ЛЕКЦИЯ 21

Другие направления деятельности прокуратуры

Расследование преступлений органами прокуратуры

Предварительное расследование производится в форме предварительного следствия либо в форме дознания. При наличии признаков преступления, по которому производство предварительного следствия обязательно, орган дознания возбуждает уголовное дело и производит в течение 15 суток неотложные следственные действия. По делам, по которым производство предварительного следствия необязательно, орган дознания возбуждает дело и производит расследование в полном объеме. Предварительное следствие обязательно по всем делам, за исключением преступлений, исчерпывающе перечисленных в уголовнопроцессуальном законодательстве (в ст. 150 УПК РФ}.

Предварительное следствие производится следователями прокуратуры, органов федеральной службы безопасности, органов внутренних дел РФ, органов налоговой полиции. Организационное разделение следователей и разграничение их компетенции объясняются историческими условиями формирования следственного аппарата в стране.

В 1860 г. предварительное следствие было изъято из ведения полиции и передано органам юстиции, были учреждены судебные следователи, которые и стали осуществлять предварительное следствие.

После 1917 г. предварительным расследованием занимались следственные комиссии Военно-революционных комитетов. Характерной особенностью деятельности следственных комиссий было коллегиальное проведение расследования.

В 1920 г. учрежден институт единоличных следователей: при совете народных судей (города, уезда, губернии) состояли народные следователи; при отделах юстиции губернских исполкомов — особые следователи по важнейшим делам; при народном комиссариате юстиции — следователи по важнейшим делам.

В 1928 г. следственный аппарат был передан в полное подчинение прокуратуры. В 1929 г. военные следователи были переданы в состав военных прокуратур.

370

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 21.07.61 право производства предварительного следствия предоставлено следователям органов государственной безопасности (ныне органы Федеральной службы безопасности РФ), а Указом от 06.04.63 — следователям органов охраны общественного порядка (ныне органов внутренних дел). Федеральным законом от 15 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и УПК РСФСР предусмотрено право производства предварительного расследования и следователями федеральных органов налоговой полиции.

Несмотря на организационное разделение следователей, их деятельность едина и специфична по своей юридической природе, задачам, принципам и содержанию.

Следователи прокуратуры производят предварительное следствие по делам о преступлениях, отнесенных уголовно-процессуальным законодательством к их компетенции. Кроме того, следователи прокуратуры должны производить дознание по уголовным делам об умышленном причинении средней тяжести вреда здоровью, умышленном причинении легкого вреда здоровью и о других преступлениях, предусмотренных в п. 1 ч. 3 ст. 150 УПК РФ, совершенных членом Совета Федерации, депутатом Государственной Думы, прокурором, следователем, адвокатом, должностными лицами органов внутренних дел Российской Федерации, органов налоговой полиции, органов федеральной службы безопасности и другими лицами, указанными в подпункте «в» пункта 1 части второй статьи 151 и в статье 447 УПК РФ. Предварительное расследование могут проводить прокуроры района, города, их заместители, приравненные к ним прокуроры и вышестоящие прокуроры. Законом о прокуратуре определена структура следственного аппарата прокуратуры.

В соответствии с приказами Генеральной прокуратуры РФ, Министерства внутренних дел РФ, Федеральной службы безопасности РФ, Департамента налоговой полиции РФ при расследовании сложных уголовных дел о преступной деятельности межрегиональных организованных групп; большого объема следственных действий и оперативнорозыскных мероприятий, которые необходимо провести по многоэпизодным уголовным делам; реализации в рамках конкретного уголовного дела оперативных материалов разных правоохранительных органов либо в случаях отнесения преступления к альтернативной подследственности создаются совместные следственно-оперативные группы (бригады) этих

371

органов. В целях раскрытия убийств созданы и действуют на постоянной основе следственно-оперативные группы, в которые входят следователи органов прокуратуры и работники оперативных подразделений органов внутренних дел.

В отдельных случаях, исходя из сложности дела и объема следственных действий по нему, следственные группы создаются лишь из числа следователей органов прокуратуры.

Следователи органов прокуратуры в административном отношении подчинены прокурорам. Однако это не означает ущемления их процессуальных функций, к которым относятся: <»  принятие, проверка сообщений о преступлениях, принятие решений

по результатам рассмотрения сообщений о преступлениях; »»•   исследование обстоятельств дела; »1»  обвинение в совершении преступления; «I»   ограждение граждан от неосновательного обвинения в совершении

преступления;

<*   обеспечение возмещения материального ущерба, причиненного преступлением, и исполнения приговора в части конфискации имущества; *>   пресечение преступлений и принятие мер к устранению обстоятельств,

способствующих совершению преступления; •>   розыск обвиняемых, место нахождения которых неизвестно; •5*   разрешение уголовных дел.

