ЛЕКЦИЯ 1
Сущность, цели, задачи и основные направления прокурорского надзора
Сущность прокурорского надзора
Прокурорский надзор — это специфическая деятельность государственных федеральных органов прокуратуры, осуществляемая от имени Российской Федерации и состоящая в проверке точности соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на ее территории. Ее содержанием является:
»!• выявление фактов несоблюдения Конституции РФ и нарушения требований законов;
•> установление виновных в правонарушениях;
<» принятие мер к устранению правонарушений и их предупреждению; •I» наказание виновных.
Из сказанного принципиально важным для усвоения содержания сущности прокурорского надзора является то, что
1) Прокурорский надзор — это специфический вид государственной деятельности, которую кроме прокуратуры не могут осуществлять никакие другие государственные, общественные, самодеятельные или иные органы, организации, учреждения или должностные лица.
2) Прокурорский надзор осуществляется от имени государства — Российской Федерации. Важность этого положения в том, что прокурор, осуществляя надзор, выявляет правонарушения, принимает меры к их устранению и наказанию виновных не от имени отдельных органов местного самоуправления, отдельных субъектов федерации, иной представительной, исполнительной или судебной власти, но от их совокупности, объединенных системой государства: интересы отдельных органов, организаций, учреждений, должностных или физических лиц приводятся в соответствие с интересами государства в целом.
3) Прокурорский надзор — самостоятельный вид государственной деятельности. Его отличие от других видов деятельности иных государственных органов определяется спецификой содержания. Это проверка точности соблюдения Конституции РФ, исполнения требований законов, соответст-
17
вия иных правовых актов закону, принятие мер к устранению выявленных правонарушений с помощью средств, представленных законом исключительно прокуратуре.
Имея функциональные признаки каждой из ветвей власти (представительной, исполнительной, судебной) прокурорский надзор не имеет отношения ни к одной из них.
Органы прокуратуры занимают особое место в системе государственной власти Российской Федерации. Это специфическое положение прокуратуры в государственном устройстве позволяет уравновешивать деятельность ветвей власти и обеспечивать их оптимальное функционирование.
Помимо сказанного следует иметь в виду, что под термином «прокурорский надзор» понимается:
«»» специфический вид государственной деятельности; »«• самостоятельная отрасль юридической науки; »> учебная дисциплина.
В данном разделе рассматривается содержание только первого из приведенных значений прокурорского надзора. Любой вид государственной деятельности содержит ряд понятий, требующих объяснения их смысла, содержания и назначения. В связи с этим рассмотрим основные понятия прокурорского надзора, как вида государственной деятельности, составляющие терминологию прокурорского надзора.
Прокурор — это физическое лицо, состоящее на постоянной или временной службе в органах прокуратуры, принятое на работу в порядке, установленном Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», и исполняющее должностные обязанности, предусмотренные тем же законом и приказом вышестоящего прокурора.
Прокурор — понятие собирательное, обобщающее. В узком смысле — это руководители прокуратур: Генеральный прокурор Российской Федерации, прокурор субъекта федерации, прокурор города, прокурор района, прокурор специализированной прокуратуры. В широком же смысле подразумеваются не только вышеназванные прокуроры, но и заместители Генерального прокурора РФ, его советники, старшие помощники, помощники, помощники по особым поручениям, заместители и помощники всех нижестоящих прокуроров — руководителей прокуратур, помощники прокуроров по особым поручениям, старшие помощники, старшие прокуроры и прокуроры, старшие прокуроры-криминалисты и прокурорыкриминалисты управлений и отделов, действующие каждый из перечисленных прокуроров в пределах своей компетенции.
18
В системе прокуратуры работают также прокурорские работники. К ним относятся работники органов и учреждений прокуратуры, имеющие классные чины (в органах и учреждениях военной прокуратуры — воинские звания), являющиеся научными сотрудниками или преподавателями научных и образовательных учреждений.
Прокурорский надзор — это понятие, которое ,как уже отмечалось, характеризует:
<« основную функцию прокуратуры как самостоятельный и специфический вид государственной деятельности — федеральной государственной службы;
«I» отрасль юридической науки; *> учебную дисциплину.
Понятие «прокурорский надзор» применительно к деятельности прокурора подразумевает проведение проверок точности соблюдения Конституции РФ и исполнения всех законов, действующих на территории РФ и любого из них в каждом конкретном случае.
