ЛЕКЦИЯ 7

Тактика и методика прокурорского надзора

Понятие тактики прокурорского надзора

Вопросы тактики прокурорского надзора или прокурорской тактики в отличие от следственной тактики пока еще являются недостаточно разработанными. Поэтому научная разработка и внедрение в практику основ тактики прокурорского надзора и их внедрение в практику работы прокуроров будет способствовать повышению результативности всей законоохранной деятельности прокуратуры.

Как известно, перед прокурором любого звена ежедневно встают задачи: <«   какому из многих вопросов, которые необходимо решать, отдать

предпочтение;

«I»  что выполнить сегодня, а что в последующие дни; <«   что выполнить самому, другим прокурорским работникам, а что поручить выполнить органам контроля и другим органам или выполнить совместно с ними.

Организуя и осуществляя надзорную, иную деятельность, прокурору приходится в целях наилучшего выполнения стоящих перед ним задач постоянно маневрировать имеющимися силами и средствами. Он должен организовать свое дело так, чтобы с незначительным количеством прокурорских работников выполнить как можно больший объем работы, и при том с высоким качеством, умея выделить главное в работе из большой массы второстепенного, сосредоточить усилия подчиненных ему работников, в первую очередь, на решении ключевых задач. Ему приходится самому определять порядок наиболее эффективного использования предоставленных законом полномочий, применения правовых средств, сообразуясь в каждом случае с возникшей конкретной ситуацией. Прокурор периодически решает также задачи иного плана: *»* как лучше провести прокурорскую проверку, с чего ее начать; *»* в какой последовательности осуществлять те или иные проверочные действия в целях полного выявления нарушений законов, установления способствующих им обстоятельств и виновных лиц;

117

*5»   какое правовое средство реагирования применить в целях достижения

лучшего конечного результата; <•   в адрес какого органа его внести; *   какие вопросы поставить в акте прокурорского реагирования и т.д.

Иными словами, прокурор должен уметь в каждой ситуации избрать правильную тактику действий. Решение подобных вопросов и составляет содержание тактики прокурорского надзора или прокурорской тактики.

Тактика — это определение и реализация прокурором путей (методов и приемов) наилучшей организации и осуществления прокурорского надзора, иной деятельности с учетом сложившейся обстановки (жизненной ситуации) в целях достижения наилучших конечных результатов.

В зависимости от стоящих перед прокурором задач конечный результат может выражаться в полном устранении нарушений законов и способствующих им обстоятельств, уменьшении в последующем общего количества правонарушений и, следовательно, в укреплении законности.

Тактика определяет общую, но наиболее целесообразную линию поведения, деятельности прокурора применительно к конкретной обстановке. Эта линия не является раз и навсегда постоянной. Она меняется в зависимости от состояния законности, постановки перед органами прокуратуры новых задач, изменения объемов работы, штатных изменений и от многих других факторов.

Тактика помогает прокурорам выбирать из большого арсенала методов, приемов, способов, методических и научных рекомендаций наиболее целесообразные, рациональные, применительно к данной ситуации. Тем самым она способствует организации работы прокуратуры на научной основе. Научная организация труда как раз и предполагает рациональное, эффективное использование имеющихся сил и средств для достижения наилучших конечных результатов.

В зависимости от достигнутого конечного результата можно судить о правильно или неправильно избранной тактике действий прокурора. Неудовлетворенность полученными конечными результатами вынуждает прокурора прибегать к новой тактике. В связи с этим происходит, с одной стороны, повышение тактических навыков прокурора, с другой — совершенствование тактики прокурорского надзора.

Составными частями тактики прокурорского надзора за исполнением законов являются тактика проверки и тактика реагирования на нарушения законов. 118

Тактика проверки — это определение прокурором наиболее рациональных приемов (способов) ее проведения с учетом конкретной обстановки (ситуации) в целях достижения наилучшего результата (полного выявления нарушений законов, полного установления обстоятельств, им способствующих, а также лиц, нарушивших эти законы).

Прокурорская проверка связана с процессами собирания, исследования и оценки материалов. Планируя проведение проверки, прокурор в каждом конкретном случае обладает далеко не одинаковой информацией. Это могут быть сведения о нарушениях различных законов, совершенных разного рода субъектами, что, в свою очередь, обязывает прокурора тщательно продумывать тактику каждой проверки. Тактика проверок весьма разнообразна и зависит от

*   характера полученного сигнала о нарушении закона;

*>   степени осведомленности прокурора о характере совершенного правонарушения;

*   органа, где предстоит проводить проверку, а равно должностного положения лиц, нарушивших закон;

<»   объема предстоящей работы;

«>   профессионального мастерства исполнителя, который будет проводить проверку, и от ряда других факторов.

