ЛЕКЦИЯ 3

Правовое регулирование прокурорского надзора в России

Учреждение прокуратуры в Российской империи: правовое регулирование ее деятельности

Прокуратура в Российской империи учреждена Указом Петра 1 от 12 января 1722 г. Дата 12 января Указом Президента РФ от 29.12.95 г. № 1329 провозглашена «Днем работника прокуратуры Российской Федерации». Прокуратура учреждалась с целью осуществления гласного контроля (надзора) за соблюдением законности в деятельности центральных и местных органов государственной власти.

Учреждение прокуратуры в России и наделение ее контрольнонадзорными функциями вызвало к жизни систему специальных правовых норм, регулирующих общественные отношения в этой сфере деятельности

Важную роль в правовом регулировании деятельности прокуратуры сыграл Указ Петра 1 от 27 апреля 1722 г. «О должности Генералпрокурора», в соответствии с которым Генерал-прокурор, названный «оком государевым» и «стряпчим о делах государственных», осуществлял надзор за тем, чтобы высший государственный орган страны — Сенат — действовал в строгом соответствии с регламентами и императорскими указами. Генерал-прокурор был вправе предлагать сенату принимать решения по вопросам, неурегулированным правом, т.е. наделялся определенными полномочиями и в сфере правотворчества. Ему подчинялись обер-прокуроры, прокуроры коллегий Сената и провинций. Сам же Генерал-прокурор подчинялся только императору.

Прокуроры осуществляли также надзор за законностью в деятельности других государственных органов. Они вели наблюдение за интересами казны, осуществляли надзор по арестантским делам, за местами содержания заключенных. Прокуроры были наделены правом опротестования незаконных решений государственных органов, вносить предложения по устранению иных нарушений законов.

Прокуратура в России учреждалась как надзорный орган и сгроилась как единая система на основах принципа централизации. Прокуроры преимущественно осуществляли надзор за законностью в деятельности государственных органов, должностных лиц, издаваемых ими правовых актов. 44

После смерти Петра I прокуратура фактически бездействовала, в особенности в период царствования Анны Ивановны, т.е. по существу была ликвидирована. Она была восстановлена Указом императрицы Елизаветы Петровны от 12 декабря 1741 г. и наделена теми же правами, которые имела в период царствования Петра I. Полностью же прокуратура сформировалась как орган надзорного типа при Екатерине П. В значительной мере был усилен прокурорский надзор за законностью в деятельности местных (губернских) органов власти. В этом большую роль сыграло принятое в 1775 г. «Учреждение о губерниях», закреплявшее задачи и полномочия губернских прокуроров.

На губернских прокуроров и подчиненных им прокуроров возлагались, в частности, такие задачи:

»> сохранение «целости власти, установлений и интересов императорского величества»;

•I» наблюдение за тем, «чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал»;

*>  истребление «повсюду вредных взяток»;

»5» вести надзор за законностью в деятельности губернских и уездных органов, в том числе и судов, проверять соответствие законам принимаемых ими решений.

В судах прокуроры были обязаны охранять интересы «лиц беспомощных», таких как: глухонемые, несовершеннолетние и другие. И что особенно важно — на прокуроров возлагалось предупреждение нарушений законов, принятие мер по пресечению нарушений, опротестование незаконных правовых актов.

В период царствования Павла 1 прокурорский надзор был существенно ослаблен, штаты органов прокуратуры сокращены как в центре, так и на местах. Однако прокуратура продолжала оставаться активно действующим государственным надзорным органом.

С созданием в 1802 г. Министерства юстиции Министр юстиции одновременно стал занимать должность Генерал-прокурора, а губернские прокуратуры стали входить в состав органов юстиции на местах.

В 1862 г. Государственный Совет принял «Основные положения о прокуратуре», в которых весьма четко определялось назначение прокуратуры •— наблюдение за точным и единообразным исполнение законов в Российской империи. Этим основополагающим актом закреплялись принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация органов прокурорского надзора, строгая подчиненность нижестоящих прокуроров вышестоящим, несменяемость прокуроров, их независимость от местных

45

органов при принятии решений. Генерал-прокурор и губернские прокуроры назначались и освобождались от должности императором, нижестоящие прокуроры — Генерал-прокурором Российской империи.