Деятельность следователя осуществляется в трех стадиях: возбуждения уголовного дела, предварительного расследования и возобновления дел по вновь открывшимся обстоятельствам.

Следователь — самостоятельный субъект уголовно-процессуальной деятельности, несущий определенные обязанности и обладающий определенными правами, которые определены законом. Следователю прокуратуры никто, кроме прокурора, не вправе давать указания по уголовному делу. Постановления следователя, вынесенные в соответствии с законом по находящимся в его производстве уголовным делам, обязательны для исполнения всеми органами, должностными лицами и гражданами. При производстве предварительного следствия все решения о направлении следствия и о производстве следственных действий следователь принимает самостоятельно, за исключением случаев, когда законом предусмотрено получение санкции от прокурора и судебного решения, и несет полную ответственность за их законное и своевременное проведение. 372

В процессе расследования взаимоотношения следователя с прокурором носят не административный, а процессуальный характер. В случае несогласия следователя с указаниями прокурора о привлечении лица в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и об объеме обвинения, об избрании меры пресечения либо отмене или изменении меры пресечения, избранной следователем в отношении обвиняемого; об отказе в даче согласия на возбуждение перед судом ходатайства об избрании меры пресечения или о производстве иных процессуальных действий; о направлении дела в суд или его прекращении; об отводе следователя или отстранении его от дальнейшего ведения следствия следователь вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. В этом случае прокурор или отменяет указание нижестоящего прокурора, или поручает производство следствия по этому делу другому следователю.

Прокурорский надзор за следствием не только не лишает следователя самостоятельности и не умаляет его авторитета, а напротив, обеспечивает всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела.

При производстве предварительного следствия следователь вступает в [ .правоотношения с органами дознания, на которые возложено принятие розыскных и оперативно-розыскных мер для установления лица, совершившего преступление. Следователь по расследуемым им делам в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством может давать органам дознания в письменном виде обязательные для них поручения: о проведении оперативно-розыскных мероприятий; о проведении розыскных действий; об исполнении постановлений о задержании, о приводе, об аресте, о производстве иных процессуальных действий, а также получать содействие •<при их осуществлении.

Взаимодействие следователей с работниками органов осуществляю1щих оперативно-розыскную деятельность, не означает слияние процессуЬальной и оперативно-розыскной деятельности. Каждый из них действует Гв пределах своей компетенции, присущими им способами, методами и 1средствами.

Международное сотрудничество органов прокуратуры

Закон о прокуратуре впервые наделил органы прокуратуры в лице Генеральной прокуратуры РФ значительными полномочиями по осуществле-

373

нию международно-правового сотрудничества. В соответствии со ст. 2 этого Закона Генеральная прокуратура РФ — в пределах своей компетенции — осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров Российской Федерации. Такое взаимодействие с правоохранительными и правоприменительными службами, иными компетентными органами зарубежных государств, а также с соответствующими международными организациями, включая Европол и Интерпол, проводится в целях согласованности усилий по противодействию организованной, транснациональной, иной преступности, по оказанию правовой помощи.

Это направление деятельности органов и учреждений прокуратуры получило развитие и актуальность еще и в связи с конституционным закреплением (п. 4 ст. 15 Конституции) положения о вхождении правовой системы Российской Федерации в состав общемировой правовой системы, т.е. присоединению ее к общепризнанным принципам и нормам международного права, а также международных договоров. Поэтому, если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом России, то применяются правила международного договора.

Прямое действие международных договоров на территории РФ, а также определение ими наряду с Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 3 Закона о прокуратуре) организации и порядка деятельности прокуратуры РФ, налагают на органы прокуратуры не только обязанности по надзору за их соблюдением и исполнением, но и по участию в работе по их разработке.

Развитие международной деятельности Генеральной прокуратуры РФ осуществляется в соответствии с ее компетенцией по следующим направлениям: •I*   организация международного сотрудничества в рамках Содружества

Независимых Государств (СНГ);

*>   организация международного сотрудничества в рамках Совета Европы; *!*   организация международного сотрудничества в рамках ООН и ряда

других международных организаций;

*> участие в разработке международных многосторонних и двусторонних договоров и соглашений по проблемам борьбы с преступностью и оказанию правовой помощи;

»«*  экстрадиция.                                                                                            Г)11

374

Осуществляется международное сотрудничество Генеральной прокуратуры РФ в форме налаживания связей с прокуратурами других государств. Используются такие формы взаимодействия, как обмен делегациями специалистов для передачи опыта, консультации по правовым вопросам, научные и научно-практические конференции, семинары, встречи Генеральных прокуроров и другие.

