ЛЕКЦИЯ 9

Понятие прокурорских проверок исполнения законов и методика их проведения

Понятие и содержание прокурорских проверок исполнения законов

Прокурорские проверки исполнения законов — это основное правовое средство выявления, пресечения правонарушений и установления обстоятельств, им способствующих. Они проводятся только при наличии сведений о нарушении закона. Однако проверки законности содержания административно задержанных в камерах временного содержания, в медицинских вытрезвителях и в центрах социальной реабилитации или в приемниках-распределителях проводятся прокурорами периодически и при отсутствии сведений о нарушении законов. Без сигналов о нарушении законов проводятся военными прокурорами проверки законности содержания на гауптвахтах военнослужащих, арестованных в дисциплинарном порядке.

Являясь разновидностью расследования, проверки служат установлению истины. В ходе их проведения устанавливается, соответствуют ли действительности полученные сведения о нарушении закона, т.е. имело ли место нарушение закона.

Проверки могут носить целевой характер, если в ходе их проведения проверяется исполнение конкретного закона или группы законов, регулирующих однородные общественные отношения, например, в сфере приватизации государственных и муниципальных предприятий. Они могут быть комплексными, когда проверяется исполнение нескольких законов, регулирующих разнородные общественные отношения, скажем, в социальной, банковской и в других сферах. Проверки могут быть сквозными, когда проверяется исполнение конкретного закона во всех или во многих органах данной отрасли, министерства, службы. К проведению таких проверок обычно подключаются прокуроры всех уровней, обслуживающие территории, где имеются предприятия, учреждения и организации данной отрасли, министерства, службы. Могут проводиться совместные с органами контроля и другими, в основном, вышестоящими органами 146

проверки исполнения закона. Проводятся также одновременные с другими органами проверки, когда прокурор проверяет исполнение закона в одном органе, а, например, налоговая инспекция — в другом.

Все перечисленные выше проверки являются первичными.

Прокуроры проводят также вторичные или контрольные проверки. Основная цель проведения контрольной проверки — определение качества и полноты проверки, ранее проведенной другим прокурорским работником, в особенности не имеющим достаточного опыта работы. Разновидностью контрольной проверки является повторная проверка. В ходе ее проведения устанавливается, какое влияние оказали предпринятые прокурором меры на состояние исполнения законов, т.е. уменьшилось, осталось на прежнем уровне или увеличилось количество правонарушений.

Могут также проводиться проверки результативности актов прокурорского надзора (реагирования) или фактического устранения нарушений законов. Основная цель проведения таких проверок — определение эффективности акта или нескольких актов прокурорского надзора (реагирования). Их цель — установление достаточности принятых прокурором мер реагирования.

В целях повышения профессионального мастерства прокуроров, распространения положительного опыта работы практикуется проведение показательных проверок исполнения закона, которые проводятся наиболее опытными прокурорами.

Проверки должны проводиться своевременно.

Проверку можно считать проведенной своевременно, если выявленные в ходе ее проведения нарушения законов можно устранить. Эффективность проверок тем выше, чем ближе время их проведения ко времени нарушения закона. Поэтому желательно всячески добиваться приближения времени проведения проверок ко времени совершения правонарушений.

Проверки должны быть полными. Их полнота определяется двумя категориями: объемом и глубиной.

Объем — это собственно границы проверки, которые должны быть оптимальными, позволяющими качественно и в намеченный срок провести проверку и выполнить стоящие перед ней задачи. Если границы проверки определены слишком узкими, это может привести к тому, что отдельные нарушения закона останутся невыявленными. Если же они определены неоправданно широкими, то в силу большого объема работы ее трудно или невозможно будет провести качественно.

147

Глубина проверки характеризуется полнотой или степенью проникновения в те вопросы, которые подлежат выяснению (доказыванию). Она выражается в полноте выявления нарушений законов, причин и условий, способствующих нарушениям, в полноте установления вредных последствий совершенных правонарушений, а также в полноте установления лиц, допустивших нарушения закона и способствующих (попустительствующих) им. Залогом проведения высококачественных проверок исполнения законов служит тщательная подготовка к ним прокуроров. Содержание подготовки к проверкам зависит от профиля органа, где ее предстоит проводить, от характера сведений о нарушении закона, в определенной мере от объема и специфики предстоящей проверки, ее сложности, от опыта работы и квалификации прокурора и от времени, которым он располагает. Особенно тщательно следует готовиться к проведению проверок начинающим или проводящим такие проверки впервые прокурорским работникам.

Подготовка к проверкам обычно включает следующие элементы: •«» ознакомление с материалами ранее проведенных в этом органе проверок исполнения законов в целях уяснения, какие нарушения данного закона и других законов допускались там ранее, и какие в связи с этим принимались меры администрацией к устранению нарушений и недопущению их в будущем;

<* тщательное изучение законов, положений, других нормативных актов, регулирующих деятельность органа, где предстоит проводить проверку;

*  подбор и изучение законов и других нормативных актов, применяемых органом, где предстоит проводить проверку; *5*   ознакомление с основными ведомственными актами, отражающими

специфику деятельности данного органа;

«I* изучение руководящих указаний Генерального прокурора РФ, его заместителей, прокуроров субъектов федерации в части предмета проверки;

«I» изучение методических пособий и рекомендаций по предмету проверки;

•5* определение тактики и методики проведения предстоящей проверки: характера и последовательности проверочных, иных действий; определение структурных подразделений (отделов, цехов, участков, лабораторий и т.д.), охватываемых проверкой, определение перечня материалов и документов, с которыми надлежит ознакомиться в ходе проверки, а также перечня вопросов, подлежащих выяснению; 148

•*« определение и подбор специалистов, привлекаемых к проверке (если есть необходимость) и формулирование вопросов, на которые им необходимо дать ответы преимущественно в виде заключений; •«• составление плана или программы проверки, отражающих ее составные этапы, задачи и содержание, источники получения информации о нарушениях законов и другие вопросы.