С принятием судебных уставов в 1864 г. прокуратура из органа надзорного типа была трансформирована в основном в орган уголовного преследования. Однако было бы ошибочным утверждать, что деятельность прокуратуры сводилась только к поддержанию обвинения в судах, а сама она была лишь структурным подразделением Министерства юстиции и его органов на местах. Закон подчинял прокурору полицейское дознание, возлагал на него обязанность вести наблюдение за производством предварительного следствия, в котором сочетались руководство действиями судебного следствия и надзор за законностью его действий и решений. Так, по Уставу, уголовного судопроизводства прокуроры могли присутствовать при вс^х следственных действиях, давать указания следователю, требовать дополнительного расследования. По окончании предварительного следствия прокурор давал заключение о предании обвиняемого суду, излагая его в форме обвинительного акта.

Хотя прокуроры и состояли при судах, но были им не подконтрольны Наоборот, прокурор наблюдал за соблюдением судами правил их устройства и делопроизводства, участвовал в рассмотрении дисциплинарных дел судебных работников и опротестовывал незаконные решения по ним, направлял свои характеристики на судей министру юстиции. При рассмотрении судами уголовных дел прокуроры выступали полноправными участниками судебного процесса, приносили кассационные и апелляционные протесты на незаконные и необоснованные решения судов, осуществляли надзор за исполнением приговоров, за соблюдением законности в местах отбывания наказаний, назначенных судами. При рассмотрении судами гражданских дел прокуратура выполняла лишь законоохранную функцию

В таком виде и в основном с такими функциями прокуратура просуществовала до 1917 г., т.е. до смены в России революционным путем общественной формации, когда ее вообще упразднили Декретом Совета народных комиссаров РСФСР от 24 ноября 1917 г. «О суде»1.

Прокурорский надзор в советский период: правовое регулирование

Датой воссоздания российской прокуратуры следует считать 28 мая 1922 г., когда III сессия Всероссийского Центрального Исполнительного

Комитета утвердила «Положение о прокурорском надзоре»1. Этим Положением на прокуратуру возлагались следующие задачи: •>  надзор от имени государства за законностью действий всех органов власти, хозяйственных учреждений, общественных и частных организаций и граждан;

«>  опротестование противоречащих закону постановлений и распоряжений; •>  возбуждение уголовного преследования против лиц, нарушающих

уголовные законы;

<•  наблюдение за деятельностью органов, производящих расследование;

*>   поддержание государственного обвинения в суде; «>  наблюдение за правильностью содержания заключенных.

Во главе Прокуратуры стоял Прокурор Республики, который одновременно являлся Народным Комиссаром Юстиции. Организационно прокуратура входила в состав Народного Комиссариата Юстиции. Назначение, перемещение и отстранение от должности прокуроров в соответствии с Положением производилось Прокурором Республики .

На основании Положения о прокурорском надзоре была учреждена военная прокуратура, на которую возлагалась осуществление прокурорских функций в отношении учреждений и должностных лиц военного ведомства. Согласно ст. 7 Положения военные прокуроры состояли при революционных военных трибуналах и военно-транспортных революционных трибуналах и непосредственно подчинялись Помощнику Прокурора Республики, состоящему при Верховном Трибунале ВЦИК. Военные прокуроры назначались на должности, перемещались и увольнялись исключительно Прокурором Республики.

Положение о прокурорском надзоре 1922 г. регулировало не все вопросы организации и деятельности прокуратуры. Оно, в частности, не содержало норм, определяющих особенности организации военной прокуратуры, порядок ее деятельности, специфику функций и решаемых ее задач. Эти вопросы нашли закрепление в специальных нормативных актах.

В ноябре 1922 г. Народным Комиссаром Юстиции РСФСР и Прокурором при Верховном Суде РСФСР совместно с Реввоенсоветом Республи-

1 СУ РСФСР. 1917 №4 Ст. 50

46

г СУ РСФСР. 1922. № 36. Ст. 424.

В 1922 г Положения о прокурорском надзоре приняли в Белорусской ССР (СУ ЬССР. 1922 № 5 Ст. 83), Украинской ССР (СУ УССР. 1922 № 28. Ст 440), АзербайДжанской ССР (АзССР 1922 № 7. Ст. 241)

47

ки издана Инструкция военным прокурорам и их помощникам . Инструкция возлагала на военных прокуроров осуществление надзора:

*   за строгим исполнением законов всеми должностными лицами, воинскими частями и учреждениями;

•I*   за производством дознания и предварительного следствия органами военного управления и ОПТУ;

*   за законностью принимаемых военными трибуналами решений и правильным исполнением приговоров;

*1*  за законностью содержания под стражей лиц, числящихся за реввоен-

трибуналами и ОГПУ.