Правовую базу международной деятельности прокуратуры РФ составляют международно-правовые акты: договоры, конвенции, декларации, соглашения, заявления, обращения, иные документы, в том числе продолжающие действие в порядке правопреемства Россией договоры, заключенные СССР со многими странами, подтверждающие их действие до заключения новых договоров.

Во взаимодействиях со странами СНГ следует выделить Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, заключенную в г. Минске 22 января 1993 г., кроме того — Соглашение между Генеральными прокурорами государств-участников Протокол к данной конвенции о порядке сношений компетентных учреждений при выполнении процессуальных, а также иных действий по уголовным делам, вступивший в действие с января 2001 года.

Согласно требованиям этих международно-правовых актов поручения о выполнении процессуальных и иных действий, проведение которых в соответствии с законодательством запрашивающей договаривающейся стороны санкционировано прокурором (судом), направляются для исполнения на территории запрашиваемой договаривающейся стороны прокурором, осуществляющим надзор за следствием и дознанием по уголовному делу, по которому дается поручение.

Поручения по вопросам выполнения действий, требующих санкции прокурора (суда) адресуются прокурору, осуществляющему надзор за соблюдением законов органом следствия и дознания, к компетенции которого относится выполнение действий. В случаях, когда точное место выполнения процессуальных и иных действий не известно, поручение направляется в адрес Генеральной прокуратуры, не имеющей областного деления, или же прокуратуры области (приравненной к ней прокуратуры), на территории которой они должны выполняться.

С момента вступления России в Совет Европы, а также подписания и ратификации Европейских конвенций «О взаимной правовой помощи по уголовным делам» 1959 года и «О выдаче» 1957 года и соответствующих протоколов к ним, которые для Российской Федерации вступит! ч силу

9 марта 2000 года, Генеральной прокуратурой РФ выполняется значительный объем работы, как по реализации программы этого Совета, так и по оказанию взаимной правовой помощи и экстрадиции с европейскими странами.

В соответствии с Конвенцией 1959 года к вопросам оказания правовой помощи относятся:

*3» исполнение судебных поручений, касающихся уголовных дел, в целях получения свидетельских показаний или передачи вещественных доказательств, материалов или документов;

•>   вручение судебных повесток и постановлений о явке в суд запрашивающей стороны свидетелей, экспертов и обвиняемых; •>   передача выдержек из судебных материалов, информации о них, необходимых для рассмотрения уголовного дела;

<* информирование государств-участников Конвенции о вынесении обвинительных приговоров и принятии последующих мер в отношении их граждан.

В феврале 2000 г. Европейская Комиссия по проблемам преступности Совета Европы разработала типовую форму запроса о правовой помощи, в соответствии с которой запрос должен содержать ряд обязательных требований, в том числе наименование запрашивающего государства и органа, дату запроса, предмет запроса и т.п. реквизиты. Запрос может также содержать просьбу к запрашиваемой стороне, подтвердить получение запроса и сообщить дату, к которой можно ожидать ответы.

При оказании правовой помощи на основании Конвенции 1959 г., обращающемуся с просьбой иностранному государству может быть отказано: *   если просьба касается преступления, которое запрашиваемая сторона

считает политическим или связанным с политическим; <•   если запрашиваемая сторона считает, что выполнение просьбы может нанести ущерб суверенитету, безопасности, общественному порядку или другим существенно важным интересам страны; •5»   если преследование или исполнение решения по делу невозможно ввиду истечения срока давности в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также иные случаи.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 25 октября 1999 г. о ратификации Конвенции «О выдаче» 1957 г. Генеральная прокуратура РФ является органом Российской Федерации, к компетенции которого отне376

сено решение вопроса о выдаче. Указанным Федеральным законом, предусмотрена возможность судебного обжалования лицом решения компетентного органа о его выдаче иностранному государству. Данная новация, также как возможность отказа в экстрадиции в связи с политическим характером преступления, по поводу которого поступил запрос, отличают Конвенцию 1957 г. от Минской конвенции 1993 г. и обязывает распространять содержащиеся в ратифицированной Конвенции стандарты на взаимоотношения со странами СНГ.

Выполнение поручений на территории России в порядке оказания правовой помощи производится с соблюдением действующих законов, надзор за исполнением которых также осуществляется прокуратурой. Особенно это касается таких действий, как задержание, заключение под стражу лица, выдача которого требуется, освобождение из-под стражи.

Прокуратура, используя полномочия по взаимодействию с зарубежными странами, кроме обращений об оказании правовой помощи по уголовным делам, вправе обращаться к компетентным органам сотрудничающих с Россией стран и по иным вопросам: <»   о предоставлении сведений об установлении адресов, места работы и

доходов лиц, к которым предъявлены имущественные требования в

установленном законом порядке; »>   о признании, исполнении судебных решений по гражданским делам и

другим.