Прокуратура как федеральный государственный орган осуществляет надзор, расследует преступления, участвует в рассмотрении дел судами, занимается законопроектной, законотворческой деятельностью, координацией борьбы с преступностью. Надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов — важнейшая функция прокуратуры. V Прокурорский надзор как отрасль юридической науки означает сумму знании о законодательстве, регулирующем деятельность прокуроров по осуществлению надзора, формах, средствах и методах его осуществления, закономерностях развития общественных отношений в сфере осуществления надзора, проблемах эффективности этой деятельности и т.д. Как наука, прокурорский надзор тесно связан с уголовным, гражданским и арбитражным процессами, криминалистикой, иными отраслями юридической науки.
Прокурорский надзор как учебная дисциплина это — часть образовательных программ высших и средних юридических учебных заведений. По содержанию и структуре делится на общую и особенную части. В общей части обычно рассматриваются задачи и принципы прокурорского надзора, система органов прокуратуры, полномочия прокуроров и т.д. Содержанием особенной части является информация об особенностях осуществления прокурорского надзора в отдельных отраслях (направлениях) специфика реагирования прокурора на различные виды правонарушений.
19
Предмет прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид государственной деятельности (федеральной службы), отрасль юридической науки и учебная дисциплина имеет различающиеся предметы, которые в теории нередко путают или необоснованно отождествляют.
Рассмотрим предмет прокурорского надзора как вида государственной деятельности. В этом случае под предметом прокурорского надзора следует понимать сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора. Из самой сущности прокурорского надзора вытекает, что деятельность прокурора направлена на регулирование общественных отношений, связанных с соблюдением Конституции РФ и исполнением требований законов. Поскольку соблюдение Конституции РФ и требований законов обязательны для всех юридических и физических лиц, на которых они распространяются, то предметом прокурорского надзора следует считать соблюдение Конституции РФ и исполнение законов юридическими и физическими (должностными) лицами.
Перечень этих лиц определен в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре. Из текста этой статьи следует, что в предмет прокурорского надзора не входит исполнение законов высшими органами представительной и исполнительной власти РФ. Ограничен предмет надзора и в части исполнения законов судебными органами.
Объекты и субъекты прокурорского надзора. Эти понятия тесно связаны между собой, хотя и существенно различаются по содержанию. На практике и в юридической литературе нередки случаи неправильного применения каждого из них, когда объект называют субъектом и, наоборот.
Под объектом прокурорского надзора следует понимать предприятия, учреждения, организации и другие юридические лица, в которых проводятся прокурорские проверки исполнения законов. В качестве примера можно назвать любое федеральное министерство, орган исполнительной или законодательной власти субъекта РФ, орган местного самоуправления.
Субъектом прокурорского надзора следует считать участника прокурорско-надзорной деятельности — прокурора (в узком и широком смысле этого слова), проводящего проверку исполнения законов юридическим или физическим лицом (объектом надзора). В прокурорсконадзорных отношениях могут участвовать одновременно несколько объектов и субъектов надзора. Так, исполнение законов может проверяться одновременно на нескольких объектах (контрольные, бухгалтерские, иные подразделения одного министерства) несколькими прокурорами.
20
Полномочия прокурора — это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе о прокуратуре. Для осуществления надзора в различных отраслях (направлениях) законом определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. Так, для осуществления надзора за исполнением законов и законностью издаваемых актов в ст. 22 Закона о прокуратуре определены такие полномочия, как требование от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических, иных сведений и др. Для надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, прокурору предоставлено полномочие отмены незаконных решений названных органов и ряда других, предусмотренных согласно ст. 30 Закона о прокуратуре нормами УПК РФ. Ряд полномочий прокурора определяется не только Законом о прокуратуре, но и уголовнопроцессуальным, гражданско-процессуальным законодательством РФ и другими федеральными законами.
Правовые средства прокурорского надзора тесно связаны с рассмотренным выше понятием полномочий прокурора. Нередко и в литературе, и на практике они без достаточных оснований понимаются как однозначные.
Прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется посредством полномочий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не предусмотренные (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, организационные мероприятия и другие).
К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре или иным федеральным законодательством для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.
