ЛЕКЦИЯ 22                            

I

Повышение эффективности прокурорского надзора *** за исполнением законов и других направлений деятельности прокуратуры

Понятие эффективности прокурорского надзора

за исполнением законов, а также иных направлений деятельности прокуратуры

Речь должна идти о повышении эффективности всех отраслей, участков деятельности и всей многогранной деятельности прокуратуры. Только так можно добиться положительных позитивных результатов в плане укрепления законности и правопорядка. Однако руководствуясь сугубо учебными задачами, и в целях лучшего усвоения материала рассмотрим этот вопрос применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов.

Прокурорский надзор за исполнением законов — это целенаправленная, полезная, преобразующая, общественно необходимая государственная деятельность, результатом которой является наступление определенных положительных результатов — устранение нарушений законов, реальное укрепление законности. Государство, общество заинтересованы в том, чтобы прокурорский надзор был высокоэффективным. Эффективность — основная оценочная категория прокурорского надзора за исполнением законов, равно и всей деятельности прокуратуры. Оценочной категорией прокурорского надзора является также качество.

На основе общей теории эффективности, опираясь на философскую категорию «качество», можно сформулировать соответствующие определения.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов — это соотношение поставленных перед ним целей и результатов их достижения. Результаты выражаются в реально достигнутом уровне состояния законности.

392

Под качеством прокурорского надзора понимается совокупность свойств или состояний, его характеризующих и позволяющих судить о его достоинствах или недостатках.

Так, прокурорскую проверку исполнения налогового законодательства можно считать качественной, если в ходе ее проведения выявлены все допущенные нарушения законов, установлены обстоятельства, способствующие нарушениям, и виновные лица. Она может считаться эффективной, если результатом ее проведения явится в дальнейшем снижение нарушений налогового законодательства, т.е. наступление положительного результата.

Среди ученых и практических работников установилось понимание эффективности как степени фактического достижения какой-либо заранее поставленной положительной цели или нескольких целей при оптимальных затратах сил и средств. Иными словами, понятие термина «эффективность» связано с действиями, приводящими к нужным результатам. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов органами, осуществляющими дознание и предварительное следствие, нужный результат может выражаться в уменьшении числа процессуальных нарушений, допускаемых дознавателями и следователями, в повышении раскрываемости преступлений, в улучшении качества следствия, что может свидетельствовать о повышении эффективности этой деятельности прокуратуры. Что касается, к примеру, участия прокуроров в судах общей юрисдикции и в арбитражных судах при рассмотрении заявлений, исков, заявленных прокурорами, то нужный результат может, в частности, выражаться в увеличении процента заявлений и исков, удовлетворенных судами.

По степени значимости цели прокурорского надзора за исполнением

[законов подразделяются на более высокий и более низкий уровни. В качестве цели первого уровня может выступать выявление нарушений законов, установление обстоятельств, способствующих нарушениям, и лиц, иарушивших законы. Целью второго уровня может быть принятие прокурором мер по фактическому устранению нарушений этих законов, спо"обствующих им обстоятельств и привлечению к ответственности виновных лиц. Высшим уровнем целей (высшей целью) является укрепление законности или результативность. Могут быть сформулированы и другие цели прокурорского надзора. Выполнение целей первых двух уровней 'лужит средством достижения высшей цели.

Следует иметь в виду, что «вклад» в укрепление законности вносят кже иные отрасли и участки деятельности прокуратуры, многие дру-

393

гие органы, в особенности правоохранительные и контролирующие. Однако активно осуществляемый наступательный прокурорский надзор способствует активизации и совершенствованию деятельности названных органов, что, в свою очередь, положительно сказывается на состоянии законности.

Стоящие перед прокурорским надзором цели (задачи) могут быть выполнены полностью или частично. На практике они обычно выполняются частично, в результате остается неполностью выполненной цель высшего уровня. Это нередко является следствием того, что ставятся нереальные цели — без учета имеющихся в наличии сил и средств.

Цели должны быть реальными. Но и реальные цели могут быть не реализованы, если не принимаются активные меры к их достижению. Однако во всех случаях прокурорские работники должны нацеливаться на высокопроизводительную работу.

Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов зависит, таким образом, от того, достигнуты ли поставленные перед ним цели, т.е. от степени достижения целей. Чем выше степень достижения цели, тем выше эффективность. Уменьшение числа правонарушений по сравнению с предыдущим периодом может свидетельствовать о повышении эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.