В Генеральной прокуратуре РФ с 1996 г. функционирует международно-правовое управление, выполняющее основную работу по всем направлениям международного сотрудничества прокуратуры РФ, включая вопросы экстрадиции. Исполнение поручений об оказании правовой помощи, подготовка поручений об оказании правовой помощи, а также подготовка таких поручений для направления в иные страны возлагается на подразделения (отделы, управления) Генеральной прокуратуры РФ. Эти подразделения в пределах своей компетенции исполняют непосредственно поступившие поручения, или же организуют такое исполнение нижестоящими прокурорами, органами МВД, ФСБ, налоговой полиции, иными правоохранительными органами, либо подготавливают поручения об оказании помощи.

Особое внимание в международной деятельности прокуратуры уделяется формированию надежной системы антикриминального взаимодействия в рамках Совета Генеральных прокуроров СНГ. Совет создан в целях укрепления сотрудничества органов прокуратуры в сфере обеспе-

377

чения законности, борьбы с транснациональной преступностью в СНГ, обмена необходимой информацией, оказания взаимной помощи по конкретным вопросам, выработки единой политики по соглашениям правоохранительного характера. Для успешной организации его работы в 1997 г. образована постоянно действующая исполнительная группа из числа представителей прокуратур СНГ — Секретариат Координационного Совета.

Деятельность Координационного Совета, в первую очередь, направлена на воплощение Межгосударственной программы совместных мер борьбы с организованной преступностью, а также иными видами опасных преступлений на территории государств-участников СНГ, на реализацию Концепции взаимодействия государств-участников СНГ по борьбе с преступностью, которая одобрена решением глав государств СНГ 2 апреля 1999 г.

Генеральная прокуратура России является одним из инициаторов и активным участником учрежденной в 1996 г. Международной ассоциации прокуроров (МАЛ), объединяющей органы прокуратуры 37 стран мира, которая ставит своей главной задачей налаживание тесного сотрудничества прокуратур всех государств мирового сообщества.

Кроме многосторонних международных соглашений, прокуратура РФ укрепляет двусторонние связи с отдельными государствами. Особо следует выделить быстро развивающиеся связи между прокуратурами России и Китайской Народной Республики, результатом которых стало подписание двустороннего соглашения о сотрудничестве, проведение совместного совещания приграничных прокуроров двух с гран, подписание протокола о взаимоотношениях между органами прокуратуры России и КНР в приграничной зоне.

Представитель Генеральной прокуратуры РФ участвует в работе Международного Трибунала в Югославии. Усилиями нашей прокуратуры развивается сотрудничество с прокуратурами Финляндии, Швейцарии, Швеции, Кипра, Монголии, Вьетнама, Венгрии и ряда других государств. Налажено взаимодействие с прокуратурами Англии, Франции и Германии.

Участие прокуроров в правотворческой деятельности

Российские прокуроры всех уровней традиционно принимали активное участие в правотворческой деятельности, способствуя тем самым со-

378

вершенствованию федерального, субъектного и муниципального законодательства. В настоящее время обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности законодательно закреплена в ст.ст. 1, 9 Закона о прокуратуре, что подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства — фундамента правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивают верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами, а именно на это направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти, что положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.

Прокуроры повседневно, постоянно работая с законодательными, иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний, совершая многие другие предусмотренные законом действия, нередко встречаются с фактами несовершенства отдельных законодательных, иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании и даже разного рода грамматическими погрешностями, нередко искажающими смысл правовых предписаний. Особенно часто с такими фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров держать названный участок деятельности в поле зрения и систематически проводить проверки законности актов.

Прокуроры в одном случав принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды; в другом случае вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладаю-

379

щие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов.

Формы участия прокуроров в правотворческой деятельности весьма многообразны. Кратко рассмотрим основные из этих форм.

Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов федерации и муниципальных образований (районов, городов) порою привлекаются по решениям или поручениям представительных (законодательных) органов к подготовке проектов законов и других нормативных актов. Работники Генеральной прокуратуры принимали наряду с другими органами участие в разработке Закона о прокуратуре. Аналогичная работа проводится прокуратурами субъектов федерации и муниципальных образований по просьбе представительных (законодательных) органов.

По просьбам (предложениям) Президента и Правительства РФ, исполнительных органов власти субъектов РФ и муниципального уровней прокуроры участвуют нередко совместно с другими правоохранительными органами, иными органами в разработке отдельных наиболее важных нормативных актов, федеральных и региональных программ, направленных на укрепление законности и правопорядка, борьбу с преступностью, в особенности организованной.

