ВВОДНАЯ ЛЕКЦИЯ

Правовому государству — правозащитную прокуратуру

(о концепции развития прокуратуры

Российской Федерации)

Факторы, обусловливающие необходимость

совершенствования организации

и деятельности прокуратуры

Российское государство, все народы многонациональной России остро заинтересованы в сильной, независимой, эффективно работающей прокуратуре, способной противостоять натиску криминала и проявлениям сепаратизма. Стране необходима действенная прокуратура, стоящая на страже основ государственного строя и целостности Российской федерации, прав и свобод ее граждан, законных интересов юридических лиц.

Необходимость совершенствования всей многогранной деятельности прокуратуры диктуется определенными обстоятельствами:

*   происходящим в последние годы тотальным разворовыванием государственной собственности, обворовыванием народа как коммерческими структурами, так и преступными элементами;

»«* невиданным разрывом в доходах между кучкой доморощенных нуворишей и основной массой населения;

*   растущей коррумпированностью чиновников сверху донизу;

•I* проявлениями сепаратистских тенденций в ряде субъектов Российской Федерации;

*!•   ростом преступности и в особенности тяжких преступлений;

«I» многочисленными нарушениями прав и свобод граждан, имеющими тенденцию к росту;

*   неудовлетворительной в целом работой органов государственного контроля, обязанных обеспечивать законность;

*$•   ухудшающейся работой судов общей юрисдикции вследствие непродуманного проведения судебной реформы. Следует заметить, что сделанный реформаторами акцент на судебную

форму защиты прав и свобод граждан вовсе не означает, что должна сво-

рачиваться прокурорская форма защиты этих прав и свобод в виде прокурорского надзора за их соблюдением. Более того, прокурорский надзор за счет таких преимуществ,  как оперативность разрешения  обращений граждан, инициативность, доступность для населения, охват широкого круга лиц и, наконец, возможность беспошлинного обращения граждан в прокуратуру существенным образом компенсирует ряд уязвимых сторон суда. Необходимо совершенствовать все формы защиты прав и свобод граждан и каждая из этих форм должна органически дополнять другие формы. Выиграют граждане, выиграет и государство. Необходимо совершенствовать работу всех правоохранительных органов и, видимо, уместнее было бы говорить не о судебной реформе, а о реформе всей правоохранительной системы Российской Федерации.

По какому пути пойдет в будущем развитие российской прокуратуры будет зависеть, на наш взгляд, от следующих факторов: *>   какая модель развития капитализма будет взята за основу в России, т.е. будет ли преобладать модель частного капитализма или будет избрана модель так называемого народного капитализма с ориентацией на усиление социальной защиты основной массы россиян; »>   будет ли в России проводиться политика, отвечающая национальным интересам, преобладать национальная идея, направленная на всяческое усиление государства, его целостности, экономической, интеллектуальной и военной мощи и в конечном итоге на спасение россиян: с учетом сложившихся неблагополучных реалий именно спасение россиян становится основной, преобладающей национальной идеей;

* как в будущем пойдет процесс становления новой российской государственности, развития федеративных отношений и, в частности, какой объем прав получат субъекты Российской Федерации, какие полномочия останутся за центром, как это скажется на структуре

законодательства;

*»* по каким направлениям будет идти судебная реформа и к каким позитивным результатам она может привести в плане защиты прав и свобод граждан, как будут перераспределятся правозащитные полномочия между судами, прокуратурой, другими правоохранительными и

иными органами;

*»* будет ли учитываться позитивный опыт организации и деятельности российской прокуратуры, накопленный ею за многие десятилетия своего существования.

Концептуальные положения развития прокуратуры Российской Федерации в переходный период

Как и другие государственно-правовые структуры, прокуратура подвержена изменениям, которые должны соответствовать направлениям развития общества и государства на конкретном этапе. Такое развитие осуществляется в правовом, организационном, кадровом, методическом, иных аспектах. Основные направления и перспективы развития современной Российской прокуратуры отражены в научном труде «Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период)» М., 1994. В последующем, с учетом происходящих в стране социальных, экономических, иных изменений, тенденций, состояния правовой защищенности граждан, состояния законности и правопорядка в стране, взгляды разработчиков концепции развития прокуратуры претерпели изменения1.