В одних случаях проверка может начаться с ознакомления с соответствующими документами, в других — с истребования объяснений от лиц, нарушивших закон, в третьих — с назначения ревизии, контрольного обмера и т.д. Проверка может проводиться с участием специалистов и без них. Таким образом, тактика может предусматривать самую различную очередность разнообразных проверочных действий, проводимых как самим прокурором, так и другими лицами.

Тактика прокурорского реагирования — это применение прокурором в каждом конкретном случае правовых средств, позволяющих достигать лучшего конечного результата (полного устранения нарушений законов и способствующих им обстоятельств, привлечения в случае необходимости к ответственности виновных лиц, предупреждения правонарушений в будущем).

Выбор тактики реагирования зависит от общественной опасности совершенных правонарушений, их вредных последствий, повторности и распространенности, характера причин и условий, способствующих нарушениям, и от других факторов. В каждом конкретном случае прокурором определяется своя тактика реагирования.

119

Как в процессе организации, так и в ходе осуществления прокурорского надзора прокурорами применяются различные тактические и иные приемы. В связи с этим тактику можно рассматривать и как систему, комплекс тактических и иных приемов, применяемых прокурорскими работниками в целях успешного решения тех или иных задач.

Могут применяться, например, следующие тактические приемы: »5»   сочетание плановых проверок исполнения законов с внеплановыми; •>   первоочередное проведение проверок в органах контроля или в тех органах и организациях, где нарушения законов происходят наиболее часто;

«5* проведение проверок без предварительного уведомления об этом лиц, нарушивших закон, либо проведение первоначальных проверочных действий в отсутствие нарушителей;

»!•   истребование объяснений вначале от лиц, законные интересы которых нарушены, а затем от нарушителей; *   сочетание письменных и устных среде гв реагирования; «5»   повышение остроты реагирования при повторном нарушении закона:*'

(*» Понятие методики прокурорского надзора

Тактика прокурорского надзора тесно взаимосвязана с его методикой. Последняя в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы, тогда как тактика охватывает всю надзорную деятельность, включая и организацию работы. Методика определяет процедуру, порядок проведения различных проверочных действий, указываемых тактикой. Поэтому методика не дает ответа на вопросы, почему из многих подлежащих решению задач прокурор выбирает лишь некоторые и на них сосредотачивает усилия, почему он намечает применить определенные тактические и иные приемы, а не другие. Ответы на эти вопросы дает тактика. Методика проведения проверок строится с учетом рекомендаций тактики. Но и сама методика обогащает тактику новыми теоретическими положениями, новыми методами, приемами. Именно в этом проявляется взаимосвязь тактики и методики прокурорского надзора.

Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств. 120

Применительно к рассматриваемому вопросу под методом можно понимать способ или средство решения задачи: например, выявления определенных нарушений того или иного законодательства. В этом смысле такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий, представляют собой методы выявления нарушений законов.

Под приемом понимается конкретное действие прокурора, служащее, например, цели установления истины, предупреждения правонарушений и т.д.

Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, в границах такого метода, как прокурорская проверка, могут быть применены следующие приемы: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и другие.

Методика охватывает комплекс (систему) методов и приемов, которые прокурор может применить в целях выполнения той или иной задачи. При этом следует иметь в виду, что методы и приемы носят, как правило, не обязательный, а рекомендательный характер. Поэтому их нередко называют рекомендациями.

В юридической литературе приемы обычно подразделяют на организационные, тактические и технические

Организационные приемы охватывают организационную сторону прокурорского надзора и призваны обеспечить своевременность поступления в прокуратуру и обработки информации о тех или иных нарушениях, оптимизацию планирования работы, рационачизацию труда прокуроров.

Тактические приемы — это использование рекомендаций обобщенного передового опыта, сведений из логики, психологии, научной организации труда для решения обоснованности, целесообразности и последовательности применения организационных и правовых средств прокурорского надзора1.

Технические приемы — это рациональное и активное использование различных технических средств (оргтехники, фототехники, видеотехники) в целях совершенствования организации работы по надзору за исполнением законов, организации труда на научной основе и т.д.

1 Прокурорский надзор в СССР М, Юр лит, 1973, с 27.

121

На всех стадиях прокурорского надзора — организации работы, выявления нарушений законов, устранения нарушений законов — применяются различные приемы. Прием обладает свойством избирательности. Из имеющегося набора приемов, как правило, выбирается один или несколько, которые, по мнению прокурора, позволяют более успешно решить поставленную задачу: выявить нарушение закона, установить неблагоприятные последствия, отменить незаконный правовой акт и т.д. Приемы вырабатываются в процессе практической деятельности прокуроров и постоянно совершенствуются. Они базируются на требованиях закона. Не следует использовать приемы, противоречащие нормам права. Приемы обычно отражаются в методических пособиях, разработках, обзорах или информационных письмах и носят рекомендательный характер.