К разработке таких документов и экспертизе проектов актов, как правило, привлекается широкий круг прокурорских работников и следователей. Помимо прокуроров — руководителей прокуратур, эта работа в Генеральной прокуратуре координируется отделом по работе с законопроектами, который непосредственно контактирует с палатами Федерального Собрания, а в республиканских, областных равных им прокуратурах — прокурорскими работниками, ответственными за поддержание связей с представительными, исполнительными органами. В ряде прокуратур республик и других субъектов федерации по распоряжению прокуроров созданы группы по законотворческой работе из числа наиболее опытных и грамотных работников. Создание подобных групп в основном диктуется тем, что многие представительные органы субъектов федерации не обладают достаточным опытом законотворческой работы. В ходе международного сотрудничества Международно-правовое управление Генеральной прокуратуры РФ участвует в разработке соответствующих международно-правовых документов (актов).

Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов, других нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопо-

380

рядка и борьбу с правонарушениями. Однако при этом прокурорам не должно изменять чувство меры, поскольку прокуратура, в первую очередь, — орган надзорный, и поэтому, прокуроры в основном, должны заниматься надзорной деятельностью. Правотворческая деятельность для прокуратуры не главная, хотя и важная по своему значению.

Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов, иных нормативных актов. В силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами Государственная Дума Федерального Собрания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов федерации и органы местного самоуправления направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов, других актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодательству. Что касается органов исполнительной власти всех уровней, то они также, хотя и реже, направляют проекты нормативных решений и постановлений в органы прокуратуры.

Тщательное изучение прокурорами проектов нормативных актов, их оценка с точки зрения соответствия актам более высокой юридической силы и подготовка письменных мотивированных заключений по каждому акту нередко предупреждают принятие актов, противоречащих действующему законодательству. Прокуроры имеют возможность предложить более совершенную редакцию отдельных статей акта, внести соответствующие дополнения в виде новых статей или пунктов, указать на неполноту регулирования актом общественных отношений и высказаться о возможных негативных последствиях в случае, если акт будет принят в представленном виде. Более того, прокурор может выразить мнение о невозможности принятия акта ввиду явного несовершенства.

В отдельных случаях прокурор вообще может высказаться о нецелесообразности принятия акта, например, когда общественные отношения в рассматриваемой сфере достаточно обстоятельно урегулированы ранее принятым актом или когда принятие акта, в силу противоречия его действующему законодательству, приведет к нарушениям прав и свобод граждан и другим негативным последствиям.

Обычно в изучении проектов нормативных актов и даче заключений по поручению прокурора участвует несколько оперативных работников либо группа по законотворческой работе, если она создана. Генеральная прокуратура помимо прокурорско-следственных работников к этой работе неРедко привлекает и профессорско-преподавательский состав НИИ проблем Укрепления законности и правопорядка, а также институтов повышения

381

квалификации. Это позволяет избегать субъективизма в оценке проектов актов и подготавливать более объективные заключения.

В случае необходимости прокуроры с проектами актов могут ознакамливаться непосредственно в органах представительной и исполнительной власти, высказывать свое мнение относительно их законности, а также, в определенной мере, — полноты регулирования общественных отношений, грамматической и стилистической отработанности проектов. Прокуроры порою, как по собственной инициативе, так и по просьбе депутатов, иных разработчиков, участвуют вместе с авторами проектов в их обсуждении. Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе законотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по правовым вопросам. Дача таких консультаций — также одна из форм участия прокурора в правотворческой деятельности, способствующая подготовке и принятию основанных на законодательстве актов.

Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов. Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов федерации, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов законов и подзаконных актов, их принятии. При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или на многих граждан, проживающих в границах соответствующей административнотерриториальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.

Если усматриваются какие-либо противоречия действующему законодательству иные дефекты проекта акта, на это обращается внимание представительного органа, президента, главы администрации, губернатора, председателя правительства, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и объясняется, что в случае принятия акта в таком виде на него будет принесен протест.

Давая правовую оценку проектам актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направлен382

ные на совершенствование проектов актов, прокурор, с одной стороны, предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам; с другой стороны, способствует принятию более совершенных актов. Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет им, кроме того, быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров активно использовать предоставленное им право участия в заседаниях представительных органов, администрации, правительства в целях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам.

Понятно, что прокуроры не имеют возможности присутствовать на всех заседаниях представительных и исполнительных органов при обсуждении проектов актов и их принятии. В случаях, когда имеется приглашение (просьба) руководителей названных органов принять участие в заседании или имеются сведения о возможном принятии акта, противоречащего закону, а также при обсуждении и принятии конституций и уставов субъектов федерации и муниципальных образований и других наиболее важных актов, прокурорам необходимо принимать участие в заседаниях представительных и исполнительных органов.