При подготовке к проведению совместной (одновременной) проверки исполнения законов в составлении плана участвуют все участники проверки. По ходу проверки в план могут быть внесены коррективы.

Процедура проведения проверок исполнения законов конкретными органами фиксируется в методических пособиях и в разработках. Обычно о предстоящей проверке заблаговременно ставится в известность руководитель органа, где ее предстоит проводить. Проверка начинается со встречи прокурора с руководителем органа, который ставится в известность о цели прибытия прокурора и задачах, которые ему необходимо разрешить в ходе проверки. По просьбе прокурора в его распоряжение выделяется сотрудник органа для оказания помощи прокурору в предоставлении необходимых материалов и документов, вызове сотрудников органа и т.п.

В ходе проверок прокуроры (как сами, так и с помощью специалистов) выясняют самые различные правовые вопросы, касающиеся исполнения законов. Характер выясняемых вопросов зависит от характера сведений о нарушении закона, которыми обладает прокурор: каждая проверка индивидуальна, не похожа одна на другую. Во всех случаях, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении закона. Если становится известно, что имели место и другие нарушения законов, в том числе и в других структурных подразделениях, то объем проверки увеличивается. Прокурор обязан выявить все нарушения законов и принять меры к их устранению.

Если в адрес органа ранее вносились протесты или представления, то необходимо выяснить, реализованы ли они, действительно ли отменены незаконные акты и устранены другие нарушения законов. Достижению полноты проверок исполнения законов способствует комплексное применение различных проверочных действий.

Прокурорами применяются следующие проверочные действия: *«*   ознакомление с актами проверок, расследований, ревизий, инвентаризаций, приказами и другими правовыми актами, статистическими отчетами и многими другими документами; *«*   осмотр документов и предметов;

149

назначение ревизий и экспертиз;

получение заключений специалистов;

беседы с должностными лицами и сотрудниками (работниками);

получение устных или письменных объяснений;

направление запросов и отдельных поручений;

снятие копий с документов;

составление разного рода справок. В целях установления события правонарушений и обстоятельств, способствующих им, прокурорам с помощью специалистов приходится прибегать ко взятию проб и образцов (воды, грунта, разного рода веществ, материалов и т.д.) на исследование; к проведению контрольных и иных замеров; опробованию в работе техники и оборудования; изъятию предметов и документов; проведению различных расчетов (подсчетов); фото- и киносъемке различных объектов и местности; изготовлению схем, макетов; записи объяснений на магнитную ленту и к другим действиям.

Проверка, как правило, заканчивается разбором ее результатов с руководителями органа, руководителями структурных подразделений, охваченных проверкой, сотрудниками юридической службы. В разборе принимают участие специалисты, привлеченные к проверке. Основное внимание уделяется анализу причин выявленных нарушений законов и рассмотрению путей их устранения и недопущения в будущем. В обязательном порядке называются должностные, а также иные лица, виновные в совершении этих нарушений и способствующие (попустительствующие) этому.

По результатам проверки прокурором-руководителем прокуратуры составляется справка. Если проверка проводилась другим прокурорским работником, то им составляется докладная записка. В этих документах отражается характер и объем выполненной в ходе проверки работы и фиксируются выявленные нарушения законов.

Методика проведения прокурором проверок законности издаваемых правовых актов

В соответствии со ст. 21 Закона о прокуратуре на прокуроров возложен надзор за законностью правовых актов, издаваемых (принимаемых) федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными), исполнительными органами государст-

150

венной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций.

Перечисленные органы, реализуя возложенные на них полномочия, издают (принимают) законы и подзаконные акты (указы, постановления, решения, распоряжения, приказы, указания) по самым различным вопросам общественной жизни, применяя многочисленные законодательные и иные акты. При этом, как свидетельствует практика прокурорского надзора, они нередко допускают нарушения применяемых законов, выражающиеся чаще в превышении своих полномочий.

Прокурорами ежегодно в ходе проверок выявляются десятки тысяч правовых актов, противоречащих действующему законодательству.

Особую опасность представляет принятие (издание) незаконных правовых актов органами представительной и исполнительной власти всех уровней, так как это нередко влечет за собой нарушение прав и свобод многих или всех граждан, проживающих в соответствующих регионах, законных интересов юридических лиц. Издание незаконных актов помимо отрицательного влияния на состояние законности приводит к снижению авторитета органов и их руководителей, издавших эти акты, что ведет к ослаблению управляемости в регионах и дестабилизации обстановки.

Российские прокуроры традиционно уделяли особое внимание прокурорскому надзору за законностью актов, издаваемых органами, перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре. Проверки законности актов занимали в прошлом и занимают в настоящее время значительный объем в общем объеме проводимых прокурорских проверок. При этом приоритет всегда отдавался проверкам законности актов, издаваемых органами представительной и исполнительной власти и органами местного самоуправления.

Осуществляя надзор за законностью правовых актов, прокуроры одновременно осуществляют надзор и за исполнением тех законов, которые применяются при их издании. Вместе с тем в содержание проверок исполнения законов входят и проверки законности правовых актов, изданных соответствующими руководителями органов в процессе исполнения этих законов. Так, проводя проверку исполнения закона «О занятости населения в Российской Федерации» в районном органе по трудоустройству, прокурор обязательно проверяет и законность изданных руководителем органа приказов в ходе исполнения этого закона. Руководители любых органон "

основном исполняют законы в так называемой активной форме, т.е. в фор- [ ме применения законов, выражающейся в издании правовых актов как-! письменных, так и устных, и совершении других юридически значимых действий (например, заключение разного рода договоров).

