ЛЕКЦИЯ 20

Участие прокурора в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях

Рассмотрение судами дел об административных

правонарушениях как особый вид

судопроизводства

Продолжающаяся реформа законодательства, направленная на совершенствование и укрепление судебной системы, определенное воздействие оказывает и на органы прокуратуры, что находит выражение в изменении их отдельных полномочий, причем эти изменения не всегда влекут за собой ограничение прав прокуроров.

Согласно части 2 статьи 118 Конституции Российской Федерации судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Современное законодательство не предусматривает участие прокурора лишь в конституционном судопроизводстве, однако это обстоятельство лишь побуждает органы прокуратуры более эффективно и целенаправленно использовать доступные им формы судебного процесса для решения стоящих перед ними задач. Основные вопросы, связанные с участием прокуроров в рассмотрении судами уголовных и гражданских дел (в судах общей юрисдикции и арбитражных судах), были рассмотрены в лекциях 17-19 настоящего пособия.

В последнее время достаточно много внимания учеными и практиками уделяется вопросу создания административных судов, главной функцией которых должно являться разрешение споров между органами и должностными лицами, наделенными властными полномочиями, с одной стороны, и субъектами, в отношении которых данные полномочия осуществляются (должны осуществляться), с другой стороны. Как известно, такие споры разрешаются и сейчас судами общей юрисдикции и арбитражными судами, причем гражданское процессуальное законодательство выделяет их в самостоятельное производство — производство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, а Арбитражный про-

361

цессуальный кодекс РФ относит к подведомственности арбитражных судов дела по экономическим спорам, возникающим в том числе из административных правоотношений. Прокуроры при рассмотрении судами дел таких категорий в последние годы участвуют достаточно активно.

К числу законодательных нововведений, безусловно следует отнести нормы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ1, который в значительной мере поновому определяет место прокурора в процессе реализации механизма привлечения правонарушителей к административной ответственности, в том числе при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях. Прежде всего, необходимо отметить, что процедура рассмотрения судами дел об административных правонарушениях не имеет отношения к рассмотренному чуть выше понятию «административное судопроизводство». Отождествлять ее с гражданским судопроизводством также неверно, поскольку основанием для рассмотрения собственно гражданских дел в судах общей юрисдикции и арбитражных судах являются исковые заявления и жалобы, в то время как инициативным актом, служащим основанием для рассмотрения судами дел об административных правонарушениях, в рассматриваемом нами случае является вынесенное уполномоченным на то прокурором (его заместителем) в соответствии со ст. 25.11 КоАП РФ постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении.

При этом следует отметить, что вынесение таких постановлений не относится к числу наиболее широко распространенных актов прокурорского реагирования, хотя в последние годы число их неизменно растет. В определенной мере сдерживающим фактором здесь выступала статья 25 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», которая допускала вынесение прокурором (его заместителем) мотивированного постановления о возбуждении производства об административном правонарушении в случае совершения административно наказуемых деяний лишь должностными лицами.

Возбуждение прокурором производства по делу об административном правонарушении

Вступивший в силу с 1 июля 2002 года КоАП РФ значительно расширил диапазон деятельности прокуроров в сфере преследования лиц,

1 СЗ РФ. 2002 № 1 (ч.1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721.

362

совершивших административные проступки. Так, статья 28.4 Кодекса прямо допускает вынесение прокурором соответствующих постановлений при выявлении проступков, наказуемых в соответствии с восемнадцатью статьями КоАП РФ (нарушения в сфере избирательного права, в области дорожного движения, связи и информации и ряд других), причем субъектами правонарушений в некоторых из них выступают не только должностные лица (довольно широкое толкование этого понятия, приведенное в приложении к ст. 2.4 Кодекса, уже само по себе является дополнительным стимулом для активизации прокурорами деятельности на рассматриваемом участке), но и граждане с юридическими лицами. Более того, ст. 28.4 КоАП РФ предусматривает, что при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (то есть как федеральных законов, так и законов субъектов Российской Федерации — прим. автора), прокурор вправе возбудить дело о любом другом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена настоящим Кодек"сом или законом субъекта Российской Федерации. Таким образом, в сфере внимания прокуроров оказывается весь законодательный массив, устанавливающий ответственность за совершение административных правонарушений для любой из названных категорий правонарушителей. Данное обстоятельство позволяет сделать вывод о том, что ст. 25 Закона

прокуратуре в части оснований инициации прокурором процедуры привлечения виновных к административной ответственности, вступая в противоречия со ст. 28.4 КоАП РФ и ограничивая круг субъектов преЬледования, не подлежит применению.