Участие прокурора в рассмотрении представительными и исполнительными органами внесенных им протестов на незаконные правовые акты. Закон о прокуратуре (ст. 7) наделил прокуроров, их заместителей и по их поручению других прокуроров правом участия в рассмотрении внесенных ими протестов и представлений органами представительной и исполнительной власти, а также представительными исполнительными органами муниципальных образований. Это право достаточно широко используется прокурорами всех уровней. Прокуроры имеют возможность выступить в обоснование внесения акта прокурорского надзора (реагирования) со ссылками на соответствующие законы, убедить депутатов и других лиц в незаконности, в частности, принятого ими акта или части его, напомнить о вредных последствиях, которые наступили или могут наступить при исполнении незаконных предписаний. Как правило, депутаты и руководители исполнительных органов прислушиваются к мнению прокуроров и принимают решения, направленные на устранение несовершенства актов. Эта деятельность прокуроров также способствует совершенствованию законодательства и, следовательно, укреплению законности и правопорядка.

383

Внесение прокурорами предложений в органы представительной (законодательной) власти, представительные и исполнительные органы муниципальных образований и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, о принятии новых актов, об отмене действующих актов или о внесении в них дополнений и изменений (поправок). К сожалению. Конституция Российской Федерации не наделила Генерального прокурора и других прокуроров-руководителей прокуратур правом законодательной инициативы. Однако Закон о прокуратуре (ст. 9) дает право прокурорам вносить предложения в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, об изменении, отмене или принятии новых законов, иных нормативных актов. Органы, наделенные правом законодательной инициативы, перечислены в ст. 104 Конституции РФ, в соответствующих статьях конституций и уставов субъектов федерации.

В зависимости от того, в ведении какого представительного органа находится принятие законов, иных нормативных актов, регулирующих те или иные общественные отношения, прокуроры либо непосредственно выходят с соответствующими законодательными предложениями в представительный орган, либо действуют через вышестоящего прокурора, направляя ему проекты актов или их статей (поправок) и другие материалы. С законодательными предложениями прокуроры обращаются также и в органы, обладающие правом законодательной инициативы.

Прокуроры могли бы более весомо влиять на законотворческий процесс, если бы обладали правом законодательной инициативы. В связи с этим в ст. 104 Конституции Российской Федерации следовало бы, на наш взгляд, внести соответствующее дополнение, включив в перечень органов, обладающих правом законодательной инициативы, Генеральную прокуратуру РФ. Хотя и сейчас закон позволяет прокурорам активно участвовать в правотворческой деятельности, способствуя тем самым совершенствованию российского законодательства.

Участие следователей и прокуроров в предупредительно-профилактической работе

В работе по предупреждению правонарушений участвуют многие государственные органы, общественные организации, а также граждане. Деятельность каждого органа либо организации, занимающихся предупреждением правонарушений, отличается в зависимости от возложенных

384

на них задач. Например, для правоохранительных органов одной из осч новных является профилактическая функция.

Вся многогранная деятельность российских прокуроров и следоватеч лей носит ярко выраженный предупредительный характер. Выявляя и усч траняя нарушения законов, принимая меры к привлечению к ответствен,, ности виновных лиц и совершая иные, предусмотренные законо]ц действия, прокуроры и следователи способствуют тем самым предупреж^ дению правонарушений. Уровень предупредительной работы зависит о^ того, насколько профессионально прокуроры и следователи выполняю> свои обязанности.

В связи со сложной криминогенной обстановкой в стране предупреди тельно-профилактическая работа следователей и прокуроров в перву^ очередь должна быть направлена на предупреждение преступлений. Преч дупреждение преступности — одна из программных задач государству Предупреждение преступлений заключается в воздействии, во-первых, н^ причины и условия, определяющие преступность в целом в стране, воч вторых, на причины и условия, способствующие совершению отдельны^ видов преступлений.

В криминологической литературе по уровню предупреждения преч ступности различаются общесоциальные и специально-криминолоч гические меры.

К общесоциальным мерам предупреждения относится комплек^, экономических, социальных и культурно-воспитательных преобразовав ний. К специально-криминологическим — меры, специально направч ленные на выявление, устранение или нейтрализацию негативны^ обстоятельств, обуславливающих совершение преступлений. Предуч предительная деятельность следователя — одно из важных направлеч ний социально-криминологического предупреждения преступности Задачи предупредительной деятельности следователя определен^, уголовно-процессуальным законодательством, которое, в частностц! устанавливает при производстве по уголовному делу выявлять обстояч тельства, способствующие совершению преступления и вносить предч ставления о принятии мер по их устранению.