Категория «эффективность» применима также к проверке исполнения законов, к акту прокурорского реагирования (надзора) к другим надзорным действиям. От эффективности каждой проверки и акта реагирования в определенной мере зависит эффективность прокурорского надзора за исполнением законов. Поэтому следует стремиться к тому, чтобы все надзорные, иные действия прокурора, входящие в круг его полномочий, были максимально эффективны.

Методика определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов

В данном случае имеются в виду методика измерения и оценка эффективности прокурорского надзора за исполнением законов. Как в теоретическом, так и в практическом планах, определение эффективности прокурорского надзора является наиболее сложной проблемой. Между тем объективная оценка эффективности служит средством совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов, как и всей иной деятельности прокуратуры. Эффективность прокурорского надзора за ис-

394

полнением законов может быть определена с помощью критериев оценки и показателей измерения эффективности.

Показатели позволяют производить измерение эффективности, а критерии — оценивать ее. Критерий — это такой измеритель (признак), который показывает, чему должен соответствовать прокурорский надзор, каким он должен быть. Он отражает предельно допустимый результат деятельности прокурора. Для оценки достижений каждой из целей применяется свой критерий. Такими критериями являются: «I»   своевременность и полнота выявления нарушений законов, обстоятельств, им способствующих, и установление лиц, нарушивших законы;

•3* своевременность, полнота, адекватность и реальность реагирования на выявленные нарушения законов, обстоятельства, способствующие им;

•3*   реальное, фактическое восстановление прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, государства; *5*   реальное укрепление законности.

В качестве непосредственных измерителей эффективности выступают показатели, выражающиеся в конкретных цифрах. Показатели делятся на количественные (количество проведенных прокурорских проверок, в том числе и совместно или одновременно с другими органами, общее количество выявленных нарушений законов, количество внесенных актов прокурорского реагирования, количество возбужденных уголовных дел, количество лиц, привлеченных к ответственности и т.д.); качественные (полнота выявления нарушений законов и обстоятельств, способствующих им, реальное устранение нарушений законов и способствующих им обстоятельств, реальное восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, реальное возмещение вреда, причиненного правонарушителями, и т.д.), и результативности (количество совершенных правонарушений, в том числе и преступлений за определенный период времени — квартал, полугодие, год, суммарные вредные последствия совершенных правонарушений и другие). Показатели результативности позволяют видеть наступившие изменения в состоянии законности, т.е. больше или меньше стало правонарушений по сравнению с предшествующим периодом.

Сущность определения эффективности прокурорских проверок и актов прокурорского реагирования (надзора) состоит в сопоставлении поставленных перед ними целей с достигнутыми в ходе их проведения (вы-

395

полнения) результатами. В качестве основной при определении эффективности проверки выступает первая цель, а акта реагирования — вторая цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Сущность определения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов состоит в сопоставлении (сравнении) фактически достигнутых в оцениваемый период результатов с намечаемыми на этот период целями и с достигнутыми в предшествующем периоде результатами. Определять эффективность удобнее с помощью так называемой сопоставительной таблицы контрольных показателей прокурорского надзора за исполнением законов. В нее могут быть включены следующие контрольные показатели:

•5»   количество проведенных прокурорских проверок; *  количество выявленных и зарегистрированных нарушений законов; •>   суммарные вредные последствия в виде, например, сумм причиненного материального ущерба, количества погибших лиц, а также лиц, получивших телесные повреждения, в том числе производственные травмы, количества погибших от рук браконьеров диких животных и т.д.;

«I»   количество внесенных актов прокурорского реагирования, количество проведенных аналитических мероприятий и др. Уменьшение числа контрольных показателей упрощает процесс определения эффективности, но занижает точность.

Таблица позволяет наглядно видеть основные результаты деятельности прокурора предшествующего периода, которые берутся за 100% (исходный пункт), результаты минувшего оцениваемого периода (фактически достигнутые) и цели, которые намечалось достигнуть. Их заполнение относительно несложно, если в прокуратуре хорошо налажен учет выполненной надзорной работы и совершенных в регионе преступлений. Данные сопоставительной таблицы без особых затруднений могут вводиться в компьютер, что упрощает процесс определения эффективности. При этом принимаются во внимание не все правонарушения, а только те из них, которые нарушают права, свободы и законные интересы граждан, предприятий, организаций и государства в целом. Может быть определена эффективность прокурорского надзора за исполнением конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, эффективность прокурорского надзора за исполнением законов на конкретном объекте (предприятии, организации, учреждении), в регионе (городе, районе, области) и в целом по стране. 396

Эффективность прокурорской проверки может быть определена проведением контрольной проверки; акта прокурорского реагирования (надзора) — проверкой результативности акта реагирования или фактического устранения нарушений закона Эффективность прокурорского надзора за исполнением законов на конкретном объекте может быть определена также путем проведения повторной проверки. Определяя эффективность проверок и актов прокурорского реагирования, прокуроры устанавливают тем самым качество прокурорского надзора за исполнением законов, ибо при этом используются только качественные показатели.