Регулирование деятельности органов военной прокуратуры Инструкцией, являющейся ведомственным актом, было временной мерой, вызванной неотложными задачами создания этих органов. Поэтому Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик, утвержденные II сессией ЦИК СССР 29 октября 1924 г., предусмотрели издание Положения о военных трибуналах и военной прокуратуре2, которое было утверждено ЦИК и СНК СССР 20 августа 1926 г.3 и с изменениями и дополнениями действовало в течение 40 лет. Положение 1926 г. явилось первым общесоюзном законодательным актом, конкретно определившим на основе законодательства о прокурорском надзоре задачи военной прокуратуры, организацию и порядок ее деятельности, полномочия военных прокуроров.

Особенность развития законодательства о прокурорском надзоре состояла в том, что длительное время структура прокуратуры, функции и полномочия прокуроров в основном регулировалась законодательством о судоустройстве4.

Важное значение для развития прокурорского надзора имело Положение о Верховном Суде Союза ССР и Прокуратуре Верховного Суда Союза ССР, утвержденное Постановлением ЦИК и СНК СССР от 24 июля 1929 г. В соответствии с этим Положением Прокурор Верховного Суда Союза ССР руководил деятельностью прокуроров и возглавлял в союзном масштабе надзор за законностью деятельности ОГПУ. Хотя полномочия Прокурора Верховного Суда Союза ССР распространялись на не-

Опубликована в официальном Приложении к «Еженедельнику советской юстиции» 1922. №41.

2 СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 203.

3 СЗ СССР. 1926. № 57. Ст. 413.

4 Так, Положение о судоустройстве РСФСР Постановлением ВЦИК от 7 июля было дополнено специальным разделом «О государственной прокуратуре» (СУ СССР1923. №48. Ст. 481).

' СЗ СССР. 1929. № 50. Ст. 445.

которые отрасли надзора прокуроров союзных республик, органы прокуоатуры союзных республик в его подчинении не находились. В союзных песпубликах прокуратура строилась на началах централизации с подчинением Прокурору Республики всех нижестоящих прокуроров.

Положение предусмотрело должность старшего помощника Прокурора Верховного Суда ССР по военной прокуратуре и военной коллегии, который непосредственно руководил всей общенадзорной деятельностью Прокуратуры Верховного Суда ССР за центральными учреждениями Народного Комиссариата по военным и морским делам, по судебному надзору за деятельностью военно-судебных органов Союза ССР, а также всей деятельностью центральных и местных органов военной прокуратуры.

Дальнейшим шагом в развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Постановлением ЦИК и СНК СССР 17 декабря 1933 г. Положения о Прокуратуре Союза ССР1. В соответствии с Положением в составе центрального аппарата Прокуратуры Союза ССР для непосредственного руководства органами военной прокуратуры образована Главная военная прокуратура во главе с Главными военным прокурором — старшим помощником Прокурора Союза ССР. Прокуратура была выведена из состава Верховного Суда Союза ССР и учреждалась как самостоятельный орган. Однако прокуроры союзных республик оставались в системе республиканских народных комиссариатов юстиции.

Постановлением ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образовании Народного Комиссариата Юстиции Союза ССР»2 все органы прокуратуры были выведены из системы народных комиссариатов юстиции, и тем самым завершилась ее централизация.

Важное значение в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре имело утверждение 5 декабря 1936 г. Чрезвычайным VIII Съездом Советов Конституции СССР, которая возложила на Генерального прокурора СССР осуществление высшего надзора за точным исполнением законов всеми министерствами и подведомственными им учреждениями, должностными лицами и гражданами СССР.

Прокуратура была выделена в самостоятельную, единую, строго централизованную систему государственных органов, действовавшую независимо °т местных органов и подчинявшуюся только Генеральному прокурору СССР. Принципы единства, централизации и независимости прокурорского нЗДзора от местных властей получили конституционное закрепление.

48

, СЗ СССР. 1934. № 1. Ст. 2-а, 2-6. ' СЗ СССР. 1936. № 40. Ст. 338.