Правовые средства прокурорского надзора по своему содержанию могут быть разделены на средства выявления правонарушений и средства устранения и предупреждения правонарушений.
Акт прокурорского реагирования — это широко распространенное в теории и практике прокурорского надзора понятие, означающее закрепленное в специальном документе решение прокурора, с помощью которого он реагирует на выявленные вследствие применения правовых средств
21
надзора правонарушения. Так, выявив незаконный правовой акт, прокурор применяет такое правовое средство, как опротестование. Материальным выражением этого правового средства является протест, в котором указывается, какой акт не соответствует закону (какому конкретно), излагаются требования прокурора об отмене (полной или частичной) незаконного акта.
Методика прокурорского надзора. Прокурорский надзор, как отмечалось выше, состоит в применении предусмотренных Законом о прокуратуре и иным законодательством правовых средств. Закон не дает, да и не может дать обязательных рекомендаций, какие из этих средств и в каких конкретных случаях необходимо применять в целях выявления и устранения различного вида правонарушений. Такие рекомендации вырабатываются в результате научной деятельности и в процессе практики прокурорского надзора. Наиболее эффективные из них, апробированные на практике, закрепляются в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ, в методических пособиях, разработках, рекомендациях и методических письмах органов прокуратуры.
Совокупность таких научно обоснованных и проверенных на практике методов и приемов (способов) применения правовых средств составляет методику прокурорского надзора. Составляющие ее методические рекомендации имеют различную степень конкретности. Одни определяют методы осуществления надзора в целом, методы обеспечения его эффективности и т.п., другие — носят более частный характер определяют методику надзора за исполнением отдельных видов законов. В соответствии с этим можно различать общую методику прокурорского надзора и частную методику прокурорского надзора.
Тактика прокурорского надзора. Стоящие перед прокуратурой задачи, в том числе по выявлению и устранению нарушений законов, прокурор решает, применяя различные правовые средства. Каждое из них может быть применено с помощью различных методов, приемов и способов. Приемы и методы применения одного и того же правового средства (например, получения объяснения от должностного лица) могут различаться в зависимости от вида объекта, характера правонарушения, конкретной обстановки, собственного опыта работы прокурора и от многих других факторов.
Более эффективные приемы применения одного и того же правового средства проверки одного вида законов, могут оказаться нерезультативными при проведении проверки другого вида законодательства. Поэтому
22
в теории и практике прокурорского надзора выработана совокупность наиболее оптимальных приемов и способов применения конкретных правовых средств в целях решения задач прокурорского надзора с учетом конкретных условий и обстоятельств. Такая совокупность приемов и способов применения каждого правового средства и называется тактикой прокурорского надзора.
Цели и задачи прокурорского надзора
Цели и задачи прокурорского надзора тесно связаны между собой. Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция — прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве. В конечном счете они определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, другим законодательством, регламентирующим деятельность прокурорских органов. Наиболее конкретно цели прокуратуры в целом и прокурорского надзора, в частности, определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Согласно пункту 2 этой статьи целями прокуратуры являются:
обеспечение верховенства закона;
обеспечение единства и укрепления законности;
обеспечение защиты и свобод человека и гражданина;
обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства.
На достижение этих целей направлена вся деятельность прокуратуры. Конкретные виды этой деятельности перечислены в том же п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре: "I* прокурорский надзор (5 отраслей);
* уголовное преследование;
*1» координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
* участие в рассмотрении дел судами;
*«* участие в правотворческой деятельности.
Основным средством достижения указанных в Законе о прокуратуре целей является прокурорский надзор.
Задачи прокурорского надзора по сравнению с целями более конкретны и многочисленны. Их решение обеспечивает достижение целей
23
прокурорского надзора. Они различаются по уровню, содержанию, средствам их решения, компетенцией органов прокуратуры. Задачи прокурорского надзора могут быть разделены на три вида: общие, специальные и частные.
Названные виды задач взаимосвязаны между собой и имеют различные уровни. Решение частных задач (самого низкого уровня) обусловливает решение специальных задач надзора. Успешное разрешение специальных задач, в свою очередь, подчинено решению общих, наиболее высокого уровня, задач прокурорского надзора.
Общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией РФ, Федеральным законом о прокуратуре, рядом иных нормативных актов, например, УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:
а) закрепленного Конституцией РФ, конституциями республик, входящих в состав РФ, уставами иных субъектов РФ общественного и государственного строя;
б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан РФ, гарантированных Конституцией РФ, Конституциями республик и уставами иных субъектов РФ;
в) прав и охраняемых законом интересов государственных учреждений, предприятий, независимо от форм собственности, кооперативных и иных общественных организаций.
Общие задачи подлежат разрешению каждым прокурором, выполняющим надзорные функции прокуратуры. Прокурорский надзор имеет несколько отраслей (направлений), различающихся содержанием законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор. Вследствие этого общие задачи, стоящие перед прокурорским надзором в целом, являются одновременно задачами и каждой из этих отраслей. Общие задачи могут быть решены только в результате прокурорско-надзорной деятельности в целом. Каждая отрасль единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими перед конкретной отраслью прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждой из отраслей прокурорского надзора. Подробно содержание специальных задач каждой из отраслей прокурорского надзора рассматривается ниже в соответствующих разделах курса лекций.
24
В качестве специальных задач можно назвать:
•I» своевременное выявление всех незаконных актов, издаваемых перечисленными в ст.21 Закона о прокуратуре объектами и субъектами; «> выявление всех нарушителей законов на тех же объектах надзора.
Деятельность указанных в ст. 21 Закона о прокуратуре федеральных министерств, комитетов и служб, представительных и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления, органов военного управления, органов контроля, их должностных лиц, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций ре^ гулируется федеральными и иными законами. Издаваемые ими правовые акты (приказы, распоряжения, инструкции и др.) должны соответствовать этим законам. Поэтому одной из специальных задач прокурорского надзора в данном направлении является своевременность проверки законности издаваемых актов. Специальной задачей этого же направления надзора является выявление фактов нарушений точного исполнения законов указанными органами, нарушителей этих законов, недопущение безнаказанности за такие правонарушения.
Решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется путем применения прокурором правовых средств надзора, в ходе которых прокурор ставит определенные частные (конкретные) задачи и решает их. Эти задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, нежели общие и специальные.
Частные задачи различаются в зависимости от (отрасли) прокурорского надзора, от вида применяемого правового средства, от конкретных условий, в которых осуществляется надзорная деятельность прокурора.
Перечислить все частные задачи прокурорского надзора весьма сложно, поскольку они не являются постоянными, могут возникать в одних конкретных условиях работы и отсутствовать в других. В числе частных задач могут быть названы:
*»* получение полной информации о конкретном нарушении закона; * своевременность истребования правовых актов для проверки их соответствия закону;
*«» обеспечение своевременности обжалования (опротестования) незаконных приговоров, решений суда и т.п.
При внесении представления об устранении правонарушения и обстоятельств, способствовавших его совершению, может быть поставлена задача полного выполнения всех изложенных в представлении предложений прокурора и т.д.
25
Основные отрасли (направления) прокурорского надзора
По своей сущности прокурорский надзор как специфический вид государственной деятельности — един. Единство это обусловлено едиными для всей системы прокуратуры РФ целями, единством системы прокуратуры, единством правовой базы ее деятельности. Однако в самом процессе прокурорского надзора имеются существенные различия. Эти различия в осуществлении единого прокурорского надзора порождены: <» особенностями законодательства, за исполнением которого осуществляется надзор;
«?• различием объектов и субъектов, исполняющих это законодательство; *1* различием в полномочиях прокуроров.
В соответствии с этим в едином прокурорском надзоре Законом о прокуратуре выделяются следующие отрасли (направления) прокурорского надзора:
Надзор за исполнением законов (ст.ст. 21-25 Закона о прокуратуре). Характеризуя эту отрасль прокурорского надзора, следует отметить чрезвычайную широту предмета надзора, в связи с чем в теории прокурорского надзора, прежнем законодательстве и на практике она называлось «общий надзор». В предмет данной отрасли надзора входит соблюдение Конституции РФ и исполнение огромного количества чрезвычайно разнообразных по содержанию законов, действующих на территории России. Их многочисленность и разнообразие не позволяют в полной мере классифицировать их основные виды.