В зависимости от достигнутых конечных результатов, т.е. реального состояния законности, прокурорский надзор за исполнением законов может быть оценен как высокоэффективный, эффективный, малоэффективный, неэффективный..

Направления повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов

Магистральное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законов — это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса, и в особенности совершенствование всех элементов организации работы прокуратуры.

Необходимо обеспечить комплексный подход в борьбе с правонарушениями, но в первую очередь — с преступлениями. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов комплексный подход может означать: »«•  комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором

всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; •••  координацию надзора в рассматриваемой сфере с другими отраслями прокурорского надзора и всеми участниками деятельности прокуратуры;

•?• тесное увязывание надзорной работы с профилактической деятельностью;

•I» постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами представительной, исполнительной власти, правоохранительными, контролирующими и другими органами, а также с общественными формированиями по вопросам укрепления законности;

*3> увязывание надзорных мероприятий с важнейшими социальноэкономическими, иными задачами, решаемыми в регионе (районе, городе, области).

397

Достижению комплексного подхода могут также способствовать: •«•  тесное  увязывание   надзорной  деятельности   с   предварительным следствием по уголовным делам — в частности, проведение прокурорских проверок одновременно с производством предварительного следствия;

*1*   проведение совместных проверок с органами контроля и иными органами;

*   активная реализация прокурором права поручения проведения проверок правоохранительным, контролирующим и другим органам.

Речь идет о создании единого, четко скоординированного фронта борьбы с правонарушениями.

Повышение эффективности прокурорского надзора за исполнением законов связано с совершенствованием управления (руководства) надзорной деятельностью со стороны вышестоящих прокуратур. Оно может идти по следующим направлениям:

*   своевременное, оперативное корректирование надзорной деятельности, нацеливание ее на решение главных, ключевых задач укрепления законности, предупреждение правонарушений;

•I»  улучшение анализа надзорной деятельности и своевременное доведение результатов анализа до нижестоящих прокуроров; *!•   своевременное принятие мер к устранению ошибок и упущений в работе, допускаемых нижестоящими прокурорами; »»«   улучшение методической помощи нижестоящим прокурорам; *?«   подготовка более совершенных методических пособий, разработок,

указаний, писем и обеспечение ими прокуроров;

*3» совершенствование деятельности по распространению положительного опыта работы;

<« совершенствование контроля за внедрением в практику работы новейших достижений науки и практики, передовых методов и приемов выявления и устранения правонарушений;

*1* развитие инициативы, самостоятельности и боевитости у нижестоящих прокуроров: основные усилия должны направляться на оказание действенной помощи прокурорам районов, городов, иным прокурорам в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением законов.

В плане повышения методического мастерства прокурорских работников низового звена хорошие результаты может дать проведение работниками областных, равных им прокуратур показательных (учебных) про398

верок исполнения законов. Речь идет об обучении в условиях проведения реальной проверки.

Следующее направление — совершенствование тактики и методики в|ыявления нарушений законов и установления обстоятельств, им способствующих.

I В первую очередь, необходимо добиваться повышения качества проКурорских проверок, которое, все еще оставляет желать лучшего. Прокуроры не всегда готовятся к проведению проверок: нередко они проводятся поверхностно отдельные нарушения законов не выявляются, не устанавливаются обстоятельства, способствующие нарушениям.

Недостатки эти, разумеется, должны быть устранены, что, вне сомнения, положительно скажется на качестве работы. И, говоря о качестве, приведем рекомендации, которые, на наш взгляд, в свою очередь будут способствовать успеху дела:

*3>   комплексное применение прокурорами различных проверочных действий;

*«*   применение приемов и методов, в том числе и криминалистических; •3>   активное привлечение к проверкам специалистов; «>   проведение проверок совместно (одновременно) с другими правоохранительными, контролирующими, иными органами; «>   проведение комплексных проверок (проверок исполнения нескольких законов). Повышению качества проверок будет способствовать совершенствование ныне действующих и разработка новых частных методик их проведения.