Основная задача органов прокуратуры в рассматриваемой сфере деятельности — предупреждение издания незаконных актов, противоречащих законам, как одна из гарантий охраны прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и государства в целом. Задачей является > также повышение правовых знаний должностных лиц, депутатов, издаю-1 щих (принимающих) правовые акты, а также лиц, разрабатывающих проекты этих актов.                                                                                          I

Как уже отмечалось, проверки законности актов могут проводиться как в связи с сигналами о нарушении законов, так и при отсутствии таких сигналов. Проверки законности устных актов проводятся на основании сведений о нарушении закона (установление разного рода запрещений, ограничений, обязанностей, не предусмотренных законом).

Ввиду особой необходимости обеспечения законности актов и предупреждения наступления вредных последствий, вызванных изданием незаконных актов, проверки их законности в федеральных министерствах и ведомствах, представительных и исполнительных органах субъектов РФ, органах местного самоуправления, военного управления и в органах контроля проводятся при отсутствии сведений о нарушении законов — периодически в плановом порядке. Очередность проведения проверок в этих органах каждая прокуратура устанавливает самостоятельно. Однако во всех случаях проверки в связи с сигналами об издании незаконных актов проводятся в первую очередь.

Без сигналов о нарушении законов могут также проводиться проверки законности привлечения граждан и должностных лиц к административной ответственности в органах, наделенных правом применения административных санкций, поскольку выносимые ими постановления о привлечении к административной ответственности являются разновидностью правовых актов. Тем не менее при получении сведений о незаконном привлечении к административной ответственности эти проверки проводятся в первую очередь.

В связи с сигналами об издании незаконных актов, ущемляющих права и свободы работников (сотрудников) и других лиц, проверки законности актов могут проводиться прокурором и на предприятиях, в учреждениях и в организациях, независимо от их подчиненности (подведомственности) и 152

формы собственности. По таким же основаниям могут проводиться проверки законности актов, принимаемых общественными организациями и объединениями.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач, времени и возможностей, которыми он обладает, и от других факторов может предусматриваться проведение: «2»   сплошных проверок законности актов, изданных (принятых) органом

за определенный период времени (квартал, полугодие, год); <*   целевых проверок, т.е. проверок актов, изданных (принятых) по конкретному вопросу за определенный отрезок времени (например, по вопросу приватизации муниципальных предприятий); *5»  проверок законности конкретного акта или нескольких актов в

связи с получением сведений об их незаконности;

<• комплексных проверок, когда наряду с проверкой законности актов проводятся и проверки исполнения конкретного закона или нескольких законов.

Проверки законности актов могут проводиться посредством истребования в прокуратуру изданных актов и по месту их издания. По взаимной договоренности многие представительные, исполнительные органы власти всех уровней направляют в органы прокуратуры принятые ими законы, указы, постановления, решения, распоряжения. Законность этих правовых документов проверяется в органах прокуратуры.

В соответствии с установившимся порядком копии актов, принятых нижестоящими органами представительной, исполнительной власти, направляются в вышестоящие властные органы. Прокуроры имеют возможность проводить проверки законности актов по их копиям: так могут проверяться решения, принятые поселковыми, сельскими органами местного самоуправления, поступившие в районные органы местного самоуправления, а постановления, изданные главами поселковых и сельских администраций — по копиям, поступившим в районную администрацию.

Однако предпочтение должно отдаваться проверкам законности актов по месту их принятия или издания как наиболее эффективному способу, обеспечивающему полноту выявления нарушений законов. Дело в том, что без ознакомления прокурора с материалами, послужившими основанием к принятию акта, далеко не всегда можно сделать правильный вывод о его законности. Поэтому нередко возникает необходимость ознакомления с соответствующими документами:

153

*   материалами проверок, расследований, ревизий; <»   разного рода справками, ходатайствами, протоколами, расчетами, заключениями, планами и многими другими материалами.

Необходимы также беседы с лицами, которыми акт разрабатывался, с которыми согласовывался, поскольку осуществить это в прокуратуре или при проведении проверок по копиям актов не всегда возможно.

К проведению проверок законности актов также необходимо готовиться. Подготовка к их проведению существенно не отличается от подготовки к проведению проверок исполнения законов.

Обычно о предстоящей проверке заблаговременно оповещается руководитель органа, где будет проводиться эта работа. Прокурор в начале проверки встречается с руководителем органа и ставит его в известность о характере и объеме предстоящей работы. Желательно поговорить с ним о выделении в распоряжение прокурора на время проверки работника органа для оказания соответствующей помощи.

В зависимости от характера проверки прокурору предоставляются все или отдельные правовые акты, подлежащие проверке, а также материалы, послужившие основанием к их изданию. Желательно истребовать утвержденный перечень дел, ведущихся в органе; дела, журналы, книги, где могут содержаться или регистрироваться правовые акты, в том числе в форме распоряжений и телефонограмм.

Перед началом проверки прокурор должен поинтересоваться, какие меры приняты соответствующими должностными лицами в связи с ранее внесенными протестами или представлениями (если они вносились) и в связи с решениями судов о признании актов недействующими, отменены ли фактически акты, противоречащие законам.

Критерием оценки прокурором правовых актов является соответствие их закону. Акты должны соответствовать также нормативным указам Президента РФ и нормативным постановлениям Правительства РФ. Что касается правовых актов, издаваемых (принимаемых) представительными, исполнительными органами местного самоуправления, другими органами муниципального уровня, то они, кроме того, должны соответствовать законам субъектов федерации и уставам муниципальных образований. Это обстоятельство учитывают прокуроры в процессе осуществления надзора за законностью актов.

Суть самого процесса проверки сводится к тщательному прочтению прокурором всего текста акта, мысленному сличению предписаний, содержащихся в нем, с нормами применяемого закона, а также к ознаком154

I

лению с материалами, послужившими основанием к изданию акта. Эта работа требует особого внимания, так как поспешность может привести к тому, что отдельные незаконные акты могут остаться невыявленными либо будет дана неправильная правовая оценка акту. В ходе проверки прокурору нередко приходится обращаться к текстам законов, опубликованных в официальных изданиях.

