помощников) осуществляют надзор:

* за законностью действий судебных приставов при обеспечении деятельности судов общей юрисдикции на поднадзорной им территории; *»* за законностью деятельности судебных приставов-исполнителей при принудительном исполнении ими на поднадзорной прокурору территории как судебных актов судов общей юрисдикции, включая акты Верховного суда РФ (за исключением его Военной коллегии), судов

279

субъектов Федерации, межрайонных (районных, городских) судов, арбитражных судов, вынесших решения, исполнение которых должно быть произведено на территории соответствующего района, так и других органов, независимо от их звена в иерархической структуре, решения которых прямо касаются субъектов исполнительных правоотношений, расположенных на соответствующей территории . 2. Прокуроры субъектов Федерации посредством образования специального подразделения или возложения данного предмета на конкретного оперативного работника отдела (управления) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов осуществляют надзор: *>  за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности судов общей юрисдикции и арбитражных судов соответствующих субъектов Федерации, а также арбитражных судов округов по месту их нахождения (функцию эту могли бы выполнять подразделения, отвечающие за обеспечение участия прокуроров в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах, однако в данном случае следует учитывать четкое возложение этой задачи упоминавшимся выше указанием Генерального прокурора РФ от 6 января 1999 г. № 1/7 на «общенадзорные» подразделения); <«   за исполнением законов соответствующими службами судебных приставов органов юстиции субъектов Федерации и законностью издаваемых на уровне субъекта правовых актов по вопросам деятельности этих служб.

Управление по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов Генеральной прокуратуры РФ посредством возложения данного предмета на соответствующего оперативного работника (целесообразно, на наш взгляд создать самостоятельный отдел в составе такого Управления) осуществляет надзор:

*1* за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению установленного соответствующими федеральными конституционными законами порядка деятельности Конституционного суда РФ, Верховного Суда РФ (за исключением его Военной коллегии) и Высшего Арбитражного Суда РФ;

1 Представляется несколько некорректной фраза в Указании Генерального прокурора РФ от 06.01.1999 № 1/7, выделяющая в рамках компетенции «общенадзорных» подразделений «надзор за исполнением законов, регламентирующих возбуждение исполнительного производства», поскольку процедура возбуждения исполнительного производства судебными приставами описана в ст. 9 Закона об исполнительном производстве и, следовательно, является неотъемлемой частью исполнительного производства

280

<« за законностью издаваемых в Минюсте России (за исключением актов Главного военного судебного пристава) правовых актов1. Упоминание в Законе о судебных приставах службы судебных приставов Управления военных судов Минюста России без какой-либо ссылки на нижестоящие звенья подразделений этого Управления создает вполне определенные сложности. Принудительное исполнение решений военных судов согласно закону должно быть возложено на специализированную категорию государственных служащих — судебных приставов военных судов (ст. 4 Закона о судебных приставах), а это, в свою очередь означает принудительное исполнение ими только решений военных судов. Поэтому, на наш взгляд, распределение компетенции между военными прокурорами разных звеньев должно выглядеть следующим образом.

1.   Военные прокуроры гарнизонного звена непосредственно, через своих заместителей либо помощников (старших помощников) осуществляют надзор:

«> за законностью деятельности судебных приставов соответствующих им по рангу военных судов при обеспечении их деятельности;

«> за законностью деятельности судебных приставов-исполнителей военных судов при принудительном исполнении ими на поднадзорной прокурору территории судебных актов всех военных судов, включая акты Военной коллегии Верховного суда РФ.

2.  Военные прокуроры окружного звена посредством образования специального подразделения или возложения данного предмета на конкретного оперативного работника отдела (управления) по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов осуществляют надзор: за законностью деятельности судебных приставов военных судов окружного уровня по обеспечению установленного порядка деятельности этих судов.

3. Главная военная прокуратура осуществляет надзор:

*   за законностью деятельности судебных приставов по обеспечению установленного порядка деятельности Военной коллегии Верховного суда РФ;

*   за законностью издаваемых Главным военным судебным приставом правовых актов.

Анализ документов прокурорской практики показывает: к надзору за исполнением законов судебными приставами-исполнителями довольно ак-

В Указании Генерального прокурора РФ от 06.01.1999 № 1/7 имеется ссылка только на надзор за соответствием федеральным законам нормативных актов Главного судебного пристава РФ, что, на нашему мнению, неоправданно сужает сферу надзора.