Национальным интересам России, интересам законопослушной части граждан соответствует, чтобы прокуратура Российской Федерации оставалась федеральным, централизованным надзорным органом и органом уголовного преследования с оставлением за нею всех функций, определенных Конституцией и Законом о прокуратуре, чтобы она в дальнейшем развивалась как орган надзорного типа.

Функция надзора за исполнением законов присуща всем государствам, она вызвана объективными потребностями добиться надлежащего исполнения законов. Без этого невозможно нормальное функционирование государств. Но в разных странах функция надзора за исполнением законов возложена на различные по своей структуре и назначению органы. Исторически сложилось так, что в России функция надзора за исполнением законов возлагалась на органы прокуратуры. Такая практика себя вполне оправдала. И никакой необходимости освобождать прокуратуру от надзорной функции не имеется, так как это неизбежно привело бы к негативным последствиям, что не отвечает национальным интересам России. В будущем прокуратура может развиваться как надзорный правозащитный орган.

Учитывая, что только сильное в политическом и экономическом отношении государство в состоянии обеспечить нормальные условия для проживания всех категорий граждан, включая достижение высокого жиз-

1 Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры (в условиях переходного периода) М., 1998.

10

ненного уровня, защитить их в социальном отношении — защита именно государственных и общественных интересов (публичного интереса) останется приоритетной задачей для прокуратуры. Сказанное вовсе не означает, что прокуратура не должна защищать интересы предпринимателей, частных владельцев предприятий (частный интерес). Речь лишь идет о смещении акцента в сторону защиты государственных и общественных (публичных) интересов. Приоритетным для прокуратуры будет также защита прав и свобод человека и гражданина.

Получат дальнейшее развитие все отрасли надзора и участки деятельности прокуратуры. Однако в зависимости от происходящих в стране преобразований, встающих перед обществом, новых задач, будут уточняться приоритеты и задачи, пределы отраслей надзора и участков деятельности прокуратуры, полномочия прокуроров.

Все более приоритетное значение будет приобретать международное сотрудничество прокуратуры Российской Федерации с органами прокуратуры, иными правоохранительными органами зарубежных стран, международными организациями. В частности, дальнейшее углубление получит деятельность Координационного Совета генеральных прокуроров стран СНГ, особенно в деле борьбы с организованной, транснациональной преступностью (незаконный оборот наркотиков, оружия, торговля людьми, терроризм). Об этом свидетельствует создание в структуре этого Совета аппарата исполнительного секретаря с участием представителей генеральных прокуроров стран СНГ. Активизируется участие Генеральной прокуратуры РФ в деятельности Международной ассоциации прокуроров, в иных организациях.

Можно полагать, что в будущем более полно будет востребован правозащитный потенциал российской прокуратуры, задействованы имеющиеся резервы.

Повышению роли прокуратуры как надзорного правозащитного органа, а, следовательно, повышению эффективности ее многогранной деятельности в наибольшей мере могли бы способствовать повышение правового статуса как самой прокуратуры, так и ее работников, полное проведение в жизнь принципа независимости прокурорского надзора, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, т.е. дальнейшее развитие законодательства, регулирующего прокурорский надзор.

Представляется крайне необходимым в Конституцию Российской Федерации вместо ст. 129, посвященной прокуратуре и входящей в главу 7

И

«Судебная власть», включить самостоятельную главу — «Прокуратура Российской Федерации», в которой изложить задачи, структуру, основные направления деятельности прокуратуры, порядок назначения на должности прокуроров и освобождения их от должностей, отказавшись от института согласования назначения прокуроров субъектов Российской Федерации с органами представительной и исполнительной власти этих субъектов, наделить Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов Российской Федерации правом законодательной инициативы, закрепить, что организация и деятельность прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом.