49

Важной вехой в дальнейшем развитии законодательства о прокурорском надзоре явилось утверждение Президиумом Верховного Совета СССР 24 мая 1955 г. Положения о прокурорском надзоре в СССР.1 Изданное на основе Конституции СССР 1936 г. Положение конкретизировало функцию высшего надзора применительно к основным его отраслям, определяло правовые средства осуществления прокурорского надзора.

В этом важнейшем правовом акте получила свое воплощение идея об одной из главнейших обязанностей прокурора — опротестовывать всякое незаконное решение. Положение обязывало всех прокуроров опротестовывать противоречащие закону приказы и другие правовые акты, необоснованные приговоры, решения, определение и постановления судебных органов (ст.ст. 13,23, 25). Положение обязывало также прокуроров (ст. 16) вносить в государственные и общественные организации представления об устранении нарушении закона и причин, способствующих этим нарушениям.

Специальная глава Положения закрепляла структуру органов прокуратуры, регулировала порядок назначения и прохождения службы работниками прокуратуры. В ст. 41 Положения говорилось, в частности, что в составе Прокуратуры СССР образуются управления и отделы, а также Главная военная прокуратура. Было закреплено также, что в Советской Армии и Военно-Морском Флоте образуются военные прокуратуры военных округов, флотов, соединений и гарнизонов (ст. 44).

7 апреля 1956 г. Президиум Верховного Совета СССР принял постановление «О структуре центрального аппарата Прокуратуры СССР» , а 27 февраля 1959 г. — Указ «Об образовании коллегий в Прокуратуре СССР и прокуратурах союзных республик»3.

24 февраля 1964 г. Президиум Верховного Совета СССР утвердил Положение о поощрениях и дисциплинарной ответственности прокуроров и следователей органов Прокуратуры СССР4, в котором в систематизированном виде изложены порядок и основания применения мер поощрения и наложения взысканий на указанных лиц.

На основе Положения о прокурорском надзоре в СССР Указом Президиума Верховного Совета СССР от 14 декабря 1966 г. утверждено Положение о военной прокуратуре5, которое действовало до 1981 г. Положе-

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1955. № 9. Ст. 222.

2 Объявлено приказом Генерального прокурора СССР № 54, от 1956 г.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. № 9. Ст. 67.

4 Ведомости Верховного Совета СССР. 1964. № 10. Ст. 123.

5 Ведомости Верховного Совета СССР. 1966. № 50. Ст. 1021.

ние определяло задачи и функции военной прокуратуры, полномочия военных прокуроров во всех отраслях прокурорского надзора, полномочия военных следователей, объекты надзора Главного военного прокурора и подчиненных ему военных прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур. В Положении нашел закрепление принцип централизации военной прокуратуры и ее независимости от местных военных органов. Высший надзор за точным исполнением законов в Вооруженных Силах СССР, говорилось в Положении, осуществляет Генеральный прокурор СССР и, в пределах своей компетенции, подчиненные ему прокуроры. Деятельностью военной прокуратуры руководил Генеральный прокурор СССР как непосредственно, так и через Главного военного прокурора.

Основополагающие положения о прокурорском надзоре были закреплены в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР в 1977 г. В Конституции СССР 1977 г. в отличие от ранее действовавшей Конституции давался подробный перечень органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми осуществляют надзор прокуроры (ст. 164). В ст. 168 Конституции СССР было закреплено, что прокуратура осуществляет свои полномочия независимо от каких бы то ни было местных органов, подчиняясь только Генеральному прокурору СССР. Конституция СССР определяла порядок назначения, подотчетность Генерального прокурора СССР и срок его полномочий, порядок назначения нижестоящих прокуроров.

Конституции союзных и автономных республик последовательно воспроизвели провозглашенные в Конституции СССР положения1.

Общесоюзным законодательным актом, регулирующим прокурорский надзор, стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. Этот Закон являлся по своей юридической природе актом комплексного регулирования, содержащим нормы, определяющие как организацию, так и деятельность прокуратуры, в том числе и военной прокуратуры. В нем были конкретизированы задачи и основные направления деятельности органов прокуратуры. Закон возлагал на органы прокуратуры координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и другими правонарушениями (ст. 3); определял, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Совета-

Конституция (Основной Закон) РСФСР. Ст.ст. 176-179; Конституция (Основной •Закон) Чечено-Ингушской АССР. Ст.ст. 153-156.

Ведомости Верховного Совета СССР. 1979. № 49. Ст. 843.