Профилактическое направление в деятельности прокурора и следоватеч ля включает: предотвращение и пресечение преступной деятельности; выч явление обстоятельств, способствующих совершению преступления; прич нятие мер к их устранению.

Обстоятельства, способствующие совершению преступления, отноч сятся к обстоятельствам, подлежащим доказыванию по каждому уголоьч

13 Прокурорский надзор                                                                                                                                                      -^^5

ному делу. В законе нет перечня таких обстоятельств. Они конкретны для каждого уголовного дела.

В криминологии причины конкретного преступления принято рассматривать как совокупность или комплекс взаимодействующих обстоятельств, способствующих совершению преступлений. Под условиями, способствующими совершению преступлений, понимаются обстоятельства, которые облегчили возникновение преступного намерения, совершение преступного действия и достижение преступного результата.

По каждому уголовному делу следователем должны быть установлены (в числе других) обстоятельства, характеризующие причины преступления и условия, способствующие его совершению. К обстоятельствам, обусловившим совершение преступления и подлежащих установлению следователем, относятся: •I» обстоятельства, которые характеризуют антиобщественные взгляды,

привычки в сознании лица, совершившего преступление; <*   внешние обстоятельства,  сформировавшие эти  антиобщественные

взгляды, привычки в сознании лица; *   обстоятельства, характеризующие жизненные ситуации, которые во

взаимодействии с позицией личности вызвали преступные действия; •I*   обстоятельства, облегчившие возникновение преступного действия и достижение преступного результата.

Меры, направленные на устранение обстоятельств, способствовавших совершению преступления, следует принимать тогда, когда эти обстоятельства установлены достоверно. После установления всей совокупности этих обстоятельств следователь решает вопрос о внесении представления.

Решение следователя об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, является по своему характеру властным и означает, что соответствующие лица обязаны выполнить предписание следователя об их устранении.

Как и любой процессуальный акт, представление об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, должно быть четко оформлено, содержать необходимые реквизиты и отвечать требованиям, предъявляемым к его форме.

Следователь должен адресовать свое представление об устранении обстоятельств, способствовавших совершению преступления, тем учреждениям и должностным лицам, которые могут принять реальные меры для устранения указанных обстоятельств. 386

Следователь обязан не только реагировать на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, путем внесения представления, но и осуществлять контроль за их реализацией.

Следователи проводят профилактическую работу и за пределами досудебного производства. Сюда относятся выступления по материалам конкретных уголовных дел, а также по результатам обобщений по уголовным делам в печати, по радио, телевидению и в коллективах; чтение лекций по правовой тематике. Правильное сочетание процессуальных и непроцессуальных мер позитивно влияет на уровень преступности.

В соответствии с уголовно-процессуальным законодательством прокурор обязан проверять, все ли обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, были выявлены следователем и достаточны ли меры, принятые им к устранению этих обстоятельств.

Задачи предупреждения преступления и повышения уровня профилактической работы прокурор решает при осуществлении своей деятельности и по другим направлениям.

Первоочередные задачи прокурора в борьбе с преступностью и ее предупреждением определены приказом Генерального прокурора РФ от 26 июня 1997 г. № 34 «Об организации работы органов прокуратуры по борьбе с преступностью». Пресечение и предупреждение организованной преступности являются основными направлениями деятельности органов прокуратуры в борьбе с преступностью. Особое внимание прокурорам предписано обращать на безусловное выполнение законов, направленных на предупреждение преступности среди несовершеннолетних и прежде всего ее организованных форм.

Место прокурора в системе субъектов предупреждения преступности определяется возложенной на него законом о прокуратуре функцией надзора за исполнением действующих на территории РФ законов и иными установленными федеральными законами функциями.

Успех профилактической деятельности во многом зависит от того, насколько она опирается на знание фактического состояния преступности, обстоятельств, способствующих совершению преступлений.

Для организации профилактической работы следует располагать полными сведениями: о состоянии и динамике преступности; о территориях и объектах, где совершается наибольшее количество правонарушений и наиболее опасных видов преступлений; о факторах (экономических, социальных и других), влияющих на состояние преступности.

Для изучения преступности прокурорами используются различные методы исследования, выработанные наукой криминологией, в частности: в-                          .          '                                                                    387

*!* анализ статистических данных о преступности (статистический анализ преступности);

*»• обобщение данных об обстоятельствах, способствовавших совершению преступлений, содержащихся в материалах уголовных, гражданских и арбитражных дел, материалах прокурорского надзора и других документах;

«>   опрос общественного мнения и наблюдение.

Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров проводить анализ

состояния преступности, условий и причин, способствующих ей, не реже

двух раз в год.