Методика в значительной мере носит индивидуальный, творческий характер. Здесь в полную меру проявляются способности прокурора (интеллектуальные, профессиональные), черты его характера. Иными словами, здесь проявляется творческий поиск прокурора. Очень многое зависит от опыта работы, инициативности, активности.

Методическое обеспечение прокурорского надзора

Речь идет об обеспечении прокуроров соответствующими методическими пособиями, разработками, письмами. В них в той или иной мере испытывают нужду все прокурорские работники, вне зависимости от того, какие отрасли надзора или направления (участки) деятельности прокуратуры за ними закреплены.

Разработкой методической литературы в той или иной мере занимаются НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, институты повышения квалификации прокурорских и следственных кадров, органы прокуратуры всех звеньев. Однако эта работа не полностью отвечает потребностям практики. Не имея методичес-. ких разработок, прокуроры испытывают определенные трудности при проведении проверок исполнения того или иного законодательства. И это отражается на качестве проверок.

В связи с тем, что в стране идет активный правотворческий процесс — принимаются новые законы и другие нормативные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие акты, изменяется правоприменитель-

122

ная практика, — методические пособия, разработки и письма быстро стареют. Требуется разрабатывать новые методические материалы, вносить исправления в ранее действующие.

Особая потребность ощущается в частных методиках, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе. Речь может идти, к примеру, о таких частных методиках, как «Методика проведения проверки исполнения законодательства об использовании федеральной собственности на предприятии железнодорожного транспорта или «Методика проведения проверки исполнения законодательства об оружии органами, осуществляющими частную детективную и охранную деятельность». Частные методики обычно включают:

*   руководящие указания Генерального прокурора РФ, других прокуроров (прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним специализированных прокуратур) в части предмета проверки исполнения данного законодательства;

*   перечень законодательных и иных нормативных актов, применяемых данным органом, с обязательным указанием источников их опубликования;

*1* перечень ведомственных актов, отражающих характер и специфику деятельности органа и его структурных подразделений;

*!* перечень основных источников информации (сведений) о нарушении законов;

*«* основные способы фиксации и хранения информации о нарушении законов;

*•*   общие рекомендации по сбору информации о нарушении законов;

*«• типичные, т.е. наиболее часто допускаемые нарушения законов на подобных объектах с указанием конкретных норм права, которые нарушаются;

*   возможные причины и условия, способствующие нарушениям законов;

*•*   характер производственной и иной деятельности органа, особенности

технологических и других процессов; *»*   общую структуру объекта проверки с перечислением его основных

структурных подразделений (цехов, участков, отделов, лабораторий

и т.п.);

123

*1*  особенности подготовки прокуроров к проверке исполнения законодательства на этом объекте; «5»   примерный перечень специалистов, которые могут быть привлечены

к проверке;

*  основания проведения совместных (одновременных) с другими органами проверок; *1*  перечень документов и других материалов, ведущихся проверяемым

органом, с которыми необходимо ознакомиться в ходе проверки; *«*   примерный перечень вопросов, выясняемых прокурором и специалистами в ходе проверки (этот перечень должен быть достаточно полным);

«5» тактические и иные приемы, применяемые прокурором и специалистами для выявления нарушений законов и установления способствующих им обстоятельств;

•> применяемые прокурором правовые средства реагирования на выявленные нарушения законов.

Понятно, что основной массив частных методик должен разрабатываться прокурорскими работниками Генеральной прокуратуры РФ с привлечением к этому ученых из институтов системы прокуратуры. Но не могут находится в стороне от этой работы и прокуратуры субъектов Российской Федерации. Совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов может способствовать

также:

3* подготовка методических пособий на основе объединения усилий нескольких прокуратур субъектов Российской Федерации;

•> проведение занятий в форме семинаров по обмену опытом работы по надзору за исполнением законов с последующим использованием материалов семинаров для подготовки методических пособий;

*•• задания нижестоящим прокурорам на отработку конкретных методических вопросов, по которым они испытывают трудности;

*1* подготовка слушателями, обучающимися в институтах повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) по методическим вопросам с последующей их переработкой в методические пособия;

««»   прохождение стажировок в областной и равных ей прокуратурах работников прокуратур районного звена с подготовкой итоговой работы в виде методической разработки. Во всяком случае надлежит максимально эффективно использовать

все пути для совершенствования и пополнения методической базы прокурорского надзора за исполнением законов.

124

Контрольные вопросы

1. Сформулируйте определение тактики прокурорского надзора.

2.  В чем проявляется взаимосвязь тактики прокурорского надзора и следственной тактики?

3. Сформулируйте определение методики прокурорского надзора.

4. В каком соотношении находятся тактика и методика прокурорского надзора?

5. Что понимается под тактическими и методическими приемами?

6. Раскройте примерную структуру методического пособия.

7. Перечислите основные направления совершенствования методического обеспечения прокурорского надзора.

Задание

Изучите или используйте источники 17, 90, 92, 126, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

125

г