В процессе проверок законности актов, изданных любым органом, прокурор, как правило, выясняет:

<»   правомочен ли орган издавать акт по данному вопросу, и не входит ли решение этого вопроса в компетенцию другого органа — иными словами, не нарушена ли органом его законная компетенция, не вышел ли он за ее пределы; <*   не допущено ли в акте нарушение материального закона по существу,

т.е. тех законов, которые применены при издании акта; <*   не ограничивает ли акт права и свободы граждан, законные интересы

юридических лиц;

•>   не устанавливаются ли актом обязанности граждан, не предусмотренные Конституцией и законами РФ, а также конституциями, уставами и законами республик, других субъектов федерации; <•  не содержит ли акт разрешения запрещенных законом действий; »»»  не содержится ли в акте сведений о совершении преступлений и других правонарушений;

•> соответствует ли содержание акта фактическим обстоятельствам (жизненной ситуации) (дело в том, что внешне акт может выглядеть вполне законным, хотя в действительности не соответствует фактическим обстоятельствам);

*«*   содержат ли акты, в особенности изданные представительными и исполнительными органами и органами местного самоуправления, указания на финансовые, материально-технические и организационные средства, необходимые для обеспечения их выполнения; *«*  не противоречит ли правовой акт ранее принятым тем же органом

актам; '»*  соблюден ли порядок принятия или издания акта, закрепленный в

регламенте органа;

*»*  содержит ли акт необходимые реквизиты: номер, дату принятия издания, подписи и др., указан ли срок вступления его в силу; *•*  каковы причины издания незаконных актов и условия, способствующие этому.

155

Применительно к актам, принимаемым представительными органами власти, необходимо выяснить, соблюден ли кворум, необходимый для их принятия. Прокурор интересуется также, как органы представительной, исполнительной власти и другие органы осуществляют контроль за исполнением своих решений физическими и юридическими лицами, применяют ли санкции к соответствующим должностным лицам, руководителям коммерческих организаций, неисполняющим эти решения, соответствуют ли примененные санкции закону. Прокурор может выяснять и другие вопросы.

При выявлении незаконных актов могут отбираться объяснения от должностных лиц, их издавших, а при необходимости и от других лиц. При выявлении устных актов, противоречащих закону, обязательно истребуются объяснения от должностных лиц, их издавших (отдавших), а также от лиц, права и свободы которых были нарушены этими актами.

В целях более глубокого уяснения процедуры проведения проверок исполнения отдельных законов остановимся в качестве примера на методике проведения прокурорских проверок в одном из органов, наделенных функциями государственного контроля, а также в одном из органов, наделенных правом применения административных санкций.

;* К

Методика проведения прокурорской проверки

исполнения экологического законодательства

в областном комитете природных ресурсов

Содержание и методика проведения каждой проверки в комитете природных ресурсов предмет ее доказывания зависят от характера сведений о нарушении экологических законов и от целей, которых намеревается достичь прокурор. Поэтому в ходе одной проверки могут выясняться одни правовые вопросы, а в ходе другой — иные. Однако во всех случаях прокуроры особое внимание обращают на то, как соответствующие должностные лица исполняют возложенные на них служебные обязанности, закрепленные в положении об этом органе. Данная работа прокурора способствует активизации и совершенствованию деятельности комитетов природных ресурсов.

В ходе проверки в названном комитете, в первую очередь, подлежат проверке сведения о нарушении (неисполнении) экологического законодательства, которые поступили к прокурору. Это может быть информация о ненадлежащем исполнении служебных обязанностей должностными

156

лицами комитета, пассивности в работе, об уклонении от проведения проверок и непринятии мер к устранению экологических правонарушений, о превышении полномочий при наложении административных взысканий, об отсутствии контроля за исполнением предписаний и постановлений, вынесенных комитетом, соответствующими должностными лицами предприятий и других органов, которым они были направлены.

В комитете прокуроры, во-первых, ознакомившись с приказами, положениями, инструкциями и другими актами (документами), изданными его председателем; текущими и перспективными планами работы; журналами и книгами учета, в том числе с журналами учета предписаний и протоколов об административных правонарушениях; материалами проверок и обследований, протоколами, актами, предписаниями, актами-предписаниями, постановлениями, ответами на них руководителей предприятий и других органов, административными делами; статистическими отчетами; с письмами, жалобами и заявлениями, обращениями государственных и иных органов; с копиями экологических паспортов предприятий, и при необходимости и с другими документами, и, во-вторых, — проведя беседы с руководителями и с государственными инспекторами, истребовав от них устные или письменные объяснения, выясняют следующие вопросы: •> обладает ли комитет полноценной информацией о состоянии воздушной среды, водных и других объектов в регионе и о нарушениях экологического законодательства;

*•* какие предприятия, кооперативы, учреждения, другие органы причиняют наибольший вред воздушной и водной среде, чем это вызвано и какие в связи с этим меры принимаются комитетом, ведется ли учет таких предприятий, проводится ли инвентаризация источников сбросов и выбросов вредных веществ. В комитете обычно составляются планы работы на экологически неблагополучных предприятиях (пообъектные планы), с которыми необходимо знакомиться в ходе проверок; *»* осуществляется ли учет (регистрация) поступающих в комитет сведений в виде жалоб, заявлений, устных сообщений, сообщений средств массовой информации и т.д. о нарушениях экологического законодательства, своевременно ли в связи с этим проводятся проверки, другие мероприятия в целях выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений;

*»* всегда ли устанавливаются виновные лица, привлекаются ли они к установленной законом дисциплинарной или административной ответственности. Вопрос о привлечении виновных лиц к дисциплинарной