Вместе с тем, не следует упускать из виду норму пункта 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно соторой при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не должны подменять иные государственные органы,

' есть вынесение прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в обычных условное (кроме прямо закрепленных за прокурором в КоАП РФ отдельных хэставов административных правонарушений) является мерой исключиельной, когда уполномоченное на то должностное лицо органа админи:тративной юрисдикции по тем или иным причинам (нежелание, укрыштельство факта правонарушения, слабое знание правовых оснований и '.д.) не в состоянии инициировать процедуру привлечения к админист>ативной ответственности соответствующего правонарушителя.

363

В этой связи достаточно парадоксальным следует признать тот факт, что ст. 17.7 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных законом, не отнесена к числу тех статей, преследование за нарушение которых является прямой обязанностью прокурора. В самом деле, кто как не сам прокурор сможет оценить степень выполнения своих законных требований тем или иным субъектом и принять соответствующие меры в отношении того, кто препятствует реализации прокурорами и следователями своих полномочий.

Основания вступления прокурора в процесс по делу об административном правонарушении

Одной из ключевых новелл Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях является включение прокурора в число участников производства по делам об административных правонарушениях, в то время как КоАП РСФСР 1984 года рассматривал прокурора как фигуру исключительно надзирающую. Более того, в ст. 24.6 КоАП РФ прямо закреплено, что прокурор не осуществляет функции надзора при рассмотрении дел, находящихся в производстве суда.

Часть 2 ст. 25.11 КоАП РФ, определяющий круг полномочий прокурора как участника рассматриваемого производства, предусматривает, что прокурор извещается о месте и времени рассмотрения дела об административном правонарушении, совершенном несовершеннолетними, а также дела об административном правонарушении, возбужденном по инициативе прокурора. Таким образом. Кодекс строго очерчивает круг дел, к участию в рассмотрении которых допускается прокурор. Поскольку дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними, не относятся к подведомственности судов, участие прокуроров в судах при рассмотрении дел об административных правонарушениях ограничивается фактом возбуждения ими соответствующих производств по делам, отнесенным к подведомственности судов. С учетом наметившихся тенденций законодательного укрепления судебной власти КоАП РФ значительно расширил диапазон дел об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями. Кроме того, Кодекс существенно раздвинул рамки понятия «судья в административном производстве» и под ним теперь понимаются судьи районных судов и гарнизонных военных судов (что имело место и в КоАП РСФСР}, в также судьи арбитражных судов и мировые судьи, что является новеллой.

364

I

При этом следует отметить, что помимо составов правонарушений, закрепленных за перечисленными категориями судей в ст. 23.1 КоАП РФ, прокуроры в случае вынесения ими соответствующих постановлений могут участвовать в рассмотрении мировыми судьями дел об административных правонарушениях, ответственность за которые установлена законами субъектов Российской Федерации, если такие дела прямо отнесены к подведомственности этих судей.

Вопросы разграничения компетенции прокуроров

Предваряя процедуру участия прокуроров в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, прежде всего с учетом разнообразия областей общественных отношений, в рамках которых совершаются правонарушения (непосредственно КоАП РФ определяет 17 самостоятельных направлений), а также различного профессионального статуса судей, уполномоченных рассматривать соответствующие дела, хотелось бы несколько слов уделить вопросам компетенции прокуроров. Прежде всего, это касается возбуждения прокурором постановлений в отношении юридических лиц, решения по которым должны приниматься судьями арбитражных судов.

В новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24.07.2002 № 95ФЗ включена самостоятельная глава 25, посвященная рассмотрению дел об административных правонарушениях. Вместе с тем основанием для рассмотрения арбитражными судами таких дел согласно ч. 2 ст. 203 АПК РФ является заявление должностного лица, уполномоченного в соответствии КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Таким образом, прокурор не может инициировать своим постановлением о возбуждении производства по делу об административном правонарушении рассмотрение такого дела судьей арбитражного суда. Это является серьезным недостатком нового АПК РФ, поскольку, например, при нарушении юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем ст.ст. 7.24, 15.10 и 19.19 КоАП РФ только прокурор и никто другой вправе поставить вопрос о привлечении их к административной ответственности.

Что касается направления постановлений в суды общей юрисдикции, включая гарнизонные военные суды и мировых судей, то здесь каждый прокурор (его заместитель), вынося постановление о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в сфере своей компетенции (например, транспортный — при выявлении нарушений таможенных правил), направляет его согласно установленной Кодексом

365

I

I:

подсудности. При этом участие в судебном разбирательстве у судьи районного суда или мирового судьи любого прокурора территориальной или специализированной прокуратуры (кроме военной) является логичным.

Вместе с тем, часть 3 ст. 23.1 Ко АЛ РФ закрепляет в подсудность судей гарнизонных военных судов все составы правонарушений, которые должны рассматриваться районными судьями, если они совершены военнослужащими либо гражданами, призванными на военные сборы. Здесь, как представляется, возникает коллизия, поскольку большинство таких составов правонарушений (что вытекает из анализа соответствующих норм) могут быть совершены названными специальными субъектами вне пределов мест дислокации соответствующих воинских подразделений и вне связи с выполнением обязанностей военной службы, а, значит, выявить их могут с большей степенью вероятности территориальные или иные (транспортные, природоохранные) прокуроры. С точки зрения правил разграничения компетенции прокуроров, вынесение территориальным или иным специализированным (кроме военного) прокурором постановления о возбуждении производства по делу об административном правонарушении в отношении, допустим, военнослужащего и последующее его участие в разбирательстве под председательством судьи гарнизонного суда выглядит не вполне правильным.

В этом случае разумным представляется отметка в резолютивной части вынесенного прокурором постановления об уведомлении судьей гарнизонного военного суда соответствующего военного прокурора о месте и времени рассмотрения дела. Кроме того, как возможный вариант может использоваться незамедлительное после выявления нарушения уведомление об этом соответствующего военного прокурора с передачей ему материалов проверки для решения им вопроса о вынесении постановления и направлении дела в гарнизонный военный суд. В любом случае обозначенные вопросы должны найти свое разрешение на уровне ведомственных документов Генеральной прокуратуры РФ, поскольку в ходе реализации КоАП РФ могут возникнуть споры о компетенции прокуроров.

I Полномочия прокуроров, участвующих в рассмотрении »

судами дел об административных правонарушениях     К

Полномочия прокурора при рассмотрении судами дел об административных правонарушениях закреплены в общем виде в ст. 25.11 КоАП РФ и предусматривают его право: 366

*}*  участвовать в рассмотрении дела об административном правонарушении; «5>  заявлять ходатайства;

<•  давать заключения по вопросам, возникающим во время рассмотрения дела.

При этом участие прокурора в деле, как уже говорилось выше, обусловлено направлением соответствующего постановления в суд. Под «прокурором», как представляется, используя аналогию с рассмотрением судами общей юрисдикции и арбитражными судами гражданских дел, может выступать любой уполномоченный на то оперативный работник соответствующей прокуратуры, подпадающий под понятие «прокурор», раскрытое в ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», то есть наиболее вероятными участниками процесса могут быть, например, помощники (старшие помощники) прокурора района и прокуроры (старшие прокуроры) отдела прокуратуры субъекта Российской Федерации.

В отношении ходатайств ст. 24.4 КоАП РФ содержит требование о письменной форме их заявления.

В числе полномочий прокурора ст. 29.3 КоАП РФ выделяет его право заявлять отвод судье при наличии предусмотренных Кодексом оснований. Кроме того, прокурор может заявлять при наличии на то оснований в рамках ст. 25.13 КоАП РФ отвод защитнику, представителю, специалисту, эксперту и переводчику.