Этот закон мог бы воспроизвести основные положения ныне действующего Закона о прокуратуре. В нем следовало бы более обстоятельно изложить структуры прокуратур, полномочия прокуроров всех звеньев, посвятив этому самостоятельные главы: «Генеральная прокуратура Российской Федерации», «Прокуратуры субъектов Российской Федерации», «Районные прокуратуры», в кратком виде закрепить процедурные вопросы деятельности прокуроров по отраслям надзора, их правовое положение при участии в судах, более подробно регламентировать в специальной главе вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Самостоятельная глава могла бы быть посвящена специфике прохождения службы в органах прокуратуры.

Следовало бы восстановить ряд полномочий, которыми ранее были наделены прокуроры1.

Речь идет о наделении прокуроров правом выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства. В интересах дела следовало бы также закрепить в Законе, что принесение прокурором протеста на противоречащий закону акт или обращение прокурора с заявлением в суд о признании такого акта недействующим приостанавливает действие этого акта до рассмотрения протеста или заявления; районным, городским и им равным прокурорам предоставить право обращения с исковыми заявлениями в арбитражные суды и участия в этил судах.

Сказанное отнюдь не означает, что прокуроры должны обладать неограниченными полномочиями и трактовать закон по своему усмотрению. Вместе с тем, следует законодательно закрепить механизм, который ставил бы надежный заслон попыткам политиков использовать органы про-

1 См.: ст.ст. 25', 26 Закона о прокуратуре СССР от 30.11.79 г.

куратуры как силовую структуру, предназначенную для дискредитации и тем более расправы над неугодными оппонентами.

Реализация этих и иных законодательных мер положительно скажется на состоянии работы органов прокуратуры и будет способствовать укреплению законности и правопорядка в стране.

Прокуратура в правовом государстве

Как известно, Конституция Российской Федерации провозгласила: Россия — есть демократическое федеральное правовое государство и человек, его права и свободы являются высшей ценностью (ст.ст. 1, 2). Одно дело провозгласить, другое — реально стать демократическим правовым государством. Несмотря на образование (учреждение) ряда государственноправовых атрибутов, присущих правовому государству (поста Президента России как гаранта соблюдения прав и свобод граждан, института Уполномоченного по правам человека, разветвленной системы независимых судебных органов и т.д.), с соблюдением прав и свобод граждан дело обстоит не лучшим образом. Имущество граждан, их здоровье и сама жизнь не становятся более защищенными. Это относится и ко всем остальным правам и свободам. Если считать, что правовое государство — это некий эталон реального полного соблюдения прав и свобод граждан, то, к сожалению, Россия пока не приближается к такому эталону.

Однако имеются веские основания полагать, опираясь на человеческий разум, что трудности переходного периода, вызванные как объективными, так и субъективными факторами, будут преодолены, и Россия вольется в число правовых государств, для которых именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью.

Во всех государствах, относящих себя к правовым (США, ФРГ, Швеция и другие), функционируют органы прокуратуры как один из важнейших государственных правозащитных механизмов. При этом никаких единых унифицированных стандартов построения и деятельности прокуратуры не существует. Для прокуратур в правовых государствах характерно организационное и функциональное многообразие. Но для прокуратур всех государств правозащитная функция выступает в качестве основной. Не является в этом отношении исключением и прокуратура Российской Федерации.

Возникает вопрос, какой станет прокуратура в правовом российском государстве, какие задачи она будет решать, какое место займет в государственном механизме?

13

12

Можно прогнозировать, что в правовом российском государстве прокуратура останется, как и в настоящее время, единой федеральной централизованной системой органов, осуществляющих надзор за исполнением законов, т.е. органом надзорного типа, и способствующей в силу специфики своей деятельности укреплению всех ветвей власти: законодательной (представительной), исполнительной и судебной. Но в связи с возможной передачей субъектам Российской Федерации отдельных полномочий, ныне составляющих предмет ведения России, несколько возрастет объем работы по надзору за исполнением регионального законодательства. Останется за прокуратурой и функция уголовного преследования.

Полное финансирование органов прокуратуры, позволяющее им нормально функционировать, наделение прокуроров дополнительными полномочиями, о чем говорилось выше, обеспечит реальную независимость прокуратуры от других властных, и иных органов.