157

ответственности обычно ставится в предписаниях или постановлениях, направляемых руководителям предприятий или других органов; во всех ли случаях определяется материальный ущерб, причиненный выбросами газообразных и пылеобразных веществ в атмосферу, сбросами неочищенных сточных вод в водные объекты, образованием несанкционированных свалок промышленных и бытовых отходов и т.д., возмещается ли такой ущерб за счет юридических и физических лиц и предъявляются ли, в частности, иски в суды общей юрисдикции и в арбитражные суды к предприятиям и другим органам, к должностным лицам, руководителям коммерческих организаций и гражданам о взыскании средств в возмещение ущерба, причиненного выбросами, сбросами загрязняющих веществ, а также размещением отходов; не причинен ли экологический вред в виде изменения в худшую сторону климатических условий, среды обитания людей, среды обитания животных, как это отразилось на состоянии здоровья людей и как может отразиться в будущем;

не нанесен ли экономический вред в виде гибели лесов, иного растительного мира, уменьшения плодородия земель, уменьшения доходов, снижения качества продуктов питания и т.д.;

соответствуют ли закону издаваемые комитетом правовые акты и принимаемые решения (постановления), в том числе о привлечении виновных лиц к административной ответственности, о запрещении, приостановлении или ограничении строительства, реконструкции, эксплуатации промышленных, иных объектов, эксплуатации передвижных источников загрязнения, о выдаче разрешений на захоронение промышленных отходов, сбросы и выбросы вредных веществ, на пользование природными ресурсами, а также об аннулировании лицензий (разрешений) на пользование отдельными видами природных ресурсов;

осуществляется ли контроль за исполнением выносимых комитетом предписаний и постановлений. Если остались не выполнены требования, содержащиеся в этих актах, необходимо поинтересоваться, почему это произошло;

передаются ли в органы прокуратуры и внутренних дел материалы, содержащие признаки преступлений; соблюдаются ли установленные сроки передачи этих материалов. В руководящих документах Генеральной прокуратуры РФ содержится требование о необходимости проведения ежегодных сверок, направляемых в прокуратуры матери-

158

алов и принятых ими к производству этих материалов, устанавливая при этом, когда поступили материалы в прокуратуры и какие решения по ним приняты. При обнаружении в ходе проверки материалов, содержащих признаки преступлений и не направленных в органы прокуратуры, их необходимо истребовать для решения вопроса о возбуждении уголовного дела; *** какова результативность принимаемых комитетом мер по устранению

и предупреждению нарушений экологического законодательства; *>  что делается комитетом для распространения экологических знаний и повышения правовой культуры населения.

Если ранее прокурором вносились представления и другие акты реагирования в адрес председателя комитета, то следует поинтересоваться, что реально сделано для устранения нарушений законов и не совершаются ли такие же нарушения, на которые уже реагировал прокурор.

Могут выясняться и такие вопросы:

<* взаимодействует ли комитет при осуществлении государственного контроля за соблюдением экологического законодательства с органами представительной и исполнительной власти, природоохранными органами, органами санитарно-эпидемиологического надзора, правоохранительными органами, координирует ли деятельность природоохранных органов;

•3* принимают ли участие сотрудники комитета в работе государственных комиссий по приемке в эксплуатацию законченных строительством объектов; не было ли случаев принятия в эксплуатацию объектов, не отвечающих требованиям экологического законодательства; *»* на всех ли предприятиях введены экологические паспорта и осуществляется ли контроль за их правильным ведением;

*«* для всех ли предприятий и других органов установлены размеры платы за выбросы и сбросы загрязняющих веществ в атмосферу и в водные объекты, за размещение промышленных, строительных и бытовых отходов, осуществляется ли контроль за поступлением этих средств (платы) в экологические фонды;

*«* на законном ли основании расходуются средства экологических фондов.

Кроме этого, следует поинтересоваться, какое участие принимает комитет в организации и осуществлении государственной экологической экспертизы проектов строек и других объектов. Необходимо выяснить, вносились ли комитетом представления в финансовые органы о прекращении

159

финансирования производства работ по проектам на строительство, реконструкцию предприятий и сооружений, не удовлетворяющих требованиям государственной экологической экспертизы; привлекались ли к ответственности руководители предприятий, учреждений и организаций за невыполнение заключений государственной экологической экспертизы.

Следует также поинтересоваться, участвует ли комитет в ведении экологического мониторинга, учете, оценке и ведении кадастров отдельных видов природных ресурсов, а также в организации и ведении реестра опасных отходов. В зависимости от содержания проверки прокурором могут выясняться и другие вопросы.

Выявив нарушения экологического, иного законодательства, необходимо в каждом конкретном случае разобраться в их причинах, установить обстоятельства, этому способствующие. Только так можно добиться реального укрепления законности в деятельности природоохранного органа. Прокурорские проверки должны способствовать не только укреплению законности и совершенствованию их деятельности, но и улучшению взаимодействия прокуроров с ними. Они должны служить средством оказания правовой и методической помощи работникам этих органов.

Методика проведения прокурорской проверки         ,

законности административного задержания в органах министерства внутренних дел

В соответствии с международно-правовыми нормами Конституция Российской Федерации гарантирует гражданам право на свободу и личную неприкосновенность. Любое задержание граждан, в том числе и в административном порядке, доставление (приводы) в органы внутренних дел и личный досмотр как меры административного пресечения общего назначения, ограничивают свободу и личную неприкосновенность граждан, нередко наносят моральную травму задержанным, и поэтому должны производиться на законных основаниях в строгом соответствии с процессуальными нормами.