Опротестование незаконного решения судьи по делу об административном правонарушении

Статья 25.11 Кодекса предусматривает право прокурора приносить протест на постановление по делу об административном правонарушении независимо от участия его в деле. Учитывая иную правовую природу участия прокуроров а рассмотрении судами дел об административных правонарушениях, нежели это имеет место, скажем, в уголовном или гражданском процессе, представляется, что протест на незаконное решение судей по делам об административных правонарушениях вправе приносить лишь прокурор-руководитель или его заместитель. Это вытекает из установленной КоАП РФ универсальности процедуры рассмотрения дел как в судах, так и в органах административной юрисдикции, что, очевидно, подразумевает и единообразный характер опротестования незаконных

367

решений судебных и несудебных органов по делам об административных правонарушениях. Кроме того, к этому сводится и норма ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой протест на незаконный правовой акт приносится только прокурором или его заместителем. И хотя постановление судьи по делу об административном правонарушении нельзя назвать правовым актом (оно при любых обстоятельствах будет судебным решением, отличным от актов, принимаемых и издаваемых органами представительной и исполнительной власти), его правовая природа схожа с аналогичными постановлениями органов административной юрисдикции. Поэтому полномочия работника, подпадающего под термин «прокурор», но не являющегося прокуроромруководителем, ограничиваются его участием в самом процессе.

В ст. 30.1 КоАП РФ устанавливается подсудность при рассмотрении судами жалоб заинтересованных лиц и протестов прокурора. При этом вынесенные судьей решения опротестовываются в вышестоящий суд, то есть решение мирового судьи должно опротестовываться в районный суд, а на решение судьи районного суда приносится протест на имя председателя суда соответствующего субъекта Российской Федерации. Кроме того, в районный суд прокурором опротестовываются решения коллегиального органа, иного органа, созданного в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Принесение протеста в соответствующий суд влечет за собой необходимость участия прокурора в пересмотре оспариваемого решения. Статья 30.10 КоАП РФ предусматривает, что не вступившее в силу постановление по делу об административном правонарушении и (или) последующее решение вышестоящих инстанций по жалобам на это постановление могут быть опротестованы прокурором в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десятидневный срок, в случае его пропуска по уважительным причинам, по ходатайству прокурора может быть восстановлен соответствующим судьей. В рамках участия прокурора в рассмотрении такого протеста он вправе заявлять ходатайства и отводы, а также давать заключения по возникающим во время рассмотрения протеста вопросам. При этом под «прокурором» понимается любой оперативный работник прокуратуры, который включен в перечень ст. 54 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Статья 30.11 КоАП РФ предусматривает право прокурора опротестовывать вступившие в законную силу постановления по делам об адми368

нистративных правонарушениях, решения по результатам рассмотрения жалоб и протестов. При этом полномочиями по принесению таких протестов обладают прокуроры субъектов Российской Федерации и их заместители, а также Генеральный прокурор Российской Федерации и его заместители. Согласно ст. 31.6 Кодекса судья, вынесший постановление о назначении административного наказания, обязан приостановить его исполнение в случае принесения протеста на вступившее в законную силу постановление по делу об административном правонарушении до рассмотрения протеста. Кодекс устанавливает, что это правило не относится к постановлениям о наложении санкции в виде административного ареста.

Новый Арбитражный процессуальный кодекс РФ не допускает возможность оспаривания прокурором решения судьи арбитражного суда по делу об административном правонарушении.

Контрольные вопросы

1.  В чем заключаются особенности судопроизводства по делам об административных правонарушениях?

2.  Каковы основания для возбуждения прокурором производства по делу об административном правонарушении?

3.  В каких случаях прокурор участвует в производстве по делу об административных правонарушениях?

4.  Почему необходимо разграничивать компетенцию прокуроров, участвующих в рассмотрении судами административных дел?

5. Перечислите полномочия прокуроров, участвующих в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях.

6.  Каков порядок опротестования прокурором незаконных решений судей по делам об административных правонарушениях?

Задание

Изучите или используйте источники 7, 9, 14, 17, приведенные в Приложении IV.

369

(Ж

1*1