50

51

ми народных депутатов, другими государственными органами, общественными организациями и трудовыми коллективами, опираются на активную помощь граждан (ст. 4).

В отличии от ранее действовавшего Положения о прокурорском надзоре в СССР Закон четко определял полномочия прокуроров применительно ко всем отраслям прокурорского надзора, уточнял сроки рассмотрения актов прокурорского надзора и, что особенно важно, предусматривал обязательность исполнения органами и должностными лицами требований прокуроров об устранении выявленных ими нарушений закона, причин нарушений и способствующих им условий, о предоставлении актов и других необходимых документов, материалов и сведений, о проведении проверок, ревизий, выделение специалистов, о явке в прокуратуру и даче объяснений по поводу нарушений закона и другое.

Закон впервые установил, что принесение прокурором протеста на акт, нарушающий охраняемые законом права и свободы граждан, и в иных предусмотренных законом случаях приостанавливает действие такого акта до рассмотрения протеста (ст. 25).

В гл. II Закона была закреплена система органов прокуратуры, их внутренняя структура, в том числе и органов военной прокуратуры, полномочия Генерального прокурора СССР по руководству органами прокуратуры, порядок назначения прокуроров, включая и военных прокуроров, требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей.

Для рассмотрения наиболее важных вопросов состояния работы и деятельности органов прокуратуры Законом предусматривалось создание коллегий в Прокуратуре Союза ССР, Главной военной прокуратуре, прокуратурах союзных и автономных республик, краев, областей, городов и автономных областей.

Президиум Верховного Совета СССР 29 мая 1980 г. принял постановление «О структуре Прокуратуры Союза ССР»1 28 октября 1980 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР утверждено Положение о классных чинах работников органов прокуратуры СССР2.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 4 августа 1981 г. было утверждено Положение о военной прокуратуре , которое отражало специфику деятельности органов военной прокуратуры в условиях

52

1 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 23. Ст. 438.

2 Ведомости Верховного Совета СССР. 1980. № 45. Ст. 950.

3 Ведомости Верховного Совета СССР. 1981. № 32. Ст. 956.

I

Вооруженных Сил, определяло задачи военной прокуратуры, основные направления деятельности, объекты надзора, полномочия Главного военного прокурора и нижестоящих прокуроров, порядок организации и комплектования военных прокуратур, назначения на должности военных прокуроров и следователей военных прокуратур.

Прокурорский надзор в Российской Федерации: правовое регулирование

В соответствии со ст. 71 Конституции России правовое регулирование организации и деятельности прокуратуры как самостоятельного федерального надзорного органа относится к исключительному ведению Российской Федерации. В настоящее время правовые основы организации и деятельности прокуратуры определяются достаточно большим спектром правовых актов различной юридической силы.

Так, в ст. 129 Конституции Российской Федерации закреплено, что прокуратура России составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Она же в ст. 72 п. «л» установила, что кадры правоохранительных органов, к каковым относятся и органы прокуратуры, находятся в совместном ведении России и ее субъектов. Кроме того, ст. 83 п. «е» в числе полномочий Президента Российской Федерации выделяет его право представлять Совету Федерации кандидатуру Генерального прокурора РФ, а также вносить предложение об освобождении последнего от должности. Что касается правовых норм, определяющих полномочия, организацию и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, то здесь Основной закон страны содержит отсылку к федеральным законам.

При этом, безусловно, необходимо иметь в виду ст. 15 Конституции, которая относит общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации к числу полноправных актов национальной правовой системы и оговаривает, что в случаях, когда международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Так, деятельность органов российской прокуратуры и в определенной мере полномочия прокуроров определяются международными договорами и соглашениями, регулирующими вопросы оказания правовой помощи. В частности, прокуратура Российской Федерации является полно-

53

правкой участницей Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам , заключенной в г. Минске 22.01.1993 государствами — участниками Содружества независимых государств.

Достаточно многочисленной сегодня является группа федеральных законов, закрепляющих полномочия прокуроров. Помимо собственно Закона о прокуратуре, который определил цели, стоящие перед органами прокуратуры, их структуру и порядок функционирования, перечислил основные направления и участки деятельности прокуроров, упорядочил полномочия прокуроров применительно к конкретным отраслям надзора, конкретизировал порядок назначения на должности прокурорских работников и требования, предъявляемые к лицам, назначаемым на должности прокуроров и следователей, регламентировал условия прохождения ими службы и их правовой статус, специфические полномочия, присущие прокурорам в рамках реализации отдельных функций, установлены другими законодательными актами, в числе которых следует выделить Уголовноисполнительный кодекс Российской Федерации от 08.01.1997 № 1-ФЗ , Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 № 174-ФЗ , Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ4, гражданский процессуальный и арбитражный процессуальный кодексы, Федеральный закон от 25.07.2002 № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности»5.