Меры обеспечения производства по делам об административном правонарушении, могут применяться, в частности, работниками органов внутренних дел (милицией) только в целях пресечения административного правонарушения, установления личности нарушителя составления протокола об административном правонарушении, когда это невозможно осу-

160

ществить на месте совершения нарушения, а также в целях обеспечения своевременного и правильного рассмотрения административных дел, исполнения постановлений по этим делам (ст. 27. 1 КоАП РФ).

Проверки законности административного задержания следует проводить в органах МВД систематически вне зависимости от наличия сведений о нарушении законов. Однако при поступлении в прокуратуру сведений о нарушении прав и свобод граждан при административном задержании, доставлении и личном досмотре проверки необходимо проводить в первоочередном порядке. Сведения об этих и других нарушениях закона прокурор может получить из устных и письменных обращений граждан, из сообщений средств массовой информации, в ходе проведения проверок в органах внутренних дел, в процессе делового контактирования с работниками милиции, органами представительной и исполнительной власти, с общественностью.

Очередность проведения проверок законности административного задержания устанавливается в каждой прокуратуре индивидуально. Это зависит от состояния исполнения законов, т.е. в основном от частоты допускаемых нарушений, а также от возможностей, которыми располагает прокуратура. Однако чем чаще проводятся проверки, тем лучше, так как это помогает своевременно устранять допускаемые нарушения.

Проверки следует проводить в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах социальной реабилитации (приемниках-распределителях), в медицинских вытрезвителях (там, где они функционируют). В зависимости от целей, стоящих перед прокуратурой, состояния законности и характера сведений о нарушении законов, проверкой могут охватываться все из перечисленных выше подразделений районного (городского) отдела (отделения) или управления внутренних дел, либо она проводится в одном их них. Многие прокуроры проводят проверки законности административного задержания одновременно с проведением проверок законности привлечения граждан к административной ответственности. Такой форме работы должно отдаваться предпочтение, так как при этом помимо экономии рабочего времени достигается повышение полноты проверок.

Проверка в комнате (камере) административно задержанных. В ходе проведения проверки следует тщательно ознакомиться в дежурной части с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, обращая внимание на записи в графах: «За что доставлен (время, место, обстоятельства правонарушения)», «Дата и часы доставле-

Прокурорский надзор

1 0 1

ния», «Какие приняты меры или куда направлен доставленный», «Дата и часы освобождения». Незаполнение этих граф — нарушение закона само по себе, не говоря уже о том, что при этом затрудняется установление истины. Необходимо также изучить протоколы об административном задержании, если они составлялись, протоколы об административном правонарушении, в которых могут быть записи о времени и причинах задержания. В канцелярии или в приемной районного (городского) отдела внутренних дел прокурор знакомится с жалобами и заявлениями граждан, оспаривающих законность административного задержания или личного досмотра.

Если на момент проверки в комнате административно задержанных содержатся задержанные в административном порядке, с ними необходимо побеседовать об обстоятельствах их задержания и существе совершенных правонарушений. Побеседовать в начале проверки следует также с должностными лицами органа ВД и с дежурным офицером (сержантом) дежурной части.

В случае проведения проверки в связи с сигналом о нарушении закона круг выясняемых прокурором вопросов или, иначе говоря, предмет проверки определяется характером поступившего сигнала. В остальных случаях прокурор выясняет, как правило, такие вопросы: *>   имелись ли законные основания для административного задержания гражданина. Обычно основанием для задержания служит административное правонарушение. Исключением является задержание психически больных и малолетних, нахождение которых в общественных местах представляет опасность для них и окружающих. Следует иметь в виду, что административное задержание не допускается при совершении малозначительного проступка и возможности его пресечения без задержания;

* правомочным ли лицом произведено задержание правонарушителя. Круг должностных лиц, правомочных осуществлять административное задержание, определен ст. 27.3 КоАПРФ;

<* составлялся ли протокол об административном задержании на месте совершения административного правонарушения или по доставлении правонарушителя в орган внутренних дел; содержит ли он все необходимые реквизиты и в особенности зафиксировано ли в нем время задержания, которое должно быть указано в часах и минутах. Обычный срок административного задержания исчисляется с момента доставления нарушителя для составления протокола, а для лица, нахо162

дящегося в состоянии алкогольного опьянения, — со времени его вытрезвления;

имелись ли законные основания для доставление задержанного в орган внутренних дел. Эти основания перечислены в ст. 27.1 КоАП РФ. Чаще доставление нарушителя в орган милиции производится при невозможности составления протокола на месте совершения административного правонарушения, когда это обязательно; не превышают ли сроки задержания трех часов, за исключением случаев, когда законом установлены более длительные сроки, например в случаях нарушения пограничного режима и необходимости установления личности и выяснения обстоятельств правонарушения (до 48 часов), если правонарушители не имеют документов, удостоверяющих их личность. За совершение хулиганства и ряда других наиболее общественно опасных проступков граждане могут быть задержаны до рассмотрения судом или начальником (заместителем начальника) органа внутренних дел (ст. 27.5 КоАП РФ). В спорных случаях для установления продолжительности задержания необходимо получить объяснения у должностных лиц органа внутренних дел, задержанного, других задержанных, от свидетелей, если они были, сличить их показания с записями в протоколах об административном задержании и об административном правонарушении, а также истребовать документы на питание; разъясняются ли задержанным их права, в частности, право на обжалование действий работников милиции;

удовлетворяются ли просьбы задержанных об уведомлении о месте их нахождения родственников и администрации по месту работы или учебы;

уведомляются ли родители или лица их замещающие о задержании несовершеннолетних;

на законных ли основаниях проводился личный досмотр и досмотр вещей, присутствовали ли при этом понятые (ст. 27.7 КоАП РФ). Нужно иметь в виду, что эти меры, как и задержание, могут применяться лишь в случаях, прямо предусмотренных законом. Однако в отличие от задержания, личный досмотр и досмотр вещей могут оформляться как отдельным протоколом, так и отметкой в протоколах об административном задержании;