Учитывая возрастающую роль судов всех видов в вопросе защиты прав и свобод граждан, следует прогнозировать некоторое сужение границ прокурорского вмешательства в таких отраслях, как прокурорский надзор за исполнением законов и прокурорский надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина. Прокуроры более широко будут прибегать к судебным формам защиты прав и свобод граждан, а равно и государственных интересов, обращаясь в суды с соответствующими заявлениями и исками.

По всей видимости, как и сейчас, органы прокуратуры будут обладать собственным следственным аппаратом, но число категорий дел, подследственных прокуратуре, возможно, сократится. Следователи прокуратуры в основном будут расследовать преступления, совершенные работниками прокуратуры, судьями, работниками других правоохранительных органов, депутатами.

Повысится роль прокуратуры во внешнем контроле (надзоре) за законностью и справедливостью правосудия. Жизнь показывает: любые органы, в особенности судебные, принимающие судьбоносные для граждан решения, остро нуждаются во внешнем контроле, ибо отсутствие такого контроля ведет к произволу. Такой контроль за судом в пределах предоставленной компетенции осуществляют органы прокуратуры и адвокатуры. Прокуроры будут поддерживать обвинение в судах по всем уголовным делам. Изменится роль прокуроров в гражданском, арбитражном и административном судопроизводстве. Иными словами, сформируется рабочий механизм, находящийся вне судебной системы, обеспечивающий 14

подчинение суда закону и только закону. Преобладающей частью этого механизма и явится прокурорский надзор.

Потребуется увеличение штатной численности прокуратуры, образование новых прокуратур. Вместе с тем, может уменьшиться число специализированных прокуратур.

На многосторонней встрече в г. Москве, организованной 8-9 января 1997 г. Советом Европы совместно с Генеральной прокуратурой РФ, подчеркивалось, что «изменение статуса, структур, задач и форм работы прокуратуры должно осуществляться гармонично в соответствии с изменениями судебных и правовых систем, частью которых она является, имея в виду, что главной целью при этом является создание подлинных гарантий для обеспечения законности и правопорядка, а также осуществления эффективной защиты прав и свобод человека и гражданского общества».

В интересах российского государства и в целях претворения в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершенные противоправные действия в Российской Федерации по примеру некоторых других стран следует ввести институт независимого

прокурора.

Независимый прокурор мог бы избираться (назначаться) по решению Государственной Думы Федерального Собрания РФ простым или квалифицированным большинством голосов депутатов для расследования в основном противоправных деяний, совершенных, в частности Президентом РФ. Председателем Правительства и другими высокопоставленными должностными лицами государства, когда Генеральная прокуратура РФ не в состоянии по какой-то причине вести такое расследование либо отказывается это делать, или когда имеются веские основания сомневаться в объективности принимаемых ею решений.

Применительно к российской действительности институт независимого прокурора крайне необходим и актуален, учитывая, что высокопоставленные государственные деятели часто не несут никакой ответственности за совершаемые ими деяния, в том числе и в форме принимаемых ими необоснованных, непродуманных решений, наносящих порою огромный урон стране и причиняющих неимоверные лишения народу.

Понятно, что институт независимого прокурора необходимо закрепить в Конституции Российской Федерации; он должен обстоятельно регулироваться федеральным конституционным законом, который надлежит разработать и принять.

15

Правозащитная роль прокуратуры Российской федерации будет возрастать по мере построения правового государства, что явится весомой гарантией защиты прав и свобод граждан, обеспечения законности и правопорядка в стране.

Контрольные вопросы

1.  Перечислите факторы, обусловливающие необходимость совершенствования организации и деятельности российской прокуратуры.

2.  По каким направлениям в будущем может развиваться прокуратура России?

3.  Что вам известно о концепции развития прокуратуры Российский Федерации в переходный период?

4. Какой может быть прокуратура в правовом государстве?

Задание

Изучите или используйте источники 17, 89, 94, 119, 129, 130, 136, 157 приведенные в Приложении IV.

16