Вторую группу законодательных актов представляют законы, в которых прямо указано, что надзор за их исполнением осуществляется Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами. Это федеральные законы от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах»6, от 07.08.2001 № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и ряд других законодательных актов. Данное обстоятельство отнюдь не означает, что

1  Ратифицирована Федеральным законом от 04.08.1994 № 16-ФЗ//СЗ РФ. 1994. № 15. Ст.1684. (Опубликована в СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1472. Дополнена Протоколом от 28.03.1997, ратифицированным Федеральным законом от 08.10.2000 № 124-ФЗ//СЗ РФ. 2000. №41. Ст. 4036).

2  СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198. № 2. Ст. 227; № 30. Ст. 3613; № 31. Ст. 3803; 1999. № 12. Ст. 1406; 2001. № 11. Ст. 1002; № 13. Ст. 1140; № 26. Ст. 2589.

3 СЗ РФ. 2001. № 52 (ч.1). Ст. 4921.

4 СЗ РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1; № 18. Ст. 1721; № 12. Ст. 1093.

5 СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031.

федеральные законы, в которых не говорится о надзорных полномочиях прокуроров, находятся вне поля их зрения, поскольку предметом прокурорского надзора согласно упомянутой выше ст. 1 Закона о прокуратуре является исполнение всех действующих на территории Российской Федерации законов.

Давая характеристику законодательным актам, не будет лишним упомянуть и о решениях Конституционного Суда РФ, внесших определенные коррективы в правоприменительную практику, в том числе и по вопросам осуществления прокурорами своих полномочий. В частности, в решении по делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 5 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобой гражданина Б.А. Кехмана1 Конституционный Суд РФ признал частично несоответствующей положениям Основного Закона оспариваемую норму. Аналогичное решение принято по делу о проверке конституционности отдельных положений пункта 2 статьи 1, пункта 1 статьи 21 и пункта 3 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с запросом судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации2.

Следующую в порядке убывания юридической силы группу правовых актов составляют постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. Особенность таких документов заключается в том, что они носят ненормативный характер, являясь в то же время достаточно важными для функционирования системы органов прокуратуры. Так, Советом Федерации в рамках полномочий, установленных подл, «з» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ, принимаются решения о назначении на должность и освобождении от должности Генерального прокурора Российской Федерации. В свою очередь постановлениями Государственной Думы в соответствии с подп. «е» ч. 1 ст. 103 Основного закона объявляются акты амнистии, которые обязательны для прокуроров и следователей, в производстве которых находятся уголовные дела в отношении лиц амнистируемой категории.

Отдельные вопросы организации и деятельности прокуратуры детализируются в указах Президента Российской Федерации, которым, в частности, утверждены Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью3 и Положение о классных

6 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590; 2000. № 46. Ст. 4537.

7 СЗ РФ. 2001. № 33. (ч. 1). Ст. 3418.

1 СЗ РФ. 2000. № 9. Ст. 1066.

2 СЗ РФ. 2000. № 16. Ст. 1774.

3 Указ Президента РФ от 18.04.1996 № 567 // СЗ РФ. 1996. № 17. Ст. 1958.

54

55

чинах прокурорских работников Российской Федерации . Кроме того, указами главы государства ненормативного характера производится присвоение прокурорским работникам классных чинов высшей категории, а также награждение их почетным званием «Заслуженный юрист Российской Федерации» и государственными наградами.

Некоторые вопросы, как правило, связанные с материально-техническим и социально-бытовым обеспечением органов прокуратуры, регулируются решениями Правительства РФ, которым, к примеру, издано постановление от 25.03.1996 № 352 «Об утверждении норм выдачи и описания знаков различия и форменного обмундирования прокуроров, следователей, научных и педагогических работников, имеющих классные чины» .