не производится ли личный досмотр лицом другого пола или досмотр вещей в отсутствие собственника (владельца);

163

•>  не изымаются ли вещи и документы без составления протокола. Во всяком случае в протоколе задержания или в протоколе об административном правонарушении должны быть сделаны об этом соответствующие записи; Ч*  вручаются ли лицам, у которых изъяты вещи и документы, копии

протоколов с перечислением изъятых вещей и документов; *!• организован ли учет, обеспечивается ли сохранность изъятых у задержанных вещей и документов; не было ли случаев их утраты и невозвращения их владельцам, когда закон обязывает это делать; * не унижается ли человеческое достоинство граждан при задержании, доставлении, личном досмотре (применение физического воздействия при отсутствии каких-либо оснований, оскорбления, грубость); •I» все ли задержанные, в действиях которых содержится состав административного правонарушения, привлекаются к установленной законом ответственности, приносятся ли извинения тем задержанным, состав административного правонарушения в действиях которых не подтвердился. Для выяснения этих вопросов следует ознакомиться с постановлениями- о привлечении к административной ответственности и с книгой (журналом) их учета, а также с сопроводительными письмами о направлении административных дел в органы, которые правомочны рассматривать эти дела (суд, административная комиссия, комиссия по делам несовершеннолетних и другие).

Следует иметь в виду, что задержанные могут направляться в центр социальной реабилитации, когда их личность не установлена, а также помещаться в медицинский вытрезвитель (если он есть) до вытрезвления.

Если в орган внутренних дел поступали жалобы от задержанных, необходимо поинтересоваться, какие в связи с этим меры принимались начальником этого органа и соответствуют ли они закону.

При ознакомлении с книгой учета лиц, доставленных в городской или районный отдел внутренних дел, и со статистическими отчетами, надо выяснить количество лиц, доставленных в отдел за совершение административных правонарушений, сравнить эти данные с прошлым периодом.

Проверка в центре социальной реабилитации (приемнике-распределителе). Центры социальной реабилитации (далее — центры) есть в городах областного уровня, в других крупных городах, в ряде иных населенных пунктов. В эти учреждения работники милиции доставляют задержанных, не имеющих документов, удостоверяющих личность, места проживания и работы, для установления личности и нередко — места по-

164

стоянного проживания. После соответствующей проверки им обычно выдается справка по форме 9, удостоверяющая личность, и они направляются в паспортно-визовую службу для оформления паспортов.

В ходе проверки в центре прокурор ознакомившись с книгой (журналом) учета лиц, доставленных в центр, протоколами задержания, рапортами работников милиции, ведомостями выдачи пищи, а при необходимости с другими документами, а кроме того — бесед с администрацией и опроса задержанных обычно выясняет следующие вопросы:

*   имелись ли законные основания для помещения лица в центр социальной реабилитации;

*   получена ли санкция суда на содержание лица в центре, а если не получена, то почему, и не содержатся ли здесь лица, законный санкционированный судом срок содержания которых окончился. Выяснению этих вопросов помогает обращение прокурора к копиям постановлений о санкционировании содержания задержанных в центре;

*!* проходят ли задержанные при доставлении их в центр медицинский осмотр, оказывается ли им необходимая медицинская помощь по их просьбе, направляются ли они с случае необходимости в лечебные учреждения;

•I*  организовано ли трехразовое питание лиц, находящихся в центре;

*!* соответствует ли помещение центра и его оборудование, порядок размещения задержанных, предъявляемым санитарным и охранным требованиям;

*5* какая работа проводится по установлению личности задержанных (запросы, опросы);

•I* не превышаются ли предусмотренные законом сроки нахождения в центре задержанных. В соответствии с Указом Президента РФ от 02.11.93 г. № 1815 «О мерах по предупреждению бродяжничества и попрошайничества» в этих учреждениях лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, могут с санкции суда находится до 10 суток. Если этот срок превышается, то необходимо выяснить причину;

*   не унижается ли человеческое достоинство содержащихся в центре лиц. Этот вопрос может быть установлен в ходе опроса этих лиц и ознакомления с жалобами и заявлениями, зарегистрированными администрацией. Подобные жалобы и заявления могут поступать и в органы прокуратуры;

*   выдается ли лицам, личность которых установлена, справка по форме 9, дающая им право на получение паспорта или другого докумен-

165

та, удостоверяющего личность, с последующей регистрацией этих лиц в соответствующем населенном пункте;

<•   оказывается ли лицам, вышедшим из центра, содействие в трудоустройстве направляют ли их в центр занятости;

«I»   оказывается ли лицам без определенного места жительства и занятий, в первую очередь, пожилого возраста и инвалидам, вышедшим из центра, помощь в определении их в учреждения социальной защиты — дома ночного пребывания, социальные приюты, социальные гостиницы и другие (см. «Примерное положение об учреждении социальной помощи для лиц без определенного места жительства и занятий», утвержденное постановлением Правительства РФ от 08.06.96 г. № 670). Необходимо также поинтересоваться, имеют ли возможность лица, содержащиеся в центре, подавать жалобы и заявления, в том числе для направления их в прокуратуру, налажен ли их учет и соблюдается ли порядок рассмотрения и разрешения обращений. Эти вопросы могут быть выяснены по ознакомлении с книгой учета жалоб и заявлений, с жалобами и заявлениями и перепиской по ним. В случае необходимости прокурор может выяснять и другие вопросы.

