ЛЕКЦИЯ 6

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью

Сущность, цели и участники координационной деятельности

На прокуратуру с момента ее создание возлагались, наряду с осуществлением надзора и другие функции, хотя и связанные с надзорной деятельностью, однако носящие преимущественно организационный характер. Среди них следует выделить координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Содержание, предмет и правовое урегулирование этого направления деятельности в процессе развития прокуратуры менялись по различным причинам.

В период становления демократии в российском государстве прокуратура вообще оказалась отстраненной от выполнения координационных полномочий. Однако вскоре функция по координации деятельности правоохранительных органов была восстановлена Федеральным законом от 17.11.95 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации»

Наделение прокуроров координационными полномочиями обусловлено наличием у них обширной и объективной информации о совершенных преступлениях, их раскрываемости, качестве расследования, причинах и условиях, способствующих их совершению, результатах рассмотрения уголовных дел в судах.

Прокуратура, осуществляя надзор за исполнением законов, имеет возможность выявлять недостатки в деятельности органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, принимать меры, направленные на их устранение. И кроме того, устанавливать — такие нарушения закона, которые создают условия для совершения преступлений. Именно прокуратура, выполняя роль связующего звена в отношениях с органами власти как по «вертикали», так и по «горизонтали», в силу своих полномочий оказалась наиболее подходящей государственно-правовой структурой для организации координационной деятельности по борьбе с преступностью.

105

Сущность координации состоит во взаимосогласовании, упорядочении деятельности различных органов по достижению общей цели.

Правоохранительные органы — прокуратура, органы внутренних дел. Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции и другие, имея общие цели и задачи в сфере борьбы с преступностью, осуществляют свою деятельность независимо друг от друга используя, присущие каждой службе, специфические формы и методы, в пределах установленной для каждой из них компетенции. Для создания надлежащего заслона преступным проявлениям требуется объединение усилий, согласование действий всех органов правоохранительной системы, что и достигается посредством осуществления координационной деятельности.

В соответствии с Законом о прокуратуре (ст. 8) Генеральному прокурору РФ и подчиненным ему прокурорам отводится роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, т.е. организатора выработки и реализации совместных согласованных с другими правоохранительными органами мер по выявлению, раскрытию, расследованию, пресечению и предупреждению преступлений, принятию мер по устранению причин и условий, способствующих их решению.

С термином «координация» тесно связано другое, более широкое понятие — «взаимодействие», которое нередко употребляется наряду с координационной, но по содержанию включающее в себя другой подход.

Любая совместная деятельность строится на основе взаимодействия участников, однако не всякое взаимодействие носит строго упорядоченный, согласованный и регламентированный характер. При взаимодействии (в отличие от координации) у ее участников, как правило, отсутствуют какие-либо обязанности по выработке и применению единых мер относительно распределения сил и средств по установлению спроса за исполнение рекомендуемых мероприятий; главное — не выделяется специальный участник, имеющий полномочия по организации взаимных действий.

Именно в таком значении понимается в борьбе с преступностью взаимодействие органов прокуратуры и других правоохранительных органов с судами.

Координация деятельности правоохранительных органов осуществляется в соответствии с определенными принципами, по основным направлениям, которые закреплены в Положении о координационной деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18.04.96 г. № 567. 106

Согласно нормам указанного Положения координация строится на основе соблюдения законности, равенства всех участников деятельности: при постановке вопросов, внесении предложений; при разработке рекомендаций и мероприятий, самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему действующим законодательством полномочий; при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий. Координационная деятельность проводится гласно, в той мере, в какой она не противоречит требованиям законодательства РФ о защите прав и свобод человека и гражданина, о государственной и иной охраняемой законом тайне. Ответственность за выполнение согласованных решений несет руководитель каждого правоохранительного органа. К числу других требований следует также отнести требования о непрерывности и постоянности подобной координационной деятельности. О ее реализации по наиболее важным и значимым направлениям борьбы с преступностью О гарантированное™ обеспечения конспирации при проведении совместных специальных операций, о подчинении частных (ведомственных) интересов общим и др.