Более подробно в Законе о прокуратуре характеризуются объекты и субъекты, данной отрасли надзора. Хотя и здесь многочисленность и разнообразие этих объектов и субъектов позволяют ограничиться перечислением только их видов. Согласно п.2 ст.21 Закона о прокуратуре ими являются:
федеральные министерства;
государственные службы;
иные федеральные органы исполнительной власти;
представительные органы государственной власти субъектов РФ;
исполнительные органы государственной власти субъектов РФ;
органы местного самоуправления;
органы военного управления;
органы контроля;
должностные лица перечисленных органов; 26
•> органы управления коммерческих и некоммерческих организаций; «> руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Нет нужды еще раз подчеркивать постоянно меняющуюся численность этих объектов и субъектов, разнообразие и специфику их деятельности. В связи с чрезвычайной широтой предмета рассматриваемой отрасли прокурорского надзора в пределах его деятельности
на практике выделяются дополнительные, более узкие направления (подотрасли):
надзор за исполнением законов в социальной сфере;
надзор за исполнением законов в экономической сфере;
надзор в сфере исполнения законодательства о несовершеннолетних; надзор в сфере экологического законодательства и т.д.
Названная отрасль прокурорского надзора осуществляется в двух формах. Согласно п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре прокурорский надзор в данной отрасли осуществляется не только за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, но и за соответствием законам правовых актов, издаваемых перечисленными в этой статье объектами и субъектами надзора.
Устанавливая право и обязанность прокуроров осуществлять надзор за законностью правовых актов. Закон о прокуратуре не конкретизирует ни законы, которым должны соответствовать правовые акты, ни виды этих актов. Установлено только, что эти акты издаются объектами и субъектами исполнения законов, перечисленными в той же ст. 21 Закона о прокуратуре. Кроме того, следует иметь в виду, что проверке законности подлежат только правовые акты, т.е. акты порождающие, прекращающие или изменяющие правовые (юридические) отношения.
Надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина (ст.ст.26-28 Закона о прокуратуре). В этой отрасли осуществляется надзор за соблюдением Конституции РФ и законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций. Специфика этой отрасли прокурорского надзора определяется сферой правовых отношений, связанных с правами и свободами граждан, предусмотренных в Конституции Российской Федерации и основных федеральных законах.
27
*'
В предмет данной отрасли прокурорского надзора входит исполнение большого числа законодательных актов, объединенных сферой регулирования прав и свобод человека и гражданина. Исполняют (соблюдают) требования этих нормативных актов десятки, если не сотни тысяч организаций, учреждений, их должностные лица, руководители коммерческих и некоммерческих организаций.
Характеризуя данное направление прокурорского надзора, следует особо подчеркнуть ее приоритетность в деятельности органов прокуратуры как отражение важного пути реализации государственной политики в области защиты прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации.
Надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность; дознание и предварительное следствие (ст.ст.29-31 Закона о прокуратуре).
Эта отрасль выделена из единого прокурорского надзора в связи с исключительно важной для каждого гражданина и государства деятельностью органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, спецификой этой деятельности и комплексом законов, ее регулирующих. Названные виды деятельности затрагивают важнейшие права и свободы граждан. Поэтому они четко регулируются уголовно-процессуальным и иным законодательством. Нарушения этого законодательства влекут за собой тяжелейшие, иногда непоправимые последствия для граждан, могут причинять им невосполнимый вред. Вот почему государство сочло необходимым закрепить в Законе о прокуратуре деятельность прокуроров по надзору за исполнением законов названными органами в самостоятельную отрасль надзора, подчеркивая тем самым ее особую важность.
Данная отрасль прокурорского надзора призвана обеспечить не только законные права и свободы граждан, но и интересы государства. В случаях совершения преступлений, посягающих непосредственно на интересы государства (государственную федеральную собственность, порядок управления, правосудие и др.), прокурор, осуществляя надзор за исполнением законов, требует от органов, проводящих оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, своевременного и полного выявления и расследования преступлений, установления размеров причиненного ущерба, принятия мер к его возмещению и т.д. Тем самым он защищает интересы государства. Осуществление прокурорского надзора в рассматриваемой сфере правоотношений призвано обеспечивать 28
права и свободы не только лиц, совершивших это преступление, но и потерпевших от конкретного преступления, а также права и свободы иных законопослушных граждан, становящихся нередко потерпевшими от преступления, о чем на практике иногда забывается.
Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу (ст.ст.32-34 Закона о прокуратуре). Выделение этой отрасли из единого прокурорского надзора объясняется исключительной важностью комплекса законов, регулирующих важнейшие права и свободы граждан отбывающих наказание, особенностями законов и деятельности органов, исполняющих эти законы. Режим законности распространяется не только на дознание, предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность. Лица, чья вина в совершении преступления установлена судом, к которым уже применяются меры наказания, также имеют определенные права и свободы. Эти права и свободы определены и четко регулируются уголовно-исполнительным и иным законодательством.
Соблюдение прав и свобод лиц, отбывающих наказание, не менее важно, чем соблюдение прав и свобод законопослушных граждан. Вот почему в настоящих условиях строительства правового государства прокурорский надзор в этой отрасли приобретает особо актуальное значение, ибо отражает политику государства в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Закон о прокуратуре предусматривает осуществление надзора за исполнением законов, регламентирующих права и свободы не только осужденных, но и лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступления, в случае их задержания или заключения под стражу. Так как при этом вина указанных лиц еще не установлена судом, прокурорский надзор выступает гарантией законности осуществленного ограничения свободы граждан. В этом просматривается двуединая задача прокурорского надзора — обеспечение прав и свобод граждан и интересов государства.
В связи с принятием Федеральных законов «О судебных приставах» от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ1 и «Об исполнительном производстве» от 21 июля 1997 г. № 119-ФЗ2, а также согласно п. 1 ст. 1 Федерального закона
1 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3590.
2 СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3591.
29
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 10.02.99 г. №31 ФЗ, прокуратура РФ осуществляет надзор за исполнением законов судебными приставами (п. 2 ст.1 Закона о прокуратуре). Эту деятельность прокурора следует считать частью надзора за исполнением законов государственными органами, исполняющими приговоры и решения суда. Отличительной чертой данной надзорной деятельности прокуратуры является то, что законодателем четко определены субъекты, исполняющие требования законов, а именно судебные приставы-исполнители.
Характеристика судебных приставов, их задачи и полномочия определены в названном выше законе «О судебных приставах». Предметом рассматриваемого надзора является исполнение федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» судебными приставами.
Объектами данного надзора являются подразделения службы судебных приставов. К ним относятся:
* департамент судебных приставов Министерства юстиции РФ;
«I* служба военных приставов^Управления военных судов Министерства юстиции РФ;
* службы судебных приставов органов юстиции субъектов РФ;
*»* районные, межрайонные или соответствующие им согласно административно-территориальному делению субъектов РФ, подразделения судебных приставов.
Перечисленные субъекты и объекты надзора относятся к системе Министерства юстиции РФ, это объединяет их с администрацией органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера.
Определенным исключением из этого является деятельность службы судебных приставов в Конституционном Суде РФ, Верховном Суде РФ и Высшем Арбитражном Суде РФ, чья деятельность определяется не только названными законами, но и федеральными конституционными законами об этих судах.
Основной задачей рассматриваемой отрасли прокурорского надзора является обеспечение законности в деятельности судебных приставов, а также защита прав и законных интересов физических и юридических лиц, относительно которых были приняты судебные акты.
Самостоятельным направлением в деятельности прокуроров является их участие в рассмотрении дел судами. Согласно Закону о про-
30
куратуре (ст.ст. 35, 36, 39) прокурор участвует в рассмотрении уголовных гражданских, арбитражных и административных дел.
Это направление состоит из надзорной и иной ненадзорной деятельности (участие в рассмотрении судом дел) прокурора. В соответствии с требованиями Закона о прокуратуре прокурор, участвуя в рассмотрении уголовных, гражданских и иных дел, осуществляет две основных функции.
1) Принимает непосредственное участие в судопроизводстве по конкретным уголовным, гражданским, арбитражным и административным делам. С учетом положений судебной реформы и принятого на ее основе нового процессуального законодательства о состязательности судебного процесса в этих случаях прокурор выступает в качестве равноправного участника, стороны уголовного, гражданского или арбитражного судопроизводства.
2) Осуществляет надзор за законностью решений, приговоров, определений или постановлений суда. Реализация этой функции, закрепленной в п .1 ст. 36 Закона о прокуратуре, предполагает право и обязанность прокурора опротестовать или обжаловать в установленном законом порядке указанные акты суда в случаях выявления их незаконности или необоснованности.