Осуществляя надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и должностными лицами, прокурор выявляет уже совершенные, иногда скрытые от учета преступления; выявляет правонарушения, которые могли перерасти в преступления; устанавливает обстоятельства, способствующие совершению этих

нарушений.

Осуществляя надзор на этом направлении, прокурор обращает также внимание на следующие обстоятельства: соответствует ли профилактическая деятельность органа требованиям закона; как должностные лица органа реализуют предоставленные им законом полномочия.

В указанном приказе Генерального прокурора РФ прокурорам предписывается, осуществляя надзор за исполнением законов, направленных на борьбу с преступностью, федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов: •I»   особое внимание обращать на предупреждение пьянства, наркомании, бродяжничества, рецидивной преступности, нарушений порядка приобретения и использования оружия, безнадзорности несовершеннолетних и своевременную передачу в правоохранительные органы материалов о преступлениях;

<«   вносить предложения по укреплению правопорядка в представительные (законодательные), исполнительные органы и органы местного самоуправления, коммерческие и некоммерческие организации. При необходимости приглашать их руководителей на заседания коллегий 388

и оперативных совещаний, посвященных обсуждению проблем борьбы с преступностью;

*** участвовать, как правило, в рассмотрении коллегиальными органами представлений, протестов и информации. В случае неисполнения требований прокурора привлекать виновных к установленной законом ответственности, в том числе к административной, а при наличии оснований и к уголовной.

При осуществлении надзора за исполнением законов и законностью правовых актов, проведении проверок соблюдения финансового, банковского, валютного, налогового, таможенного и трудового законодательства прокурорам необходимо обращать внимание на выявление и предупреждение уголовно наказуемых правонарушений. Установив признаки состава преступления в противоправном деянии, прокурор обязан возбудить уголовное дело и организовать его расследование, а в случаях направления материалов для проверки осуществлять надзор за законностью принимаемых по ним решений.

Важное предупредительное значение имеет участие прокурора в рассмотрении дел судами. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор участвует в исследовании доказательств, принимает меры к выявлению обстоятельств, способствующих совершению преступлений, принимая участие в прениях сторон, прокурор дает общественную оценку содеянного, анализирует обстоятельства, способствовавшие его совершению, что играет значительную роль в повышении воспитательнопрофилактического воздействия судебного процесса.

Используемые прокурором формы и методы надзора за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначенные судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу имеют предупредительное значение в борьбе с рецидивной преступностью. Значимость профилактической работы на данном направлении определяется ее конечным результатом: чтобы лицо после освобождения стало полноправным членом общества.

При решении задач предупреждения преступности средствами прокурорского надзора должно обеспечиваться взаимодействие всех направлений надзорной деятельности, а меры прокурорского реагирования применяться комплексно и целенаправленно.

Повышению эффективности профилактической работы будут способствовать такие меры прокурорского реагирования, которые прежде всего

389

направлены на устранение нарушений закона и обстоятельств, способствующих их совершению. К таким формам прокурорского реагирования относятся те, которые обеспечивают:

«I*   привлечение к уголовной ответственности лиц, совершивших общественно опасные деяния;

*   разрешение вопроса об обязательной дисциплинарной ответственности должностных лиц, виновных в нарушениях закона; •I»   возмещение материального ущерба, причиненного работниками при

исполнении своих служебных обязанностей;

«I»   отмену незаконных правовых актов или приведение актов в соответствие с требованиями закона.

Для достижения этих целей прокурор, исходя из каждого конкретного случая, выносит постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонарушении; приносит протест на противоречащий закону правовой акт либо обращается в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством РФ; вносит представление об устранении нарушений закона в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения закона; направляет информацию в органы законодательной или исполнительной власти и принимает иные меры с учетом характера нарушения закона.

Важным средством в повышении эффективности профилактической работы является использование материалов прокурорских проверок при внесении прокурорами предложений в комплексные планы по борьбе с преступностью и укреплению законности, планирование совместных мероприятий правоохранительных органов, доведение результатов проверок с использованием средств массовой информации до общественности, сообщение о результатах проверок на сессиях (заседаниях) представительных (законодательных) органов власти и т.д.

Для успешного осуществления предупредительной деятельности прокурора важную роль играет координация деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью (лекция № 6).

3.  Перечислите основные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.

4.  Как организуют работу прокуроры по предупреждению правонарушений и в особенности преступлений?

5.  Назовите основные формы пропаганды законов прокурорами и следователями.

Задание

Изучите или используйте источники 13, 17, 50, 56, 89, 99, 100, 103, 119, 121, 126, 133, 134, 136, 137, 140, 157, приведенные в Приложении IV.'

Контрольные вопросы

1. Какие категории дел расследуются следователями прокуратуры?

2.  Назовите основные направления международного сотрудничества органов прокуратуры.

390

391