281

тивно подключаются прокуроры специализированных прокуратур. В частности, имеют место факты внесения в службы судебных приставов представлений об устранении нарушений законодательства об исполнительном производстве транспортными и природоохранными прокурорами.

Хотя этот вопрос и не отражен в руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ столь четко, чтобы не вызывать сомнений о рамках компетенции специализированных прокуроров в рассматриваемой сфере (а это можно устранить только путем внесения соответствующих изменений и дополнений в приказ Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных, и иных, специализированных, прокуратур», представляется, что в данном случае следует исходить не из соображений относимое™ обсуждаемого нарушения с интересами той или иной поднадзорной специализированным прокурорам структуры, а из установленной Законом о судебных приставах территориальной организации службы судебных приставов на местах, что автоматически влечет за собой исключительную поднадзорность деятельности судебных приставов территориальным прокурорам.

Поэтому факт игнорирования судебным приставом-исполнителем, к примеру, постановления о наложении штрафа, вынесенного таможенным органом либо комитетом по охране и воспроизводству водных ресурсов, ставший известным соответствующему специализированному прокурору, должен быть максимально оперативно доведен им до сведения того территориального прокурора, в пределах юрисдикции которого функционирует конкретная служба судебных приставов. Мы придерживаемся убеждения в том, что каждый прокурор обязан работать в строго определенной ему сфере надзора с обозначенным кругом поднадзорных субъектов.

Анализу и планированию, относящимся к числу важнейших элементов организации работы по надзору за исполнением законов, предшествует сбор информации о состоянии законности в сфере деятельности судебных приставов. Дело в том, что выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением законов предполагает наличие полной и объективной информации о нарушении законов, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений и многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям.

В целом под информационным обеспечением прокурорского надзора за исполнением законов понимается сбор, обработка, хранение (накопление) различных сведений (данных) в процессе его осуществления. Наибольший интерес для прокуроров представляют сведения о нарушении законов. Прокурор обязан проявлять активность в получении таких сведений.

282

К числу наиболее распространенных источников информации о нарушениях любого законодательства относятся письменные и устные обращения граждан (жалобы, заявления), поступающие в прокуратуру. Соответствующему прокурору-руководителю надлежит организовать эту работу основываясь на требованиях приказа Генерального прокурора рф от 24.12.2001 № 80 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема заявлений в органах, и учреждениях, прокуратуры Российской Федерации», подвергая тщательной проверке любые поступившие сведения.

Необходимо уделять должное внимание сообщениям средств массовой информации (периодической печати, радио, телевидения); обращениям в прокуратуру, в иные органы руководителей предприятий, учреждений, организаций, предпринимателей, фермеров, иных лиц, законные интересы которых были нарушены; сообщениям правоохранительных органов и органов контроля о совершенных правонарушениях. Сведения о нарушении законов могут содержаться также в уголовных и гражданских делах, материалах других прокурорских проверок, представлениях, вносимых следователями по уголовным делам. В процессе организации работы по надзору за исполнением законов судебными приставами необходимая прокурору информация о нарушении законов может быть получена в различных общественных организациях и движениях.

Большой интерес представляют сведения, которые потребуются непосредственно в службах судебных приставов, как на уровне субъекта Федерации, так и на районном (межрайонном) уровне.

Учитывая специфику поднадзорное™ территориальным и военным прокурорам, им следует наладить четкий взаимообмен информацией о нарушениях законов судебными приставами с функционирующими на соответствующей территории специализированными прокурорами.

В любом случае прокуроры используют все имеющиеся возможности для получения наиболее объективной картины состояния законности в рассматриваемой сфере.

Проведение прокурорских проверок исполнения законов судебными приставами

Перед началом проверки обычно в соответствующем суде и территориальном органе Министерства юстиции РФ следует ознакомиться с жалобами и заявлениями на действия судебных приставов. Необходимо также проанализировать жалобы, заявления, а также официальные обращения ру-

283

ководителей разного рода органов на действия судебных приставов, поступившие в прокуратуру. Это позволяет определить содержание (характер) предстоящей проверки, ее объем. В зависимости от характера сведений о нарушениях законов, допущенных судебными приставами, каждая проверка носит индивидуальный характер.