Положением определено: координационная деятельность осуществляется в целях повышения эффективности борьбы с преступностью.

Достижение указанных целей предполагает объединение усилий правоохранительных органов, устранение дублирования и параллелизма в работе, разработку и согласованность их действий по своевременному выявлению, пресечению, раскрытию, расследованию и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению. Все это — при строгом соблюдении законности.

Координационная деятельность правоохранительных органов направлена на обеспечение всестороннего анализа состояния преступности, ее структуры и динамики, прогнозирование тенденций развития, изучение практики выявления, расследования, раскрытия, предупреждения и пресечения преступлений. Результатом таких действий становится выполнение федеральных и региональных программ борьбы с преступностью, разработка совместно с другими государственными органами, научными учреждениями мероприятий по предупреждению преступлений, иных правонарушений, подготовка предложений по улучшению правоохранительной деятельности, совершенствованию правового регулирования деятельности по борьбе с преступными проявлениями.

Положение о координации, как и действующий Закон о прокуратуре РФ, не содержат исчерпывающего перечня правоохранительных органов,

107

являющихся участниками координационной деятельности по борьбе с преступностью. Вместе с тем становится общепринятым в теории и на практике отнесение к числу участников этой деятельности тех государственных органов, которые наделены правом осуществления хотя бы одной из следующих функций: дознания, предварительного следствия, оперативнорозыскной деятельности или надзора. Участниками координационной деятельности, помимо органов прокуратуры, являются органы внутренних дел, Федеральной службы безопасности, Федеральной службы налоговой полиции, таможенные органы, органы службы внешней разведки, федеральной службы охраны, федеральной пограничной службы, федеральные органы правительственной связи и информации, а также органы и учреждения исполнения наказаний, службы судейских приставов Министерства юстиции РФ, и органы государственной противопожарной службы Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных

бедствий,

Суды и судьи, в силу их особого статуса, не входят в число органов,

обязанных участвовать в координационной деятельности.

В соответствии с федеральным централизованным построением прокуратуры РФ ее органы осуществляют полномочия по координированию деятельности правоохранительных органов на федеральном, региональном, местном или муниципальном уровнях.

На федеральном уровне участниками координации являются Генеральная прокуратура РФ, Министерство внутренних дел. Федеральная служба безопасности и другие ведомства правоохранительных органов. Непосредственно под руководством Генерального прокурора РФ на этом уровне функционирует Координационное Совещание руководителей федеральных правоохранительных органов, которое принимает различные совместные решения по вопросам борьбы с преступностью обязательные для исполнения всеми подчиненными работниками этих органов.

На федеральном уровне Генеральный прокурор РФ осуществляет взаимодействие в международных отношениях с правоохранительными органами стран Европы и всего мира. В том числе в области международного сотрудничества по борьбе с преступностью.

Генеральный прокурор РФ возглавляет Координационный Совет прокуроров СНГ. В рамках этого Совета осуществляется сотрудничество органов прокуратуры, входящих в его состав — в сфере обеспечения законности, борьбы с преступностью, иными правонарушениями, координации деятельности правоохранительных органов. 108

На уровне регионов роль координатора деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью выполняют прокуроры субъектов Федерации. В состав участников координации входят военные, а также иные специализированные прокуроры и руководители правоохранительных органов, дислоцирующиеся на территории субъекта РФ.

Основную работу по координации на местном (муниципальном) уровне выполняют прокуроры городов (районов) и приравненные к ним прокуроры. Другими участниками являются руководители соответствующих правоохранительных органов, осуществляющие деятельность по борьбе с преступностью на данной территории.

В связи с созданием семи федеральных территориальных округов во главе с полномочными представителями Президента РФ, функционированием в каждом из них подразделений Генеральной прокуратуры РФ осуществляется также координация деятельности правоохранительных органов по противодействию преступности на уровне федеральных округов.