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов может способствовать совершенствование практики реагирования прокуроров на нарушения законов, которое может идти по следующим направлениям: «I»   совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора,

активное применение всех правовых средств и актов реагирования; »1*  сочетание письменных и устных форм реагирования; •?*  повышение остроты прокурорского реагирования; *>   совершенствование структуры и повышение качества актов прокурорского реагирования; •I*  усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией внесенных

актов реагирования;

•I»  систематическое обобщение (анализ) практики реагирования; *$*  совершенствование профессиональных навыков прокуроров, чему могут способствовать все формы повышения квалификации прокуроров.

399

Повышению эффективности прокурорского надзора за исполнен» законов может способствовать дальнейшее совершенствование действ}ющего законодательства, регулирующего организацию и деятельность прокуратуры. Совершенствование всего законодательного массива Ро<|сии и, в частности, устранение пробелов в правовом регулировании тек или иных общественных отношений, разночтений, дублирования, его кодификация будут в конечном итоге способствовать повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением законов.

Основные направления повышения эффективности      Т других отраслей и участков деятельности прокуратуры   1

Многие рекомендации, изложенные выше в части повышения эффективности надзора за исполнением законов, вполне применимы и к другим отраслям, участкам деятельности прокуратуры. Иными словами, их реализация может способствовать повышению эффективности всей деятельности российской прокуратуры.

Анализ работы органов прокуратуры, проводимый прокурорами различных уровней и научными работниками, свидетельствует: во всех без исключения отраслях и на всех участках деятельности прокуратуры имеются значительные неиспользованные резервы. Прокурорами и следователями допускаются упущения и недостатки в работе. Максимально возможное использование этих резервов, устранение упущений и недостатков в работе уже само по себе будет способствовать повышению эффективности всей законоохранной деятельности прокуратуры. Можно предположить, что при этом улучшились бы многие показатели работы, касается ли это качества предварительного следствия, отраслей прокурорского надзора, участия прокуроров в судах или иной деятельности прокуратуры.

Имеется много других возможностей (направлений) совершенствования деятельности прокуратуры, повышения эффективности ее работы. В наибольшей мере этому могли бы способствовать:

»3> совершенствование подготовки кадров для органов прокуратуры в высших учебных заведениях — в учебных программах изучаемых дисциплин более предметно должна отражаться специфика работы прокурорско-следственных кадров;

<* улучшение работы по подбору и расстановке кадров в органах прокуратуры: назначение и перемещение кадров следовало бы производить

400

с учетом их профессиональных качеств, не забывая, конечно, о здоровье и семейном положении;

совершенствование системы повышения квалификации прокурорско-следственных кадров как по месту их работы, так и в региональных учебных центрах, в институтах повышения квалификации прокуратуры;

улучшение обеспечения органов прокуратуры нормативными актами, принимаемыми на федеральном и региональном уровнях, а также методической и иной специальной литературой;

финансирование органов прокуратуры в объемах, позволяющих нормально функционировать, создавая приемлемые жилищно-бытовые и служебные условия для сотрудников, оснащая прокуратуры компьютерной, криминалистической, иной техникой;

совершенствование научного обеспечения деятельности прокуратуры, особенно в части уточнения ее функций, задач, определения приоритетных направлений деятельности, обоснования перспектив развития на ближайший период времени и на отдаленную перспективу, вооружение прокуроров и следователей новыми, более рациональными методами и формами работы;

совершенствование взаимодействия с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными органами, органами контроля, иными органами, с общественностью по вопросам укрепления законности и правопорядка;

совершенствование аналитической работы в органах прокуратуры как одного из средств построения работы на научной основе, т.е. с учетом состояния законности, возможностей прокуратуры и других органов по ее укреплению: речь должна идти о совершенствовании как анализа состояния законности и правопорядка в регионах, так и анализа работы собственно прокуратуры;

реальное внедрение в жизнь принципов независимости прокуроров от других государственных, иных органов при исполнении возложенных на них обязанностей, равно и неотвратимости ответственности за со вершенные правонарушения.

Контрольные вопросы

1. Что понимается под эффективностью прокурорского надзора за исполнением законов? Сформулируйте соответствующее определение.

401

2.  Что понимается под качеством прокурорского надзора за исполнением законов?

3.  Как может быть определена эффективность прокурорского надзфа за исполнением законов, всей иной деятельности прокуратуры?

Задание

I

Изучите и используйте источники 17, 41, 90, 95, 105, 126, 129, 130, 136, 137,157, приведенные в Приложении IV.