Ограниченный рамками федерального законодательства круг вопросов, касающихся функционирования органов прокуратуры и реализации прокурорами отдельных полномочий, регулируется законодательными актами ,    субъектов Российской Федерации. Например, уставами г. Москвы и Московской области соответствующим прокурорам предоставлено право законодательной инициативы. С учетом требований ст. 129 Конституции РФ о необходимости согласования с субъектами Российской Федерации назначаемых на должность прокуроров, в регионах приняты законодательные акты, в которых излагается порядок осуществления такой процедуры. Необходимость регламентации каждым субъектом Российской Федерации порядка дачи прокурором согласия на привлечение к ответственности депутата регионального органа представительной власти предусмотрена Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах органи-* зации законодательных (представительных) и исполнительных органов, государственной власти субъектов Российской Федерации»3.

Важную роль в организации деятельности органов прокуратуры игра* ют руководящие документы Генеральной прокуратуры РФ. Издавая при* казы и указания, Генеральный прокурор РФ и его заместители ставят перед нижестоящими прокурорами задачи, подлежащие решению в ближайший период времени, определяют приоритеты в их деятельности на перспективу, как правило, применительно к тому или иному направлению или участку работы. В качестве примера можно назвать отраслевые приказы от 22.05.1996 № 30 «Об организации прокурорского надзора за

1 Указ Президента РФ от 30.06.1997 № 659 // СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3185.

2 СЗ РФ. 1996. № 14. Ст. 1457.

3 СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205; 2001. №7. Ст. 608; 2002.

№ 19. Ст. 1792. 56

исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», от 27.01.1997 №4 «Об улучшении организации работы прокуроровкриминалистов». В то же время довольно большое число приказов носят межфункциональный характер и нередко затрагивают практически все участки деятельности прокуратуры. В эту категорию входят приказы Генерального прокурора РФ от 09.09.2002 № 54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и других специализированных прокуратур» и от 24.12.2001 № 80 «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации». Такого рода организационно-распорядительные документы являются обязательными для исполнения всеми категориями прокурорских работников, которые прямо указываются в приказах и указаниях.

Прокуроры субъектов Российской Федерации в рамках предоставленных им полномочий также издают управленческие документы, обязательные для исполнения подчиненными им прокурорами и следователями.

Названные выше акты законодательства о прокурорском надзоре представляют собой совокупность норм права, которые служат целевому назначению прокуратуры — регулированию устройства ее органов и прокурорского надзора как особой, закрепленной в Конституции Российской Федерации формы государственной деятельности.

Правовые нормы, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры, принято именовать нормами прокурорского надзора. Последние имеют одинаковую со всеми другими нормами российского права юридическую природу и специальное назначение.

Таким образом, со времени учреждения прокуратуры в России последовательно развивалось законодательство о прокурорском надзоре, способствуя тем самым совершенствованию организации и деятельности органов прокуратуры, утверждению в стране результативного прокурорского надзора.

Как и российское законодательство в целом, законодательство о прокурорском надзоре нуждается в совершенствовании, дальнейшем развитии. Это развитие, на наш взгляд, может идти по следующим направлениям: *«*   повышения статуса прокуратуры как централизованного федерального правозащитного надзорного органа, а также повышения статуса прокурорско-следственных работников;

*«*   наделения прокуроров дополнительными правами  (полномочиями), необходимыми им для успешного выполнения возложенных на них

функций;

57

*3» повышения обязательности исполнения законных требований прокуроров, направленных на устранение и предупреждение нарушений законов, восстановление нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

•I» более обстоятельной детализации надзорных и иных действий прокуроров (процессуально — процедурных вопросов);

•5* усиления защиты (включая и физическую защиту) прокурорскоследственных работников от разного рода нежелательных воздействий и посягательств со стороны заинтересованных лиц и криминальных элементов.

Контрольные вопросы

1. Когда и с какой целью учреждена прокуратура в России?

2.  Какую роль в становлении прокуратуры играло законодательство, регулирующее ее организацию и деятельность?

3.  Перечислите основные нормативные акты, регулирующие организацию и деятельность прокуратуры на различных исторических этапах.

4.  Дайте характеристику действующему российскому законодательству, регулирующему прокурорский надзор.

5. Поясните, какую роль в организации деятельности прокуратуры играют правовые акты Генерального прокурора РФ.

6. По каким направлениям может идти дальнейшее развитие законодательства о прокурорском надзоре?

Задание

Изучите или используйте источники 1,7, 9, 12-14,17,25,26, 31, 83, 84, 89,119,120, 134, 136, 157, приведенные в Приложении IV.                      [

58