Формы координации и взаимодействия правоохранительных органов

Для достижения целей координационной деятельности ее участники

используют различные формы взаимосвязанных совместных действий. Основными формами координации являются:

•I» проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;

<•   обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;

•I* совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;

*   создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;

*«• проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;

*1* взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;

*   оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;

109

<•   издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем, иных организационно-распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий; •>   разработка и утверждение согласованных планов координационной

деятельности;

<»   совместное проведение проверок соблюдения законов; *   совместная разработка предложений для включения в региональные программы борьбы с преступностью.

Перечень этот не является исчерпывающим. Практика показывает, что возможны также иные формы координации. К числу наиболее значимых относится организация и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов. Совещание возглавляет председатель-прокурор, который созывает его по мере необходимости (но не реже одного раза в квартал), а также по инициативе одного из членов координационного совещания.

На заседания могут быть приглашены представители органов власти, руководители ведомств, общественных объединений, контролирующих органов, представители средств массовой информации. При обсуждении всех вопросов руководители правоохранительных органов, члены координационного совещания пользуются равными правами. Решение совещания считается принятым, если оно одобрено руководителями правоохранительных органов, на которых возлагается его исполнение. Реализация исполнения решений производится руководителями правоохранительных органов организационно-распорядительными мерами: приказов, указаний, распоряжений и др.

Члены координационного совещания обеспечивают выполнение решений в части, относящейся к ведению и компетенции возглавляемых ими органов. Прокурору предоставлено право созывать координационные совещания, быть на них председателем. Он имеет также право в качестве председателя координационного совещания истребовать информацию, необходимую для организации координационной деятельности, организовывать рабочие группы из представителей правоохранительных органов, назначать из числа работников прокуратуры ответственного секретаря координационного совещания, который возглавляет секретариат координационного совещания, получать информацию о ходе выполнения разработанных мероприятий.

Прокурор в процессе координации в полной мере сохраняет за собой надзорные полномочия. Его важнейшей задачей является осуществление

110

1

надзора за законностью ведения борьбы с преступностью всеми участниками координационной деятельности.

На практике к числу наиболее эффективных и результативных форм координации относится совместное расследование различными правоохранительными ведомствами конкретных преступлений — создание следственно-оперативных групп (бригад): регулируется уголовно-процессуальным законодательством, Законом о прокуратуре РФ. С выделением суда из системы правоохранительных органов в самостоятельную ветвь государственной власти изменились формы участия судов в координационной деятельности правоохранительных органов.

Совместная деятельность органов прокуратуры и других участников координации с судами проводится на основе взаимодействия в следующих согласованных формах:

*   взаимное информирование о состоянии преступности и судимости; «I»   использование данных судебной статистики и материалов судебной

практики при разработке мер по усилению борьбы с преступностью; «I*   совместная работа по подготовке законопроектов о борьбе с преступностью;

*1* проведение совместных семинаров и конференций, участие соответствующих специалистов в работе по повышению квалификации работников правоохранительных органов;

•I*   направление совместных информационных писем, справок, обзоров; •2»  участие в подготовке постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации и Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации.

Председатели судов, судьи могут принимать участие в координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов в качестве наблюдателей или лиц, информирующих участников координации о деятельности своих органов.

Эти формы взаимодействия, равно иная совместная деятельность в борьбе с преступностью, направлены на углубление сотрудничества правоохранительных органов, развитие их правового статуса в противодействии преступности.

Состояние и совершенствование координации деятельности правоохранительных органов

Состояние дел по реализации прокурорами координационных полномочий, их анализ свидетельствует о формировании определенной систе-

111

мы координационных отношений, начиная с местного и до федерального уровня; с одной стороны — выработка в ряде регионов комплексного подхода по решению вопросов стратегии и тактики совместных действий правоохранительных органов, основанного на глубоком изучении состояния преступности: ее структуры, динамики и тенденций развития; совершенствовании правоприменительной практики выявления, раскрытия, расследования и предупреждения преступлений.