Помимо названных основных функций, пунктом 5 ст. 35 Закона о прокуратуре предусмотрено право Генерального прокурора РФ в соответствии с действующим законодательством принимать участие в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации, Высшего Арбитражного суда Российской Федерации. А в соответствии с п. 6 ст.35 того же Закона Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушениями конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Кроме того, ст. 39 Закона о прокуратуре предусматривает такое полномочие (вид деятельности Генерального прокурора), как обращение в Пленум Верховного Суда Российской Федерации и в Пленум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации с представлением о даче судами разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и иным делам.
Осуществление указанных функций прокурором преследует разрешение нескольких задач. Наиболее важными из них являются: защита прав и свобод человека и гражданина;
31
защита охраняемых законом интересов общества и государства^^^^^ защита охраняемых законом прав и интересов предприя , заций и иных юридических лиц.
ваемых судом правовых актов осуществляется
к*"""""- -.,-
ментируются процессуальным законодательством.
Отдельные полномочия прокурора предусмотрены в самом Законе о прокуратуре. Так, в соответствии со ст. 35 названного Закона прокурор имеет право:
*1* участвовать в рассмотрении дел судами; *> осуществлять уголовное преследование в суде;
<» выступать в качестве государственного обвинителя в суде. Это пол-номочие может показаться аналогичным предыдущему. Однако еле- дует иметь в виду, что осуществляя уголовное преследование в суде, в процессе судопроизводства, прокурор может изменить свою позицию относительно виновности подсудимых и отказаться от обвинения, от выступления в качестве государственного обвинителя; обратиться в суд с заявлением. Это полномочие предполагает воз-
„ „ „ааапением о признании пра-
ских лиц;
вступить в дело в любой стадии процесса, если этого требует защи та прав граждан и охраняемых 31__.
сударства. В данном случае закон не конкретизирует, в какое дел(
------~„„по тяжланское, и т.д. Совер
В ЛЮООИ Стадии и^иц*,*"—,-------
и охраняемых законом интересов общества или го
„", " ТГ01/ПР ТТР,П(
может
. вступить прокурор: уголовное, гРа"°
Генеральный прокурор РФ имеет право участвовать в заседаниях Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Конкретные формы и основания этого полномочия регламентированы соответствующим процессуальным законодательством;
за Генеральным прокурором РФ закреплено также право обращаться в Конституционный Суд Российской Федерации в связи с нарушением или возможностью нарушений конституционных прав и свобод граждан примененным или подлежащим применению каким-либо законом. Закон о прокуратуре РФ не указывает, какой закон может нарушить или уже нарушает конституционные права и свободы граждан. Поэтому можно считать, что законодатель имел в виду любой закон, принятый на территории РФ, в том числе как федеральный, так и закон субъекта федерации;
обжаловать (опротестовывать) в вышестоящий суд не вступившее в законную силу незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда. Порядок применения этого полномочия регулируется процессуальным законодательством. Некоторые особенности его применения приводятся в последующих разделах об участии прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских и арбитражных дел; обжаловать (опротестовывать) вступившие в законную силу решение, приговор, определение или постановление суда по любому делу (п. 2 ст.36). Основания, форма и условия применения этого полномочия, как и предыдущего, довольно существенно различаются в зависимости от того, каким процессуальным законодательством (уголовно-процессуальным, гражданско-процессуальным, арбитражно-процессуальным) оно регламентируется. Особенности его применения рассматриваются ниже в разделах об участии прокурора в каждом виде судопроизводства;
обращение Генерального прокурора РФ с представлением в Пленумы Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации о даче судам разъяснений по вопросам судебной практики по гражданским, арбитражным, уголовным и административным делам (ст. 39). В Законе о прокуратуре РФ перечислены лишь основные полномочия
Л-"-'*" ^----- - - ~ ГТООЦеС' оолдди
шенно очевидно, что вступление прокурора в уже ебовани)' пР°курора, реализуемые в процессе участия в рассмотрении судом дел и супопооизводства требует соблюдения определенных осуществлением надзора за законностью судебных решений, приго'во•>А у ______„„, ппгшрг.сл/альным законодатели*__________
^А""^"—-г-1-
установленных соответствующим процессуальным вом;
определений и постановлений. Участвуя в судопроизводстве по
33
кий надзор
32
конкретным делам, прокурор реализует организационные полномочия, полномочия по ведению судебного следствия, участию в кассационной и надзорной инстанции. Эти полномочия различаются в зависимости от категорий рассматриваемых дел: уголовных, гражданских, арбитражных. Поэтому все эти вопросы подлежат рассмотрению в нижеследующих разделах курса.