В начале проверки тщательно устанавливается достоверность имеющихся у прокурора сведений о нарушениях законов, допущенных судебными приставами. Необходимо ознакомиться с реестром дел, ведущимся в соответствующей службе, истребовать документы, которые надлежит изучить.

Это могут быть журналы регистрации входящей и исходящей корреспонденции; журнал учета исполнительных производств, непосредственно исполнительные производства; журнал учета материалов по взысканию сумм временных пособий на несовершеннолетних детей, выплаченных в период розыска их родителей; журнал учета штрафов, налагаемых судебным приставом-исполнителем в стадии исполнения судебных решений; книга учета депозитных сумм подразделения судебных приставов; книга о выплате премиального вознаграждения судебным приставам-исполнителям; журнал регистрации жалоб и заявлений, непосредственно жалобы и заявления, переписка по ним; отчетностатистические документы и т.д.; различные постановления и акты1.

Изучив перечисленные и другие материалы, опросив работников служб судебных приставов, в том числе отобрав соответствующие объяснения прокурор, в частности, выясняет:

»> налажен ли в службе надлежащий учет исполнительных документов, т.е. судебных актов и актов других органов, подлежащих принудительному исполнению;

«> не происходит ли по вине канцелярии задержек в передаче зарегистрированных исполнительных документов судебным приставамисполнителям;

«I» соблюдается ли трехдневный срок вынесения постановления о возбуждении исполнительного производства и нет ли фактов уклонения судебных приставов от возбуждения исполнительных производств;

1 Подробный перечень документации, ведение которой возложено на службы судебных приставов по вопросам исполнения исполнительных документов изложен в приказе Минюста России «Об утверждении Инструкции по организации работы с документами (по делопроизводству) при ведении исполнительных производств в подразделениях служб судебных приставов органов юстиции в субъектах Российской Федерации и типовых форм документов, используемых судебными приставами при ведении исполнительных производств» от 03.08.1999 № 225. 284

•> своевременно ли (не позднее следующего дня) направляются копии постановлений о возбуждении исполнительного производства взыскателю, должнику, а также в суд или в другой орган, выдавший исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ, постановление и т.д.);

»!* все ли предусмотренные законом меры предпринимаются судебными приставами в целях обеспечения исполнения исполнительного документа, включая опись имущества должника, наложение ареста на его имущество;

•> принимаются ли меры и какие конкретно к розыску скрывшихся должников и к розыску имущества должников;

•I* соблюдается ли двухмесячный срок, отведенный законом на совершение исполнительных действий;

••• соответствуют ли закону принимаемые судебными приставами решения и не ущемляют ли они права соответствующих физических и юридических лиц, и, в частности, не превышают ли они свои полномочия при наложении ареста на имущество, реализации арестованного имущества, применении штрафных санкций;

*>  на законном ли основании приостанавливаются исполнительные производства и откладываются исполнительные действия; *!»  регистрируются ли поступившие в службу судебных приставов жалобы и заявления, своевременно ли рассматриваются и разрешаются, соответствуют ли закону принимаемые по ним решения. Выше перечислены лишь некоторые вопросы, выясняемые прокурором в ходе проверок.

Проверки могут также проводиться в связи с поступлением сведений о превышении полномочий судебными приставами по обеспечению установленного порядка деятельности судов, в особенности по фактам применения ими физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия. Представляется, что по каждому случаю применения судебными приставами огнестрельного оружия, повлекшему гибель и (или) ранения людей, необходимо проводить прокурорские проверки на предмет установления законности применения оружия.

Контрольные вопросы

1. Раскройте сущность, предмет и задачи прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами?

285

2.  Какими полномочиями наделены прокуроры при осуществлении надзора за исполнением законов судебными приставами и как они реализуются с учетом имеющих место коллизий в федеральном законодательстве?

3.  Расскажите, как организуется работа по надзору за исполнением законов судебными приставами в органах прокуратуры?

4. Что вам известно о разграничении компетенции между территориальными и военными прокурорами на данном участке надзорной деятельности? Какова роль других специализированных прокуратур в укреплении законности в рассматриваемой сфере?

5.  Раскройте особенности проведения проверок исполнения законов судебными приставами в соответствующих службах судебных приставов?

6.  Что, по вашему мнению, необходимо сделать для совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами?

Задание

Изучите или используйте источники 7, 9, 14, 17, 26, 27, 62, 77, 78, 96, 126, 133, приведенные в Приложении IV.

286