С другой стороны, судя по уровню криминогенное™ действия органов государственной власти, правоохранительной системы по борьбе с преступными проявлениями, в том числе и координационная деятельность, недостаточно эффективны. В основе этого — многие известные причины, связанные с кризисным состоянием экономики, политической нестабильностью, отсутствием адекватного государственного механизма сдерживания роста преступности. К числу последних следует отнести отсутствие соответствующей концепции основ государственной политики в области борьбы с преступностью, а также эффективной системы взаимодействия всех ветвей власти по предупреждению преступлений на федеральном уровне, в субъектах Российской Федерации.

В отношении координации деятельности правоохранительных органов, наряду с влиянием на ее состояние перечисленных составляющих, сказывается недостаточность ее правового урегулирования, организационные и управленческие вопросы, все еще ожидающие своего решения, отсутствие надлежащего ресурсного обеспечения правоохранительных органов. Улучшение координации связано также с более широким привлечением органов государственной власти и органов местного самоуправления к участию в координационных мероприятиях, их обеспечении, устранением формализма, преодолением ведомственной разобщенности действий, принятием действенных мер по выработке стабильной практики применения законов, искоренением других недостатков в работе правоохранительных органов.

Для повышения эффективности координационной деятельности в первую очередь заслуживают внимания предложения о подготовке «Основ координации деятельности государственных органов по борьбе с преступностью».

Наличие такого нормативного правового акта, принятого в виде федерального закона, позволило бы обеспечить объединение усилий в борьбе с преступностью не на ведомственной (прокурорской), а на государственной основе, в рамках, определенных законом. Координация деятель-

112

ности правоохранительных органов, осуществляемая органами прокуратуры, должна стать составной частью общей координации действий органов законодательной и исполнительной власти. Значительная роль в этой координации должна отводиться органам исполнительной власти, Правительству РФ, особенно в социальной профилактике правонарушений, по контролю за деятельностью правоохранительных органов, входящих в структуру федеральных органов исполнительной власти.

Что же касается координационного статуса органов прокуратуры, то он может быть укреплен более подробной регламентацией в Законе о прокуратуре координационной деятельности прокуроров. Учитывая значимость этого направления деятельности прокуратуры, следовало бы в специальном разделе закона отразить основные вопросы координации. При этом, предусмотреть распространение координационных полномочий прокуратуры не только на область борьбы с преступностью, но и на деятельность по выявлению и устранению иных правонарушений, как это и было в прежнем союзном законодательстве о прокуратуре.

О таком расширении предмета координации свидетельствует анализ издаваемых Генеральным прокурором РФ приказов, а также постановлений Координационного Совещания руководителей правоохранительных органов на федеральном уровне.

В них содержатся указания подчиненным органам и должностным лицам о координации деятельности по борьбе с преступностью и иными правонарушениями, в частности, в сфере военного строительства, государственного регулирования производства и оборота этилового спирта, алкогольной продукции и др.

Прокуроры различных регионов и уровней также высказываются за расширение координационных полномочий, за осуществление координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, так и иными правонарушениями1. Проводя комплексный анализ состояния законности и правопорядка на территориях регионов, городов и районов, прокуроры рассматривают на координационных совещаниях вопросы о правонарушениях несовершеннолетних, распространении наркомании и пьянства.

Борьба с преступностью включает в себя (кроме действий по выявлению, раскрытию, расследованию и пресечению преступлений) еще их предупреждение, а также устранение причин и условий им способствующих.

1 См : Законность, 1998, № 2. С. 29-31; № 9, С. 8-10.