Помимо рассмотренных выше основных направлений прокурорского надзора, органы прокуратуры в соответствии со ст. 1 Закона о прокуратуре: •> координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с
преступностью;
«I» принимают участие в правотворческой деятельности; •5» рассматривают и разрешают заявления, жалобы и иные обращения
граждан, поступившие в прокуратуру; *!* принимают участие в профилактической работе.
Подробно эти виды деятельности прокуратуры рассматриваются в других разделах курса.
Предмет и система учебного курса «Прокурорский надзор»
Как уже отмечалось выше, в понятие «прокурорский надзор» входит название учебной дисциплины в юридических учебных заведениях. Предмет этой учебной дисциплины — Закон о прокуратуре РФ, иное законодательство, регулирующее надзорную деятельность прокуроров, теория и практика применения названного законодательства.
Система учебного курса «Прокурорский надзор», реализующегося в лекциях, семинарских занятиях и самостоятельной работе студентов, в целом соответствует структуре Закона о прокуратуре РФ. Учебный курс состоит из двух частей: общей и особенной. В первой рассматриваются наиболее общие вопросы прокурорского надзора: сущность прокурорского надзора и основные понятия, используемые в законодательстве, теории и практике этого вида прокурорской деятельности; цели и задачи прокурорского надзора, его основные направления. К общей части учебного курса относятся так же принципы прокурорского надзора, и законодательство, его регламентирующего. Особое место в общей части курса занимают вопросы организации и управления в органах прокуратуры. Этот раздел учебного курса выходит за рамки собственно прокурорского надзора, так как в нем рассматриваются вопросы: 34
«> планирования работы в прокуратуре;
<• взаимодействия прокуроров с представительной и исполнительной
властью; «5» управления;
* делопроизводства и др.
Эти виды деятельности прокурорских работников имеют отношение ко всем направлениям многогранной работы прокуратуры, в том числе и к прокурорскому надзору. Поэтому они необходимы для усвоения главной функции прокуратуры, т.е. прокурорского надзора. В общей части учебного курса рассматриваются также вопросы координации, тактики и методики прокурорского надзора.
Особенная часть учебного курса посвящена главным образом характеристике основных отраслей (направлений) единого прокурорского надзора. В ней дается характеристика предмета, задач и полномочий прокуроров, осуществляющих надзор: «I» за соблюдением Конституции РФ;
*!* за исполнением законов и законностью издаваемых правовых актов; «I» за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;
* за исполнением законов органами, осуществляющими оперативнорозыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
•I* за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и назначаемых судом мер принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу;
* за исполнением законов.
В этой же части курса рассматривается участие прокурора в рассмотрении уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, вопросы надзора за законностью принятых судами приговоров, решений, постановлений и определений. Завершается особенная часть учебного кУрса характеристикой иной, не надзорной деятельности прокуроров (расследование преступлений, международное сотрудничество, участие в правотворческой деятельности, предупреждение правонарушений); рассмотрением вопросов эффективности прокурорского надзора и концепции развития прокуратуры РФ.
В каждом разделе учебного курса предусмотрены контрольные вопросы, разрешение которых способствует глубокому усвоению студентами Учебной дисциплины «Прокурорский надзор». 2' 35
Контрольные вопросы
1 Раскройте сущность и задачи прокурорского надзора.
2. Каковы роль и место прокуратуры в правовом государстве?
3. Чем отличается прокурорский надзор от межведомственного и ведомственного контроля (надзора)?
4. Сформулируйте понятие отрасли (направления) прокурорского надзора.
5. Перечислите основные направления прокурорского надзора в современный период.
Задание
Изучите или используйте источники 1, 17, 89, 94, 119, 126, 133, 137,157 приведенные в Приложении IV.
36
«все книги «к разделу «содержание Глав: 44 Главы: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. >