Проверка в медицинском вытрезвителе. В процессе проверки в медицинском вытрезвителе прокурору следует ознакомиться с журналом регистрации лиц, доставленных в это учреждение, обращая особое внимание на графы: «Доставлен: час, минута», «Выписан или направлен медицинское учреждение: дата, час, минута». Прокурору необходимо также ознакомиться с карточками на лицо, помещавшееся (доставлявшееся) в медицинский вытрезвитель, с протоколами об административном правонарушении или о задержании, с протоколами о доставлении (помещении) лица в медицинский вытрезвитель, привлечении к административной ответственности или мерам общественного воздействия, с протоколами или актами медицинского осмотра, ежедневными сводками (справками), предоставляемыми начальнику отдела внутренних дел, при необходимости в органы ГАИ и в уголовный розыск, а также с иными отчетными и учетным документами, с журналом регистрации неоплаченных счетов и при необходимости с другими документами.

Обычно в ходе проверок в медицинских вытрезвителях прокурор выясняет такие вопросы:

*   на законных ли основаниях было произведено задержание лица, его доставление в медицинский вытрезвитель и составлялся ли при этом протокол. В медвытрезвитель в соответствии с «Положением о меди166

цтском вытрезвителе при отделе внутренних дел исполкома городского, районного Совета народных депутатов», утвержденным приказом Министра внутренних дел СССР от 30 мая 1985 г. № 106, могут помещаться только лица, находящиеся в средней или тяжелой степени опьянения, если они утратили способность самостоятельно передвигаться либо могут причинить вред окружающим или себе. В связи с этим при ознакомлении с протоколами медицинского осмотра и другими документами необходимо выяснить, не было ли случаев доставления в медвытрезвитель граждан с признаками легкого опьянения, с острыми отравлениями, травмами черепа и с другими опасными повреждениями, а также инвалидов. Обычно помещение в медвытрезвитель как мера административного пресечения применяется в отношении лиц, совершивших административное правонарушение в виде появления в общественных местах в нетрезвом состоянии, оскорбляющем человеческое достоинство и общественную нравственность. Доставление таких лиц в медвытрезвитель чаще производит дежурный наряд. Находящиеся в состоянии опьянения военнослужащие обычно в медвытрезвитель не помещаются, а передаются представителям воинских частей. При необходимости прокурор может истребовать объяснения от лиц дежурного наряда;

все ли доставленные в медвытрезвитель лица проходят медицинский осмотр, оказывается ли им медицинская помощь и направляются ли нуждающиеся в лечебные учреждения;

протоколируется ли изъятие у доставленных в медвытрезвитель лиц документов, денег, ценных предметов; обеспечивается ли сохранность изъятого и возвращаются ли изъятые ценности и документы владельцам;

соответствует ли помещение и оборудование медвытрезвителя предъявляемым требованиям, в частности, есть ли кабинет медицинского работника, процедурная (здравпункт), комната для осмотра и раздевания доставленных, дезинфекционная и сушильная камеры, кладовая для белья, палаты для размещения доставленных. Это устанавливается посредством обхода помещений медвытрезвителя. От лиц, находящихся в состоянии опьянения, отбирать какие-либо объяснения не следует;

своевременно ли освобождаются из медвытрезвителя находящиеся там лица. Они подлежат освобождению после вытрезвления, т.е. не позднее суток с момента помещения их в медвытрезвитель;

167

•>   направляются ли освобожденные из медвытрезвителя лица и протоколы об административном правонарушении или задержании в дежурную часть отдела внутренних дел для решения вопроса о привлечении к административной ответственности. В действиях этих лиц помимо появления в пьяном виде в общественных местах могут содержаться и такие составы административных правонарушений, как мелкое хулиганство, распитие спиртных напитков в общественных местах, злостное неповиновение законному распоряжению или требованию работника милиции, управление транспортным средством в состоянии опьянения, другие составы.

Необходимо также поинтересоваться, взыскивается ли с лиц, освобожденных из медвытрезвителя, стоимость содержания в этом учреждении путем предъявления счетов по месту работы указанных лиц или в суд.

Прокурорам следует систематически проводить проверки в специальных приемниках или в изоляторах временного содержания для выяснения законности содержания лиц, отбывающих административный арест, назначенный судом. В ходе проверок в этих подразделениях основное внимание прокурор обращает на законность содержания в них граждан и на соблюдение установленного режима содержания.

В случаях установления фактов незаконного задержания и содержания граждан в комнатах (камерах) административно задержанных, центрах социальной реабилитации, медицинских вытрезвителях, в специальных приемниках или в изоляторах временного содержания, а равно в других аналогичных специализированных подразделениях (учреждениях)  прокурору следует принимать меры к незамедлительному освобождению этих лиц, вынося соответствующее постановление, которое должно быть мотивированным. Освобождение производится через начальника отдела, отделения или управления внутренних дел, которому предъявляется постановление,

вынесенное прокурором.

Перед принятием решения, во избежание ошибки, необходимо тщательно разобраться в основаниях задержания и нахождения граждан в указанных подразделениях. При этом следует истребовать письменные объяснения у лиц, подвергшихся незаконному задержанию и содержанию в соответствующем подразделении внутренних дел, у работников милиции, допустивших эти нарушения, и при необходимости у других лиц.

Для устранения и предупреждения других выявленных нарушений законов, если не ставится вопрос об освобождении незаконно задержанных или содержащихся в подразделениях органа внутренних дел лиц, проку-

168

рор реагирует внесением представления. В представлениях перед начальником отдела, иного органа внутренних дел следует ставить вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности работников милиции, допустивших незаконное административное задержание граждан и другие значительные нарушения, ущемляющие права и свободы граждан-

Контрольные вопросы

1. Раскройте задачи и содержание прокурорских проверок исполнения законов.

2.  Назовите основания проведения проверок исполнения законов и проверок законности правовых актов.

3.  В каких случаях прокурорами привлекаются специалисты для участия в проверках исполнения законов?

4.  Расскажите об особенностях проведения проверок в органах, наделенных функциями экологического контроля.

5.  Покажите особенности проведения проверок законности административного задержания в органах Министерства внутренних дел.

Задание

Изучите или используйте 17, 90, 97, 119, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

169