113

Предупреждение преступлений требует постоянного профилактического воздействия на такие правонарушения, как злоупотребление алкоголем, наркотиками, невыполнение обязанностей по воспитанию детей, нарушение общественного порядка, иные социальные отклонения, непосредственно влияющие на состояние преступности в том или ином регионе. Соответственно эта работа вызывает необходимость скоординированности действий всех государственных и общественных структур, в том числе и правоохранительных органов. Практика показывает: именно прокуратура наиболее подготовлена профессионально для роли координатора в рассматриваемой сфере. Подтверждением фактического осуществления органами прокуратуры координационной функции служит и такая форма, как разработка предложений, а нередко основных положений комплексных программ по проблемам общественной безопасности и борьбы с преступностью в регионах, городах и районах. В них предусматриваются, а в последующем реализуются совместные мероприятия правоохранительных органов по выявлению и пресечению не только преступлений, но и правонарушений.

Заслуживает внимания и проблема более четкого правового урегулирования компетенции участников координационной деятельности, особенно в сфере уголовного правоприменения в отношении организованной преступности и коррупции.

Несовершенство действующего законодательства приводит к тому, что основную ответственность за состояние борьбы с организованной преступностью несут органы внутренних дел, тогда как другие, обеспечивают только отдельные направления этой борьбы. Это приводит к тому, что работники одного органа правоохранительной системы стремятся изолироваться от других органов, замыкаясь в рамках своей компетенции, не делятся друг с другом информацией криминального характера, не согласовывают проводимые в отношении одних и тех же лиц оперативные мероприятия. Это отрицательно сказывается на результатах в выявлении и пресечении преступлений. Для исправления такого положения прокурор в рамках координационной деятельности должен принимать меры по согласованности таких действий, в том числе путем вынесения подобных вопросов для осуждения на рабочих или координационных совещаниях.

Несомненно положительное влияние на повышение координирующей роли прокуратуры могло бы оказать закрепление в законах о милиции, ФСБ, ФСНП и других правоохранительных органах обязанности учаетво114

вать в координационной деятельности, выполнять совместно принятые решения. Указания на это только в Законе о прокуратуре явно недостаточно. А полномочия участников координационной деятельности, перечисленные в Положении о координации, носят в основном организационно-рекомендательный характер.

Усиление влияния органов прокуратуры в координационной деятельности выражается также в применении прокурорами новых форм координации.

Нередко в практической деятельности прокуроры используют координационные полномочия и возможности принятия совместных согласованных решений нескольких правоохранительных органов для устранения пробелов, различных коллизий, неясностей действующего законодательства, для выработки единого подхода в применении правовых норм.

В этих целях прокуроры совместно с другими участниками координационной деятельности разрабатывают примерные образцы процессуальных документов, правила взаимодействия, инструкции по регламентации прав и обязанностей той или иной формы координации, рекомендации по применению норм законов. Подготовленные образцы и проекты подобных документов выносятся для обсуждения на координационных совещаниях и после одобрения их теми участниками совещаний, на которых они будут распространяться, внедряются приказами соответствующих руководителей для практического использования.

Однако следует иметь в виду — координирующая роль органов прокуратуры носит ограниченный характер. Прокурор в силу закона о прокуратуре обязан согласовывать деятельность правоохранительных органов при выполнении ими функций по борьбе с преступностью, но это вовсе не означает, что он является организатором борьбы с преступностью.

В масштабах страны задачи по организации борьбы с преступностью реализуют органы исполнительной власти с использованием социальных, экономических, организационных, воспитательных и иных мер. На органы исполнительной власти ложится обязанность общей организации борьбы с преступностью, выработки ее идеологии и основ государственной политики, определение механизма взаимодействия всех государственных органов, привлечение к ее выполнению негосударственных структур — соединение усилий государства с институтами гражданского общества.

115

1

Контрольные вопросы

1.  В чем сущность и цели координации деятельности правоохранительных органов?

2. Какими обстоятельствами обусловлена координирующая роль органов прокуратуры?

3.  Какие правоохранительные органы обязаны участвовать в координации?

4. Назовите основные организационные формы координационной деятельности.

5. Каковы пути совершенствования деятельности правоохранительных органов в координации?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 31, 38, 89, 104, 118, 119, 126, 133, 134, 136, 137, 157, приведенные в Приложении IV.

116